Kosovo-krisen: Nasjonal rapport

Publisert under: Regjeringen Stoltenberg I

Utgiver: Forsvarsdepartementet

KOSOVO-KRISEN: NASJONAL RAPPORT

Rapporten er resultatet av et samarbeid mellom de sikkerhetspolitiske avdelingene i Utenriksdepartementet og Forsvarsdepartementet, og Forsvarets overkommando.

I. Innledning

II. NATO-erfaringer fra krisen

A. Den politiske ramme

B. Mål og midler

C. NATOs mediahåndtering

D. NATO som krisehåndteringsorgan

III. Nasjonale erfaringer fra krisen

A. Det nasjonale krisehåndterings- og beslutningsapparat

B. Nasjonal mediahåndtering

IV. Militær-operative erfaringer fra krisen

A. Kontrakter

B. Etterretning

C. Kommandostruktur

D. Kapasitet, beredskap og reaksjonsevne

E. Infrastruktur og multinasjonalitet

I. INNLEDNING

I desember 1999 holdt forsvarsministeren og representanter fra Forsvaret en redegjørelse om Kosovo-krisen for Stortingets forsvarskomité. Under denne gjennomgangen uttrykte komitéen at den ville se det som hensiktsmessig dersom det ble utarbeidet en erfaringsrapport som reflekterte et omforent syn blant de viktigste nasjonale aktørene under krisen. Mot denne bakgrunn ble det tatt initiativ til denne rapporten: Kosovo-krisen: nasjonal rapport som er et samarbeid mellom Utenriksdepartementet, Forsvarsdepartementet og Forsvarets overkommando.

Siden Kosovo-krisen ble avsluttet på forsommeren 1999 har det vært produsert mye skriftlig erfaringsmateriale, herunder rapporter fra NATO, internasjonale organisasjoner og forskningsstiftelser. Imidlertid har det ikke vært ført i pennen en rapport fra norske myndigheters side. Denne rapporten er således et forsøk på å gå gjennom de ulike sidene ved Kosovo-krisen slik de ble oppfattet og vurdert fra ulike nasjonale aktører. Hovedformålet med denne gjennomgangen er å belyse de utfordringer man stod overfor, og å gi anbefalinger til tiltak som kan forbedre krisehåndteringsevnen.

Rapporten berører erfaringene med eskaleringen av Kosovo-krisen høsten 1998, men legger naturlig nok hovedvekt på selve gjennomføringen av luftoperasjonene – den såkalte Allied Force – som varte fra 24 mars til 9 juni 1999.

II. NATO-ERFARINGER FRA KOSOVO-KRISEN

A. Den politiske ramme

Alliansens beslutningsprosedyrer

En stor utfordring under Kosovo-krisen var å sikre politisk kontroll med alle faser av den militære aksjonen, uten at dette forhindret en effektiv militær ledelse. Alliansen måtte fatte de riktige beslutninger raskt, samtidig som det interne samholdet måtte bevares. Dette stilte store krav til den interne konsultasjons- og beslutningsprosess. Målet var å opprettholde konsensus, sikre at alle medlemsland kunne øve innflytelse på beslutningene og ivareta fagmilitære behov.

Høsten 1998 hadde man en omfattende drøftelse av prosedyrene og de ulike fasene for iverksettelse av eventuelle luftoperasjoner. Samtidig viste det seg at tilpasningen av NATOs planverk og utredningsapparat ikke hadde kommet så langt som ønskelig. Man måtte i stor grad basere seg på tilpasning av prosedyrer utformet for artikkel 5-operasjoner.

Dette forhold bidro til å gi NATOs generalsekretær en sentral rolle. Generalsekretæren ble autorisert av Rådet til å iverksette, suspendere eller avslutte luftangrepene og til å bestemme omfanget av operasjonen. Det ble imidlertid forutsatt at han holdt nær kontakt med medlemslandene i denne prosessen. Denne ad hoc-ordningen var nødvendig for å sikre en løpende og fleksibel politisk kontroll av operasjonen.

Generalsekretærens særlige ansvar innebar ikke at Rådet satt på sidelinjen. De faste representanter hadde gjennom hele krisen jevnlige møter. De politiske implikasjonene sto i fokus for deres befatning med konflikten, mens fagmilitære spørsmål trådte mer i bakgrunnen. Målet var at de permanente representantene skulle utforme politiske vedtak som ivaretok interessene til samtlige medlemsland uten at dette gikk på bekostning av de militære behov. De faste representanter sikret dermed at medlemslandene utøvde tilfredsstillende politisk kontroll med Alliansens engasjement.

