Meld. St. 1 (2009 – 2010)

Nasjonalbudsjettet 2010

Til innholdsfortegnelse

6 Tiltak for å bedre bruken av samfunnets ressurser

6.1 Hovedlinjer i strukturpolitikken

Strukturpolitikken omfatter tiltak på en rekke områder som påvirker tilgangen på produksjonsressurser og hvordan de utnyttes. Full sysselsetting og god vekst i økonomien krever at ressursene tas i bruk og anvendes best mulig. Arbeidskraften er vår viktigste ressurs. Det er derfor viktig å sikre at flest mulig får delta i arbeidslivet. Videre må det legges til rette for at det skapes nye arbeidsplasser med høy produktivitet og god lønnsomhet. Norge har et velorganisert og velfungerende arbeidsmarked, som er et grunnlag for høy produktivitet. Sysselsettings- og arbeidsmarkedspolitikken omtales i avsnitt 3.5, mens dette kapitlet beskriver tiltak for å bedre bruken av samfunnets ressurser i offentlig sektor og produktmarkedene.

Veksten må være bærekraftig. Effektiv bruk av ressurser og uttak avhenger av at de er priset riktig. Bruk av miljøressurser som ikke er belagt med avgifter eller priset gjennom et kvotesystem, kan f.eks. medføre at verdiskaping og produktivitet overvurderes. For å sikre høy avkastning og inntekter til fellesskapet må naturressurser som olje, gass og vannkraft benyttes og beskattes mest mulig effektivt innenfor rammene for en forsvarlig forvaltning.

Nye produkter og produksjonsmåter, innpass i markeder og bedre måter å organisere bedrifter på er avgjørende for at ressursene skal bli brukt der de kaster mest av seg. Derfor er det viktig å utvikle ny kunnskap og evne til å anvende kunnskapen gjennom forskning og innovasjon.

OECD-landene har gjennomført omfattende reformer av regulering i produktmarkedene, noe som vises i undersøkelser av reguleringene i 1998, 2003 og 2007. Reformene har gjennomgående ført til reduksjon av slik regulering som hindrer konkurranse. Utviklingen i Norge har i hovedtrekk vært på linje med andre OECD-land. Offentlig eierskap kan være et alternativ til regulering gjennom sektorlovgivning og tilsynsvirksomhet. Sammenliknet med de fleste OECD-land er den offentlige eierandelen i norsk næringsliv høy. Regjeringen tar sikte på at statens eierskap i norsk næringsliv skal ligge på om lag samme nivå som i dag. Produktmarkedsregulering og konkurransepolitikken er beskrevet i avsnitt 6.2.1 og avsnittene 6.2.3–6.2.5.

Regjeringen legger særlig vekt på:

  • Å fornye offentlig sektor. Regjeringen har iverksatt en rekke tiltak for å forbedre og effektivisere offentlig sektor. God kvalitet på offentlige tjenester er viktig for oppslutningen om fellesskapsløsningene. Effektivisering av offentlig tjenesteproduksjon er nødvendig både på grunn av aldringen av befolkningen og for å møte økte krav og forventninger til offentlige tjenester. Offentlig sektor er omtalt i avsnitt 6.4.

  • Å legge til rette for innovasjon i næringslivet og offentlig sektor. Statlig FoU-finansiering har hatt en årlig realvekst på 4,8 pst. fra 2005 til saldert budsjett 2009. Regjeringen har lagt fram stortingsmeldinger om både innovasjonspolitikken og forskningspolitikken. Innovasjon og næringsrettet forskning er omtalt i avsnitt 6.2.2.

  • Forenkling av offentlig regelverk. Forenklingstiltak og elektroniske tjenester bidrar til å redusere administrative kostnader, til større forutsigbarhet for brukerne og til mer effektiv gjennomføring av offentlige tiltak. Fra 2006 har næringslivets administrative kostnader blitt kartlagt. Næringslovgivning og forenkling er omtalt i avsnitt 6.2.6.

Næringslivet får offentlig støtte gjennom tilskudd, særskilte skattefradrag, skjerming fra utenlandsk konkurranse mv. All næringsstøtte vil påvirke konkurransen mellom bedrifter og næringer og dermed hvordan ressursene i økonomien brukes. Den samlede næringsstøtten over statsbudsjettets utgiftsside var 18,9 mrd. kroner i 2008. Dette var det tredje året på rad med en viss vekst i realverdien av støtten.

