Høringsbrev

Høringsbrev om vilkår for familiegjenforening - forslag til endring i utlendingsforskriften

Kommunal- og regionaldepartementet sender med dette på høring forslag til endring i forskrift 21. desember 1990 nr. 1028 om utlendingers adgang til riket og deres opphold her (utlendingsforskriften).

På bakgrunn av anmodningsvedtak nr. 517 av 17. juni 2004 fra Stortinget til Regjeringen har departementet utarbeidet endring i utlendingsforskriften § 23 første ledd bokstav a. Endringsforslaget gjelder vilkårene for oppholdstillatelse på grunnlag av familiegjenforening med ektefelle, og innebærer at det ved slike søknader må dokumenteres at ekteskapskontrakten gir ektefellene lik rett til skilsmisse.

Liste over høringsinstanser følger vedlagt.

Instansene bes vurdere om forslaget skal forelegges eventuelle underordnete organer, inkludert relevante utenriksstasjoner. Uttalelse til forslaget bes sendt Kommunal- og regionaldepartementet, Integrerings- og mangfoldsavdelingen, Postboks 8112 Dep, 0032 Oslo innen 1. november 2005. Om mulig bes uttalelsen også sendt pr e-post til eli.ferrari-de-carli@krd.dep.no.

1. Bakgrunn for forslaget

Anmodningsvedtak av 17. juni 2004 fra Stortinget til Regjeringen er fattet i henhold til Stortingets forretningsorden § 12 nr. 8, jf. vedtak nr. 517. Vedtaket lyder:

”Stortinget ber Regjeringen snarest utrede og endre regelverket slik at det er et vilkår for familiegjenforening til Norge at kvinnen er sikret lik rett til skilsmisse i ekteskapskontrakten.”

Bakgrunnen for dette vedtaket knytter seg til tidligere anmodningsvedtak nr. 612 av 19. juni 2003 som ble fattet på bakgrunn at et privat lovforslag. Regjeringen ga sin tilbakemelding til Stortinget i Ot. prp. nr. 51 (2003-2004), som ble behandlet i Stortinget 10. juni 2004. Det ble fra Regjeringens side gjort utførlig rede for hvorfor en forskriftsendring som foreslått i anmodningsvedtak nr. 612 ville være uheldig. Regjeringens begrunnelse bygget blant annet på en rekke utredninger og betenkninger som ble innhentet som en del av grunnlagsarbeidet. Dokumentene er tilgjengelige på departementets sider: http://www.regjeringen.no/nb/dep/aid.html?id=481679

Etter Stortingets behandling av vedtakene nr. 611 og 612 ble førstnevnte utkvittert, mens Stortinget på bakgrunn av vedtak nr. 612 fattet et nytt vedtak med en modifisert ordlyd (jf. over). Stortinget har basert vedtak nr. 517 på Kommunalkomiteens innstilling. Komiteen ga i sin innstilling, jf Inst. O. nr. 93 (2003-2004), følgende begrunnelse:

”Komiteen tar Regjeringens tilbakemelding til orientering, men mener at intensjonene i Dok.nr.8:122 (2002-2003), som et enstemmig Storting sluttet seg til, fortsatt er uløste. Komiteen ser at det kan være problematisk i forhold til land og religioner hvor kvinners skilsmisserettigheter ikke er stadfestet. Derimot mener komiteen at vi kan stille krav til ekteskapskontraktene for å få familiegjenforening i de land hvor lik skilsmisserett er lovfestet. I land som f.eks. Pakistan har kvinner en lovfestet lik skilsmisserett. Kvinnen har imidlertid en mulighet til å frasi seg alle sine rettigheter i den konkrete ekteskapskontrakten gjennom å sette en strek over sine rettigheter i kontrakten. Komiteen mener at dette kan forhindres gjennom å ikke godkjenne framtidige ekteskapskontrakter hvor kvinnen har frasagt seg sine rettigheter. Komiteen viser i den forbindelse til behandlingen av Innst.O.nr.17 (2002-2003) der et samlet Storting sluttet seg til Regjeringens forslag om en obligatorisk offentlig prøving av ekteskapsvilkårene. Komiteen viser til at vielser uten en slik offentlig prøving av vilkårene vil være ugyldige. Komiteen viser videre til at det er Folkeregisteret (norsk utenrikstjeneste i utlandet) som skal gjennomføre prøvingen. Komiteen er kjent med at dersom Folkeregisteret/Utenrikstjenesten finner at vilkårene for ekteskapsinngåelse er i orden, utstedes en attest. Komiteen mener det er en forutsetning for å få familiegjenforening til Norge, at kvinnen er sikret lik rett til skilsmisse i ekteskapskontrakten. Komiteen ber derfor om at Regjeringen snarest må utrede og endre regelverket i samsvar med dette.