Denne prosessen forløp rimelig godt. Men det er behov for å understreke betydningen av det utfyllende politiske samarbeid mellom Generalsekretæren, de nasjonale representanter og de militære myndigheter. Målet er å bevare Alliansens militære og politiske handlekraft, kombinert med tilfredsstillende politisk innsyn og mulighet for at alle medlemsland kan påvirke beslutningsprosessen.

Politisk-militære utfordringer

Med utgangspunkt i at det var tale om en ikke Artikkel 5-situasjon med et stort innslag av politiske vurderinger, viste Kosovo-krisen at prosessene fram mot vedtak av militære tiltak er kompliserte og tidkrevende. På den ene side har de militære myndigheter behov for raske avgjørelser og maksimal fleksibilitet, samtidig som hensynet til operasjonenes effektivitet og troppenes sikkerhet veier tungt. Men i mange tilfeller kan tiltak som er godt begrunnet ut fra rent militære vurderinger, komme i konflikt med overordnede målsettinger og begrensninger Alliansen ut fra politiske vurderinger pålegger seg selv. De militære myndigheter kan ikke alltid få aksept for tiltak som fra en rent militær synsvinkel er ønskelige, og de kan ikke alltid få retningslinjer så hurtig som de ønsker.

Samtidig aktualiseres spørsmålet om politisk "micro-management" over de militære myndigheter. En stor utfordring er å finne den rette balanse mellom politisk styring og militær handlefrihet. Dette spørsmålet må løpende vurderes. Utviklingen på bakken spiller ofte en avgjørende rolle. Debatten om utvelgelse av bombemål, og de politiske og medierelaterte konsekvensene av angrep på feil mål viste hvilken utfordring man her står overfor.

Tilslutning fra partnerlandene

NATOs engasjement i Kosovo var i utgangspunktet kontroversielt, selv om opinionen i medlemslandene stort sett aksepterte at Alliansen måtte gripe inn. En særlig viktig utfordring var derfor å sikre at de 19 NATO-land ikke sto alene om den militære aksjonen mot FRJ. Et viktig aspekt i den sammenheng ble å benytte de muligheter som lå i det euro-atlantiske samarbeidsråd (EAPC) og Partnerskap for fred (PfP) som konsultasjonsmekanismer og som ordninger for praktisk forberedelse av de militære operasjonene.

Betydningen av tett kontakt med partnerstatene må ikke undervurderes. NATOs toppmøte i Washington ga partnerne en anledning til å bekrefte sin støtte. Dette viste at det euro-atlantiske samfunnet stod bak den valgte strategi, at luftoperasjonene hadde bred internasjonal støtte, og at NATO med EAPC/PFP hadde skapt et nytt og effektivt instrument for samordning av det internasjonale samfunns holdninger og innsats. Toppmøtets budskap medvirket også til at Russland inntok en mer konstruktiv holdning. For de russiske ledere ble det et tegn på at de hadde kommet i en isolert posisjon i forhold til sikkerhetssamarbeidet i Europa, og da særlig i forhold til situasjonen i Kosovo. Russland forsterket presset mot Beograd, og bidro til å få Milosevic til forhandlingsbordet.

Samtidig viste prosessen frem mot innsetting av KFOR at man må se nærmere på prosedyrene for partnernes deltakelse i ikke-artikkel 5-situasjoner. Flere partnere var misfornøyd med manglende deltakelse i de politiske konsultasjoner og manglende innflytelse over den operasjonelle planlegging for KFOR. Ytterligere tilpasning av Alliansens prosedyrer for ikke-artikkel 5-oppdrag er påkrevet. Dette spørsmålet har for øvrig fått særlig aktualitet i forbindelse med arbeidet med å tilpasse Alliansens strukturer til behovet for å støtte EU-ledede operasjoner.

Russland

Et overordnet mål for Alliansen har vært å etablere et tett samarbeid med Russland.

Russland hadde imidlertid en grunnleggende forskjellig tilnærming til Kosovo, og brøt store deler av det praktiske politiske og militære samarbeid. På russisk side framførte man ved gjentatte anledninger anklager om at NATO gikk i kosovoalbanernes ærend og at det ikke ble tatt tilstrekkelig hensyn til russiske interesser. Hensynet til den hjemlige opinion forklarer en del av den russiske holdningen. Den russiske holdningen svekket utvilsomt tyngden i presset mot de jugoslaviske myndigheter.

Et viktig hensyn var derfor å sikre at Russland spilte på lag med resten av det internasjonale samfunn i Kosovo. Man måtte legge forholdene til rette for en gjenopptakelse av det praktiske samarbeid med NATO. Men samtidig kunne dette ikke trekkes så langt at integriteten i NATOs egne beslutningsprosesser ble skadelidende.

