4 Investere i bærekraftig utvikling: Et nytt rammeverk for utviklingspolitikken 

Med dagens økonomiske utvikling anslår Verdensbanken at det vil være ca. 600 millioner ekstremfattige i 2030. Klimaendringer har kommet raskere enn antatt og medfører blant annet endringer i nedbørsmønster og mer ekstremvær, noe som i kombinasjon med naturtap kan destabilisere land og regioner og underminere fremgang på en rekke av bærekraftsmålene. Samlet sett representerer dette et bredt spekter av utfordringer som må løses samtidig.

Klimaendringer vil i fremtiden generere en stadig strøm av overlappende kriser som vil treffe fattige land hardest, men som også direkte eller indirekte vil ramme rike land. Norge har betydelig egeninteresse i å bidra til forebygging av global ustabilitet og kriser. Covid-19- pandemien viste med all tydelighet hvordan kriser i ett land raskt kan få globale konsekvenser. Vaksinekoalisjonen CEPI peker blant annet på at klimaendringer vil øke sannsynligheten for pandemier i fremtiden. Det handler ikke bare om utenriks- og sikkerhetspolitiske hensyn. Gjennom Statens pensjonsfond utland (SPU) har Norge blitt en universell investor, som ikke (fullt ut) kan diversifisere seg bort fra systemrisiko som følger av klimaendringer, politisk uro, globale økonomiske kriser og pandemier.115

For å bidra til å møte disse utfordringene på en mest mulig effektiv måte, presenterer vi i dette og neste kapittel et nytt utviklingspolitisk rammeverk for investeringer i bærekraftig utvikling. Rammeverket er organisert rundt noen sentrale prinsipper og noen konkrete operasjonaliseringer av disse, som mer effektivt kan håndtere den økende tematiske og operasjonelle spredningen i utviklingssamarbeidet, som beskrevet i kapittel 3. 

I dette kapittelet vil vi 

• introdusere et sett av prinsipper for en mer helhetlig utviklingspolitikk, «investeringer i bærekraftig utvikling», og vise hvordan disse prinsippene utvider og utfordrer tradisjonell tenking i utviklingspolitikken 
• diskutere hvilke grep som må tas for å kunne bruke dette rammeverket effektivt, både i norsk og i internasjonalt utviklingssamarbeid
• fremheve betydningen av å ha et gjennomgående søkelys på effektivitet, tilpasning og langsiktige resultater 

4.1 Bærekraftige investeringer 

Begrepet «bærekraft» eller «bærekraftig utvikling» tolkes ulikt. En vid tolkning er at bærekraftig utvikling omfatter alle de 17 bærekraftsmålene. Brundtland-kommisjonens tolkning fra 1987 har to sentrale prinsipper: rettferdig fordeling av ressurser mellom og innad i generasjoner, og at utviklingen skjer innenfor naturens tålegrenser.

En annen tilnærming har vært å dele bærekraftig utvikling inn i tre pilarer, slik også bærekraftsmålene kan grupperes: en økonomisk pilar, en sosial pilar og en miljøpilar. Ekspertgruppen legger disse tre pilarene til grunn, i tillegg til politisk bærekraft. Utvikling vil slik sett hvile på fire pilarer for å sikre bærekraft over tid: 

1. Miljømessig: utviklingen må skje innenfor naturens tålegrenser (for eksempel må utslipp av klimagasser og lokal forurensning begrenses), og være basert på bevaring av naturkapital (for eksempel jordsmonn og naturlige habitater). 
2. Økonomisk: utviklingen må gi en samfunnsmessig verdiskapning som gir grunnlag for inntektsøkninger og fattigdomsreduksjon, samtidig som lønnsomheten for enkeltaktører (for eksempel småbønder og bedrifter) sikres. 
3. Sosialt: verdiskapningen må skje – og fordeles – på en måte som oppfattes som rettferdig og legitim og sikrer en folkelig forankring. 
4. Politisk: utviklingsstrategiene og politikken må forankres gjennom politisk konsensus, en «utviklingsavtale» («development bargain») mellom innflytelsesrike grupper og institusjoner. Dette gjelder innad i land, mellom land, og innad i giverland for å sikre stabilitet i prioriteringer oøtte over tid.

