3 Utviklingspolitikk ved et veiskille
Der kapittel 2 konkretiserte flere av dagens utfordringer og kriser, vil vi her se nærmere på sentrale trekk ved det internasjonale systemet for utviklingssamarbeid. Kostnad knyttet til oppnåelse av bærekraftsmålene i utviklingsland, lå et sted mellom 2500 og 3000 milliarder USD årlig.40 Etter pandemien estimerte OECD at dette gapet kan ha økt til 4300 milliarder USD årlig.41 Bærekraftsmålene og tidsrammen som er satt, er ekstremt ambisiøse, og gapet er et tydelig signal om at behovene har løpt fra finansieringen.
Stadig mer av bistanden går til akutte behov og humanitær innsats, inkludert støtte til sårbare land med pågående voldelige konflikter. Samtidig har globale utfordringer – og da særlig klima – over tid vokst frem som en viktig prioritering. Stadig mer av det etablerte internasjonale rammeverket for offisiell bistand – ODA – blir brukt for å møte komplekse problemstillinger knyttet til klimaendringer, pandemiberedskap og respons på konflikt og migrasjon. Dette skjer samtidig som ODA forventes å levere på sitt eksisterende mandat om økonomisk vekst og velferd i utviklingsland.42 Som vi diskuterer nærmere under, vet vi at bistand kan virke. Likevel er ODA-finansieringen til de landene som trenger det mest, for lav, samtidig som stadig nye lag med mål og tiltak legges inn i internasjonal og norsk bistand.43
Boks 3.1 OECDs utviklingskomité (DAC)
OECDs utviklingskomité er et internasjonalt forum for mange av de største bistandsyterne.
Det overordnede målet for utviklingskomiteen er å fremme utviklingssamarbeid og annen relevant politikk for å bidra til å gjennomføre 2030-agendaen for bærekraftig utvikling, inkludert vedvarende, inkluderende og bærekraftig økonomisk vekst, utryddelse av fattigdom, forbedring av levestandarden i utviklingsland og til en fremtid der ingen land vil være avhengige av bistand.
For å nå dette overordnede målet, skal komiteen blant annet a) overvåke, vurdere, rapportere og fremme støtte til bærekraftig utvikling ved å samle inn og analysere data og informasjon om ODA og andre offisielle og private strømmer på en transparent måte, b) gjennomgå politikk og praksis for utviklingssamarbeid, spesielt i forhold til nasjonale og internasjonalt vedtatte mål, opprettholde internasjonale normer og standarder, beskytte integriteten til ODA og fremme åpenhet og gjensidig læring, og c) levere analyser, veiledning og god praksis for å hjelpe medlemmene av DAC og det utvidede giverfellesskapet med å forbedre innovasjon, effekt, utviklingseffektivitet og resultater i utviklingssamarbeidet.44
I dette kapittelet vil vi
- beskrive hvordan det utviklingspolitiske systemet, og ODA, som opprinnelig ble etablert for å redusere fattigdom og bidra til økonomisk vekst i fattige land, i økende grad brukes til å håndtere en serie av globale utfordringer, særlig knyttet til klimaendringer, konflikt og flyktninger. Det er vokst frem et stadig større gap mellom behov og tilgjengelige ressurser
- vise hvordan dette finansieringsgapet forsterkes av fragmentering av den internasjonale bistandsarkitekturen, som ikke lenger fremstår som «fit for purpose»
- vise hvordan norsk bistand, til tross for høyt bistandsvolum over lang tid, også reflekterer denne internasjonale trenden
- vise at det internasjonale utviklingssamarbeidet har vært preget av en giver-mottaker-relasjon og er modent for modernisering
3.1 Internasjonal bistand er viktig, men nivået strekker ikke til
ODA er nøkkelmålet for offisielle og konsesjonelle («gavelignende») ressursstrømmer til utviklingsland. Allerede på 1950-tallet ble rike land enige om å forplikte seg til et BNI-mål for utviklingshjelp, og målet om 0,7 prosent av BNI, ble vedtatt i 1970.45 0,7- prosentmålet ble bekreftet under utviklingsfinansieringskonferansen i Addis Abeba i 2015.46 Det er imidlertid kun noen få giverland som når dette målet (se figur 3.1). Andelen av bistand i forhold til BNI ser ut til å ha stagnert på det nivået man nådde i 2005, rundt 0,3 prosent for hele DAC. I 2022 kom imidlertid nivået opp på 0,36 prosent. Det er den høyeste andelen av BNI siden 1982. Økningen fra 2021 skyldes økt bistandsvolum til flyktningkostnader i giverland og bistand til Ukraina.
DAC-medlemmenes totale bistand var i 2022 på 204 milliarder USD.47 Om alle giverland hadde etterlevd FN-forpliktelsen og faktisk gitt 0,7 prosent av BNI som ODA, ville beløpet vært om lag 390 milliarder USD, altså nesten det dobbelte.
Det internasjonale giversamfunnet har hatt håp om at mer privat kapital skulle tilflyte utviklingsland og være en del av løsningen på finansieringsgapet, særlig innenfor klimafinansiering. Å bruke offentlige midler til å mobilisere private investeringer til utvikling, er en sentral del av finansieringsstrategien for å nå bærekraftsmålene og klimamålene. Det har vært en økning i mobilisert privat kapital, men økningen har stagnert og er lavere enn forutsatt. Ifølge OECDble det mobilisert knapt 50 milliarder USD årlig i perioden 2018 til 2020.48 Multilaterale utviklingsbanker er de største aktørene. De mobiliserte 69 prosent av totalen i 2020. Bilaterale aktører sto for 25 prosent gjennom sine institusjoner for utviklingsfinansiering.
Kun 17 prosent av mobilisert privat finansiering gikk til minst utviklede land, mens 44 prosent gikk til lavere mellominntektsland og 39 prosent til høyere mellominntektsland. I overkant av 30 prosent av mobilisert privat kapital bidro til utslippsreduksjon og/eller klimatilpasning, og av dette gikk mesteparten til utslippsreduksjon. Den største andelen (42 prosent) ble i 2020 utløst av direkte investeringer i selskaper, mens garantier sto for 18 prosent.
Figur 3.1 Bistand fra medlemmer av OECDs utviklingskomité i 2022
Note: Foreløpige tall for 2022, innrapportert gjennom Advance Questionnaire (ADV).
Kilde: OECD. i.d. Total Flows by Donor (ODA + OOF + Private) [DAC1]. OECD Stat. Tilgjengelig fra: https://stats.oecd.org/Index.aspx?DataSetCode=TABLE1.
Figur 3.2 Mest privat finansiering mobilisert til mellominntektsland
Note: Kakediagrammet er et gjennomsnitt for 2018-2020, og viser kun mobilisert privat finansiering som går til enkeltland. Minst utviklede land (MUL) består nå av 46 land som i hovedsak er lavinntektsland (26 av 28 lavinntektsland) og lavere mellominntektsland. I figuren er de to lavinntektslandene som ikke er MUL inkludert som MUL.
Kilde: OECD.2022. Mobilisation. OECD.stat (hentet november 2022). Tilgjengelig fra https://stats.oecd.org/Index.aspx?DataSetCode=DV_DCD_MOBILISATION.