Komiteen vil understreke at den norske stat har ratifisert FNs menneskerettskonvensjon, som blant annet skal beskytte kvinner mot diskriminering. Dette gjelder artikkel 16 hvor det bl.a. heter:

«Voksne menn og kvinner (...) uten noen begrensning som skyldes rase, nasjonalitet eller religion (...) krav på like rettigheter ved inngåelse av ekteskapet (...) og ved dets oppløsning. »

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet, kan ikke se at Regjeringen har vurdert oppfyllelse av denne forpliktelsen opp mot andre internasjonale forpliktelser. Dette er altså ikke en særnorsk rettighet, men et internasjonalt anerkjent prinsipp som Norge har gitt tilslutning til.

Flertallet vil påpeke at i praksis brytes denne forpliktelsen ved at ekteskapskontrakter som godkjennes i Norge ikke sikrer like rettigheter til skilsmisse.

Flertallet kan ikke se at det er noe til hinder for å ha en forskrift som slår fast som prinsipp at et ekteskap som inngås, skal gi lik rett til skilsmisse både til mann og kvinne, parallelt med at man har andre ordninger som gjør at man kan ta foreldreansvaret sitt for barn.

Flertallet vil påpeke at Regjeringen i denne proposisjonen som nå behandles vil gi strengere regler for utvisning av utlendinger og at den konflikten Regjeringen selv stiller opp mellom forslagene i Innst.O.nr.132 (2002-2003) og retten til familieliv og barnekonvensjonen, er i minst like stor grad til stede når det gjelder Regjeringens forslag til strengere praksis for utvisning på grunnlag av kriminelle handlinger.

Et annet flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Fremskrittspartiet, Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet, er ikke tilfreds med at Regjeringen ikke har funnet noen egnede tiltak som kunne bidratt til å sikre lik rett til skilsmisse og hindret at personer som får familiegjenforening ved ekteskap, fremdeles er gift med en annen enn den familiegjenforeningen gjelder. Dette flertallet ber om at Regjeringen intensiverer dette arbeidet.

Dette flertallet er også kritisk til at Regjeringen heller ikke har sikret de krisetiltak som kunne hjulpet dem som velger å bryte ut av ekteskap. Dette flertallet påpeker at Regjeringen ikke har sikret finansieringen av krisesentrene og at Oslo Krisesentres bokollektiv nettopp til denne utsatte gruppen nå blir lagt ned. Dette flertallet mener dette er uakseptabelt og at det viser at Regjeringen ikke tar kampen for likestilling og kampen mot vold mot kvinner på alvor.

Dette flertallet viser til merknader og forslag om dette under behandlingen av Dok.nr.8:17 (2003-2004).

Dette flertallet vil påpeke at det er viktig å sikre det formelle grunnlaget for lik rett til skilsmisse og nok hjelpetiltak, men at det også er viktig at alle miljøer og religiøse trossamfunn anerkjenner enkeltpersoners integritet og rettigheter og respekterer retten til skilsmisse. Uten slike holdningsendringer som gir rom for større forståelse for de vanskeligheter som enkeltpersoner kan komme opp i i livet sitt, vil problemene i realiteten fortsatt være store for de som blir utsatt for ekskludering, sosialt press og tvang.