Skatter og avgifter påvirker også ressursbruken i økonomien. Regjeringen er opptatt av at skattesystemet skal være legitimt og rettferdig og virke omfordelende. For å sikre dette må en unngå hull i systemet som gjør det mulig å omgå skatten. Videre er miljøavgifter viktig for å dreie forbruk og produksjon i en miljøvennlig retning. De gode fordelings- og miljøegenskapene til skatte- og avgiftssystemet styrkes i Regjeringens forslag til budsjett for 2010. Blant annet forbedres formuesskatten ytterligere, miljøavgiftene skjerpes, og det gjennomføres viktige tiltak for å bekjempe skatteunndragelser. Hovedtrekkene i Regjeringens skatte- og avgiftsopplegg for 2010 er beskrevet i kapittel 4.

6.2 Produktmarkedene

6.2.1 Konkurranse, regulering og offentlig eierskap

Virksom konkurranse er et viktig virkemiddel for å oppnå effektiv utnyttelse av ressursene i økonomien. Konkurranse i et marked bidrar til kostnadskontroll og utvikling av bedre produkter. Dette kommer forbrukerne til gode gjennom lavere priser og et variert produktutvalg. For bedrifter som opererer i markeder med svak konkurranse, vil det være lønnsomt å sette høyere priser og selge færre varer. Forbrukerne vil da få mindre igjen for pengene og dermed redusere innkjøpet, noe som gir opphav til et velferdstap. Bedriftene vil ha fordel av økt inntjening, men det vil ikke oppveie hele velferdstapet for forbrukerne. Konkurransepolitikken er beskrevet i avsnitt 6.2.3.

I en del produktmarkeder er det ikke tilstrekkelig å legge til rette for virksom konkurranse for å oppnå effektiv ressursbruk. Det kan derfor være nødvendig med særskilt regulering av enkeltmarkeder, bl.a. i følgende tilfeller:

  • Produksjonsprosesser kan ha kostnader eller gevinster som det ikke tas hensyn til gjennom omsetning i et marked, såkalte negative eller positive eksterne effekter. Et eksempel på negative eksterne effekter er miljøskadelige utslipp, som kan reguleres gjennom utslippskrav eller økonomiske virkemidler, f.eks. avgifter som reflekterer miljøskaden. Innovasjon i en bedrift kan gi resultater som også er til fordel for andre bedrifter og samfunnet for øvrig. I en slik sammenheng vil innovasjon ha positive eksterne effekter, jf. avsnitt 6.2.2.

  • Utnytting av naturressurser påvirker produksjonsmulighetene ikke bare for den enkelte bedrift i dag, men også for andre potensielle produsenter og framtidig bruk av ressursen. Effektiv ressursbruk krever derfor at det fastsettes eiendomsretter til ressursen eller regulering av produksjonen, f.eks. utvinnings­tillatelser for petroleum og fiskekvoter. Næringer basert på naturressurser er drøftet i avsnitt 6.2.3.

  • Noen teknologier er slik at hele etterspørselen kan dekkes til lavere kostnad fra én bedrift enn om produksjonen spres på flere bedrifter, såkalt naturlig monopol. Dette vil være tilfelle i markeder hvor en stor del av produksjonskostnaden er knyttet til investeringer i infrastrukturen. Elektrisitetsforsyning, elektronisk kommunikasjon, post, vannforsyning og avløp, jernbane og flyplasser har i større eller mindre grad karakter av å være naturlige monopoler. I flere slike nettverksnæringer er det etablert særskilt regulering, bl.a. for å oppnå konkurranse på områder der det er mulig og for å sikre effektivitet innenfor det resterende monopolområdet, jf. avsnitt 6.2.4.

Enkelte reguleringer tar sikte på å ivareta ulike samfunnshensyn knyttet til sektorene, bl.a. landsdekkende forsyning og kvalitet av tjenestene. Det er viktig at slike offentlig pålagte oppgaver gjennomføres til lavest mulige kostnader for samfunnet og ikke fører til konkurransevridning mellom leverandørene.

Forutsetningene for regulering av produktmarkedene har endret seg mye over tid. Det skyldes en rekke forhold, bl.a. ny teknologi som elektronisk kommunikasjon, økt vektlegging av konkurranse- og forbrukerhensyn og utvikling av større markeder innenfor rammen av internasjonale handelsavtaler. En undersøkelse av produktmarkedsregulering siden 1998 viser at det er gjennomført omfattende reformer i alle OECD-landene. Reformene har gjennomgående ført til mindre regulering som hindrer konkurranse. I de fleste landene ser det ut til at reformene var mer omfattende i perioden 1998–2003 enn 2003–2007, dvs. at reformtempoet har gått noe ned. Situasjonen ved utgangen av 2007 er nærmere beskrevet i boks 6.1.

Boks 6.1 Regulering av produktmarkeder i OECD-landene

Figur 6.1 Regulering av produktmarkeder i OECD-land i 2007. Indeks, 0=intet,
 6=fullstendig

Figur 6.1 Regulering av produktmarkeder i OECD-land i 2007. Indeks, 0=intet, 6=fullstendig

Kilde: OECD.

