1 Innledning

Å redusere fattigdom var helt fra begynnelsen et hovedmål for den norske utviklingspolitikken. De senere årene har nye globale utfordringer blitt stadig mer påtrengende, dette gjelder både voldelig konflikt og spesielt klimaendringer som rammer utviklingsland særlig hardt og underminerer betingelsene for langsiktig fattigdomsreduksjon.1 Dette har over tid endret og utvidet utviklingsagendaen. Fattigdomsreduksjon er i økende grad knyttet direkte til evnen til å løse ikke bare lokale og nasjonale, men også globale utfordringer. Etter en lang periode med synkende fattigdom står klimaendringene i fare for å undergrave livsgrunnlaget for mange fattige. Pandemien har ført til at antallet mennesker som lever i ekstrem fattigdom øker for første gang på flere tiår.

Samtidig er det internasjonale bistandssystemet under økende press. Systemet er underfinansiert og er ikke satt opp til å håndtere dagens utfordringer. Bare en håndfull rike land overfører bistand på det nivå verdenssamfunnet har satt seg mål om. Samtidig går en større andel av bistandsmidlene, også norske, til å finansiere håndteringen av globale utfordringer som klimaendringer, pandemier, konflikt og flyktningstrømmer istedenfor å bidra til utvikling i fattige land som opprinnelig tenkt.

I Hurdalsplattformen står det at regjeringen «vil bruke én prosent av brutto nasjonalinntekten til internasjonal innsats for å oppnå FN-målene om sosial, økonomisk og miljømessig bærekraft». Formuleringen kan tolkes som at internasjonal innsats ikke nødvendigvis må knyttes til ODA.

Ekspertgruppen ble opprettet av Utenriksdepartementet (UD) med mandat til å gi råd om finansiering av innsats for å nå FN-målene om sosial, økonomisk og miljømessig bærekraft, og om hvordan Norge kan bidra i den internasjonale diskusjonen om globale fellesgoder.2

Ekspertgruppens oppdrag er tredelt. Den skal gi råd om

• «Hvordan Hurdalsplattformens tekst om å bruke én pst. Av BNI til internasjonal innsats for å nå FN-målene om sosial, økonomisk og miljømessig bærekraft bør følges opp.»
• «Hvordan Norge best mulig kan bidra i den internasjonale diskusjonen om hvordan det kan sikres tilstrekkelig internasjonal finansering både til økonomisk utvikling og velferd i utviklingsland, og til globale fellesgoder, inkludert råd om rapporteringssystemer det kan oppnås internasjonal enighet om, og partnere og arenaer det bør fokuseres på.»
• «Unntak fra ODA-regelverket i bistandsbudsjettet. Ekspertgruppen skal foreslå i hvilke tilfeller og i hvilket omfang det unntaksvis og i begrenset grad kan benyttes midler fra bistandsbudsjettet innenfor rammen på 1 pst. Av BNI, for å bidra til å nå FN-målene om sosial, økonomisk og miljømessig bærekraft. Unntakene begrenses ikke til ODA-godkjente land, men må vurderes til å virke fattigdomsreduserende.»

For å svare på mandatet kreves det en bred analyse av hvordan fattigdom har utviklet seg over tid, hvilke faktorer som bidrar til å redusere fattigdom, hvilke forutsetninger som en bærekraftig fremtid fordrer, samt hvordan best innrette Norges innsats. Vår analyse og våre anbefalinger bygger følgelig på en tosidig analyse: For det første en analyse av hva de konkrete utfordringene eller problemene er, og hvorvidt disse er av nasjonal, regional, eller global karakter. Her er særlig klimaendringer og innsats for å forhindre og håndtere disse helt sentralt. For det andre en analyse av de mer tekniske og formelle sidene ved norsk og internasjonal bistand, og hvorvidt systemet som rammer inn det som defineres som bistand er tilpasset nye utfordringer. Her er særlig utviklingskomiteen (DAC) i Organisasjonen for økonomisk samarbeid og utvikling (OECD), som definerer regler for hva som godkjennes som bistand, viktig. Det samme gjelder virkemåten til andre multilaterale organisasjoner som FN og utviklingsbankene.

