Høring - Instruks om midlertidig arbeidstillatelse til ofre for menneskehandel

Høringsfrist 1. september 2006

Status: Ferdigbehandlet

Høringsfrist: 01.09.2006

  • Høringsfrist: 01.09.2006

Vår ref.:

Høringsinstanser

Deres ref

Vår ref 200600614-/GEK

Dato

28.06.2006

Høring - instruks om midlertidig arbeidstillatelse til ofre for menneskehandel

Vedlagt følger forslag til instruks til Utlendingsdirektoratet om midlertidig arbeidstillatelse til antatte ofre for menneskehandel. Instruksen tar sikte på å regulere når utlendinger i Norge som antas å være ofre for menneskehandel, kan få midlertidig arbeidstillatelse i Norge. Dette både for å tilrettelegge for at vedkommende skal kunne bryte med miljøet bak menneskehandelen og for å yte politimyndighetene bistand i forbindelse med politietterforskning og straffesak.

Liste over høringsinstansene er vedlagt. Instansene bes vurdere om forslaget bør forelegges for eventuelle underordnede organer.

Eventuelle uttalelser til forslaget bes sendt Arbeids – og inkluderingsdepartementet, Innvandringsavdelingen, Postboks 8019 Dep, 0030 Oslo, innen 1. september 2006.

Med hilsen

Birgitte Ege (e.f.)
avdelingsdirektør

Geir Elias Karlsen
rådgiver

1. Generelt

1.1 Innledning

Arbeids- og inkluderingsdepartementet viser til utlendingsloven § 38 første ledd, som innebærer at departementet kan instruere Utlendingsdirektoratet om generelle lovtolk-ningsspørsmål og om generelle spørsmål vedrørende skjønnsutøvelse. Departementet viser videre til regjeringens nye handlingsplan mot menneskehandel som lanseres høsten 2006. Det er besluttet at handlingsplanen skal inneholde tiltak som utvider ordningen med såkalte refleksjonsperiode. Utlendinger som antas å være ofre for menneskehandel, som ikke har lovlig opphold i landet og ikke tidligere har fått endelig avslag på søknad om asyl, skal dermed kunne innvilges midlertidig arbeidstillatelse i tre måneder. Denne instruksen gjennomfører tiltaket. Instruksen endrer ikke ellers gjeldende praktisering av utlendingsloven § 8 annet ledd.

1.2 Bakgrunn og formål

Handlingsplanen mot handel med kvinner og barn 2003 – 2005 og handlingsplanen mot menneskehandel 2005 – 2008, la til rette for at personer som var utsatt for menneskehandel, og som ikke hadde lovlig opphold i landet, kunne få bortvisningsvedtak stilt i bero i minimum 45 dager. Få personer har benyttet seg av denne ordningen, som har vært kritisert for å ikke gi ofre for menneskehandel tilstrekkelig forutsigbarhet og trygghet. Når regjeringen nå utvider ordningen slik at arbeidstillatelse kan innvilges i tre måneder, er intensjonen at det i større grad tilrettelegges for at vedkommende på sikt skal kunne bryte med miljøet bak menneskehandelen. Videre er intensjonen å tilrettelegge for at bakmenn skal kunne straffeforfølges. I den forbindelse kan ny midlertidig arbeidstillatelse med varighet av ett år innvilges, jf instruksens punkt 3. Når vedkommende ikke lenger har arbeidstillatelse i medhold av denne instruksen, skal det vurderes hvorvidt utlendingen bør innvilges arbeids – eller oppholdstillatelse i Norge i medhold av utlendingslovens alminnelige regler, se punkt 4.

2. Kriterier for å få midlertidig arbeidstillatelse

2.1 Rettslig utgangspunkt

Det fremgår av utlendingsloven § 8 annet ledd at arbeids – eller oppholdstillatelse kan innvilges der det foreligger sterke menneskelige hensyn eller der det foreligger en særlig tilknytning til riket. Det må alltid foretas en konkret helhetsvurdering når det skal avgjøres om tillatelse skal innvilges etter bestemmelsen.