Det ble gjennomført stadige forsøk på å nå fram til en felles holdning mellom Russland og Vesten. Dette lyktes til slutt. Russland spilte i konfliktens sluttfase en sentral rolle i arbeidet med å oppnå en fredsløsning. Landet var en nøkkelspiller i den diplomatiske prosessen, innen rammen av G8, som medlem av Kontaktgruppen, og via Tsjernomyrdins forhandlinger sammen med president Ahtisaari.

NATO en av flere aktører

Det var også et grunnleggende prinsipp for medlemslandene å understreke at Alliansen var et redskap for det internasjonale samfunn. For å sikre at NATOs tiltak til enhver tid var tilpasset de behov som var nedfelt i en samlet internasjonal tilnærming måtte man ha løpende kontakt med FN, OSSE, EU og Kontaktgruppen. Samordning ble meget viktig, selv om dette påvirket Alliansens interne beslutningsprosess.

Erfaringene viser at det er behov for forbedringer i ordningene for konsultasjons og koordinering med andre aktører. Det er grunn til å minne om et stort antall til dels ukoordinerte forsøk på å få Milosevic med på en fredsavtale. Milosevics steile holdning viser at han ikke tok advarslene alvorlig. Det er sannsynlig at man i den tidlige fase av konflikten sendte for sprikende signaler til å kunne få gjennomslag.

Det kan også stilles et spørsmål ved fordelingen av ansvaret for krisehåndtering av den type det her er tale om. Uformelle kanaler vil alltid være viktige. Kontaktgruppen og G8 spilte en viktig rolle under Kosovo-krisen uten at de på noe tidspunkt var blitt delegert formell myndighet. Dette var viktig for håndteringen av krisen, men sett fra norsk side vil en svekkelse av NATO som konsultasjonsforum medføre redusert evne til å gjøre norske synspunkter og prioriteringer kjent. Dette er også av særskilt betydning fra et innenrikspolitisk ståsted knyttet til behovet for kontinuerlig å kunne gi Stortinget korrekt og rask informasjon.

Transatlantiske aspekter

En meget viktig side ved Kosovo-krisen var forholdet mellom de europeiske allierte og USA. Den militære aksjonen viste nok en gang at NATO, spesielt for operasjoner over en viss størrelse, er avhengig av amerikanske militære ressurser. Krisen understreket behovet for bedre balanse mellom de europeiske allierte og USA, og la ytterligere vekt til det amerikanske ønsket om et større europeisk ansvar for egen sikkerhet og en ny byrdefordeling innen Alliansen. Dette spørsmålet fikk prioritet under toppmøtet i Washington, og var en viktig grunn til vedtaket om å styrke NATOs militære evne og iverksettelsen av Defence Capabilities Initiative (DCI). Kosovo var også med på å utløse den prosess som nå pågår i EU med å styrke evne til å gjennomføre europeiske operasjoner i tilfeller der NATO ikke er engasjert.

B. Mål og midler

Mandatdiskusjonen

Alliansens beslutning om å bruke militær makt mot regimet i Beograd vil bli stående som en viktig begivenhet i europeisk sikkerhet.

I prosessen som ledet opp mot luftoperasjonene var det et grunnleggende prinsipp for medlemslandene at eventuelle operasjoner måtte ha et folkerettslig grunnlag. Mot denne bakgrunn ble det lagt stor vekt på legitimering fra FN. Eventuell maktbruk måtte forankres folkerettslig i samtykke fra partene, retten til selvforsvar etter FN-paktens artikkel 51, eller et mandat fra Sikkerhetsrådet i henhold til paktens kapittel VII eller VIII. Det var bred enighet blant NATO-landene om at slik legitimering forelå. Fra norsk side ble det i den sammenheng lagt vekt på SR 1199, som viste til at situasjonen i Kosovo utgjorde en trussel mot fred og stabilitet i regionen, rapporten fra FNs generalsekretær av 6. oktober 1998 om manglende etterlevelse av denne resolusjonen, og uttalelsen fra Sikkerhetsrådets president, samt FN-paktens bestemmelser om opprettholdelse av internasjonal fred og sikkerhet. Etter Norges og de andre NATO-lands syn representerte ikke luftkampanjen et brudd med folkeretten.