OECD har utviklet et sett indikatorer for regulering som hindrer konkurranse i produktmarkedene, også statlig eierskap som et hinder for selskapsovertakelse. Figurene er basert på reguleringer som gjaldt ved utgangen av 2007.

Statlig kontroll som begrenser konkurransen eller selskapsovertakelser, kan utøves gjennom generell innblanding i forretningsvirksomhet eller statlig eierskap i utvalgte selskaper, jf. figur 6.1.A. Indikatoren for statens innblanding i forretningsvirksomhet er basert på omfanget av prisregulering og direkte inngrep i forretningsmessige avgjørelser, f.eks. restriksjoner på hvilke tjenester en bransje eller profesjon kan levere. Figuren viser at det er en relativt liten grad av statlig innblanding i forretningsmessige avgjørelser i de fleste OECD-land.

Graden av statlig kontroll som utøves gjennom eierskap varierer betydelig mellom OECD-landene. Indikatoren for statlig eierskap er basert både på omfanget av statens eierskap og på hvor direkte staten utøver selskapskontroll. Norge har høye statlige eierandeler i mange av de største selskapene, men en organisering av selskapene som skiller eierrollen fra myndighetsutøvelse. Styringsmodellen for eierskapet trekker i retning av mindre statlig kontroll, og plasserer dermed Norge nærmere middels av OECD-landene etter indikatoren for statlig eierskap.

Figur 6.1.B beskriver omfanget av statlig eierskap i nettverksnæringene (gass, elektrisitet, post og budtjenester, telekommunikasjon, jernbane og lufttransport) og for alle næringer (unntatt offentlig forvaltning inkl. helse og utdanning). Land med høy statlig andel i nettverksnæringene har generelt et omfattende statlig eierskap. I land med lite statlig eierskap er også nettverksnæringene for en stor del private. Norge er ett av landene som har et omfattende statlig eierskap både i nettverksnæringene og i den markedsbaserte økonomien.

Reguleringer som hindrer entrepenørskap er vist i figur 6.1.C med indikatorer for henholdsvis administrative byrder og hindre for konkurranse. Norge har blant de laveste administrative byrdene ved selskapssetablering.

Indikatorene for regulering av produktmarkedene bygger for en stor del på tallfesting av kvalitative forhold. Etablering av slike data vil alltid innebære skjønnsmessige vurderinger. Undersøkelsen er derfor lite egnet til en detaljert sammenlikning av enkeltland, men gir et grovt bilde av utviklingstrekk og hvor landene står i forhold til hverandre.

Reguleringene er redusert mest i de landene som i utgangspunktet hadde mer omfattende hindre for konkurranse. Forskjellene mellom OECD-landene er derfor betydelig mindre i dag enn for ti år siden. Fortsatt er det imidlertid ganske store forskjeller mellom landene. USA, Storbritannia, Canada, Nederland, Island og Danmark har minst grad av produktmarkedsregulering som er konkurransehindrende. Norge har noe mer omfattende regulering av produktmarkedene enn disse landene. Utviklingen i Norge har likevel i hovedtrekk vært på linje med reformene i andre OECD-land. Undersøkelsen ble imidlertid gjennomført før innføring av en del nye reguleringer av næringsvirksomhet, bl.a. meldeplikt ved bedriftsnedlegginger (omstillingslova) og strengere regler for etablering av kjøpesentre.

Offentlig eierskap kan være et alternativ til regulering gjennom sektorlovgivning og tilsynsvirksomhet. En stor del av det offentlige eierskapet ligger nettopp i sektorer som det er nødvendig å regulere særskilt, bl.a. nettverksnæringer og næringer som utnytter naturressurser. Sammenliknet med de fleste OECD-land er den offentlige eierandelen i norsk næringsliv høy.

Staten er den største eieren i Norge, og departementene forvalter statens eierskap i over 80 selskaper. Kommuner og fylkeskommuner eier også mange selskaper, bl.a. energiverk og vann-, avløps- og renovasjonsselskaper. Ved utgangen av 2008 var 39,5 pst. av verdiene på Oslo Børs eid av det offentlige. I tillegg er Statens pensjonsfond – Norge (tidligere Folketrygdfondet) blant de største enkelteierne på Oslo Børs. Ved utgangen av 2008 var verdien av statens direkte eierandeler på børsen 332,5 mrd. kroner og den bokførte verdien av statlige eierandeler i unoterte selskaper med et i hovedsak forretningsmessig formål 97,5 mrd. kroner.