2.2 Kriterier for å få midlertidig arbeidstillatelse

Utlendinger uten lovlig opphold i Norge som antas å være utsatt for menneskehandel, og særlig mindreårige, vil ofte befinne seg i en vanskelig livssituasjon som kan tilsi at en midlertidig arbeids – eller oppholdstillatelse bør innvilges i medhold av utlendingsloven § 8 annet ledd. Departementet mener at dette normalt bør kunne skje når følgende to forhold foreligger:

1. Holdepunkter for at utlending som oppholder seg i Norge er utsatt for menneskehandel

For at en midlertidig arbeids – eller oppholdstillatelse skal kunne innvilges i samsvar med instruksen, må det foreligge holdepunkter for at vedkommende er utsatt for menneskehandel.

Med menneskehandel siktes her til at utlendingen utnyttes i prostitusjon eller for andre seksuelle formål, i tvangsarbeid, krigstjeneste i fremmed land eller gjennom fjerning av personenes organer – ved hjelp av vold, trusler, misbruk av sårbar situasjon eller annen utilbørlig atferd. Det er uten betydning om vedkommende opprinnelig involverte seg frivillig i den aktuelle virksomheten. Definisjonen bygger blant annet på FNs konvensjon mot grenseoverskridende organisert kriminalitet, og tilleggsprotokollen for å forebygge, bekjempe og straffe handel med mennesker, særlig kvinner og barn (2000), også kalt Palermo-protokollen.

Det skal lite til for å konstatere holdepunkter for menneskehandel. Med holdepunkter menes således kun indikasjoner. Disse kan fremstå på ulike måter. Det må alltid foretas en konkret vurdering når det tas stilling til om det foreligger holdepunkter for at utlendingen er utsatt for menneskehandel. Det skal i vurderingen særlig ses hen til at personer som er utsatt for menneskehandel i betydelig grad vil ha mistet kontroll over egne liv og kan være traumatiserte, og av den grunn kan ha begrenset innsikt i egen situasjon. Det er derfor ikke et krav at vedkommende uttrykkelig tilkjennegir å være utsatt for menneskehandel, hvis andre omstendigheter gir holdepunkter for at vedkommende er utsatt for menneskehandel. På den annen side kan vedkommendes tilkjennegivelse av å være offer for menneskehandel, være tilstrekkelig til å anse at det foreligger holdepunkter for at utlendingen er utsatt for menneskehandel.

2. Holdepunkter for at utlendingen i løpet av perioden den midlertidige tillatelsen gjelder, er innstilt på å motta hjelp og følge opp tiltak som tilbys

For at en midlertidig oppholdstillatelse skal kunne innvilges i medhold av instruksen må det foreligge holdepunkter for at utlendingen i løpet av perioden den midlertidige tillatelsen skal gjelde, er innstilt på åmotta hjelp og følge opp tiltak som myndighetene måtte tilby, herunder tilbud om trygt oppholdssted.

Det er her ikke et vilkår for å få en midlertidig arbeids – eller oppholdstillatelse, at utlendingen i forkant bryter med miljøet bak menneskehandelen. Det er heller ikke et krav at utlendingen umiddelbart etter innvilgelsen av en midlertidig arbeids – eller oppholdstillatelse, skal bryte med miljøet bak menneskehandelen. Hvis utlendingen ikke innen rimelig tid etter at den midlertidige tillatelsen er innvilget bryter med miljøet, kan imidlertid dette være en indikasjon på misbruk av tillatelsen, og tilbakekall av tillatelsen må i så fall vurderes, jf punkt 2.4. Det må vurderes konkret hva som skal anses som ”rimelig tid”. I vurderingen bør det særlig ses hen til den antatte menneskehandelssituasjonens grovhet, og derunder til hvilke tiltak det må kunne forventes at vedkommende gjennomfører for å bryte med miljøet bak menneskehandelen.

Departementet instruerer med dette Utlendingsdirektoratet om å legge stor vekt på ovennevnte to forhold når det vurderes om en midlertidig arbeids – eller oppholdstillatelse skal innvilges i medhold av utlendingsloven § 8 annet ledd.