DAC-medlemmene er ikke alene om å gi finansiell støtte til utviklingslands sosiale og økonomiske utvikling. Mange andre giverland har lang tradisjon for dette, for eksempel Tyrkia, som i 2022 var blant topp 10 bistandsgivere globalt og ga bistand tilsvarende 0,79 prosent av BNI.49 Totalt rapporterte land utenfor DAC 17,8 milliarder USD til OECD i 2022.50 I tillegg er det estimert at over 7 milliarder USD går til bistand fra en gruppe mellominntektsland som ikke rapporterer ODA, hvorav Kina, som har blitt en av de største aktørene innen utviklingsfinansiering internasjonalt, er den største giveren.51
Baksiden av medaljen er økt fragmentering i utviklingssamarbeidet. Mellom 2000 og 2019 økte antallet offentlige givere fra 47 til 70, mens antallet utviklingsinstanser («entities») økte fra 191 til 502.52 Den kraftige veksten i spesielt multilaterale mekanismer øker risikoen for overlapping, og øker ofte antall mellomledd pengene går gjennom før de kommer til den faktiske gjennomfører. Dette bidrar til å redusere ressursene som kommer frem til sluttbruker. Samtidig har gjennomsnittsstørrelsen på gaveoverføringer blitt redusert fra 1,5 millioner USD til 0,8 millioner USD.53
OECD uttrykker en tydelig bekymring over hvordan disse tendensene påvirker bistandens effektivitet og kvalitet.54 Prinsipper for effektiv bistand (se kapittel 5) understreker nettopp betydningen av koordinering, konsentrasjon, langsiktighet, nasjonale systemer og eierskap hos partnerland. Dette vanskeliggjøres av at krisehåndtering øker i omfang, og stadig flere mottakere av bistand nå er land med illegitime og autoritære styresett, hvor offisiell utviklingsfinansiering ikke går via nasjonale systemer. I 2010 gikk 64 prosent av internasjonal bistand til autoritære kontekster, i 2019 var andelen 79 prosent.55
Bistand utgjør bare en del av de totale internasjonale finansstrømmene for bærekraftig utvikling i utviklingsland. Blant disse har særlig private pengeoverføringer fra diaspora blitt en stor kilde til ekstern finansiering. For utviklingsland under ett, lå nivået av både pengeoverføringer og utenlandske direkteinvesteringer (FDI) godt over ODA i totalt volum i 2021(se figur 3.3).56
Figur 3.3 Finansieringsstrømmer til utviklingsland
Note: Pengestrømmer til lav- og mellominntektsland, ekskl. Kina. FDI = Utenlandske direkteinvesteringer og pengeoverføringer = pengeoverføringer fra diaspora (remitteringer). e = estimater, f = framskrivinger.
Kilde: Dilip Ratha, Eung Ju Kim, Sonia Plaza, Elliott J Riordan, Vandana Chandra og William Shaw. 2022. Remittances Brave Global Headwinds. Migration and Development Brief 37. Washington, D.C. KNOMAD-World Bank; World Bank. 2022. World Development Indicators (sist oppdatert april 2022). Tilgjengelig fra: https://databank.worldbank.org/source/world-development-indicators.
Dersom vi skiller mellom lavinntektsland, lavere mellominntektsland og høyere mellominntektsland, blir bildet helt annerledes. For de fattigste utviklingslandene er kapitaltilgangen begrenset og uforutsigbar, og ODA utgjør en nødvendig kilde til ekstern finansiering (figur 3.4). Lavinntektslandene mottok i gjennomsnitt mellom 2017 og 2021 ODA tilsvarende 9,9 prosent av BNI, sammenliknet med en andel på 0,7 prosent for lavere mellominntektsland.57
Dette er grunnen til at FN har oppfordret giverland til at minst 0,15-0,20 prosent av rike lands BNI skal gå til verdens minst utviklede land, og at man under den den internasjonale utviklingsfinansieringskonferansen i Addis Abeba i 2015 oppfordret givere til å sette et mål om minst 0,2 prosent av BNI til MUL.58 Men heller ikke MUL-målet innfris av det internasjonale giversamfunnet. Snittet for DACs medlemsland har vært på rundt 0,09 prosent av BNI de siste årene.59 Igjen er Norge ett av få unntak. Norges støtte til minst utviklede land var i 2021 0,25 prosent av BNI, eller 27 prosent av total bistand.60
Figur 3.4 For lavinntektsland utgjør ODA en stor del av BNI
Note: Offisiell bistand (ODA) som andel av mottakerlandenes bruttonasjonalinntekt (BNI), fordelt på inntektsgruppe. Gjennomsnitt for 2017-2021.
Kilde: World Bank. 2023. World Development Indicators (sist oppdatert 3. januar 2023). Tilgjengelig fra: https://databank.worldbank.org/source/world-development-indicators.
3.1.1 Mer internasjonal bistand for å møte kriser og globale utfordringer
De største endringene i internasjonal bistand i forhold til for ti år siden, er økningen i humanitær innsats og flyktningutgifter i DAC-land, reduksjonen i bistand som går direkte til fattige land, samt den økte vektleggingen av likestilling og klima og miljø på tvers av sektorer.
ODA har vært utviklingslands mest stabile kilde til ekstern finansiering gjennom hele ODAs sekstiårige historie. Målt i USD har økningen i internasjonal bistand vært stor. OECD med flere fryktet at covid-19-krisen ville medføre en nedgang i ODA, gitt giverlandenes finansielle situasjon. Det skjedde ikke. ODA nådde sitt til da høyeste nivå i 2021, med 186 milliarder USD, en reell økning på 8,5 prosent fra året før. Men omfanget av ekstra behov som covid-19-krisen skapte, er langt større enn økningen i internasjonal ODA. Bildet kan også nyanseres ved å se på hva økningen gikk til. Utelater vi kostnader til covid-19 vaksiner i 2021, medregnet overskuddsvaksiner donert fra giverland,økte internasjonal ODA med kun 0,6 prosent i reelle termer, sammenlignet med 2020.61
Dersom all covid-19-relatert bistand utelates, falt brutto bilateral ODA til alle landkategorier i 2020, bortsett fra til øvre middelinntektsland.62 Internasjonal bistandsstatistikk for 2022 viser at krigen i Ukraina vrir internasjonal bistand ytterligere bort fra Afrika og de fattigste landene og fra langsiktig innsats for bærekraftig utvikling. Bistand øremerket til Ukraina utgjorde 16,1 milliarder USD i 2022, tilsvarende 7,8 prosent av total ODA fra DAC-landene. Ytterligere 10,6 milliarder USD ble gitt til Ukraina fra EU-institusjonene, det vil si 38 prosent av deres totale bistand. Etter hvert vil også finansering av gjenoppbygging av den ukrainske staten delvis måtte bli finansiert av bistandsmidler. Ukraina-krigen er altså noe som kommer til å prege den internasjonale bistanden i lang tid fremover.
Utgifter til flyktninger i giverland utgjør en betydelig, og naturlig nok varierende, del av internasjonal bistand.63 Flyktningutgiftene i internasjonal bistand var historisk høye i 2016, og utgjorde 11 prosent av total ODA. De har siden blitt halvert frem til 2021, men i 2022 økte de markant igjen, til 14,4 prosent, som følge av flyktningstrømmen fra Ukraina. Andelen av internasjonal bistand som går til nødhjelp, har økt noe de siste årene. Når store volumer av humanitær bistand går til Ukraina, må enten andre humanitære kriser nedprioriteres eller volumet på den totale humanitære bistanden øke. Foreløpige tall for 2022 viser at store deler av støtten til Ukraina, samt økte flyktningutgifter i giverland tilknyttet samme krise, kan tilskrives økte bistandsbudsjetter i DAC-landene. Likevel har dette delvis også gått på bekostning av bistand til andre land. De foreløpige tallene fra OECD viser en realnedgang i den øremerkede bistanden til Afrika på 7,4 prosent fra 2021 til 2022.