4.2 Tre sentrale investeringsprinsipper

Diskusjonen i kapittel 3 viste hvordan det internasjonale systemet for å kvalitetssikre bistand ikke fungerer godt nok. ODA- reglene har blitt vannet ut, og hverken ODA eller TOSSD fungerer som et tilstrekkelig kvalitetsstempel på hva som er god og effektiv bistand. Dette er noe av bakgrunnen for å formulere et investeringsrammeverk for bistanden som etablerer noen prinsipper og retningslinjer for å sikre at bistanden brukes mest mulig effektivt. Vårt rammeverk er tuftet på at vi skiller mellom hva som er mål og kriterier for effektive tiltak, på den ene siden, og rapporteringssystemet (som ODA og TOSSD), på den andre. Det er det første som bør ligge til grunn for vurderingen av hvordan politiske mål best bør følges opp.

Hvordan ulike mål i utviklingspolitikken omsettes i praksis, illustrerer problemet. I Norge har man f.eks. politisk mål om å bidra til likestilling eller til klimatilpasning. I tillegg til egne direkte tiltak med dette som mål, kan disse temaene legges inn i andre tiltak som såkalte «tverrgående hensyn.» Da kommer de på toppen av mål som f.eks. fattigdomsreduksjon eller godt styresett. Ett av flere eksempler på dette i norsk bistandsforvaltning, er regjeringens mål om at minst 50 prosent av all bilateral bistand skal ha likestillingsfokus.116 Å arbeide for kvinners rettigheter og likestilling har vært og er viktig i norsk utviklingspolitikk, og det fins eksempler på bistandsprogrammer med stor effekt. Målsettingen om 50 prosent til likestilling gir imidlertid ingen rettesnor for hvordan tiltakene skal innrettes. Operasjonaliseringen foretas ved at man legger til en såkalt» policymarkør» i ODA- statistikken. Denne brukes for å markere bistandstiltak hvor likestilling er en vesentlig målsetting på tvers av sektorer og sammen med andre mål. Dette innebærer at et og samme tiltak skal nå mange ulike mål. Det kan selvfølgelig være tilfellet at et tiltak kan oppnå ulike mål, men med dagens system, får rapporteringssystemet eller volumtenkning forrang over vurderinger av hvorvidt et tiltak er godt og effektivt.

Et annet eksempel er operasjonaliseringen av den politiske målsettingen om at finansiering av klimatilpasning i utviklingsland skal tredobles. I tildelingsbrevet til Norad for 2023 står det:

• Norad skal bidra til at regjeringens mål om dobling av klimafinansiering og innenfor dette minst tredobling av klimatilpasning nås senest i 2026. Alle budsjettposter skal vurderes for dette formålet. For å sikre god statistikk på klimafinansiering minnes det om at alle relevante klimatiltak registres ved bruk av Rio-markørene for klimatilpasning og klimautslippsreduksjoner i PTA.117

Tredoblingen av klimatilpasning skjer her ved at et mål om klimatilpasning legges til eksisterende budsjettlinjer for næringsutvikling, landbruk, fornybar energi, sivilt samfunn, hav og andre. Politiske ambisjoner om finansieringsnivå på ulike områder, følges ikke nødvendigvis av økt finansiering. En konsekvens kan være at vurdering av klimatiltak knyttes til mål for ulike budsjettposter snarere enn vurdering av hva som kan være effektive tiltak. Dersom slike tverrgående hensyn blir for mange eller komplekse, øker risikoen for at man innfører vanskelig gjennomførbare øremerkinger, som kan være til hinder for å nå et tiltaks primære målsetting. Det er også en fare for at enkelttiltak med mange målsettinger tas til inntekt for flere politiske ambisjoner eller mål samtidig, og at man altså teller de samme pengene flere ganger, avhengig av hvilken målsetting man vil synliggjøre finansieringen av.

Norges utviklingspolitiske målsettinger kunne trolig blitt håndtert mer effektivt om vurderingene av ulike tiltak og mål var rettet mot effektiv måloppnåelse snarere enn innplassering i forutbestemte budsjettposter med allerede definerte mål. Som vi viste i kapittel 3, finnes det tilgjengelig forskning og evalueringer som indikerer hva slags tiltak som kan være effektive. Utfordringen er å etablere et rammeverk hvor slike typer vurderinger blir prioritert. Vårt investeringsrammeverk er et forsøk på nettopp det.