Komiteens medlemmer fra Høyre og Kristelig Folkeparti vil hevde at premissene som legges til grunn er feilaktige. Norge har oppfylt sine forpliktelser etter Menneskerettighetskonvensjonen, og likestillingsperspektivet er ivaretatt gjennom at partene gis like rettigheter til ekteskap og skilsmisse i norsk lov. Disse medlemmer vil påpeke at Regjeringen har utredet spørsmålet om våre menneskerettighetsforpliktelser angående forholdet til skilsmisse. Disse medlemmer viser til at departementet i forbindelse med Stortingets anmodningsvedtak har innhentet bistand fra Justisdepartementets lovavdeling, Norsk senter for menneskerettigheter og Institutt for kulturstudier ved Universitetet i Oslo. Disse medlemmer viser også til at flertallets synspunkter om dette klart blir motsagt i rapporten som er omtalt i proposisjonen. Disse medlemmer vil påpeke at Norge bare kan ivareta eget lovverk og ikke intervenere i andre lands privatrettslige forhold. Disse medlemmer vil selvfølgelig presisere at Norge kun anerkjenner én ektefelle og støtter derfor tiltak som kan forhindre bigami/polygami. For land hvor det praktiseres ekteskapskontrakter som gir rett til skilsmisse må det ved søknad om familiegjenforening derfor tas hensyn til at denne retten er ivaretatt for begge parter.”

2. Departementets vurdering av forslaget

Komiteens flertall uttaler at kravet om lik rett til skilsmisse som vilkår for familiegjenforening skal begrenses til de land der en slik rett er lovfestet, og at det skal kreves at kvinnen ikke har frasagt seg denne retten i ekteskapskontrakten. Forbeholdet eksemplifiseres med praksis i Pakistan, og flertallet legger til grunn at kvinnen sier fra seg sine rettigheter ved å sette en strek over dem i kontrakten.

Kvinner i Pakistan har rett til skilsmisse både i henhold til islam (og sharia) og til pakistansk lovgivning 1Dette anføres fra flere hold, blant andre av den pakistanske juristen Shaheen Sardar Ali, professor ved University of Warwick i Storbritannia.. Situasjonen slik at det i den pakistanske ekteskapskontrakten (Nikahnama) finnes et punkt hvor det kan fylles ut om mannen har delegert kvinnen rett til skilsmisse, og i så tilfelle på hvilke betingelser. At dette punktet ikke er utfylt, eventuelt er streket ut, er ikke ensbetydende med at kvinnen har frasagt seg sin rett til skilsmisse etter loven. Uavhengig av om punktet i ekteskapskontrakten er utfylt eller ikke, vil kvinnen etter pakistansk sivil lovgivning alltid ha rett til å kreve skilsmisse. I praksis kan dette imidlertid være en tung og vanskelig prosess. Hvorvidt mannen har delegert skilsmisserett til kvinnen får betydning for hvilken prosedyre for skilsmisse som gjøres gjeldende 2Det finnes flere typer skilsmisse. For nærmere beskrivelse se blant andre Kari Vogt: ”Å være som en kledning for hverandre. Ekteskap og rettspraksis i islamsk tradisjon” i Berit Thorbjørnsrud (red): ”Evig din? Ekteskaps- og samlivstradisjoner i det flerreligiøse Norge” (Abstrakt forlag 2005) og Anne Sofie Roald: ”Er muslimske kvinner undertrykt?” (Pax 2005), noe som vil ha en del praktiske konsekvenser.

Det er når en kvinne er skilt etter norsk lov, men fortsatt gift etter islamsk lov, at det kan oppstå problemer. Såkalt ”haltende ekteskap” innebærer at en kvinne som er skilt etter norsk lov fortsatt kan være gift etter islamsk lov. Mange ønsker en islamsk skilsmisse, men land som Pakistan anerkjenner en norsk sivilrettslig skilsmisse. Om kvinnen for eksempel skulle ønske å inngå et nytt ekteskap i opprinnelseslandet, er det avgjørende at den norske skilsmissen også er registrert der.