Vi analyserer ikke innrettingen eller prioriteringene i norsk bistand, men konsentrerer oss – som spesifisert i mandatet – om overordnede mål og styringssystemer samt den internasjonale sammenhengen som norsk bistand opererer i. Konkret betyr det at vi ikke vurderer hvordan norsk bistand passer inn med eller bidrar i arbeidet for å nå bærekraftsmålene. Vi vurderer heller ikke hvorvidt støtte til utdanning er mer eller mindre effektivt enn støtte til helse. Vi legger til grunn den brede forståelsen av utvikling som har preget norsk bistand og utviklingspolitikk over lang tid, hvor menneskerettigheter og likestilling er integrerte mål og hensyn.

Ikapittel 2 analyserer vi globale utviklingstrekk og viser at det er lite som tyder på at verden vil nå bærekraftsmålene. Vi viser hvordan fattigdom i økende grad er konsentrert i såkalte sårbare stater, hvordan humanitære kriser og utvikling griper inn i hverandre, og hvordan klimaendringer står i fare for å underminere utvikling som har blitt oppnådd de siste tiårene. Men vi viser også at det er positive utviklingstrekk og et stort potensial for økonomisk vekst og innsats for å håndtere klimaendringer i ulike regioner. Konklusjonen er imidlertid klar: det trengs handling nå dersom vi skal unngå katastrofale konsekvenser av klimaendringer, og slike tiltak må gjøres på en måte som ikke mister av synet målet om fattigdomsreduksjon.

Ikapittel 3 analyserer vi utviklingen i det internasjonale bistandssystemet, med særlig fokus på rollen til sentrale multilaterale organisasjoner, hvordan ulike former for bistand fordeler seg på stadig flere mål, og på hvordan klimaendringer over tid har blitt en sentral komponent i utviklingsfinansiering. Konklusjonen er at det internasjonale bistandssystemet er underfinansiert, fragmentert, og ikke tilpasset de problemene som vi står overfor. Særlig viktig for vårt mandat er analyser av selve definisjonen av offisiell bistand innenfor OECD-DAC. Vi viser hvordan målet om et høyt volum på offisiell bistand – ODA – har ført til en utvanning av hva som regnes som bistand. Analysen peker på at utfordringene med dagens utviklingspolitikk først og fremst er at den inkluderer for mange og ulike mål, og at disse er for elastiske.

For å bøte på dette skisserer vi i kapittel 4, et nytt rammeverk for utviklingspolitikken organisert rundt et overordnet prinsipp om «Investering i bærekraftig utvikling». Rammeverket introduserer et sett av prinsipper som redefinerer bistand som investeringer som skal gi størst mulig sosial avkastning. Formålet er å tydeliggjøre felles interesser og likeverdige partnerskap mellom givere og mottakere av bistand, samt å etablere kriterier for å sikre effektivitet og resultater. I et slikt rammeverk er utgangspunktet en vurdering, basert på kunnskap og forskning, av hva slags tiltak som er mest effektive for å nå utviklingspolitiske mål.

Kapittel 5 bygger videre på investeringsrammeverket og operasjonaliserer det ved å skille ut ulike mål og kategorier for utviklingspolitikken. Sentralt her står et overordnet syn om at utviklingspolitikkens ulike mål i større grad bør rendyrkes for å oppnå større effekt av hvert tiltak. En operasjonalisering av dette innebærer en to-deling av norsk internasjonal innsats, med hovedfokus på fattigdomsreduksjon og bærekraftig utvikling i de fattigste landene samt humanitær bistand (Kategori 1) og på forebygging og håndtering av globale utfordringer som rammer utviklingsland særlig hardt (Kategori 2).3 Disse kategoriene gjør eksplisitt den økende tematiske og operasjonelle spredningen i utviklingssamarbeidet, som beskrevet i kapittel 3. I vårt rammeverk ligger det fortsatt en klar forventning om at mesteparten av de investeringene Norge gjør innenfor bistandsbudsjettet, skal være konsentrert i og komme fattige og sårbare land til gode. Samtidig signaliserer det en større åpenhet om alle lands egeninteresse i – og ansvar for – å løse globale utfordringer.

I kapittel 6 viser vi hvordan en re-orientering av norsk utviklingspolitikk vil måtte forankres i normer og regler det kan etableres enighet om internasjonalt. ODA er under press, men er fremdeles det sentrale internasjonale målet for giverinnsats for utvikling. Norge bør derfor jobbe for en refokusering av ODA, og samtidig bidra aktivt i å videreutvikle det nye internasjonale rapporteringsrammeverket Total Official Support for Sustainable Development (TOOSD) for investeringen i bærekraftig utvikling. Dette vil sikre en hensiktsmessig måte for rapportering og overvåking av finansiering for utvikling utover ODA.