Hva mener vi så med investeringer i bærekraft og hva endrer det? For det første vil investeringstenkningen endre relasjonen mellom det som ofte omtales som «giver» og «mottaker». Et mer likeverdig partnerskap er et mål i seg selv. Det innebærer også en større åpenhet om forventninger og gjensidige behov (vinn-vinn). Dette kan styrke både langsiktighet og realisme i utviklingspolitikken. For det andre signaliserer en «investeringstilnærming» et sterkere og mer naturlig eierskap til prosessene man ønsker å støtte ettersom investeringene ikke anses som veldedighet, eller ensidig solidaritet. For det tredje, signaliserer investeringstenkningen en klar forventning om størst mulig avkastning for mennesker og planet (positiv samfunnseffekt). Tett resultatoppfølging og fokus på kostnadseffektivitet følger av en investeringstilnærming, da det er i ens egeninteresse å følge investeringer, kostnader og avkastning (kort og godt god forvaltning). For Norges del, innebærer dette først og fremst en sterkere forpliktelse til resultater og effektivitet både i utviklingsland og overfor norske borgere. 

En investeringstilnærming krever en mer systematisk utredning og vurdering forut for beslutninger om investeringer. Det er særlig tre prinsipper som er viktige i vår sammenheng: i) Effektivitet og klare resultatmål, ii) Langsiktighet og tålmodige investeringer, iii) Aktiv styring.

Effektivitet og entydige resultatmål

For å være effektive, må investeringer i bærekraft gi høyest mulig avkastning av innsatsen. Denne forståelsen av effektivitet kombinerer «formålseffektivitet», at det som gjøres, er virkningsfullt og relevant etter predefinerte mål, og «kostnadseffektivitet», at tids- og ressursbruk er så lav som mulig i måloppnåelsen. Sagt på en annen måte: vi må både gjøre de rette tingene og gjøre tingene rett. Tre grunnleggende kriterier for å oppnå effektivitet, er (1) et avgrenset sett med entydige resultatmål, (2) valg av de(n) mest effektive kanalen(e), tiltakene og samarbeidspartneren(e), og (3) færrest mulig fordyrende ledd mellom utbetaling av midler og stedet der de skal ha effekt. Klare og avgrensede mål gjør det mulig å optimalisere investeringer og evaluere hvilke tiltak som er mest effektive. Det bør for eksempel skilles bedre mellom investeringer som primært har som mål å redusere klimagassutslipp, og investeringer med et primært mål om fattigdomsreduksjon.

Gjennom å velge den eller de beste partnerne, økes formålseffektiviteten. Gjennom å redusere antall avtaler og unødvendige mellomledd fra investor til gjennomføring på bakken, reduseres transaksjonskostnader, og man sikrer at mest mulig av midlene tilfaller målet for tiltaket. Ambisjonen om å redusere mellomledd må veies opp mot risikoen og kapasitetsutfordringene dette medfører for norske systemer, og om det går på bekostning av utviklingssamarbeidets evne til å skalere opp prosjekter gjennom å samle ressurser.

Vår tilnærming bygger på etablerte prinsipper om effektivitet i bistanden. Både i Norge og internasjonalt har man i flere tiår snakket om behovet for mer effektiv og mindre fragmentert bistand. Men selv om ambisjoner knyttet til «konsentrasjon» og «harmonisering» har vært et tilbakevendende tema – også i norsk bistand – har Norge ikke klart å konsentrere bistanden nevneverdig.118 Arbeidet med prinsippene for bistandseffektivitet har dessuten blitt svekket i senere år.119 Etter ekspertgruppens syn må en investeringstilnærming bygge på prinsippene for bistandseffektivitet, og prioriterte mål som gir samfunnsmessige resultater. Dette er viktig fordi Norges samlede internasjonale bidrag til en bærekraftig fremtid er begrenset. Følgelig må ressursene brukes på de rette tingene, og brukes mest mulig effektivt.

Forpliktelsen til å legge mer vekt på resultater har ledet til en langt mer nyansert og finkornet tilnærming til resultatmåling, blant annet såkalt effektevalueringer og økt bruk av kontrollerte studier på tiltaksnivå. Det internasjonale initiativet for effektevalueringer (3ie) ble stiftet i kjølvannet av OECDs høynivå-møte i Accra i 2008 og sammenstiller forskning og læring utfra det grunnleggende spørsmålet: «what works, for whom, how, why and at what cost?» Innsikter fra slike metoder må brukes mer systematisk i vurderinger av hvilke alternativer som skal prioriteres.