Retningslinjene for det statlige eierskapet ble trukket opp i St.meld. nr. 13 (2006–2007) Et aktivt og langsiktig eierskap. Regjeringen legger til grunn at staten skal være en aktiv, langsiktig og forutsigbar eier i viktige norske selskap. Staten skal med sitt eierskap bidra til langsiktig vekst i selskapene, noe som krever et profesjonelt eierskap. Utøvelsen av statens eierskap er basert på rollefordelingen mellom generalforsamling og styre i selskapslovgivningen og allment aksepterte eierstyringsprinsipper.

Organiseringen av det statlige eierskapet tar sikte på å skille statens rolle som eier fra rollen som reguleringsmyndighet og tilsynsorgan. Statens eierskap til selskaper som har et forretningsmessig formål er i hovedsak samlet i Nærings- og handelsdepartementet, som også har en koordinerende rolle for den statlige selskapsforvaltningen. Andre departementer har et ansvar for regulering og tilsyn innenfor sin sektor.

Regjeringen tar sikte på at statens eierskap i norsk næringsliv skal ligge på om lag samme nivå som i dag. Det er imidlertid ikke til hinder for eierendringer og andre strukturelle tiltak der dette vil kunne bidra positivt til et selskaps vekst og utvikling. Slike saker vil eventuelt legges fram for Stortinget.

6.2.2 Innovasjon og næringsrelevant forskning

Vekstevnen i økonomien bestemmes over tid av tilgangen på arbeidskraft, kapital og naturressurser, og hvordan disse innsatsfaktorene brukes. Produktivitetsvekst, dvs. å få mer igjen for samme bruk av innsatsfaktorer, legger grunnlag for økonomisk vekst og økt velferd. Det er mange forhold som kan bidra til økt produktivitet – et høyere utdanningsnivå i arbeidsstyrken, kompetanseutvikling og læring hos de ansatte, omstillinger i næringslivet og offentlig sektor, anvendelse av ny teknologi, introduksjon av nye eller forbedrede produkter og prosesser mv.

Kunnskap er grunnleggende for mange av de faktorene som bidrar til økt produktivitet. Forskning er den viktigste kilden til ny kunnskap. Studier av økonomisk vekst viser et betydelig bidrag fra forskning og utvikling (FoU), men det er ingen enkel eller direkte sammenheng mellom FoU-utgifter og økonomisk vekst. Skal den forskningsbaserte kunnskapen styrke vekstevnen i økonomien, må resultatene komme til anvendelse i produksjon som er samfunnsøkonomisk lønnsom. Derfor er det viktig at ressursene prises riktig i markedet, f.eks. at miljøkostnader reflekteres i avgifter eller kvotepriser.

Nærings- og handelsdepartementet la i desember 2008 fram St.meld. nr. 7 (2008–2009) Et nyskapende og bærekraftig Norge. Regjeringens innovasjonspolitikk skal fremme bærekraftig verdiskaping i norsk økonomi, bl.a. ved å legge til rette for innovasjon i små og mellomstore bedrifter, fremme en kultur for entreprenørskap, satse på medarbeidere og styrke innovasjonsevnen i offentlig sektor.

Kunnskapsdepartementet la i april 2009 fram St.meld. nr. 30 (2008–2009) Klima for forskning. Regjeringens mål er at norsk forskningspolitikk skal bidra bl.a. til å løse globale utfordringer, med særlig vekt på miljø-, klima-, hav-, matsikkerhet- og energiforskning, og til et kunnskapsbasert næringsliv i hele landet gjennom bl.a. næringsrelevant forskning på strategiske områder. Regjeringen vil sette ned et ekspertutvalg som skal gjennomgå mål- og resultatstyring i forskningssektoren og foreslå endringer som bidrar til høyest mulig samfunnsøkonomisk avkastning av forskningsinnsatsen. Utvalget skal herunder foreslå resultatindikatorer for forskningssektoren.

Offentlig finansiering av forskning og tiltak for økt innovasjon skal kompensere for markedssvikt, dvs. bidra til å utløse samfunnsøkonomisk lønnsom virksomhet som ikke kan finansieres på vanlige markedsvilkår eller i privat sektor. Grunnforskning blir i hovedsak finansiert av staten, mens anvendt forskning har en større andel privat finansiering. Næringslivet selv har et hovedansvar for finansiering av forskningsbasert utviklingsarbeid og annen innovasjonsvirksomhet i bedriftene.

Statens FoU-finansiering har hatt en relativt sterk vekst i Norge. Figur 6.2 viser statens samlede finansiering av FoU gjennom bevilgninger og skattesystemet. Finansieringen er fordelt på hovedformål slik at den direkte satsingen på næringsrelevant forskning framkommer. Næringslivet vil også dra nytte av den allmennvitenskapelige forskningen, både i form av resultater fra grunnleggende forskning og tilgang på kandidater og forskere. Bevilgningene til FoU over statsbudsjettet økte med 6,5 mrd. kroner fra 2005 til saldert budsjett 2009. I tillegg kommer støtte til bedriftenes FoU-prosjekter gjennom skattesystemet. Bruken av Skattefunn har gått noe ned siden 2004. Realveksten i statens samlede FoU-finansiering var 4,8 pst. årlig.