Debatten illustrerer et grunnleggende nytt forhold mellom de forskjellige internasjonale sikkerhetspolitiske aktører. FNs sikkerhetsråd har fortsatt det overordnede ansvar for fred og sikkerhet, men ikke minst erfaringene fra det tidligere Jugoslavia viser at fredsoperasjoner etter den kalde krigens slutt kan være kompliserte, ressurskrevende og langvarige, og kreve bruk av omfattende militære midler. FNs tradisjonelle konsept for fredsbevarende operasjoner tilfredsstiller i mange tilfeller ikke disse kravene. Dette har økt behovet for at andre organisasjoner yter støtte til FN. I Europa framstår foreløpig NATO som den eneste aktør som kan påta seg slike oppgaver ved hjelp av sitt integrerte kommandoapparat, evne til kombinerte operasjoner og evne til å gjennomføre robuste operasjoner.

Målsettinger

Et grunnleggende utgangspunkt var at NATO siden utbruddet av konfliktene i det tidligere Jugoslavia gradvis hadde påtatt seg et økende ansvar for å bidra til å styrke den regionale stabilitet og legge grunnen for en fredelig utvikling i området. I den forbindelse hadde man utviklet et tett samarbeid med andre involverte internasjonale organisasjoner. Engasjementet i SFOR i Bosnia var mest omfattende i så måte. Samtidig var det bred enighet om å vise tilbakeholdenhet. Alliansen måtte ikke bidra til å forverre krisen i Kosovo eller skade andres forsøk på å finne akseptable løsninger.

Dette bidro til at NATO i utgangspunktet ikke så for seg et større engasjement i Kosovo. Men den dramatiske forverringen av den humanitære situasjonen utover i 1998 og i første halvdel av 1999, den økende voldsbruken og det endelige sammenbruddet i Rambouillet-forhandlingene, gjorde det nødvendig å sette makt bak kravene fra det internasjonale samfunn. I denne situasjonen var NATO eneste alternativ.

Etter at alle diplomatiske muligheter ble ansett uttømt ble utfordringen å utforme en strategi som innebar maktbruk for å tvinge Beograd til å etterleve de krav som det internasjonale samfunn med FN i spissen hadde satt. Men trusselen om maktbruk måtte være et instrument til støtte for en omforent politisk prosess. Den politiske og militære strategi måtte tilpasses de overordnede mål, samtidig som de var fleksible nok til å kunne tilpasses den løpende utvikling på bakken.

Etter grundige konsultasjoner kom man fram til omforente krav til myndighetene i Beograd, som i sin tur ble lagt til grunn for utarbeidelsen av den militære operasjonsplan:

  • sikker og trygg tilbakevending av de hundretusenvis av flyktninger som var blitt fordrevet fra Kosovo;
  • opphør av alle militære aksjoner og overgrep mot sivilbefolkningen;
  • tilbaketrekking av serbiske militære-, politi- og halvmilitære styrker;
  • utplassering av en internasjonal fredsstyrke og
  • et visst selvstyre for Kosovo innenfor FRJs grenser basert på Rambouillet-avtalen.

Operasjon Allied Force representerte bruk av utvalgte militære virkemidler for å støtte opp under en overordnet politisk strategi. Aksjonen mot FRJ kan best defineres som tvangsdiplomati, hvor motparten tvinges til å gå med på kravene fra det internasjonale samfunn gjennom bevisst, militært press.

Det kan argumenteres for at denne tilbakeholdenheten ga FRJ håp om å vinne fram, forlenget konflikten, økte de menneskelige lidelser og utsatte samholdet i Alliansen for unødig sterk belastning. På den andre siden var det klart at det høsten 1998 ikke var konsensus innad i NATO for omfattende militære operasjoner på bakken, og tilbakeholdenhet var nødvendig for å oppnå enighet om bruk av makt. Alliansen og medlemslandene lyktes stort sett å møte disse utfordringene. Også NATOs tre nye medlemmer, som ble tatt opp bare én drøy uke før iverksettelsen av luftoperasjonen, støttet opp om operasjonene. En medvirkende faktor var at det for alle ble viktig å unngå at den militære operasjonen skulle få konsekvenser som kunne svekke NATOs rolle som hjørnestenen i europeisk sikkerhet.

Valg av virkemidler

For å bevare det indre samholdet var det nødvendig å legge seg på en strategi som tilsa trinnvis opptrapping av den militære innsatsen. I realiteten drev utviklingen på bakken, ikke minst den omfattende flyktningekatastrofen, fram en rask opptrapping. Enkelte land hadde dog problemer med beslutninger om opptrapping. Opptrappingsplanen for bruk av luftmakt som NATOs råd hadde vedtatt ble derfor ikke fulgt eksplisitt.

