Klage på vedtak om avslag på krav om kostnadsdekning for arkeologisk gransking etter kml. § 10 første ledd – Hunnbakken 51, gnr./bnr.670/145, Fredrikstad kommune

Vi viser til deres brev av 25. april 2015. I brevet påklages Riksantikvarens vedtak av 8. april 2015, med avslag på søknad om statlig kostnadsdekning for arkeologisk granskning jf. kml. § 10 første ledd.

Klima- og miljødepartementet har vurdert alle sider av saken, og har etter en samlet vurdering ikke funnet grunnlag for å omgjøre Riksantikvarens vedtak av 8. april 2015.

Klagen tas ikke til følge.

Bakgrunn

På vegne av Brunstad Kirkelige Menighet Østfold (BMK) søkte Østfold fylkeskommune den 12. februar 2009 om dispensasjon fra kml. § 8 første ledd, for å bygge ny og større parkeringsplass på menighetens eiendom. Riksantikvaren gav tillatelse til inngrepet, under forutsetning av at BMK bekostet utgiftene til arkeologisk utgravning i vedtak av 14. september 2009.

I brev av 23. oktober 2014 sendte Kulturhistorisk museum endelig oppgjør for utgravningene til BMK. I brev av 7. februar 2015 krevde BMK de totale utgiftene på kr. 504 353 refundert av Riksantikvaren. Kravet var begrunnet i at tiltaket må anses som et mindre, privat tiltak og at kostnadene må anses som urimelig tyngende jf. kml. § 10 første ledd, jf. rundskriv T-02/2007.

Riksantikvaren avslo kravet i brev av 8. april 2015. BMK påklaget avslaget til Klima- og miljødepartementet i brev av 25. april 2015.

Klagers anførsler i brev av 25. april 2015

Klager viser til rundskriv T-02/2007 om dekning av utgifter til arkeologiske arbeider for mindre, private tiltak. Tiltaket er ikke av kommersiell karakter, og skal dekke menighetens eget parkeringsbehov. Størrelsen på parkeringsplassen må ses opp mot dette behovet. At parkeringsplassen er stor i seg selv – ca. 1200 kvm. – har ifølge klager ingen ting med vurderingen å gjøre, så lenge parkeringsplassen bygges for å dekke egne behov. En stor, frivillig organisasjon vil naturlig nok ha et større behov enn for eksempel en familie. Tiltaket må derfor anses som mindre i tråd med rundskrivet.

Når det gjelder kostnadene ble parkeringsplassen bygget på dugnad. Da sier det seg selv at kostnader på en halv million kroner er urimelig tyngende.

Endelig viser klager viser til at rundskrivet påpeker at private inntekts- og formuesforhold ikke skal tillegges avgjørende vekt i vurderingen av om kostnadene skal anses urimelig tyngende.

Riksantikvarens merknader i oversendelsesbrevet av 8. mars 2016

Riksantikvaren mener at 41 parkeringsplasser som utgangspunkt må sies å være et større tiltak. Riksantikvaren er enig i at parkeringsplassen skal dekke menighetens behov, men er ikke enig i at størrelsen av tiltaket alene kan vurderes opp mot klagers behov. Videre kan Riksantikvaren vanskelig se at 600 medlemmer kan falle innunder rundskrivets vurderingskriterium "en eller et begrenset antall brukere". Riksantikvaren viser også til at menighetens allsidige drift har et stort kommersielt islett. I følge rundskrivet taler dette mot å anse tiltaket som mindre.

Når det gjelder vurderingen av om kostnadene er urimelig tyngende har Riksantikvaren vurdert størrelsen på de arkeologiske utgiftene, forholdsmessigheten mellom utgiftene, prosjektets totale kostnader og utgiftene sett opp mot tiltakshavers økonomiske situasjon.

Basert på de opplysninger Riksantikvaren har fått av tiltakshaver er det vanskelig å vurdere prosjektets kostnader. Riksantikvaren legger imidlertid til grunn at det er et prosjekt av forholdsvis stor verdi for BMK som en investering. Riksantikvaren enig i at private formuesforhold ikke skal tillegges avgjørende vekt. Dette betyr imidlertid ikke at formuesforhold ikke kan vektlegges i det hele tatt. Videre mener Riksantikvaren at man ikke står ovenfor et privat inntekts- og formuesforhold, selv om tiltaket i seg selv er privat. Sammenholdt med at utgiftene til de arkeologiske utgravningene ikke kan anses som uforholdsmessige sett opp mot tiltakets verdi og omfang, kan ikke Riksantikvaren se at kostnadene er urimelig tyngende.  

Forvaltningspraksis stiller strenge krav til de særlige grunner som må foreligge for at unntaket i § 10 første setning andre punktum skal komme til anvendelse. Selv om prosjektkostnadene ikke er fullt ut dokumentert kan Riksantikvaren vanskelig se at det foreligger særlige grunner som tilsier statlig kostnadsdekning i denne saken, sett i lys av tiltakshavers økonomi.

Klagers kommentarer til Riksantikvarens oversendelsesbrev, av 18. mars 2016

I sine kommentarer til Riksantikvarens oversendelse fremholder klager at tiltaket må regnes som et mindre tiltak. Klager viser til rundskriv T-02/2007 som lister opp eksempler på tiltak som regnes som mindre. Disse tiltakene har verken mindre areal eller lavere kostander enn den aktuelle parkeringsplassen. Dette må medføre at også parkeringsplassen må anses som et mindre tiltak.