Klimakrisen og finansieringsbehovet for å møte klimaendringene har i økende grad påvirket allokeringen av internasjonal bistand, og blir trolig et dominerende hensyn i årene som kommer. Fra 2018 til 2020 ble totalt 113,1 milliarder USD i klimafinansiering rapportert som ODA. I dette inngår både klimatilpasning og utslippsreduksjon.64 Mest finansiering har gått til utslippsreduksjon, men andelen til klimatilpasning er økende. Likevel bidrar klimaprioriteringer til å vri bistanden fra de fattigste landene til mellominntektsland. Av klimabistanden mellom 2018 og 2020, gikk i underkant av en fjerdedel til land i Afrika, mens Asia mottok snaut halvparten (43 prosent).65 Bak internasjonal klimabistand ligger både utviklingsformål og mål om å dempe katastrofale globale konsekvenser av videre utslipp. Disse målene er til dels overlappende, og det er bred internasjonal anerkjennelse av at man må se utvikling og klima i sammenheng, men samtidig viser tallene at klimaprioriteringer påvirker allokeringen og prioriteringene i internasjonal bistand, og at klimafinansieringen i stor grad dekkes av ODA-budsjetter.66
Figur 3.5 Større andel av internasjonal bistand går til klima
Note: Bistand fra medlemmer av OECDs utviklingskomité med utslippsreduksjon, klimatilpasning eller begge som et formål. Søylene viser avtalefestet beløp over signerte avtaler med et klimaformål det gjeldene året. Trendlinjen viser klimarelatert bistand som andel av total bilateral allokerbar ODA det gjeldende året. Bilateral allokerbar ODA = inkluderer all bistand unntatt kjernestøtte til multilaterale organisasjoner, generell budsjettstøtte, gjeldsslette, og utgifter i eget land som beregnet studentstøtte, informasjonsstøtte, flyktningutgifter og administrasjon, da disse per definisjon ikke kan markeres med klimamarkører.
Kilde: OECD. 2022. Climate-Related Official Development Assistance: A Snapshot. Paris: OECD Publishing.
3.2 Norsk bistand: Høyt nivå, men fragmentert
Norge er ett av fem medlemsland i OECDs utviklingskomité som når FN-målet om 0,7 prosent ODA av BNI.67 Norge har ligget over 0,7 prosent av BNI siden midten av 70-tallet, og har fra 2009 ligget på rundt én prosent av BNI. I 2022 var imidlertid andelen nede på 0,86 prosent. Fra år 2000 har kronebeløpet til norsk bistand økt i takt med økning i BNI, fra 11 til nesten 50 milliarder i 2022. Støtten til de fleste tematiske områdene har økt i takt med økninger i budsjettet, og nye prioriteringer har kommet til. Regjeringens klima- og skogsatsing markerer en klar ny tematisk prioritering fra 2009.68
Internasjonale kriser har hatt betydelig innvirkning på norsk bistand. Krigen i Syria medførte en flyktningstrøm til Norge. I 2015 og 2016 gikk henholdsvis 11 og 18 prosent av den norske bistanden til ODA-godkjente flyktningutgifter i Norge.69 I 2022, som følge av Ukraina-krigen, utgjorde flyktningutgifter 9 prosent av total norsk bistand. Andelen nødhjelp økte betydelig etter utbruddet av borgerkrigen i Syria og øker nå videre. Av total bistand var åtte prosent øremerket nødhjelp i 2013, mens dette trolig øker til 13 prosent i 2022.70
Den norske helsebistanden lå lenge stabilt, men fra 2019 til 2021 ble den øremerkede bistanden til helse mer enn doblet, fra 2,1 til 4,6 milliarder kroner. Dette forklares utelukkende av økte bevilgninger til covid-19-tester, vaksiner og beskyttelsesutstyr til helsearbeidere, samt virkemidler for å bekjempe sykdom og død forårsaket av covid-19, og for å kontrollere omfanget og konsekvensene av pandemien.
Figur 3.6 Sammensetning av norsk bistand
Note: Total norsk bistand, 2000-2021.
Kilde: Norad.i.d. Bistandsresultater. Statistikk og resultater av norsk bistand. Tilgjengelig fra https://resultater.norad.no/no.
Klimakrisen har stått for betydelige endringer i norsk bistand. Fra år 2000 har andelen bistand som går til klima – hovedsakelig utslippsreduksjon – økt betraktelig (figur 3.6).71 En stor andel av dette har gått til regjeringens klima- og skoginitiativ, totalt 34 milliarder kroner i perioden 2009–2021. I 2021 var den totale norske ODA-godkjente klimabistanden på 6,4 milliarder kroner. Dette utgjør 16 prosent av total bistand.
Figur 3.7 Mest klimarelatert bistand til utslippsreduksjon
Note: Andel klimarelatert bistand av norsk øremerket bistand, ekskl. bistand gjennom Norfund. 100 % av utbetalt beløp over avtaler med utslippsreduksjon eller tilpasning som hovedmål er medregnet, samt 40 % av utbetalt beløp over avtaler med disse som delmål – i tråd med norsk metode. Øremerket bistand: All bistand unntatt administrasjon og kjernestøtte til multilaterale organisasjoner.
Kilde: Norad.i.d. Bistandsresultater. Statistikk og resultater av norsk bistand. Tilgjengelig fra https://resultater.norad.no/no.
Norge forpliktet seg under COP 26 i Glasgow til å doble samlet årlig klimafinansiering fra syv milliarder kroner i 2020 til 14 milliarder kroner senest i 2026.72 I dag går det aller meste av norsk klimafinansiering over bistandsbudsjettet. Hvordan økningen til 14 milliarder kroner innen 2026 vil påvirke norsk bistand fremover, avhenger av hvor mye av økningen som finansieres av ODA på den ene siden, og av Norfunds (inkludert Klimainvesteringsfondets) resirkulerte investeringer og estimater for mobilisert privat kapital på den andre. Det synes imidlertid klart at dersom det ikke legges opp til egne separate økninger til klimafinansiering, vil klimatiltak utgjøre en betydelig større andel av norsk bistand i årene fremover, enn det gjør i dag.
3.3 Kanaler og partnere i norsk bistand
En annen stor endring i norsk bistand er vektingen av kanalvalg. I år 2000 gikk 14 prosent av bistanden til myndigheter og offentlig sektor i utviklingsland, og i 2021 knappe 2 prosent. Samtidig har bruken av multilaterale organisasjoner økt, og det har vært en betydelig økning i støtten til globale fond og mekanismer over flere år. Alt i alt har det vært en økning i antall multilaterale partnere, samtidig med mer øremerket og fragmentert støtte til spesielt FN. Nye multilaterale mekanismer legges til en allerede komplisert struktur, uten at gamle legges ned. 56 prosent av den norske bistanden gjennom multilaterale organisasjoner var øremerket støtte i 2021. Støtten til noen FN-organisasjoner er sterkt fragmentert, med opptil 100 avtaler med samme organisasjon. I OECDs gjennomgang av norsk bistand trekkes Norges kanalvalg frem som et forbedringsområde, ettersom hovedhensynet må ligge på partnerlandenes behov, og ikke på giverlandenes prioriteringer.73 I tillegg kan denne praksisen undergrave Norges innsats for å styrke det multilaterale systemet. Dette var også en tilbakemelding fra ulike aktører i FN-systemet som ekspertgruppen møtte i løpet av utredningsperioden.
Sivilsamfunnet har alltid vært en viktig kanal for norsk bistand, og har ligget stabilt på i overkant av 20 prosent av ODA i en årrekke. Som motstykke, er kun én prosent av norsk bistand kanalisert direkte gjennom privat sektor. Imidlertid investerte Norfund for 5,3 milliarder kroner i 2021 og med det mobiliserte fondet 1,4 milliarder kroner i privat finansiering.74
Fra 2016 til 2021 var Syria det landet som mottok mest bistand fra Norge. Syria er ikke et av regjeringens 17 prioriterte «partnerland i utviklingssamarbeidet».75 Dette viser igjen hvilken innvirkning konflikt og humanitære kriser har på innretningen av bistanden. Krigen i Ukraina endrer nå den geografiske innrettingen på norsk bistand fra 2022 og i flere år fremover. Ukraina er største mottakerland for norsk bistand, mens andelen av norsk bistand som går til land i Afrika og til minst utviklede land, går ned. Den samme utviklingen ser vi i de foreløpige tallene for internasjonal bistand.
Figur 3.8 Ti største mottakerland, 2017-2021
Note: Ti største mottakerland av øremerket norsk bistand til enkeltland i perioden 2017-2021.