Det har i ettertid vært diskutert om luftoperasjonens faseinndeling var heldig, og om det kunne tatt kortere tid dersom man hadde valgt å bruke større militær kraft fra starten av. Svaret på dette er ikke gitt. Mens det politisk kan være hensiktsmessig med en gradvis opptrapping, vil det militært sett ofte være mest effektivt å markere styrke på et tidlig tidspunkt. Imidlertid må demokratier som NATO-landene av politiske grunner ofte arbeide relativt langsomt i ikke-artikkel 5-situasjoner. Samtidig så man også at tett samspill mellom militære tiltak, herunder opptrapping av luftangrepene etter toppmøtet i Washington, kombinert med intensiverte politiske og diplomatiske anstrengelser, inkludert aktiv russisk medvirkning, gradvis økte det samlede press, og til slutt ga de ønskede resultater.

C. Mediahåndteringen

En kompliserende faktor var at den interne prosess måtte gjennomføres under stort press fra mediene. NATOs handlekraft og troverdighet krevde at man utad sto samlet overfor en felles utfordring, selv om det ikke alltid var lett å måle resultatene av Alliansens innsats. Dette ble særlig krevende i lys av den massive flyktningestrømmen ut av Kosovo. På den ene side førte denne katastrofen til kritikk fra mange hold om at flyangrepene hadde større humanitære konsekvenser enn de serbiske overgrep. På den annen side medvirket utvilsomt de serbiske overgrep til å overbevise opinionen i medlemslandene om at aksjonen var nødvendig. Fra en media synsvinkel var det en viktig utfordring å styrke denne overbevisningen gjennom Alliansens presse- og informasjonsaktivitet.

NATOs presse- og informasjonsstab bestod i utgangspunktet kun av to til tre personer. Midtveis i operasjonen ble staben noe forsterket fra Storbritannia, Tyskland og Frankrike. Alliansens mediahåndtering ble gjennom hele krisen likevel i utstrakt grad dominert av NATOs daglige pressebriefer. NATOs presentasjon av informasjon kunne tidvis bli oppfattet som kontroversiell, beroende på energisk framtreden og metaforbruk som ikke alltid var tilpasset ulike kulturer blant NATOs medlemsland. Tatt i betraktning den manglende presse- og informasjonsoppsettingen i NATO-hovedkvarteret, er det likevel ikke tvil om at det ble gjort en meget god jobb.

I tillegg til den sviktende presse- og informasjonsbemanningen i Brussel ble en proaktiv innsats vesentlig komplisert gjennom så vel fraværet av uavhengige medier og NATO-personell inne i Kosovo. Myndighetskontrollerte medier i Serbia la kontinuerlig premisser for omverdenens oppfatning av hendelsesforløpet inne i Kosovo. Serbiske styrkers behandling av kosovoalbanerne ble ikke dekket i det hele tatt, og det ble gitt feilaktige fremstillinger av virkningene av NATOs operasjoner. NATO måtte bruke store ressurser i ettertid på å korrigere og tilbakevise serbiske mediers ufullstendige og ukorrekte fremstillinger.

Verdenssamfunnet aksepterte langt på vei NATOs engasjement i Kosovo-operasjonen som uselvisk og humanitært motivert. Oppfatning av at sannheten er det første som går tapt i krig, gjør likevel at uavhengige media vil se med skepsis på NATOs informasjon. Mister man troverdighet allerede i startfasen kan det vise seg svært vanskelig å gjenopprette denne underveis. Selv om en grundig analyse ville vise at hovedtyngden av informasjonen som ble avgitt fra NATO var korrekt, er det de få tilfellene der det gikk galt som blir husket.

Det var en håndfull sider ved luftoperasjonen som vakte særskilt kritikk i tillegg til diskusjonen omkring det folkerettslige grunnlaget for operasjonen. Disse knyttet seg i hovedsak til:

  • Utelukking av en bakkeoperasjon – det etiske aspektet ved å bombe fra stor høyde
  • Målutvelgelse – begrunnelsen for å velge mål som også fylte sivile funksjoner
  • Feilbombing – informasjonen om disse og begrepsbruken utilsiktet skade (collateral damage)
  • Klasebomber – den moralske legitimitet, faren ved udetonerte granater
  • Utarmet uranammunisjon – den moralske legitimitet, faktisk risiko

Dette er forhold som i ulik grad er tatt opp i erfaringsrapporter fra Allied Force. Det er overveiende sannsynlig at enkelte av disse vil bli vektlagt av mediene også ved eventuelle fremtidige operasjoner der NATO involveres. De bør derfor bli gjenstand for grundig diskusjon med tanke på en mest mulig omforent holdning til disse tema blant allierte.

D. NATO som krisehåndteringsorgan

Det interne samholdet viste seg å være kanskje den viktigste enkeltfaktor for det vellykkede utfallet av NATOs luftkampanje mot Jugoslavia. I et lengre perspektiv fremstår også dette forhold som en av de viktigste lærdommer å ta med seg i den videre omformingen av NATO.