I Stortingets vedtak av 17. juni 2004, som bygger på Kommunalkomiteens innstilling, er det er foretatt en presisering i forhold til at kravet kun skal gjelde de land som har en ekteskapskontrakt. Det fremgår videre av innstillingen at det også skal være en forutsetning at de aktuelle land har lovfestet lik rett til skilsmisse. I praksis innebærer dette at kravet nå avgrenses til å gjelde muslimer, da det primært er denne gruppen som har en ekteskapskontrakt. Riktignok har også jødene en ekteskapskontrakt, men i henhold til ortodoks jødedom (med andre ord på religiøst grunnlag) vil det foreligge barrierer for skilsmisse initiert av kvinnen.

Et ekteskap innen islam anses å være en religiøs plikt, men ikke en religiøs handling. Det muslimske ekteskapet inngås derfor ved å undertegne en sivilrettslig kontrakt. Kvinnen kan fremsette ulike krav som vil bli anført i kontrakten, herunder betingelser for skilsmisse. Dette innebærer både spørsmålet om hvorvidt mannen har delegert skilsmisserett til kvinnen, men også hvorvidt mannens skilsmisserett er begrenset/innskrenket. Norsk utlendingsforvaltning ser i praksis få kontrakter hvor disse punktene er utfylt.

I sin innstilling bemerker Kommunalkomiteens flertall at Regjeringen ikke har utredet Norges internasjonale forpliktelser i forhold Stortingets vedtak. I forbindelse med departementets vurdering av vedtak nr. 612 av 2003 ble Norsk senter for menneskerettigheter bedt om å utrede spørsmål knyttet til Norges internasjonale forpliktelser. I sin betenkning 3Marius Emberland: Notat av 15. juli 2003 konkluderer senteret med at man i denne sammenheng i realiteten søker å begrense muslimske kvinners adgang til familiegjenforening, og at i den grad lovforslaget bare rammer muslimske kvinners rett til opphold eller arbeid i riket, kan lovforslaget i visse tilfeller støte mot det grunnleggende diskrimineringsforbudet i internasjonale konvensjoner Norge er bundet av.

Komiteens flertall viser til at Regjeringen ikke har vurdert Norges forpliktelser i forhold til FNs menneskerettighetskonvensjon art. 16. Departementet legger til grunn at det her refereres til Verdenserklæringen om menneskerettigheter av 1948. Artikkel 16 i Verdenserklæringen omhandler like rettigheter mellom ektefeller, men oppstiller ingen rettslige forpliktelser. Varianter av denne politiske programerklæringen er gjort folkerettslig bindende i Den internasjonale konvensjon om sivile og politiske rettigheter (SP) art. 23(4) og Den europeiske menneskerettskonvensjon (EMK) P7 art. 5. Norge oppfyller sine forpliktelser ettersom norsk lovgivning gir ektefeller lik rett til skilsmisse. Norsk senter for menneskerettigheter har også konkludert med at internasjonale menneskerettighetsnormer ikke pålegger norske myndigheter en plikt til å vedta regelendringer som foreslått.

For øvrig har departementet fått inn uttalelser fra relevante utenriksstasjoner, det er innhentet betenkninger fra tre ulike advokater i Pakistan, Justisdepartementet har vurdert de rettslige sidene og det har vært gitt omfattende høringsuttalelser i forbindelse med Stortingets vedtak fra 2003. Alle omtalte dokumenter ligger på departementets nettadresse.

Samlet sett er tidligere innkomne innspill til departementet, jf. høringsbrev av 04.11.03, overveiende negative til regelendringen.

3. Gjeldende rett/praksis

Ved en søknad om familiegjenforening med ektefelle må gyldig vigselsattest fremlegges. Dersom ekteskapet er inngått i utlandet må vigselen være gyldig inngått der. Etter norsk internasjonal privatrett på ekteskapslovgivningens område anerkjennes ekteskap inngått i utlandet etter gjeldende lands regelverk, med mindre det strider mot norsk rettsfølelse (såkalt ”ordre public”).

Dersom det er gitt skilsmissebevilling i Norge, uavhengig av hvor ekteskapet er inngått, anses vedkommende skilt etter norsk rett selv om skilsmissen ikke er registrert i opprinnelseslandet. Den norske skilsmisseattesten vil således legges til grunn ved en søknad om familiegjenforening på bakgrunn av en ny ekteskapsinngåelse. Det kreves ikke at vedkommende kan dokumentere at han/hun er skilt i henhold til hjemlandets lovgivning.