Figur 6.2 Statlig FoU-finansiering1 fordelt etter hovedformål.
 Mrd. 2009-kroner

Figur 6.2 Statlig FoU-finansiering1 fordelt etter hovedformål. Mrd. 2009-kroner

1 Bevilgninger over statsbudsjettet og skattefradrag for FoU-kostnader.

Kilde: NIFU STEP og Finansdepartementet.

Regjeringen foreslår å bevilge om lag 22,5 mrd. kroner til FoU i 2010. Det innebærer en økning på om lag 1,7 mrd. kroner fra saldert budsjett 2009. Særlig prioritert er klimaforskning, forskning innen fornybar energi, karbonfangst og -lagring, investeringer i forskningsinfrastruktur og regional forskning og verdiskaping. Regjeringen foreslår også å øke kapitalen i Fondet for forskning og nyskaping med 5 mrd. kroner (til 77 mrd. kroner) fra 1. januar 2010. Dette vil gi om lag 210 mill. kroner i økt avkastning i 2011. De forskningspolitiske prioriteringene for 2010 er nærmere omtalt i Prop. 1 S (2009–2010) for Kunnskapsdepartementet.

Universiteter, høyskoler og forskningsinstitutter er viktige for å framskaffe og formidle ny kunnskap og for å utdanne kandidater og forskere. Dette bidrar igjen til overføring av kunnskap og FoU til næringslivet og det offentlige. Gode forsk­ningsmiljøer er også viktig for samarbeid med forskningsmiljøer i andre land og for at oppdragsgivere og gjesteforskere skal velge FoU-institusjoner i Norge.

Resultater av forskningen er i begrenset grad direkte målbare. Foreliggende indikatorer kan imidlertid tyde på at norsk forskning i økende grad hevder seg internasjonalt. De siste årene har det vært betydelig vekst i antall publiseringer fra norske forskere i internasjonale fagtidsskrifter og i hvor ofte de blir sitert av andre forskere. Siteringer forteller noe om hvilken gjennomslagskraft forskningen har hatt i vitenskapelige miljøer. Norge ligger fortsatt lavere enn Danmark, Sverige og Finland etter disse indikatorene, men høyre enn et flertall av landene som er med i statistikken. Samarbeidet med utenlandske forskere har også økt i form av en økning i antall artikler med norsk og utenlandsk samforfatterskap.

Kvalitet i forskningen er avgjørende for bidraget denne gir til samfunn og næringsliv. Høy kvalitet er dessuten viktig for å opprettholde et godt utdanningstilbud og god rekruttering til forskningen. Prioritering av kvalitet har begrunnet økte ressurser til grunnforskning, etablering av sentre for fremragende forskning, økt bruk av evalueringer, utvikling av kvalitetskriterier for tildeling av midler og styrking av faglige ledelsesfunksjoner og strategisk arbeid. Et viktig tiltak for å oppnå høy kvalitet i forskningen er en solid og langsiktig satsing på forskningsinfrastruktur. Regjeringen har derfor både i 2009 og 2010 øremerket to tredjedeler av den økte kapitalen i Fondet for forskning og nyskaping til slik infrastruktur. Midlene skal bidra til en styrking av nasjonal og internasjonal infrastruktur.

Regjeringen har som mål å utløse regional verdiskaping i hele landet og å styrke både offentlig og privat FoU-aktivitet. En styrking av forskerutdanningen er en forutsetning for å videreutvikle Norge som kunnskapssamfunn. For 2010 foreslår Regjeringen derfor å bevilge 97 mill. kroner til en videreføring av stipendiatstillinger og samfinansierte doktorgrader med næringslivet (nærings-PhD) som ble opprettet i forbindelse med St. prp. nr. 37 (2008 – 2009) Om endringer i statsbudsjettet 2009 med tiltak for arbeid. Regionale forskningsfond skal supplere de nasjonale FoU-virkemidlene og styrke forskningsinnsatsen i regionene. Fondene ble opprettet i 2009 og vil ha en avkastning på om lag 212 mill. kroner i 2010.

«Store programmer» i Norges forskningsråd skal dekke sentrale, langsiktige forskningspolitiske prioriteringer, og utvikles i et samarbeid mellom forskningsmiljøer, næringsliv og myndigheter. Målet er å kople grunnforskning og anvendt forskning og forskning på tvers av kategorier, fag og sektorer. Det er satt i gang sju «Store programmer». Disse omfatter forskningsfelt med bred anvendelse innenfor store deler av næringslivet og offentlig sektor: Informasjons- og kommunikasjonsteknologi (IKT), material- og nanoteknologi, bioteknologi og funksjonell genomforskning. I tillegg kommer forskning rettet inn mot viktige næringer som petroleum, energi og havbruk, og forskning om klimaendringer og konsekvenser for Norge.