En klarere kategorisering og økt fokus på effektivitet er imidlertid ikke tilstrekkelig for å svare på de utfordringene vi står overfor. Vi skisserer i kapittel 7 en klar ambisjon om å mobilisere mer ressurser, både offentlige og private. Vi diskuterer også hvordan Norge kan bidra til å mobilisere private investeringer og hva slags mekanismer som fremstår mest effektive for dette. Dette inkluderer bruken av garantier og forsikringsordninger, økt støtte til Norfund og Klimainvesteringsfondet, samt støtte via utviklingsbankene og anbefalinger om å støtte forslaget om å øke bankenes utlånskapasitet.

Med et nytt rammeverk for investeringer i bærekraftig utvikling beveger vi oss vekk fra tradisjonell bistand og over mot investeringer i en felles, bærekraftig, fremtid med fokus på genuine partnerskap og resultater. Alle land har en egeninteresse i å investere i en bærekraftig fremtid, men land som Norge har et særlig ansvar for å bidra i henhold til prinsipper om global ansvarsdeling.

1.1 Deltakelse og forankring

Mottaker av rapporten er utviklingsminister Anne Beate Tvinnereim (oppdragsgiver).

Ekspertgruppen har bestått av forskningssjef Ole Jacob Sending, NUPI (leder); professor Arild Angelsen, Norges miljø- og biovitenskapelige universitet; professor Dan Banik, Universitetet i Oslo; direktør Anne-Marie Helland, PwC Norge; administrerende direktør Karoline Myklebust Linde, Laerdal Global Health; pensjonist Jon Lomøy; administrerende direktør Trond Mellingsæter, Reitan Eiendom; førsteamanuensis/seniorforsker Hilde Beate Selbervik, Universitetet i Bergen/CMI; leder for internasjonal avdeling Liv Tørres, LO.

Sekretariatet har bestått av underdirektør Kari Hauge Riisøen (leder), spesialrepresentant Vegard Holmelid og rådgiver Magnhild Bøgseth, alle Utenriksdepartementet (UD), samt avdelingsdirektør Håvard Mokleiv Nygård, underdirektør Katrine Andrea Heggedal og seniorrådgiver Nikolai Henrik Wold Hegertun, alle Norad.

1.2 Metode

Grunnlaget for analysen og rådene er intervjuer og samtaler med relevante offentlige og private aktører i Norge og med relevante internasjonale aktører. Ekspertgruppen har hatt studiebesøk til Washington DC, New York, Paris, Brussel og Addis Abeba. Gruppen har hatt flere møter på embetsnivåUD og Norad, samt med Helse- og omsorgsdepartementet og Klima- og miljødepartementet. Gruppen har hatt møter med norske og internasjonale sivilsamfunnsorganisasjoner og forskningsinstituttet SINTEF. Privatsektorperspektivet er hentet inn blant annet gjennom samtaler med Norfund, private investorer, International Financing Corporation (IFC) og NHOs pådrivergruppe. Gruppen har hatt samtaler med store og toneangivende givere som USA, UK, Frankrike, Tyskland og Europakommisjonen, samt med mindre givere som Tsjekkia, Portugal, Sveits og Polen. Det er gjennomført samtaler med nordiske lands representanter, leder for OECDs utviklingskomité/DAC, samt med OECDs utviklingsdirektorat (DCD), OECDs skattedirektorat og Utviklingssenteret huset i OECD. Gruppen har hatt møter med FNs visegeneralsekretær Amina Mohammed, FNs generalsekretærs sekretariat og ulike av FNs utviklingsorganisasjoner, blant andre FNs barnefond (Unicef) og FNs utviklingsprogram (UNDP) sentralt og på landnivå, samt Verdensbanken (WB) og Den afrikanske utviklingsbanken (AfDB). Gruppen har også møtt tenketanker i New York, Washington, Paris, Brussel og Addis Abeba. Det er gjennomført flere samtaler med representanter for utviklingsland i Addis Abeba og New York, med etiopiske myndigheter og med Den afrikanske union (AU).

Videre baserer ekspertgruppens analyse seg på Norads bistandsstatistikk, data og analyser fra OECD, Verdensbanken og FN-systemet, samt en rekke forskningsrapporter fra universiteter, forskningsinstitusjoner og tenketanker.