Kosovo viste at diplomatiske og politiske krisehåndteringsprosesser noen ganger må støttes av militær maktbruk. Luftoperasjonene mot FRJ var et avgjørende bidrag til det internasjonale samfunnets innsats for å stanse overgrepene i Kosovo og for å skape grunnlag for varig fred og stabilitet. Gjennom luftoperasjonene ble regimet i Beograd tvunget til å akseptere kravene fra det internasjonale samfunnet.

Samtidig viste Kosovo-konflikten at NATOs evne til effektiv krisehåndtering må forbedres. Aksjonen avdekket svakheter i prosedyrene på en rekke områder. Utfordringen blir å utvikle prosedyrer som sikrer politisk styring, parallelt med at militære behov ivaretas. Samtidig må samarbeidet med land utenfor Alliansen som deltar i NATOs operasjoner, og med de andre internasjonale institusjoner, styrkes. Det vil øke muligheten for å drive effektiv krisestyring, og dermed fremme europeisk sikkerhet og stabilitet.

På ulike nivåer, både innenfor NATO og i de enkelte hovedsteder, er det et arbeid på gang for å innarbeide erfaringene fra Kosovo-krisen i nye og oppdaterte krisehåndteringsprosedyrer.

III. NASJONALE ERFARINGER

A. Nasjonalt krisehåndterings- og beslutningsgrunnlag

Samarbeidet innad i Regjeringen og konsultasjoner med Stortinget

Forut for og etter Regjeringens avgjørelse om norsk militær deltakelse i NATOs operasjoner i forbindelse med krisen i Kosovo, ble Stortinget løpende konsultert gjennom den utvidede utenrikskomité (DUUK). Regjeringens avgjørelse ble formalisert gjennom en kongelig resolusjon av 9 oktober 1998, foredratt av Forsvarsministeren der han tilrådde at Norge sluttet seg til eventuelle vedtak i NATOs råd om å: "gjennomføre militære operasjoner i tilknytning til situasjonen i Kosovo, og samtidig stille relevante styrker til rådighet." Som sådan fikk den utøvende myndighet rent konstitusjonelt et vidt mandat til å iverksette og følge opp Norges deltakelse i NATOs militære operasjoner.

I praksis reduserte dette ikke Regjeringens behov for å innhente Stortingets syn, og i løpet av krisens samlede forløp fra sommeren 1998 og frem til luftoperasjonenes avslutning i juni 1999, ble DUUK konsultert syv ganger. I forkant av konsultasjonene med komiteen, ble det lagt stor vekt på å vurdere den faktiske situasjonen i Kosovo. De informasjoner som ble utarbeidet av vår egen etterretningstjeneste, samt informasjon fra andre allierte land om situasjonen inne i Kosovo, utgjorde et meget nyttig element i Regjeringens grunnlag for avgjørelsen om å slutte seg til NATOs aksjon.

Regjeringens arbeid i forhold til Stortinget og dets organer var tilfredsstillende. Den tverrpolitiske enigheten på Stortinget i forhold til regjeringens håndtering av krisen lettet departementenes arbeid betydelig. Konsultasjonene med DUUK understreker at den prosedyremessige håndtering i forhold til Stortinget kan gjennomføres raskt, også når det stilles strenge krav til viktige beslutninger innenfor tidskritiske rammer.

Under selve luftoperasjonen fungerte den løpende dialog innad i Regjeringen tilfredsstillende. I lys av at departementene og Statsministerens kontor i stor grad viste sammenfallende syn i forhold til formulering av norsk policy og håndtering overfor regjering og Storting under operasjonene, klarte embedsverket å fylle sin initierende rolle i forhold til politiske myndigheter. I forkant av selve Allied Force åpenbarte det seg imidlertid en viss indre uenighet mellom departementene omkring alternative militære opsjoner. Ut fra en fagmilitær vurdering ønsket FD at NATO skulle utrede alternative opsjoner, herunder innsetting av bakkestyrker, i tillegg til rene luftoperasjoner. UD var enig i den fagmilitære vurdering, men mente man fra norsk side av politiske grunner ikke burde fremme dette aktivt i NATO på grunn av problemstillingens sensitivitet for samholdet i alliansen på det aktuelle tidspunkt (høsten 1998).

Av hensyn til krisens intensitet ble det ikke opprettet en særskilt interdepartemental krisehåndteringsgruppe under Kosovo-krisen. I lys av at den nasjonale håndteringen av krisen i hovedsak begrenset seg til vårt eget militære engasjement, samtidig som de ulike nasjonale politiske instanser under luftoperasjonene hadde relativt sammenfallende syn på norsk policy, ble det meste håndtert innenfor den regulære linjeorganisasjon, dog forsterket ved behov.