FoU innen fornybare energikilder og karbonfangst- og lagring foreslås blir styrket med 300 mill. kroner i 2010. Regjeringen foreslår også en satsing på annen klimaforskning med 50 mill. kroner. Bevilgningen skal blant annet gå til etablering av et senter for klimaforskning i Bergen og styrking av forskningsprogrammet NORKLIMA.

Næringsrelevant FoU får støtte gjennom generelle virkemidler som «Brukerstyrt innovasjonsarena» (BIA), tematiske satsinger som «Store programmer», basisbevilgninger til de næringsrettede forskningsinstituttene, skattefradrag for bedriftenes FoU-prosjekter og forskningsbasert innovasjonssatsing. BIA skal støtte de beste innovasjonsprosjektene i norsk næringsliv. Kvaliteten på prosjektene og bidrag til verdiskaping er avgjørende for å nå opp i konkurransen om midlene.

Gjennom den nasjonale strategien Marin bioprospektering – en kilde til ny og bærekraftig verdiskaping legger Regjeringen opp til en målrettet satsing på marin bioprospektering. Regjeringen vil bl.a. styrke innsatsen innenfor forskning og kommersialisering og etablere en nasjonal biobanktjeneste og foreslår en styrking av bevilgningene til marin bioprospektering med 19 mill. kroner i 2010.

De bedriftsrettede virkemidlene for innovasjon er for en stor del samlet i Innovasjon Norge. Dette omfatter tilbud om finansiering, kompetanse, rådgivning, nettverk og profilering. Som følge av bl.a. finansuroen har bevilgningene til Innovasjon Norge i 2009 blitt økt med 704 mill. kroner i forhold til saldert budsjett. Bevilgningsøkningene gjennom året har bl.a. gjort det mulig å øke utlånsrammen for innovasjonslån i 2009 med i alt 1,1 mrd. kroner til 1,4 mrd. kroner. For 2010 foreslår Regjeringen å øke bevilgningene til Innovasjon Norge med om lag 310 mill. kroner i forhold til saldert budsjett 2009. Nærings- og handelsdepartementet har igangsatt en evaluering av Innovasjon Norge som skal være ferdig sommeren 2010.

Internasjonalt forskningssamarbeid er viktig for utvikling av norsk forskning og overføring av ny kunnskap til det norske næringslivet og samfunnet. Deltakelse i EUs 7. rammeprogram for forskning, teknologisk utvikling og demonstrasjonsaktiviteter er det mest omfattende internasjonale samarbeidet for norske forskere, forskningsmiljøer og næringsliv. Norges kontingent øker med 116 mill. kroner til om lag 1,2 mrd. kroner i 2010. Kunnskapsdepartementet har igangsatt en evaluering av Norges deltakelse i rammeprogrammene over perioden 2002–2008.

Norge er også med i EUs rammeprogram for konkurranseevne og innovasjon – «Competitiveness and Innovation Framework Programme» (CIP). Programmet løper 2007–2013, og Norges kontingent for hele perioden vil være 625 mill. kroner. Rammeprogrammet omfatter innovasjon og entreprenørskap i små og mellomstore bedrifter, bruk av IKT og effektiv energibruk. Miljøvennlig innovasjon er et gjennomgående tema.

6.2.3 Konkurransepolitikken

Konkurransepolitikken favner bredt og er rettet både mot konkurransebegrensende atferd hos aktører i næringslivet og mot konkurransebegrensende myndighetstiltak.

Konkurranseloven retter seg i første rekke mot konkurransebegrensende atferd hos private og offentlige selskaper som driver forretningsmessig virksomhet. Loven gir Konkurransetilsynet effektive virkemidler for å avdekke og sanksjonere konkurransebegrensende atferd. Overtredelse av lovens bestemmelser, eller av vedtak med hjemmel i loven, kan sanksjoneres med tvangsmulkt, overtredelsesgebyr eller med bøter og fengsel.

Avdekking og håndheving av konkurransekriminalitet

Konkurransekriminalitet som ulovlig prissamarbeid, anbudssamarbeid og markedsdeling, vil føre til økte kostnader, høyere produktpriser og dårligere produkter. Det er en krevende oppgave å avdekke ulovlig samarbeid. De næringsdrivende benytter ofte avanserte metoder for å holde samarbeidet hemmelig.