Langsiktighet – tålmodige investeringer:

I tråd med en investeringstilnærming er den samfunnsmessige, langsiktige virkningen («impact») det viktigste. Vi ønsker ikke at et sterkere fokus på resultater skal innebære enklere intervensjoner med kortere årsak-virkning-kjeder og synlighet på kort og mellomlang sikt. Spørsmålet vi må stille oss, er hvilke betydelige sosiale, miljømessige eller økonomiske endringer man kan se på et aggregert nivå.120 Så langt det er mulig, bør utviklingsinvesteringer bryte ut av kortsiktige finansieringsmønstre som ikke setter langsiktige løsninger og forebygging i fokus. Ikke alle langsiktige virkninger vil kunne dokumenteres og måles presist, men de må sannsynliggjøres.

Langsiktige investeringer står som motstykke til den politiske omskifteligheten som preger deler av norsk og internasjonal bistand. Dette har klare implikasjoner for vurderinger av konsentrasjon. Det bør være et mål at man har færre større satsinger og prioriterer oppfølgingen og investeringene i disse, snarere enn å spre begrensede ressurser for tynt. Dette vil kunne bidra til å redusere kompleksiteten og fragmenteringen i internasjonalt utviklingssamarbeid, som bare har økt i senere år.

Aktiv styring

I en omskiftelig verden kan forutsetninger endres raskt. Investeringstilnærmingen betyr at tyngdepunktet blir lagt på oppnådde eller sannsynlige resultater – og ikke kun på prosessuelle forhold knyttet til om penger blir brukt i henhold til reglement og nedfelte forvaltningsprosedyrer. Dette innebærer fokus på synergier mellom ulike tiltak (for eksempel nasjonal ressursmobilisering og private investeringer), skalering av tiltak som fungerer godt, fleksibilitet, tilpasning underveis og aktiv risikohåndtering i tråd med endrede forutsetninger og ny kunnskap og innovasjon.

I praksis vil det medføre hyppigere justeringer av de investeringene og tiltakene vi går inn i for å optimalisere tiltak i forhold til de langsiktige målene. Dette vil kreve kontinuerlig og evidensbasert overvåking med påfølgende tilbakemeldinger. Det må aktivt legges til rette for at kunnskap settes i arbeid og er tilpasset lokal kontekst, for eksempel ved å skape koblinger mellom myndighetene i land der bistandsmidlene skal brukes, bistandsaktører, og forskningsinstitusjoner. Følgeforskning må brukes mer aktivt enn hva det gjøres i dag for å sikre mer uavhengige vurderinger og forslag til kursjusteringer.

Investeringstilnærmingen vi skisserer videreutvikler og presiserer samtidig etablerte prinsipper om betydningen av lokalt eierskap til utviklingsprosessen. Som investering, er bistand å betrakte som en innsats som skal produsere et resultat, og for å lykkes med dette må alle partnere forplikte seg. Det innebærer for eksempel at givere må tilpasse sine prioriteringer til lands utviklingsplaner og prioriteringer. Herunder følger anbefalinger om å bruke mottakerlands egne nasjonale systemer og budsjettprosesser, samt å unngå å bruke bistand til innkjøp fra giverlandenes eget næringsliv («bundet bistand» som for eksempel matvarenødhjelp fra eget landbruk).

En slik tilnærming vil også innebære større åpenhet for eksperimentering, økt toleranse for risiko og et pragmatisk forhold til forhåndsbestemte planer. Forpliktelsen til åpenhet har også en annen side. Det bør være lettere for borgere og folkevalgte i både giverland og ODA-land å få en oversikt og holde politikere ansvarlige. Åpenhet skal også sikre erfaringsutveksling og læring på tvers av land. International Aid Transparency Initiative (IATI) som har utviklet standarder for åpenhet, publiserer sine funn jevnlig. Det vil være en nyttig ressurs i dette arbeidet.