Kilde: Norad.i.d. Bistandsresultater. Statistikk og resultater av norsk bistand. Tilgjengelig fra https://resultater.norad.no/no.
3.4 Målforskyvning og press på bistanden
Over flere år har vi sett en generell oppblomstring av nye mål og hensyn i norsk bistand, uten at eksisterende satsinger er fjernet eller nedprioritert. Dette reflekterer en internasjonal trend, der utviklingspolitikken er på vei inn i et nytt farvann. Begrensede ODA-ressurser brukes i større grad til å håndtere en serie ulike problemer. OECD-DAC oppsummerer det slik:
- Official development assistance (ODA) cannot solve all development challenges. […] Competing demands – from financing for global public goods and adaptation to the climate crisis to unprecedented urgent humanitarian needs – are stretching ODA budgets to breaking point. It’s hard to deliver effective development when resources are spread too thin. (OECD 2023a s. 7).
Dette reflekteres blant annet gjennom at bistanden har blitt mer tematisk fragmentert, selv om det har vært en reduksjon i antall prosjekter og partnere. I 2021 fordelte norsk bistand seg på 1640 prosjekter, i 101 mottakerland og mellom 869 ulike avtalepartnere.76
Boks 3.2 Bistand til mellominntektsland og fremvoksende økonomier
I store deler av norsk bistand er utviklingsformålet klart definert og lett å få øye på, men om man ser nærmere på samarbeidet med en del mellominntektsland, er bildet annerledes. Samarbeidet med Brasil om skogbevaring er ett eksempel. Ett annet er Colombia, som er det landet som mottok mest langsiktig utviklingsbistand fra Norge i 2021. Her gikk nesten halvparten av støtten til sektorer for miljø og energi. Det mest slående eksempelet er kanskje de 76 millionene kroner i øremerket bistand til Kina i 2021. Av disse gikk det meste, 56 millioner, til klima- og miljøtiltak, som er den klart viktigste sektoren for bistand til Kina de siste årene. Kina er kanskje det av mottakerlandene av norsk bistand der det paradoksale i å bruke merkelappen «bistand» på samarbeidet, og å finansiere det over bistandsbudsjettet, kommer tydeligst frem: Ekstremfattigdommen i Kina er praktisk talt utryddet, og landet er en økonomisk stormakt på terskelen til å bli høyinntektsland.
Det norske utviklingssamarbeidet med mellominntektsland kan også ha en fattigdsomreduserende effekt, men det er likevel belegg for å si at det generelt har en annen karakter enn det har med de fattigste landene: Klima- og miljøtiltak utgjør en stor andel av bistanden til land som Colombia, Indonesia, Brasil, Gabon, Peru, Pakistan, Kina og India. Her investeres norsk bistand i bærekraftig utvikling, mens samarbeidet bærer mindre preg av å ha fattigdomsreduksjon som fremste målsetting. Vi så tidligere i kapittelet at flere av disse landene er viktige bistandsgivere, og samlet peker dette på at tiden er moden for å endre karakteren på samarbeidet.
Det ligger i bistandens definisjon at den skal rettes mot utviklingslands økonomiske velferd og utvikling. Store deler av den norske klimabistanden – for eksempel samarbeid med sårbare utviklingsland om klimatilpasning, eller konsesjonelle investeringer i ren energi i land med lav energitilgang – er rettet mot dette målet. Samtidig viser likevel klimafinansieringen hvordan dilemmaer knyttet til fattigdomsorientering og andre hensyn knyttet til bærekraft blir satt på spissen. De rike landenes forpliktelse fra COP 15 i 2009, om å mobilisere 100 milliarder USD årlig til utslipp og tilpasning, har ikke blitt innfridd. I forhandlingene om 100-milliardermålet ble det besluttet at klimafinansieringen skal være «ny og addisjonell», men det foreligger ikke en omforent definisjon av hvordan det skal forstås. Land har ulike oppfatninger av hva nye midler betyr, og mange utviklingsland har kritisert rike land for at klimafinansieringen kommer på bekostning av eksisterende ODA, og ikke som et tillegg.77 I rapporteringene på klimafinansiering til klimakonvensjonen begrunner Norge (og andre) hvordan disse midlene kan sies å være addisjonelle. I Norges tilfelle argumenteres det med at klimafinansieringen beløpsmessig kommer på toppen av FN-målet på 0,7 prosent av BNI.78
Norsk og internasjonal klimafinansiering forblir i all hovedsak ODA og er i liten grad «nye penger». Samtidig øker delen av bistanden som går til klimatiltak. En utfordring som ligger i dette, kan illustreres ved investeringer i ren energi i utviklingsland. Dette er tiltak som kan rapporteres som klimafinansiering og ODA fordi energiproduksjon og -bruk har en sterk sammenheng med økonomisk utvikling, samtidig som man støtter opp om en «grønn» utviklingsbane. Imidlertid er det ikke gitt at alle energiprosjekter har utelukkende positiv effekt på sosial og økonomisk velferd, og det vil dessuten alltid være en alternativkostnad knyttet til å bruke begrensede bistandsmidler på ren energi.79 Effekten på velferd er større når en støtter utvidet kapasitet i form av ren energi i et lavinntektsland, sammenliknet med bistand til ren energi som erstatning for fossil energi som skal bygges ned i mellominntektsland. Givernes klimaforpliktelser vil mest sannsynlig fortsette å medføre en vridning av finansieringen i retning av land der effekten på utslippsreduksjon antas å være høyere, men der behovet for ekstern konsesjonell finansiering er lavere (mellominntektsland).
I 2022 vedtok det internasjonale samfunnet Kunming-Montreal Global Biodiversity Framework (GBF), som fremhevet viktigheten av å ha en ambisiøs ressursmobiliseringsstrategi for å støtte gjennomføringen av konvensjonen om biologisk mangfold (CBD). Det ble satt et mål om at 200 milliarder USD årlig skal mobiliseres til biodiversitetstiltak fra alle kilder innen 2030. Dette inkluderer å øke internasjonale finansstrømmer fra utviklede land til utviklingsland, spesielt minst utviklede land, med minst 20 milliarder USD per år innen 2025, og til minst 30 milliarder USD per år innen 2030.80 Mange tiltak for naturmangfold vil være viktige for utviklingslandenes velferd nå eller i fremtiden. En kollaps av økosystemtjenester (for eksempel pollinering og mat fra havet) vil ifølge Verdensbanken resultere i en betydelig nedgang i global BNP, med størst virkning i de mest utsatte lav- og mellominntektslandene.81 Imidlertid kommer vi også her inn i et dilemma mellom fattige lands umiddelbare behov og prioriteringer, og langsiktige globale bærekraftsmål.
Helse er et annet område der det kan være uklare grenser mellom finansiering for utviklingsformål og finansiering av globale fellesgoder. Støtte til globale helseorganisasjoner og forskning på vaksiner mot pandemier kan være av stor nytte for utviklingsland, men det er ikke gitt at det er ODA. Bedre helsekontroll og vaksinering for å forebygge pandemier er et gode for innbyggere i utviklingsland, men ville man prioritert de samme tiltakene hvis man skulle vurdere hvilke helsetiltak som var mest effektive for utviklingsland?
Enten det er pandemiberedskap, miljøtiltak, hav, migrasjon, natur eller klima, støter vi stadig oftere på diskusjonen om innsatsene er fattigdomsmotivert eller er noe som også bunner i en egeninteresse og behov hos rike land. På freds- og sikkerhetsområdet er ODA-direktivene klarere enn på andre områder med global relevans. Da OECD DAC oppnådde konsensus om å åpne opp for at noe mer av militærrelatert bistand kunne rapporteres som bistand, ville Norge at også støtte til kjernefysisk nedrustning kunne ODA-føres. Dette fikk man imidlertid ingen støtte for, da det ble avvist som støtte til et globalt fellesgode.På den annen side har DAC akseptert flyktningutgifter i giverland som ODA, selv om dette ikke kan sies å være rettet mot sosial og økonomisk utvikling i utviklingsland. Tvert imot medfører dette en redusert tilgang til finansiering for utviklingsformål i fattige land, og skader ODAs integritet.