Et viktig virkemiddel er å forsterke konsekvensene av å bli oppdaget. I Norge har bøtene historisk sett vært lave, men etter 2004 er utmålingen av overtredelsesgebyr harmonisert med lovverket i EU. Loven åpner for overtredelsesgebyrer på opptil 10 pst. av bedriftens årlige omsetning. I tillegg kan enkeltpersoner ilegges bot, og i alvorlige tilfeller kan det idømmes fengselsstraff.

Et annet virkemiddel er å forsterke incentivene for markedsaktørene til å avsløre ulovlig samarbeid. Med konkurranseloven av 2004 ble det introdusert regler om lempning. Et selskap som deltar i ulovlig samarbeid kan bli fritatt for overtredelsesgebyr dersom det er det første til å avsløre samarbeidet. Andre selskaper som deltar i det ulovlige samarbeidet, kan få gebyret redusert ved å samarbeide med tilsynet under etterforskningen.

For ytterligere å øke incentivene til å varsle konkurransemyndighetene er det viktig at enkeltpersoner i foretaket ikke risikerer å bli straffeforfulgt når det søkes om lempning på vegne av det foretaket som personen representerer. På denne bakgrunn er det foreslått å utvide anvendelsesområdet for lempning til også å omfatte personstraff. Forslaget er sendt på høring.

Fusjoner og oppkjøp

Konkurransetilsynet skal gripe inn mot fusjoner og oppkjøp som vil føre til eller forsterke en vesentlig begrensning av konkurransen i strid med målet om effektiv bruk av samfunnets ressurser. Tilsynet vurderer derfor ikke bare om en fusjon begrenser konkurranse i det aktuelle markedet, men også om dette leder til et samfunnsøkonomisk effektivitetstap. Tilsynet kan forby sammenslutninger eller gi godkjenning på visse vilkår .

I markedet for nummeropplysning på SMS-søk i Norge besluttet Konkurransetilsynet 4. desember 2008 å forby Opplysningens kjøp av Aspiro Søk. Etter Konkurransetilsynets vurdering er konkurransen i dette markedet vesentlig begrenset, og foretakssammenslutningen ville kunne forsterke denne begrensningen. Konkurransetilsynet konkluderte med at den svekkede konkurransen ville gi et samfunnsøkonomisk tap, og la vekt på at en sammenslutning mellom de to foretakene ville kunne gi høyere priser. Vedtaket ble påklaget. Fornyings- og administrasjonsdepartementet besluttet i april 2009 å opprettholde vedtaket.

Særskilte markeder

Markedene for meieriprodukter preges av høy konsentrasjon. Tine har en dominerende stilling i de fleste markedene for meieriprodukter, mens konkurrentene bare driver virksomhet innenfor noen få markeder. Det er videre betydelige etableringsbarrierer, og Tines konkurrenter har de siste årene slitt med å drive lønnsomt. Konkurransetilsynet overvåker derfor pris- og marginutviklingen for de viktigste og mest konkurranseutsatte meieriproduktene. Den første rapporten forelå i juni 2009.

Oslo tingretts dom i mars 2009 opphevet Konkurransetilsynets vedtak om å ilegge Tine BA et gebyr på 45 mill. kroner for misbruk av dominerende stilling og for samarbeid som begrenser konkurransen. Konkurransetilsynet har anket dommen inn for Borgarting lagmannsrett.

Ifølge Konkurransetilsynet er drosjemarkedet preget av dårlig prisopplysning og liten grad av prisgjennomsiktighet. Disse forholdene gjør det vanskelig for drosjekundene å sammenligne tilbud fra ulike aktører, noe som igjen medvirker til å svekke konkurransen i markedet. Videre er det vanskelig for kundene å etterprøve om prisen de betaler er korrekt. En medvirkende årsak til disse problemene er at dagens takstsystem er vanskelig tilgjengelig. Systemet innebærer avstandsprising når drosjens fart overstiger et visst nivå, og tidsprising når farten er under dette nivået. Konkurransetilsynet har sendt på høring et forslag om overgang til et lettere tilgjengelig takstsystem, såkalt parallelltakst, der avstands- og tidsprising foretas under hele drosjeturen uavhengig av drosjens hastighet. I tillegg foreslås det en ordning der forholdet mellom de viktigste takstelementene skal være likt i uregulerte områder.