4.3 Operasjonalisering av investering i bærekraft

De overordnede prinsippene for «investeringer i bærekraftig utvikling»‘ er naturlig nok generiske, og må presiseres og operasjonaliseres dersom de skal kunne fungere som verktøy for å identifisere prioriteringer og tiltak som leverer resultater. Et viktig grep vil derfor være å utvikle en form for «investeringsinstruks» bestående av et sett av spørsmål som bør besvares før store investeringsbeslutninger foretas. Elementer av en slik metodikk finnes i den såkalte «Utredningsinstruksen» i norsk forvaltning, hvor en serie med spørsmål skal besvares før man beslutter hvilket tiltak som er best egnet.121

Som oppfølging til ekspertgruppens rapport bør det utarbeides en mer detaljert investeringsinstruks basert på de overordnede prinsippene foreslått ovenfor. Å foreta en slik «due diligence» forut for beslutninger på ulike nivå i systemet, er et godt utgangspunkt for å kunne foreta en helhetlig vurdering av bistandsporteføljen, for deretter å prioritere og identifisere hvilke tiltak og kanaler som er best egnet til å nå ulike målsettinger. Slike vurderinger gjøres allerede, men vårt forslag er å systematisere slike prosesser og forankre dem i et sett av overordnede kriterier for å sikre effektivitet, langsiktighet og aktiv styring.

Merk at en slik type instruks ikke handler om å vurdere om for eksempel støtte til helse er mer effektivt enn støtte til utdanning, ettersom tematiske valg i stor grad vil være gjenstand for en politisk beslutning. Vårt forslag er å vurdere hva slags form for støtte eller tiltak som er best innenfor politisk formulerte temaer og prioriteringer – såkalt «best in class» tilnærming til effektivitet. Det er også viktig å presisere at vurderingene av hvilke prioriteringer og tiltak som er effektive, foregår på ulike nivå. Konkret betyr dette at når den budsjettmessige bistandsrammen for påfølgende år er satt, bør anbefalinger til politisk ledelse om fordeling av rammen utarbeides etter investeringsprinsippene foreslått over. Første steg er å sette entydige mål. Dette er et politisk ansvar som så må følges opp og operasjonaliseres på embets- og forvaltningsnivå. Anbefalingene til fordeling innad i rammen bør utarbeides gjennom samarbeid mellom relevante departementer og så på tvers av Utenriksdepartementet på bakgrunn av faglige innspill og kunnskap om effektivitet og resultater. Prinsippene og investeringsinstruksen bør så ligge til grunn for forvaltning av tildelte bistandsmidler i Utenriksdepartementet, Klima- og miljødepartementet, ved utenriksstasjonene og i underliggende etater.

Det bør utredes nærmere hvilke konkrete elementer som bør inngå i en slik instruks og ikke minst hva slags type kunnskap som skal benyttes i vurderingene. Gitt at norsk bistand i stor grad kanaliseres gjennom multilaterale organisasjoner, vil det være viktig å bruke et bredt spekter av kunnskap om disse organisasjonene. I dette perspektivet er Multilateral OrganisationPerformanceAssessment Network (MOPAN) og effektivitetsprinsippene («aid effectiveness») som har blitt utviklet over en årrekke innenfor internasjonalt utviklingssamarbeid, viktige. MOPAN gjør vurderinger som er i tråd med ekspertgruppens prinsipper om effektivitet og bærekraftige investeringer.122 Bistandens effektivitetsprinsipper er på samme måte viktige kriterier som, hvis etterlevd, vil kunne øke utviklingssamarbeidets effektivitet og den langsiktige forankringen i partnerland.123

4.4 Konklusjon

Formålet med et investeringsrammeverk er å vektlegge effektiv måloppnåelse primært, og budsjettposter og rapporteringssystemer sekundært. Det vil også etter vårt syn bedre reflektere en mer likeverdig relasjon mellom givere og mottakere av bistand, forankret i felles interesser og oppfølging. Elementene i en investeringsinstruks er ment å skissere hva slags type spørsmål og problemstillinger som bør svares ut, i vurderingene av ulike handlingsalternativer for å nå politiske målsettinger. Det er imidlertid stor forskjell på bilateral og multilateral bistand. Førstnevnte innebærer vesentlig større grad av kontroll og mulighet for fleksibilitet, mens sistnevnte vil kreve samarbeid med og gjennom multilaterale kanaler for å sikre tilsvarende oppfølging.