Dette gjelder ikke bare temaer, men også land og organisasjoner. Gjennom utviklingen i FN av en «multidimensional vulnerability index» (MVI) kartlegges nye typer sårbarheter for ulike kategorier av land. Noen land er mer eksponert for klimakrisens konsekvenser, og interessant nok inkluderer dette lav-, mellom- og høyinntektsland, ettersom det i stor grad handler om naturgitte forutsetninger.82 Det er stadig diskusjoner om hvor grensen skal gå, og et kontinuerlig press for å inkludere stadig nye utfordringer i den internasjonale ODA-rammen.
Vi så over at en økende andel av norsk bistand går til finansiering av tiltak som har flere mål, inkludert støtte til globale fellesgoder. Det betyr ikke nødvendigvis at tiltakene er utenfor ODA-regelverket, ettersom det er åpning i DAC for å støtte opp om utviklingstiltak som dels bidrar til globale fellesgoder, men det gir en tydelig indikasjon på at støtte til globale fellesgoder er en viktig del av dagens norske utviklingspolitikk.
Hovedbildet er at nye mål og prioriteringer er blitt lagt inn på bistandsbudsjettet, uten at det er tilført nye ressurser. Resultatet er at handlingsrommet innenfor ODA brukes fullt ut, for å kunne finansiere ulike politiske prioriteringer. Det er også press på å føre ting på bistandsbudsjettet for å nå ulike lands prosentvise mål om bistand av BNI. Skulle man etterleve prinsippene og anbefalingene for ODA, for eksempel om lokalt eierskap og utviklingsplaner, ville norsk bistand trolig hatt en annen innretning og fordeling.
Vi har vist at en økende andel av internasjonal bistand har blitt allokert til initiativer som støtter opp om globale fellesgoder. Medlemmene i OECD DAC har valgt ikke å møte dette med å endre ODA-definisjonen til å omfatte støtte til globale fellesgoder, snarere har det utviklet seg en delvis omforent nytolking av ODA-direktivene, der finansiering av globale fellesgoder som også anses å ha utvikling i ODA-godkjente land som formål, kan rapporteres som ODA. Delvis som resultat av dette, finnes det i dag ikke en klar grense i ODA opp mot globale fellesgoder. Den uskarpe grensen gjør at det stadig er diskusjoner i OECD DAC om grensene for ODA, og at ODA utfordres som mål for rike lands innsats for utviklingsland.
DAC har fått kritikk for hvordan ODA-begrepet ivaretas. ODA beskyldes av sentrale giverland for å være gammeldags og konservativt og ikke speile verken de globale utfordringene eller «nye» finansieringsmekanismer som bidrar til utvikling, altså burde ODA begrepet utvides. På den annen side kritiseres DAC av aktører fra sivilt samfunn, akademia og utviklingsland for å underminere ODAs legitimitet som mål for rike lands innsats for utviklingsland, fordi man inkluderer for mye i ODA, i form av støtte til for eksempel globale fellesgoder og utgifter i giverlandene.
Boks 3.3 Norge utnytter handlingsrommet i bistandsdefinisjonen
Diskusjoner og konsensus i DAC om grensedragninger og mandat virker inn på det norske bistandsbudsjettet. Norge har ikke jobbet aktivt i DAC for en utvidelse av ODA-definisjonen. Likevel utnytter Norge handlingsrommet innenfor regelverket, og der noen giverland har avstått fra å rapportere på tiltak som ligger i ytterkant av regelverket, rapporterer Norge på alle tiltak som det er mulig å tolke som innenfor ODA.
Det finnes eksempler på at tiltak på det norske bistandsbudsjettet har strukket, og også krysset grensen, for hva som kan rapporteres som ODA. Eksempler på dette er miljø- og klimatiltak som har en hovedmålsetting om rene hav eller utslippsreduksjoner, der målsettinger om «økonomisk utvikling og velferd» ikke er eksplisitte, eller ikke primære. Andre eksempler er regionale tiltak som rapporteres som ODA, der det geografiske fokuset i all hovedsak omfatter land som står på DACs liste, men som også kan inkludere et land som har graduert fra listen over mottakerland. Andre sektorer der ODA-grensene antas å ha hatt innskrenkede effekt på hvilke tiltak som støttes over det norske bistandsbudsjettet, er globalt normarbeid for eksempel mot dødsstraff, kjernefysisk nedrustning og forsvarssamarbeid. På andre områder som nødhjelp og global helse, har regjeringen valgt å bruke unntakshjemler fra ODA i bistandsbudsjettet. Regjeringen har i forslag til statsbudsjett for 2022 (Prop 1S for 2022) understreket at humanitære kriser kan ramme sårbare mennesker som bor høyinntektsland, og at regjeringen vil vurdere å bidra med humanitær bistand, selv om dette ikke er godkjente mottakerland for bistanden.
I sin årlige Development Cooperation Report har OECD flere ganger påpekt at finansiering av globale fellesgoder både er, og kommer til å bli, en stor utfordring for bistanden. I 2023-rapporten understrekes det at man har kommet til et punkt der man er nødt til å finne alternativer til ODA for å finansiere helsesikkerhet og andre globale fellesgoder for ikke å risikere en nedprioritering av utvikling og vekst i fattige land.
3.4.1 Total Offical Support for Sustainable Development (TOSSD)
TOSSD er et internasjonalt rammeverk for et vidt spekter av offentlige finansielle strømmer til bærekraftig utvikling. Dette er et relativt nytt rammeverk for internasjonal finansiering, som har sitt opphav i utviklingsfinansieringskonferansen i Addis Abeba i 2015. Gjennom TOSSD kartlegges offentlige og mobiliserte private finansstrømmer til bærekraftig utvikling i utviklingsland og til internasjonale fellesgoder på globalt og regionalt nivå. Hovedkriteriet for at en aktivitet eller tiltak skal kunne rapporteres som TOSSD, er at tiltaket direkte støtter opp under ett av bærekraftsmålene og ikke går på bekostning av noen andre mål. I TOSSD har man gjort et skille mellom «direkte» støtte til lav- og mellominntektsland og støtte til såkalt internasjonale fellesgoder. Dette skillet fremkommer ved at finansiering som gjelder første kategori (overføringer til fattige land) betegnes som «pilar I», mens innsatser for grenseoverskridende fellesgoder kalles «pilar II». I begge tilfellene må finansieringen være i tråd med hovedkriteriet om støtte til bærekraftsmålene. Videre må aktiviteter innenfor pilar II gi betydelig nytte («substantial benefit») for TOSSD-land og/eller gjennomføres i direkte samarbeid med disse landene eller private og offentlige institusjoner fra disse landene (se definisjon og begrepsforklaring i vedlegg Z).83
TOSSD har blitt utviklet og ivaretatt av TOSSD Task Force, men ambisjonen på lang sikt er at TOSSD skal legges til FN, for å sikre representativitet. I mars 2022 godkjente FNs statistiske kommisjon en ny SDG-indikator 17.3.1 for «Additional financial resources mobilized for developing countries from multiple sources». OECD og FNs konferanse for handel og utvikling (UNCTAD) er med-forvaltere av indikatoren, og TOSSD er en offisiell datakilde for det globale indikator-rammeverket for bærekraftsmålene.84
Ambisjonen for TOSSD er at det skal være og levere noe av det ODA ikke kan:
- Et inkluderende rammeverk, med medlemskap som representerer alle verdens regioner, og med likevekt mellom inntektskategorier i sammensetning av styringsforumet.85
- Oversikt over sør-sør-samarbeid og annen innsats for utvikling fra «nye givere».
- Oversikt over støtte til globale fellesgoder til nytte for utviklingsland, utover ODA.