4. Departementets forslag til innarbeiding av Stortingets anmodning

Det fremgår av Stortingets vedtak at bakgrunnen for forslagene er å sikre kvinners rett til skilsmisse. Det er tatt forbehold i vedtaket om at kravet kun skal gjelde for de land som har et lovverk som gir ektefeller lik rett til skilsmisse, og som praktiserer en ordning med ekteskapskontrakt. I praksis vil Stortingets vedtak derfor innebære at vilkårene for familiegjenforening særlig kommer til å omfatte ekteskapsinngåelser fra muslimske land. Dersom forslaget kun skal avgrenses til ett kjønn eller bestemte etniske og/eller religiøse grupper, vil dette lett kunne komme i konflikt med Norges internasjonale forpliktelser. Departementet vil derfor understreke at et forslag til endringer i utlendingsforskriften i prinsippet skal gjelde ale og uavhengig av religiøs tilknytning.

For å gjennomføre Stortingets anmodningsvedtak nr. 517, foreslår Kommunal- og regionaldepartementet at utlendingsforskriften § 23 første ledd bokstav a endres slik at det stilles som vilkår for familiegjenforening at ekteskapskontrakten gir ektefellene lik rett til skilsmisse. Kravet vil kun gjelde der lik rett til skilsmisse er lovfestet etter inngåelseslandets rett, og ekteskapskontrakt praktiseres. Forslaget reiser særlige spørsmål rundt hensynet til familiegjenforening med personer som har flyktningstatus i Norge, eller som er vernet mot forfølgelse etter utlendingsloven § 15 første ledd, og hvor det kan by på problemer å fremskaffe de nødvendige dokumenter. Det vises til at ektefellene i slike tilfeller vanskelig kan velge å utøve samlivet i hjemlandet. Det må vurderes hvorvidt det skal gjøres unntak for familiegjenforening med denne gruppen personer. Departementet ber høringsinstansene om å uttale seg om problemstillingen.

Videre ser departementet at endringsforslaget kan reise en rekke andre problemstillinger, og at det er en risiko for at endringene får utilsiktede virkninger. Høringsinstansene bes derfor uttale seg om det bør innføres en unntaksbestemmelse også for enkelte andre grupper, samt hvordan en slik unntaksbestemmelse eventuelt bør utformes. Departementet har ikke foreslått en unntaksbestemmelse i dette høringsbrevet, fordi en vid unntaksbestemmelse kan undergrave forslagets formål.

5. Administrative og økonomiske konsekvenser

Forslagene til endringer i utlendingsforskriften § 23, vil sannsynligvis medføre lengre behandlingstider ved søknader om familiegjenforening. Endringene vil antagelig også medføre økte utgifter til verifiseringsarbeid ved enkelte utenriksstasjoner.

FORSLAG TIL ENDRING I FORSKRIFT 21. DESEMBER NR. 1028 OM UTLENDINGERS ADGANG TIL RIKET OG DERES OPPHOLD HER (UTLENDINGSFORSKRIFTEN)

§ 23 første ledd bokstav a skal lyde:

a) ektefelle. Begge parter må være over 18 år, med mindre ekteskapet er inngått i Norge. Det er et vilkår at ektefellene skal bo sammen. Dersom ekteskapet er inngått i annet land der begge parter har en lovfestet rett til skilsmisse, og der vilkår eller prosedyrer for skilsmisse kan reguleres ved ekteskapskontrakt, er det et vilkår at ekteskapskontrakten gir ektefellene lik rett til skilsmisse. Den som får opphold i riket etter å ha inngått lovlig ekteskap med flere, kan bare regne én som ektefelle. Den som har opphold i riket og inngår lovlig ekteskap i utlandet med mer enn én, kan bare regne den først ektede som ektefelle. Den som har opphold i riket og inngår lovlig ekteskap i utlandet med en som er gift, kan ikke regne vedkommende som ektefelle.

Med hilsen

Stephan Mo e.f.
fung. Ekspedisjonssjef

Eli Ferrari de Carli
seniorrådgiver

Til toppen