B. Nasjonale informasjonsaspekter ved Kosovo-krisen

Det er verdt å merke seg hvor lite intern kontrovers det ble i Norge rundt NATOs engasjement i Kosovo. Operasjonene ble viet stor oppmerksomhet både i presse og i det politiske miljø, men denne oppmerksomheten avdekket stor grad av tverrpolitisk konsensus omkring NATOs linje, noe som i betydelig grad underlettet Regjeringens håndtering internt, både overfor Storting og opinion. Særskilt bemerkelsesverdig var graden av intern konsensus sett i forhold til at luftoperasjonene strakk ut i tid. Under luftoperasjonene fra 24 mars til 9 juni skjedde det på mange måter en holdningsendring som generelt sett gikk fra en åpenbar forventning om hurtige resultater, til frustrasjon over manglende umiddelbar uttelling, til erkjennelse om at operasjonen kunne trekke ut i tid. Toppmøtet i Washington som falt midt i perioden bidro meget positivt i så måte og befestet inntrykket av at Alliansen skulle stå distansen ut.

Linjeorganisasjonene i Utenriks- og Forsvarsdepartementet ble ikke endret som følge av Kosovo-operasjonen, dette gjaldt også presse- og informasjonsvirksomheten. Det fremkom ikke noen fundamental kritikk av norske myndigheters befatning med krisen, ei heller av informasjonshåndteringen. Norges relativt sett begrensede rolle under luftkampanjen dannet lite behov for egne daglige nasjonale pressekonferanser. Det er trolig en riktig oppsummering at pågangen fra pressen var mindre enn forventet, og at dette i hovedsak skyldtes at NATO selv dekket det meste av informasjonsbehovet.

IV. MILITÆR-OPERATIVE ERFARINGER FRA KRISEN

A. Kontrakter

Før krisens utløp fantes det et mangfold av kontrakter som regulerte personellets arbeidsbestemmelser og rammebetingelser. Etter at NATOs aktiveringsordre var et faktum høsten 1998, og deployeringen av Luftforsvarets innsettingsstyrke (LIS) til Italia ble igangsatt, ble det avdekket store mangler i forhold til personellets kontraktsregime. Dette skapte en uoversiktelig og vanskelig forvaltningssituasjon når regimet skulle aktiviseres, ettersom de kontraktene som dekket behovet for LIS pålagte hjemmeberedskap under operasjonen ikke var tilstrekkelig tilrettelagt. I tillegg til dette hadde personellet som tilhørte små fagmiljøer, som flygere og teknikere, kontrakter som var lite fleksible med hensyn til tjenesteperioder. Dette medførte store utfordringer og påførte miljøet hjemme en ekstra belastning.

LIS er i utgangspunktet avhengig av et stort antall spesialister som må rekrutteres fra små og sårbare fagmiljøer. Rekrutteringsgrunnlaget er således svært begrenset. Kravet om at kontraktene skal baseres innenfor et frivillighetsregime har medført en sterk grad av uforutsigbarhet i forhold til muligheten til å kunne etablere en slik kapasitet, og ikke minst for å kunne vedlikeholde den over tid. Dette har i sum medført at mye av personellet føler at myndighetene legger for store byrder på dem og deres familier når valget om deltagelse i fredsoperasjoner skal tas.

Erfaringsmessig er de totale rammebetingelsene, og kanskje særlig lønn, det viktigste insentiv for hvorvidt personellet ønsker å undertegne kontrakt for deltagelse i fredsoperasjoner. Dersom de totale betingelsene ved internasjonale operasjoner ikke er vesentlig bedre enn ved tjenestegjøring i Norge, er rekruttering av kvalifisert personell i utgangspunktet svært vanskelig. Dette utgjorde således et meget vanskelig utgangspunkt for LIS. Forhandlinger om rammebetingelser for Forsvarets personell i internasjonale fredsoperasjoner blir sett i forhold til UD-personells betingelser. Dette er meget uheldig ettersom deltakelse i internasjonale fredsoperasjoner som stiller strenge krav til så vel feltmessighet som personellrisiko ikke kan sammenliknes med Uds organisasjon og oppgaver.

B. Etterretning

Etterretningsrapportene som ble utarbeidet gjennom hele Kosovo-krisen ble distribuert til det politiske, militær-politiske og de rent fagmilitære nivåene. Produktene som ble utarbeidet av Etterretningsstaben hadde primært som siktemål å understøtte nasjonale beslutningstakere i Norge. Det ble samtidig åpnet for at vurderingene også kunne komme andre til del, herunder allierte fellesstaber.