- Mulighet til å få samlet oversikt over internasjonale investeringer i bærekraft, som kan være nyttig i arbeid med å koordinere og samordne innsatsen for global bærekraft.
3.5 Utviklingssamarbeidet: Modent for modernisering
Tilgjengelige virkemidler og finansieringskilder holder ikke tritt med hverken utfordringer eller ambisjoner. Kort sagt strekker ikke pengene til. Og like alvorlig, bestrebelsene på å strekke bistanden for å møte nye behov undergraver effektiviteten og troverdigheten til utviklingssamarbeidet. Denne utviklingen reflekteres også på institusjonelt nivå. Ulike multilaterale utviklingsinstitusjoner får bredere mandater, men ikke mer midler, og det er for lite av det samarbeidet og den koordineringen som må til for å løse komplekse problemer knyttet til voldelig konflikt, humanitære kriser eller klimaendringer. FNs visegeneralsekretær Amina Mohammed har for eksempel påpekt at «Our current system of development co-operation is simply not meeting the scale of this challenge.»86Gruppens møter med representanter for FN-organisasjoner og Verdensbanken indikerer et system som fremstår dysfunksjonelt på en rekke områder, ikke minst på grunn av giverlands tilbøyelighet til å øremerke bidrag og bruke flergiverfond. Dette gir giverne synlighet og kontroll, men underminerer styrken og kapasiteten i multilateralt samarbeid for utviklingsformål.
Vi står også overfor et strukturelt problem som skyldes at de fleste utviklingspolitiske virkemidler, finansieringsstrømmer og institusjoner langt på vei ble etablert for å håndtere et mer begrenset sett av problemer, og ikke globale overlappende kriser. Håndteringen av det siste tiårets kriser har vist at det kreves en helt ny tenkning om utviklingssamarbeid og internasjonal kollektiv handling. Selv om fokuset på forebygging har vært på agendaen i lang tid, har covid-19-pandemien og konsekvensene av klimaendringer økt oppmerksomheten om prioriteringer av beredskap og forebygging. Kostnadene som følge av covid-19-pandemien beløper seg for eksempel til et sted mellom 100 og 200 ganger den beregnede prisen for adekvat beredskap.87 En underforsyning av globale fellesgoder – pandemiberedskap, konfliktforebygging, klimatiltak og naturbevaring – kan ha katastrofale konsekvenser, men er likevel ikke høyt nok prioritert. Resultatet er en allmenningens tragedie i global skala, til tross for at kunnskapen om konsekvensene av manglende investering i forebygging og beredskap er klare. Det som trengs, er forpliktende internasjonalt samarbeid, hvor landene bidrar etter evne.
Det er en ubalanse i maktforholdet mellom nord og sør, og bistands- og utviklingssektoren har ikke vært skjermet for dette. De senere årene har det blitt fokus på justering av maktbalansen og behovet for lokalt eierskap. Fremvoksende økonomier har blitt viktige utviklingsaktører og fått mer innflytelse over beslutninger som tas i den globale styringsarkitekturen, men det gjenstår å gi flere utviklingsland en tydeligere stemme når finansiering for utvikling og globale fellesgoder diskuteres. Dette er et oppfølgingspunkt i OECDs flaggskiprapport om utviklingssamarbeid, Development Cooperation Report 2023. Rapporten tar opp den pågående diskusjonen om avkolonisering av bistanden og peker på behovet for å bygge reelle partnerskap og bruke mer forskning fra sør. Den sier også at DACs medlemmer bør definere konkrete mål for lokalt ledet utvikling, i større grad benytte og støtte opp om lokale aktører og justere utviklingssamarbeidet etter partnerlands egne prioriteringer.88 Lokaliseringsdebatten er et forsøk på å inkludere og sørge for tilstrekkelig med ressurser for lokale myndigheter. Økt inkludering av disse er et av flere tiltak som nevnes i High-Level Advisory Board onEffectiveMultilateralismsin rapport som kom ut i april 2023.89 Rapporten fokuserer særlig på det multilaterale systemet, men et skifte som gir land mulighet til å bestemme veien videre for egen utvikling, er avgjørende for bærekraftig utvikling overordnet.
DAC har i økende grad blitt utfordret som giverforum. Mens komiteen tradisjonelt representerte verdens største bistandsytere, har den mistet sin status som den fremtredende giverklubben som følge av fremveksten av nye, store økonomier (Brasil, Russland, India, Kina og Sør-Afrika – BRICS) og andre bistandsytere. DAC har gjennomført reformer og blitt mer inkluderende, men fremdeles kritiseres DAC for å være en «giverklubb» som tar beslutninger som påvirker hele utviklingssamarbeidet, uten å inkludere utviklingsland som påvirkes av beslutningene.90 Spesielt utviklingsland og sivilsamfunnsorganisasjoner har pekt på denne asymmetrien, og DAC erkjenner selv at det ikke er det rette forumet for å sette den globale utviklingsagendaen.
Både FNs generalsekretær og OECD snakker nå om en ny type «sosial kontrakt» tilpasset vår tid og våre behov.91 En slik tilnærming vil innebære et mer forpliktende og gjensidig samarbeid på tvers av land for å oppnå en bærekraftig fremtid. OECD DAC understreker at en slik kontrakt «is about much more than ODA».92 Det som trengs, er en helhetlig tilnærming der man trekker på alle mulige virkemidler, finansieringskilder og politikkområder. Det er mange pågående internasjonale initiativ for å utbedre systemet og sikre finansiering til utfordringene vi står overfor, inkludert i FN, i Verdensbanken og i IMF, og hos sentrale bidragsytere som Tyskland og Frankrike. Disse initiativene indikerer at det er et stort behov, men også store muligheter for å påvirke internasjonale prosesser for å gjøre det internasjonale utviklingssamarbeidet «fit for purpose.»
3.6 Er bistand en god investering?
Bistanden blir strukket mellom stadig nye utfordringer, uten tilstrekkelig finansiering. Samtidig vet vi stadig mer om når og hvordan bistand virker. Den gode nyheten er at bistand er en god investering under gitte forutsetninger. Å dokumentere effekten av bistand og slå fast med «to streker under svaret» at tiltaket eller programmet har hatt en kausal effekt på et mål, vil alltid være vanskelig. Internasjonal forskning på hvordan, under hvilke forutsetninger og i hvilke kontekster bistand utgjør en forskjell, er så omfattende at vi her kun kan peke på noen overordnende trekk. Vi kan identifisere tre større forskningstradisjoner som på forskjellige måter underbygger at bistand kan være og ofte er en god investering.
Utover 1990-tallet spredte det som i etterkant har blitt kalt «evidensrevolusjonen» seg i økonomifaget og, i varierende grad, i de andre samfunnsvitenskapene. For bistand var særlig økningen i bruk av kontrollerte studier («randomized control trials» – RCTs)Fra denne litteraturen har vi lært at det er fullt mulig å utforme bistandstiltak som kostnadseffektivt leverer resultater på tvers av tematikker i bistanden – og at det er mulig å oppnå slike resultater til og med i kontekster der det ellers er vanskelig å arbeide.93 Et ofte brukt eksempel er kontantoverføringer og sosiale sikkerhetsnett. Kontantoverføringer er vist å være effektive i å redusere fattigdom, øke matsikkerhet samt bedre helse og utdanning i en lang rekke kontekster.94 Kontrollerte studier viser ganske enkelt at kontantoverføringer er et særdeles effektivt bistandstiltak og en god investering i bærekraftig utvikling – dersom de er av tilstrekkelig størrelse vil de og ha effekt på lengre sikt.95
Boks 3.4 Reduksjon av mødre- og nyfødtdødelighet
Mødre og nyfødtdødelighet koster samfunnet store summer, i de 55 landene med høyest mødre- og nyfødtdødelighet beregnet man for 2019 et velferdstap på 462 milliarder USD: nesten 6 prosent av landenes BNP. I en rapport nylig publisert fra Copenhagen Consensus Center, viser de at økt dekning av grunnleggende akutt nyfødt- og fødselshjelp (Basic Emergency Obstetric and Newborn Care BEmONC) fra 68 til 90 prosent og bedre tilgang til familieplanlegging er de mest kostnadseffektive måtene å redusere mødre- og nyfødtdødelighet i disse landene. For hver investerte USD, er de sosiale og økonomiske fordelene beregnet til 87 USD. Kost-nytteforholdet er dermed 87.
