Klage på avslag om statlig kostnadsdekning for arkeologiske utgravninger, jf. kulturminneloven § 10 første ledd, reguleringsplan for Skeime Nedre - Del 2, Nedre Skeime, gnr. 25, bnr. 20, Farsund kommune, Vest-Agder

Vi viser til deres brev av 11. august 2015. I brevet påklages Riksantikvarens avslag av 24. juni 2015 på søknad om statlig kostnadsdekning for arkeologiske utgravninger jf. kulturminneloven (kml.) § 10 første ledd.

Klima- og miljødepartementet har vurdert alle sider av saken, og har etter en samlet vurdering ikke funnet grunnlag for å omgjøre Riksantikvarens vedtak av 24. juni 2015.

Klagen tas ikke til følge.

Bakgrunn

Saken gjelder dekning av utgifter for arkeologisk granskning i forkant av realisering av reguleringsplan for Skeime Nedre - del 2, i Farsund kommune i Vest-Agder. Formålet med den vedtatte planen er å bygge ut seks tomter i nærheten av Vanse sentrum. De tre minste tomtene er regulert til eneboliger. De tre største tomtene er regulert til konsentrert småbebyggelse med flere boenheter. Tiltaket vil berøre et automatisk fredet kulturminne, et bosetnings- og aktivitetsområde med id 150345.

Riksantikvaren uttalte seg til reguleringsplanen i brev av 28. mars 2014. Riksantikvaren godkjente planen på vilkår om at det ble utført arkeologiske utgravninger av det berørte kulturminnet før planen blir realisert. I Riksantikvarens uttalelser ble det også bemerket at granskningen skal bekostes av tiltakshaver, jf. kml. § 10. Reguleringsplanen ble vedtatt av Farsund kommune 11. september 2014.

I brev av 6. januar 2015 søkte tiltakshaver Skeime AS om hel eller delvis statlig kostnadsdekning for de arkeologiske utgravningene. Riksantikvaren vurderte saken, og fant ikke at tiltaket kunne regnes som et mindre, privat tiltak jf. kml. § 10 første ledd tredje punktum, jf. rundskriv T-02/2007. Riksantikvaren fant heller ikke at det forelå særlige grunner som tilsa helt eller delvis statlig kostnadsdekning jf. kml. § 10 første ledd annet punktum. Riksantikvaren avslo derfor søknaden i brev av 24. juni 2015, og fattet i samme brev følgende vedtak om utgiftsdekning etter kml. § 10:

I medhold av kulturminneloven § 10 første ledd første punktum og reguleringsbestemmelsene § 7 g) i reguleringsplan for Skeime nedre – Del 2, fastsetter Riksantikvaren at tiltakshaver ved realisering av tiltak etter reguleringsplanen skal bekoste arkeologisk gransking av berørt del av id 150345, jf. vedlagte prosjektplan datert 4. mars 2014.

Granskingen beløper seg til inntil kr 1 277 000, - (2015-kroner og satser), jf. vedlagte budsjett datert 22. juni 2015.

I brev av 11. august 2015 klager Skeime AS (heretter kalt klager) på Riksantikvarens vedtak av 24. juni 2015. Riksantikvaren fant ikke grunnlag for å omgjøre sitt vedtak, og saken ble oversendt til departementet i brev av 1. mars 2016.

Klagers anførsler i brev av 11. august 2015

Skeime AS er et rent søsken- og familieselskap, hvor hovedformålet er å bevare mest mulig av familiegården i slekten. Intensjonen er ikke å skape mest mulig profitt, men å kunne selge en eller flere tomter til noen av søsknenes barn som har ytret ønske om det. Dette må ifølge klager føre til at tiltaket regnes som et mindre, privat tiltak jf. rundskriv T-02/2007.

Klager anfører videre at manglende gevinst på salg av tomtene på grunn av lave tomtepriser i kommunen må anses for å være en særlig grunn som kvalifiserer for hel eller delvis kostnadsdekning, jf. kml. § 10 første ledd annet punktum.

Riksantikvarens merknader til klagers anførsler i brev av 1. mars 2016

Riksantikvaren viser til rundskriv T-02/2007 hvor bygging av bolig til eget bruksbehov nevnes som eksempel på et mindre, privat tiltak. Basert på de opplysninger klager har gitt finner imidlertid ikke Riksantikvaren at det er godtgjort at den aktuelle reguleringsplanen er utarbeidet for å dekke eget bruksbehov. Riksantikvaren mener derfor at tiltaket ikke kan anses som et mindre, privat tiltak.

Når det gjelder vurderingen av statlig kostnadsdekning etter kml. § 10 første ledd annet punktum viser Riksantikvaren til at kostnader til arkeologisk arbeid som den klare hovedregel må innkalkuleres i budsjettet for tiltaket, på lik linje med andre utgifter. Det er kun når det foreligger særlige grunner at det åpnes for å fravike dette utgangspunktet, og forvaltningspraksis viser at terskelen er høy.