Det ble lagt spesiell vekt på å bistå internasjonale staber/enheter hvor norsk personell var utplassert, herunder LIS. Understøttelsen ble gitt på et overordnet strategisk, operasjonelt og taktisk nivå. Produktene som ble utarbeidet på strategisk nivå var i form av trusselvurderinger og spesialrapporter/ briefer knyttet til den militære og politiske utvikling i området. Rapportene på taktisk-operativt nivå tok form av daglige situasjonsorienteringer og regionspesifikke trusselvurderinger knyttet til enkelthendelser. Innføring i konflikten og oppdatering av situasjonen til norsk militært personell involvert i operasjonen ble også gitt høy prioritet. I hovedsak fungerte etterretningsrapporteringen tilfredsstillende gjennom oppdaterte og hyppige briefer som var med på å danne grunnlaget for militærfaglige innspill som var nødvendig for politiske beslutningstakere.

C. Kommandostruktur

Den operative linje gikk direkte til Forsvarssjefen i FO, mens det administrative ansvar ble ivaretatt av Ørland hovedflystasjon. Ørland hovedflystasjon hadde ikke tilstrekkelig kapasitet til å koordinere og ivareta de administrative ansvarsforhold, med den konsekvens at LIS for ofte måtte avklare saker direkte med andre avdelinger og FO.

På bakgrunn av erfaringene fra Kosovo-krisen har de operative kommandoforhold blitt endret. 6 mars 2000 ble ansvaret for operativ kontroll for enheter som opererer under nasjonal kontroll i internasjonale operasjoner overført fra FSJ til øverstkommanderende for Sør-Norge (ØKS). Den nye kommandostrukturen vil på sikt bety at FO kan konsentrere seg mer om det strategiske nivå, slik at operativ kontroll over avdelinger som er under nasjonal kontroll, samt operative krav og evaluering av kapasiteter for internasjonale operasjoner kan ivaretas av ØKS.

I forlengelsen av dette har FO etablert en krisehåndteringsorganisasjon tilpasset situasjoner som krever koordinering, samt raske vurderinger og beslutninger. Denne organisasjonen var ikke fullt ut etablert under Kosovo-krisen.

D. Kapasitet, beredskap og reaksjonsevne

LIS var i utgangspunktet organisert med tanke på gjennomføring av et artikkel 5-oppdrag i en rolle som IRF-styrke. Under etableringsfasen i Italia måtte styrken omorganiseres iht FSJs Retningslinjer for internasjonale fredsoperasjoner. I tillegg til dette måtte nytt personell rekrutteres for å kunne etablere en ny organisasjon. Når LIS skal organisere og planlegge sin kapasitet, må styrken ta utgangspunkt i et verst tenkelig scenario. Dette betyr at organisasjonen må være modulbasert og ytterst fleksibel for å kunne løse pålagte oppgaver på en mest mulig effektiv måte. LIS ble etablert uten tilstrekkelig nødvendig materiell, bl a manglet elektronisk krigføringspoder. Å skaffe til veie podene viste seg å være en møysommelig byråkratisk prosess som la klare føringer for når en eventuell deployering kunne finne sted.

LIS opererte i utgangspunktet med en 28 dagers beredskap. Imidlertid åpnet kontrakten for mulighet til å heve beredskapen til 7 dager dersom situasjonen krevde dette. Dette ble gjort for å imøtekomme behovet for forberedelser før deployering. LIS var i to perioder på høy beredskap i Norge. Dette forholdet var ikke dekket i gjeldende kontraktsregime.

E. Infrastruktur og multinasjonalitet

For å kunne ivareta sambandsbehovet til og fra Norge måtte LIS låne ulike typer utstyr fra eksterne avdelinger, herunder telefonsentral og satellittsamband. Samband til høyere hovedkvarter ble ivaretatt av NORCISS terminaler, kryptert tale- og datasamband til høyere nivå, samt ulike abonnement fra NATO. Noe av dette materiellet måtte lånes inn. LIS hadde i tillegg et antall stasjonære og bærbare PCer for kontorstøtte og velferdsformål. Styrken baserte seg på et modulbasert containerkonsept, hvilket betyr en stor grad av fleksibilitet i hvordan man organiserer seg mobilt. Konseptet med bruk av containere, eventuelt moderne teltløsninger, bør videreutvikles og danne basis for kosteffektive løsninger for andre typer avdelinger. Fleksibilitet og mobilitet er faktorer som må vektlegges sterkere i fremtiden for enheter som er identifisert for internasjonale operasjoner.