På et mer aggregert nivå har vi større oversiktsstudier som viser til korrelasjoner mellom menneskelig utvikling og bistand, og som sannsynliggjør at bistand har bidratt til utviklingen. Charles Kenny og Zach Gehan (2023) dokumenterer at utviklingsland har sett en, i historisk sammenheng, formidabel utvikling langs mange av de viktigste målene på menneskelig utvikling.96 Fattige land har bedre levestandard, lengre forventet levealder, mer utdanning og lavere spedbarnsdødelighet, for å nevne noe, enn vestlige land hadde da de var på et lignende sosioøkonomisk utviklingsnivå. Dette er nettopp de områdene der bistand har hatt et spesielt fokus og der det kan sannsynliggjøres at bistanden har hatt en til tider betydelig effekt.
Det er også en større internasjonal diskusjon knyttet til effekten av bistand på økonomisk vekst. Å skulle bidra til økonomisk vekst på nasjonalt nivå har aldri vært et eget mål for norsk bistand, men det blir, ikke overraskende, sett på som det mest overordnende målet bistanden kan nå. Å studere effekten av bistand på økonomisk vekst er åpenbart vanskelig. Det er på ingen måte tilfeldig hvilke land som mottar bistand, og å skille effekten av bistand fra alt annet er særdeles komplisert. En tidlig sentral studie på dette feltet, viste at bistand kan ha en positiv effekt på økonomisk vekst, men kun når landet selv iverksetter det som ble klassifisert som god politikk.97 I kjølvannet av dette ble det publisert en rekke motstridende studier, som viste negativ, positiv og ingen effekt av bistand på vekst. En studie fra 2012 gjorde et forsøk på å rydde opp i denne diskusjonen og fant at gitt et sett antakelser om når effekten av bistand vil slå inn på økonomisk vekst, peker den i større grad mot at bistand over tid har bidratt til økonomisk vekst.98 Oversiktsstudier, såkalte meta-analyser, publisert de senere årene, samt studier som mer direkte søker å ta høyde for at bistandsallokering ikke er tilfeldig, peker på samme måte i retning av at det er sannsynlig at bistand over tid aggregert bidrar.99
Det finnes lovende modeller for mer nennsomme vurderinger av hva som virker og hva som er effektivt som baserer seg på såkalt «benchmarking» og «best in class»-tilnærming, som fremstår som lovende metodikk for å vurdere ulike former for bistand.
Boks 3.5 Lovende metoder: Benchmarking, «best in class» og skåring
En utpreget holistisk tilnærming til utvikling har ofte forhindret en mer utstrakt bruk av såkalt «benchmark» – en standard for å måle innsatser og tiltak opp mot («standard against which to judge if assistance is well spent»). «Benchmark» er likevel et spørsmål som stadig oftere reises (blant annet av store givere som USAID), spesielt i lys av forskningen om kontantoverføringer som viser at metodikken har effekt på langt flere mål enn kun fattigdomsreduksjon. Det er imidlertid vanskelig å sette én standard som alle innsatser opp mot bærekraftsmålene kan måles opp mot, selv om det finnes enkeltinnsatser og tiltak som ser ut til å ha gode effekter på tvers av mål og på kort- og mellomlang sikt, slik som for eksempel kontantoverføringer. Kompleksiteten i bærekraftsagendaen gjør at vi heller bør å anlegge en «best i klassen»-tilnærming til effektivitet.
Når det gjelder informasjon om tidligere resultater har vi i dag liten grad av systematikk, kvalitetssikring eller sammenlikning. Dette gjelder ikke bare Norge, og det finnes ingen internasjonal database med lett tilgjengelig informasjon hva gjelder effektevalueringer, kostnader og resultater av myriadene av tiltak innen internasjonalt utviklingssamarbeid. Én mulighet for å styrke oversikt og læring er bruk av skåring. Ved å sette en skår for hver vurdering av hvert bistandstiltak får man en umiddelbar oppsummering av vurderingen.
Det dreier seg ofte om å finne en eller flere fellesnevnere – egenskaper eller karakteristika ved resultatene som gjør det lettere å sammenlikne. Det er avgjørende at vurderingen er tilgjengelig, så man kan forstå hvorfor skåren er som den er, men skåren er nødvendig for å aggregere. Skåring gir en rask oversikt og gir en indikasjon på fremdrift for en hel portefølje og svarer ut Økonomireglementets krav om å si noe om graden av måloppnåelse. Det kan reises flere motforestillinger, men metodikken tilfører tydeligere retningslinjer, rammer og en systematikk til vurderinger som uansett er skjønnsmessig hos saksbehandler. Det foreligger allerede en metodikk for dette i dag, men det er ikke tatt tilstrekkelig i bruk (av 4104 bistandsavtaler mellom 2019 og 2021 foreligger det en resultatvurdering og skåring av kun 151 prosjekter). Ulike land og kontekster vanskeliggjør også benchmark eller «universell skåring», én mulighet er derfor å ta et utvalg av bærekraftsmål og deres indikatorer og se dette i lys av hvert lands egen progresjon. Dette vil i det minste måle lands progresjon mot egne satte benchmarks.
3.6.1 Hva fungerer der det er vanskeligst?
Vi har allerede identifisert sårbare stater og kontekster som en særskilt utfordring. Ifølge en stor sammenstilling av evalueringer og forskning fra tre viktige sårbare stater i norsk bistand (Afghanistan, Sør-Sudan og Mali), er det svært lite av den mest ambisiøse og «transformative» bistanden som for eksempel institusjonsutvikling, kapasitetsbygging, styresett, justis- og rettstatsbistand mm. som har fungert godt.100
Mindre skala, lokale og «tekniske» (ikke politiske og sensitive) tiltak ser ut til å fungere. For eksempel å øke tilgangen til grunnleggende helsetjenester og utdanning, enkelte landbruks- og vannprosjekter som har stor relevans lokalt, samt spare- og lånegrupper for kvinner. Mange av disse tiltakene er imidlertid ikke bærekraftige og må i stor grad finansieres av eksterne givere. Noe kapasitetsutvikling kan fungere, men suksessen er ofte begrenset til individers ferdigheter og kompetanse.
Hovedkonklusjonen i litteraturgjennomgangen er i tråd med et viktig funn fra en evaluering av Norges engasjement i Sør-Sudan, nemlig at transformative mål knyttet til styresett og demokrati var basert på gale antakelser og ikke ledet til resultater, men at parallelle systemer for å betjene befolkningen var et realistisk alternativ.101 En større evaluering av norsk bistand til Somalia finner imidlertid at Norge kunne gå inn i mindre, men risikofylte prosjekter knyttet til statsbygging som trolig ikke hadde kommet skikkelig i gang uten norsk støtte.102
Vektleggingen av institusjoners legitimitet og kapasitet er likevel gjennomgående i mye av litteraturen, inkludert i OECDs prinsipper for engasjement i sårbare stater.103 Oppgaven har ikke blitt enklere av at stadig flere sårbare kontekster har illegitime politiske styresett.104 Omtrent halvparten av befolkningen i sårbare stater bor i slike kontekster, der altså «normal» bistand til institusjonsutvikling, «godt styresett», antikorrupsjon, sikkerhetsreform og inkluderende politiske prosesser er svært vanskelig.