Riksantikvaren er enig i at kostnadene for de arkeologiske undersøkelsene i saken er forholdsvis høye, og at forholdet mellom utgifter til arkeologisk arbeid og tiltakskostnader er et relevant moment i vurderingen av særlige grunner. I klagers beregning er det imidlertid kun tomtekostnaden som er vurdert opp mot utgiftene til arkeologisk granskning. Tas de totale utgiftene til anleggs- og byggetiltaket med, vil forholdet mellom utgiftene til arkeologisk granskning og det samlede tiltaket bli langt lavere. Riksantikvaren finner derfor ikke at forholdet mellom utgiftene til arkeologiske arbeidet og de totale tiltakskostnadene tilsier statlig kostnadsdekning i denne saken.

Riksantikvaren viser til at boligbygging kan være et viktig samfunnstiltak. Dersom kostnadene til arkeologiske undersøkelser fører til at tiltak av stor samfunnsmessig betydning ikke kan realiseres, kan dette være et moment som taler for at kravet til særlige grunner er oppfylt. I den foreliggende saken er det verken stor etterspørsel etter denne type tomter, eller generelt et presset boligmarked i kommunen. Riksantikvaren kan derfor ikke se at tiltaket er av en så stor samfunnsmessig betydning at det taler for statlig kostnadsdekning.

Sammenholdt finner Riksantikvaren ikke grunnlag for å fravike hovedregelen om tiltakshavers dekningsplikt i denne saken.

Departementets vurdering

Generelt

Automatisk fredete kulturminner er i kraft av sin alder og informasjonsverdi de viktigeste kildene til vårt lands tidligste historie. Lovgiver har tatt konsekvensene av dette ved å bestemme at alle kulturminner fra før 1537 og samiske kulturminner eldre enn 100 år er automatisk fredet jf. kml. § 4. Etter § 3 er det i utgangspunktet forbudt å sette i gang tiltak som er egnet til å skade, ødelegge eller på annen måte utilbørlig skjemme automatisk fredete kulturminner.

 

I vurderingen av klagen kan departementet prøve alle sider av saken og ta hensyn til nye omstendigheter, jf. forvaltningsloven § 34 annet ledd. Departementet skal i klagesaksbehandlingen vurdere de synspunkter klager fremmer.

 

Til saken

Hovedregelen etter kml. § 10 er at tiltakshaver bekoster nødvendige utgifter til særskilt granskning av automatisk fredete kulturminner på grunn av tiltak som nevnt i kml. §§ 8 og 9. I § 10 annet og tredje punktum oppstilles to unntak fra denne hovedregelen. Ved "mindre, private tiltak" skal staten helt eller delvis dekke utgiftene dersom disse blir urimelig tyngende for tiltakshaveren. Ved større, private tiltak kan staten dekke utgiftene helt eller delvis dersom det foreligger "særlige grunner".

Når det gjelder vurderingen av om tiltaket er et "mindre, privat tiltak" viser departementet til at formålet med den vedtatte reguleringsplanen er å bygge ut seks tomter. De tre minste tomtene er regulert til eneboliger, mens de tre største tomtene er regulert til konsentrert småbebyggelse med flere boenheter. Etter departementets syn er ikke et byggeprosjekt av dette omfanget et mindre, privat tiltak.

Problemstillingen er derfor om det foreligger "særlige grunner" som tilsier at kostnadene helt eller delvis skal dekkes av staten. Loven gir ingen anvisning for denne vurderingen, men ordlyden indikerer at dette er en snever unntaksregel. Dette er fulgt opp i forvaltningspraksis, hvor det stilles strenge krav til de særlige grunner som må foreligge. Av eksempler kan nevnes tiltak av nasjonal interesse, tiltak som sikrer arbeidsplasser og næringsliv, eller andre allmennyttige tiltak hvor kostnadene til arkeologisk granskning er høye i forhold til de totale tiltakskostnadene, og tiltaket ikke lar seg realisere på grunn av kostnadene. Et annet typetilfelle er der hvor det oppstår uforholdsmessig høye utgifter til arkeologiske utgravninger som følge av lite adekvate undersøkelser eller uforutsigbar saksbehandling fra kulturminnemyndighetenes side.

I likhet med Riksantikvaren mener departementet at størrelsen på kostnadene til den arkeologiske utgravningen må sees i forhold til de totale tomte- og byggekostnadene. I denne sammenhengen fremstår ikke kostnadene som uforholdsmessig høye. Selv om boligbygging i utgangspunktet kan være et samfunnsnyttig tiltak vil departementet påpeke at tiltaket ble tillatt på tross av manglende overensstemmelse med overordnet plan. Det arkeologiske arbeidet blir derfor først og fremst gjennomført på grunn av klagers interesser. På denne bakgrunn kan departementet ikke se at det foreligger "særlige grunner" som tilsier statlig kostnadsdekning i saken.

Konklusjon

Klima- og miljødepartementet har vurdert alle sider av saken, og har etter en samlet vurdering kommet til at det ikke foreligger saksbehandlingsfeil eller feil ved rettsanvendelsen som kan ha vært avgjørende for innholdet i vedtaket, jf. forvaltningsloven § 41. Departementet har heller ingen merknader til Riksantikvarens skjønnsutøvelse i saken. Vi har derfor ikke funnet grunnlag for å omgjøre Riksantikvarens vedtak av 24. juni 2015.

Klagen tas ikke til følge.

 

Med hilsen

 

Elisabeth Platou (e.f.)
avdelingsdirektør

Kristine Oftedal Nicolaisen
rådgiver

Kopi til: 

Riksantikvaren	Postboks 8196 Dep	0034	OSLO