Klager mener videre at Riksantikvaren trekker menighetens motiver i tvil nå de påstår at prosjektet har stor verdi som investering, og danner grunnlag for en eventuell ekspansjon av den bredt anlagte driften. Tiltaket er ifølge klager ikke av en slik karakter, og skal kun dekke menighetens eget behov.

Klager fremholder videre at utgiftene er urimelig tyngende. At klager har stor egenkapital er et resultat av markedets konjunkturer og egeninnsats, og kan ikke tillegges avgjørende vekt.  

Klager viser også til en tidligere avgjørelse fra Riksantikvaren. I saken dekket staten tiltakshavers utgifter til arkeologiske arbeider selv om tiltaket ble ansett som et større, privat tiltak. Klager spør seg hvorfor Riksantikvaren tilsynelatende behandler saker så forskjellig.

Departementets vurdering

Generelt

Automatisk fredete kulturminner er i kraft av sin alder og informasjonsverdi de viktigeste kildene til vårt lands tidligste historie. Lovgiver har tatt konsekvensene av dette ved å bestemme at alle kulturminner fra før 1537 og samiske kulturminner eldre enn 100 år er automatisk fredet jf. kml. § 4. Etter § 3 er det i utgangspunktet forbudt å sette i gang tiltak som er egnet til å skade, ødelegge eller på annen måte utilbørlig skjemme automatisk fredete kulturminner. Der det likevel blir tillatt å fjerne automatisk fredete kulturminner skal den i hvis interesse dette skjer som hovedregel dekke kostnadene ved sikringen av kulturminneverdiene.

I vurderingen av klagen kan departementet prøve alle sider av saken og ta hensyn til nye omstendigheter, jf. forvaltningsloven § 34 annet ledd. Departementet skal i klagesaksbehandlingen vurdere de synspunkter klager fremmer.

Til saken

Hovedregelen etter kml. § 10 er at tiltakshaver dekker nødvendige utgifter til særskilt granskning av automatisk fredete kulturminner på grunn av tiltak som nevnt i kml. §§ 8 og 9. I § 10 annet og tredje punktum oppstilles to unntak fra denne hovedregelen. Ved "mindre, private tiltak" dekker staten helt eller delvis utgiftene dersom disse blir urimelig tyngende for tiltakshaveren. Ved større, private tiltak kan staten dekke utgiftene helt eller delvis dersom det foreligger "særlige grunner".

Er parkeringsplassen et "mindre […] tiltak"?

Når det gjelder vurderingen av om tiltaket er et "mindre […] tiltak" viser departementet til Riksantikvarens vurderinger. Departementet er enig i at en parkeringsplass på 1200 kvm ikke kan regnes som et mindre tiltak. Tiltaket må derfor anses som et større, privat tiltak.

Foreligger det "særlige grunner" som tilsier at kostnadene helt eller delvis skal dekkes av staten?

Siden tiltaket må regnes som et større, privat tiltak er spørsmålet om det foreligger "særlige grunner" som tilsier at kostnadene helt eller delvis kan dekkes av staten. Loven gir ingen anvisning for denne vurderingen, men ordlyden indikerer at dette er en snever unntaksregel. Dette er fulgt opp i forvaltningspraksis, hvor det stilles strenge krav til de særlige grunner som må foreligge. Av eksempler kan nevnes tiltak av nasjonal interesse, tiltak som sikrer arbeidsplasser og næringsliv, eller andre samfunnsnyttige tiltak hvor kostnadene til arkeologisk granskning er høye i forhold til de totale tiltakskostnadene, og tiltaket ikke lar seg realisere på grunn av kostnadene. Et annet typetilfelle er der hvor det oppstår uforholdsmessig høye utgifter til arkeologiske utgravninger som følge av lite adekvate undersøkelser eller uforutsigbar saksbehandling fra kulturminnemyndighetenes side.

BMK oppgir at de ikke har hatt prosjektregnskap for opparbeidelsen av parkeringsplassen.  Departementet finner det derfor vanskelig å vurdere prosjektets kostnader basert på de opplysninger som foreligger. Dette er imidlertid ikke avgjørende for vår vurdering. Selv om menighetssenteret tjener flere ideelle formål mener departementet i likhet med Riksantikvaren at parkeringsplassen isolert sett er av stor verdi for BMK. I denne sammenhengen fremstår ikke utgiftene til de arkeologiske arbeidene som uforholdsmessige. Tas også menighetens økonomiske situasjon i betraktning kan vi ikke se at det foreligger "særlige grunner" som tilsier statlig kostnadsdekning i saken.

I den tidligere avgjørelsen fra Riksantikvaren som klager viser til, hadde kulturminnemyndighetenes mangelfulle saksbehandling den konsekvens at tiltakshaver uforskyldt havnet i en uforutsett og vanskelig situasjon. Riksantikvaren fant på denne bakgrunn at kravet til "særlige grunner" var oppfylt. Departementet kan derfor ikke se at det foreligger usaklig forskjellsbehandling.

Konklusjon

Klima- og miljødepartementet har vurdert alle sider av saken, og har etter en samlet vurdering kommet til at det ikke foreligger saksbehandlingsfeil eller feil ved rettsanvendelsen som kan ha vært avgjørende for innholdet i vedtaket, jf. forvaltningsloven § 41. Departementet har heller ingen merknader til Riksantikvarens skjønnsutøvelse i saken. Vi har derfor ikke funnet grunnlag for å omgjøre Riksantikvarens vedtak av 8. april 2015

Klagen tas ikke til følge.

 

Med hilsen

 

Elisabeth Platou (e.f.)
avdelingsdirektør

Kristine Oftedal Nicolaisen
rådgiver 

Kopi til:

Riksantikvaren	Postboks 8196 Dep	0034	OSLO