Dette er kontekster der noen av OECDs viktige prinsipper for bistandseffektivitet ikke vil være mulig å etterleve, og det vil være viktig å jobbe på andre måter. Spesielt vektlegges en kontinuerlig tilpasning basert på oppdaterte analyser av konteksten – det som kort kan betegnes som en konstant interaksjon med konteksten.105 Der det ikke er mulig å jobbe gjennom myndigheter, finnes det eksempler på kontekster der man har «skygget» nasjonale systemer (forsøkt å legge bistanden tett opp mot det som fantes av velferdstjenester, men gjennomført av eksterne). Men i noen situasjoner er man nødt til å ty til ikke-statlige organisasjoner og internasjonale systemer for å betjene befolkningen.
Risikovillighet til tilpasning, «prøve og feile», tenke relevant, kortsiktig (ikke søke perfeksjon og bærekraft, men relevans og momentum), lite og lokalt, samt pragmatiske avtaler med lokale og regionale koalisjoner trekkes frem i evalueringer og litteratur.106 Spørsmålet er om bistandens generelle forvaltningsrutiner og kontroll med tilskudd tillater den risikotaking, innovasjon og pragmatikk som effektive innsatser i slike kontekster krever. Selv om det er en spenning mellom forvaltningens behov for kontroll med tilskudd i sårbare stater og den subsidiaritet, autonomi og eksperimentering som trengs, har Norge sagt seg villig til å akseptere høyere risiko i slike kontekster.107
En mer «realistisk» tilnærming til reform i sårbare kontekster kan også bety å samarbeide mer med flere typer av aktører og partnere, også de som bistanden tradisjonelt ikke har vært forbundet med.108
Boks 3.6 Nexus – helhetlig tilnærming til sårbarhet
Det er viktig å minne om arbeidet med prinsippene og lærdommene fra såkalt helhetlig innsats – eller nexus-tilnærminger – i langvarige komplekse krisesituasjoner og konflikt. Både det humanitære toppmøtet Grand Bargain i 2016 og OECD’s anbefalinger om helhetlig innsats fra 2019 («DAC Recommendation on the Humanitarian-Development-Peace Nexus») har vært viktige milepæler i dette arbeidet. Kritikken som ligger i disse initiativene, går ut på at utviklingsapparatet har en utdatert struktur i møte med mange av dagens vanskeligste utviklingskontekster. Dette gjør dagens responser lite effektive. «Kroniske» kriser og stadig nye lag av overlappende kriser (konflikt, sviktende matproduksjon, migrasjon, klimaendringer) gjør at vår modell for ulike utviklingsfaser – humanitære kriser, gjenoppbygning og langsiktig utvikling, fred og forsoning – ikke gir like mye mening. I praksis er skillene vi har bygget utviklingsstrukturen rundt flytende og dynamiske. Mens formålet med humanitær innsats er å redde liv og lindre nød i tråd med de humanitære prinsippene, har langsiktig utviklingspolitikk og stabiliseringsinnsats som formål å gjøre noe med de grunnleggende årsakene til konflikt og sårbarhet. Nexus-tilnærmingen er et forsøk på å bedre samspillet mellom innsatsene mot mer langsiktige løsninger, forebygging og institusjonell motstandskraft mot neste krise der det er mulig. Mer omforente mål, på tvers av de ulike engasjementene, bedre koordinering og forpliktelser opp mot langsiktighet vil tvinge aktørene til å fokusere mer på konfliktene og krisenes rotårsaker og på en varig måte redusere behov.
3.6.2 Effektiv produksjon av globale fellesgoder?
Det er grunn til å tro at forsyningen av globale fellesgoder vil fortsette å vri og forme bistanden, selv om ODA er langt fra en adekvat ramme for dette. For dette trengs et bredere spekter av politiske virkemidler. Faktisk er det grunn til å tro at virkemidler og ressurser utenfor bistandens tradisjonelle grenser er mer effektive i å forsyne verden med globale fellesgoder. Det er ikke slik at en tilstrekkelig løsning på de globale utfordringene alltid må innebære mer utviklingsfinansiering, men for eksempel en omlegging av eksisterende finansiering, politikk og incentivordninger. For eksempel er karbonskatter og kvoter en del av løsning på klimaproblemet. Som FNs generalsekretær Antonio Guterres flere ganger har påpekt, er det finansielle systemets bivirkning på klima, natur og menneskelig velferd en grunnleggende årsak til underforsyningen av globale fellesgoder. Derfor vil et «do no harm»-prinsipp for investeringer og finansiell aktivitet være et første minimumskrav for effektiv forsyning av globale fellesgoder.109
Ifølge Clement m.fl. (2013) var utgiftene til petroleumsubsidier i lav- og mellominntektslands i 2011 på totalt 895 milliarder USD.110 Dette er store summer som ikke er innrettet mot de fattigste delene av befolkningene (bærekraftsmål 1) eller til tiltak for å redusere klimaendringene (bærekraftsmål 13). Det er også med på å undergrave andre bærekraftsmål som god helse og livskvalitet (bærekraftsmål 3), mindre ulikhet (bærekraftsmål 10), bærekraftige byer og lokalsamfunn (bærekraftsmål 11) og ivaretakelse av livet på land (bærekraftsmål 15). Et annet eksempel er naturskadelige subsidier til landbruk, fiskeri og skogdrift som totalt beløper seg til omtrent 500 milliarder USD årlig – eller fire ganger finansieringen for naturmangfold.111
Et annet viktig perspektiv er hvordan man kan komme internasjonale kriser i forkjøpet. Med Conceicaos (2003) beregning vil en tilstrekkelig produksjon av et viktig utvalg globale fellesgoder beløpe seg til et sted mellom én og ti prosent av prisen for fortsatt underforsyning. I tråd med en idé om forebygging vil det også i tilfellet med globale fellesgoder være naturlig å vri finansieringen mot et «bedre føre var-prinsipp».
Bærekraftsagendaen innebærer da også en utvidelse av bistands- og utviklingspolitikken for også å løse problemer med global «smitteeffekt» (GDI 2020) – altså det som gjerne diskuteres i sammenheng med globale fellesgoder. Et sentralt element her er agendaen for en samstemt politikk for utvikling (policy coherence).112 Dette innebærer å redusere konflikter mellom økonomiske, sosiale og miljømessige mål og dyrke synergier mellom ulike politikkområder med det mål for øye å bidra til bærekraftig utvikling.113 OECDs siste «peer review» av Norge fra 2019 slo her fast at «Norway demonstrates a commitment to policy coherence for sustainable development but struggles to achieve it in practice.»114 Kritikken ble gjentatt i OECDs midtveisgjennomgang i 2022. OECD har utviklet åtte veiledende prinsipper for samstemthet for bærekraftig utvikling. Prinsippene strekker seg fra politisk visjon og lederskap via langsiktige planer og forpliktelser til konkrete samarbeidsformer og rapportering. Samlet sett representerer disse en ny standard for tverrdepartementalt samarbeid og langsiktighet. Et reelt og effektivt bidrag til globale fellesgoder bør derfor inkludere en analyse med utgangspunkt i disse prinsippene.
3.7 Konklusjon
Diskusjonen over viser at vi må mobilisere mer ressurser og etablere bedre internasjonale mekanismer for å håndtere et bredere sett av problemer enn det bistandssystemet – og ODA – kan håndtere. Det er også en tidsdimensjon ved dette. Fraværet av tilstrekkelige ressurser for å møte problemene i dag, vil gjøre det vesentlig dyrere å håndtere dem i fremtiden. For å unngå ytterligere reversering av økonomisk utvikling i de fattigste landene, hindre klimaendringer med uoverskuelige konsekvenser og etablere bedre respons for fremtidige pandemier, er det behov for vesentlige større ressurser, og et system som kan bruke disse ressursene effektivt. Det er rom for mer effektiv bruk av ressursene, og kravet om økte ressurser må derfor ledsages av økte krav til effektivitet. Kapittel 4 lanserer et rammeverk for dette, som etablerer noen prinsipper for å vurdere effektiv bruk av disse ressursene, og som dermed også gir en rettesnor for fremtidens utviklingspolitikk, herunder rollen til ODA.