2.3 Tillatelsen

Utlendingsdirektoratet avgjør saker omtalt i denne instruks. Midlertidig arbeids – eller oppholdstillatelse innvilges i medhold av utlendingsloven § 8 annet ledd, jf utlendingsforskriften § 21 femte ledd. Det gjøres unntak for kravet til underhold og bolig, jf utlendingsforskriften § 21 femte ledd annet punktum. Tillatelsen kan ikke fornyes og danner ikke grunnlag for bosettingstillatelse, jf utlendingsforskriften § 21 syvende ledd. Tillatelsen danner ikke grunnlag for familiegjenforening, likevel slik at barn av utlendingen i særlige tilfeller kan gis familiegjenforening. Tillatelsen kan gis en varighet på tre måneder. Ovennevnte bør fremgå av Utlendingsdirektoratets vedtak. Utlendingsdirektoratet bes om å samordne de praktiske forhold rundt utstedelse av tillatelse med politiet.

2.4 Tilbakekall

Direktoratet bør vurdere å igangsette sak om tilbakekall av tillatelsen hvis grunnlaget for tillatelsen ikke lenger foreligger. Det bør foreligge klare holdepunkter for at vedkommende ikke er utsatt for menneskehandel, eller indikasjoner på misbruk av tillatelsen, før tilbakekall vurderes.

3. Ny midlertidig arbeidstillatelse

3.1 Kriterier for ny midlertidig arbeidstillatelse

Formålet med å innvilge tillatelse i medhold av dette punkt er særlig å tilrettelegge for at straffeforfølgning av bakmenn kan finne sted. Utlendingsdirektoratet kan etter en konkret vurdering innvilge ny midlertidig arbeidstillatelse i medhold av utlendingsloven § 8 annet ledd, til utlending som har hatt tillatelse i medhold av punkt 2 hvis:

  • utlendingen har brutt med miljøet bak menneskehandelen,
  • utlendingen har politianmeldt bakmennene for menneskehandelen, og
  • politiet etterforsker saken eller har innledet straffeforfølgning mot bakmenn i saken

Departementet instruerer med dette Utlendingsdirektoratet om å legge stor vekt på ovennevnte forhold når det vurderes hvorvidt ny midlertidig arbeids tillatelse bør innvilges i medhold av utlendingsloven § 8 annet ledd. Departementet ber videre om at Utlendingsdirektoratet legger særlig vekt på om politiet/påtalemyndig­heten anser utlendingens tilstedeværelse i Norge som hensiktsmessig for å gjennomføre etterforskningen eller straffesaken. Innvilgelse av tillatelse forutsetter at det foreligger uttalelse fra politi/påtalemyndighet om spørsmålet.

3.2 Tillatelsen

Midlertidig arbeids – eller oppholdstillatelse innvilges i medhold av utlendingsloven § 8 annet ledd, jf utlendingsforskriften § 21 femte ledd. Tillatelsen danner ikke grunnlag for bosettingstillatelse. Det gjøres unntak for kravet til underhold og bolig, jf utlendingsforskriften § 21 femte ledd annet punktum. Tillatelsen gis gyldighet for ett år med mindre særlige forhold tilsier en kortere gyldighetstid. Tillatelsen kan unntaksvis danne grunnlag for familiegjenforening. Tillatelsen kan fornyes for maksimalt ett år av gangen når grunnlaget for tillatelsen etter punkt 3.1 fremdeles foreligger. Ovennevnte bør fremgå av Utlendingsdirektoratets vedtak.

4. Etter utløpet av midlertidig tillatelse

Dersom utlendingen søker en tillatelse til opphold i Norge etter at den midlertidige tillatelsen etter punkt 2 eller 3 ikke lenger gjelder, skal det foretas en ordinær vurdering av om utlendingen oppfyller lovens alminnelige vilkår for arbeids – eller oppholdstillatelse jf. utlendingsloven § 8 annet ledd.

I tilfeller der vilkårene for arbeids - og oppholdstillatelse ikke er oppfylt, skal det ved fastsetting av utreisefrist tas særlig hensyn til tiltak som tilsikter å legge til rette for reetablering av utlendingen i hjemlandet.

Barne- og likestillingsdepartementet
Helse- og omsorgsdepartementet
Justis- og politidepartementet
Kirkens bymisjon
Kommunal- og regionaldepartementet
Krisesenter sekretariatet v/ Rosa-prosjektet
NOAS
PRO-senteret
Utenriksdepartementet
Utlendingsdirektoratet
Utlendingsnemnda