Anbud i markedet for rutegående busstransport er nærmere vurdert i rapporten «Anbud på norsk» av oktober 2008 fra Transportøkonomisk Institutt. Rapporten sammenfatter effekter av konkurranseutsetting og fristilling av offentlig kjøp i samferdselssektoren, først og fremst for lokal, rutegående busstransport. Det konkluderes med at bruk av anbud innen lokal, rutegående busstransport har ført til kostnadsbesparelser for offentlige myndigheter. Disse besparelsene er i hovedsak tatt ut i form av reduserte tilskudd til lokal kollektivtransport, uten at dette har gått på bekostning av rutetilbudet eller har medført svekkede politiske styringsmuligheter. Dette har sammenheng med at en har fått til velfungerende konkurranse, og at en i mange tilfeller har fått til bedre, mer overordnet ruteplanlegging. Rapporten gir ingen dokumentasjon på at anbud har vært direkte knyttet til vesentlige omfordelingsvirkninger ved at sjåfører har fått svekkede lønns- og arbeidsbetingelser. Unntak fra denne hovedregelen er bl.a. økt opplevd jobbusikkerhet ved anbudsoverdragelse. Sjåfører får imidlertid som regel tilbud om jobb hos operatøren som har vunnet anbudet, og det er bare unntaksvis en ser eksempler på at de blir arbeidsledige eller uføretrygdede. Anbud har ifølge rapporten ført til økt avgang fra yrket i forbindelse med selve anbudsoverdragelsen. Arbeidstakere i kollektivtransporten har fra 1. september 2009 fått samme rettigheter ved anbud som ved virksomhetsoverdragelse.

I rapporten «Konkurransen i Norge» av januar 2009 har Konkurransetilsynet sett nærmere på bl.a. kraftmarkedet. I rapporten påpekes det at virksom konkurranse i sluttbrukermarkedet for kraft er betinget av at forbrukerne søker etter, og faktisk bytter til, den kraftavtalen som er best for den enkelte. Konkurransetilsynet oppfordrer derfor forbrukerne til aktivt å søke etter, sammenligne og bytte kraftavtaler. Konkurransetilsynet tilrettelegger for en effektiv etterspørselsside gjennom videreutvikling av en prisoversikt over ulike kraftavtaler fra leverandørene, på tilsynets hjemmeside.

Når det gjelder engrosmarkedet for kraft, viser Konkurransetilsynet til at dette er preget av høy konsentrasjon, utbredt krysseierskap og felleseide kraftverk. Dette bidrar til svakere konkurranse. For å legge til rette for velfungerende konkurranse anbefaler Konkurransetilsynet derfor at konsentrasjonen og graden av konkurransedempende krysseierskap og felleseide kraftverk reduseres. Videre anbefaler Konkurransetilsynet at markedskonsentrasjon i et prisområde bør være et viktig moment i vurderingen av utbygging av ny overføringskapasitet. Samtidig tilrås det å skille tydeligere mellom kraftselskapenes nettvirksomhet og selskapenes konkurranseutsatte kraftvirksomhet. Dette for å sikre like konkurransevilkår i sluttbrukermarkedet og unngå kryssubsidiering mellom konkurranseutsatt virksomhet og nettvirksomheten.

Fornyings- og administrasjonsdepartementet har bedt Konkurransetilsynet prioritere oppfølging av konkurranseforholdene i IKT-markedene. Konkurransetilsynet har igangsatt et prosjekt som skal analysere det offentliges rolle når det gjelder å tilrettelegge for økt konkurranse i programvaremarkedene. Rapporten vil foreligge i november 2009.

Fornyings- og administrasjonsdepartementet fastsatte i september 2009 en forskriftsendring som skal sikre privatpersoner tilgang til nettportaler for eiendomssalg. Det skal gjøre det enklere for boligeiere å selge boligen sin selv og åpne for at andre aktører lettere kan tilby tjenester når boligeiere vil selge boligen. Nettportalenes praksis har gjort det vanskelig for boligeierne å selge sine boliger uten å benytte tradisjonelle eiendomsformidlere.

Omsetning av bøker har tradisjonelt vært regulert gjennom avtaler mellom Den norske Bokhandlerforening og Den norske Forleggerforening. Bokbransjeavtalen som trådte i kraft 1. mai 2005, innebar en friere salgsordning for bøker i forhold til den gamle avtalen. Avtalen varer ut 2010. I forskrift er det gitt unntak fra konkurranselovens forbud mot konkurransebegrensende samarbeid, ved omsetningen av bøker. Fra 2006 er bokhandlernes enerett til å selge skolebøker til grunnskole og videregående skole avviklet, og det er fri prisfastsettelse på skolebøker fra utgivelsestidspunktet. For fagbøker til høyskole og universitet gjelder imidlertid fortsatt et fastprissystem 12 måneder etter utgivelsesåret. Unntaket for fagbøker gjelder fram til utløpet av den nåværende avtalen. Konkurransetilsynet har gjennomført undersøkelser av virkningene av endringene i bokbransjeavtalen. Hovedkonklusjonene er at salget av bøker har økt, prisene har falt og antall solgte titler har økt etter inngåelse av den nye avtalen. En rapport Telemarksforskning har avgitt til Kultur- og kirkedepartementet våren 2009 bekrefter denne utviklingen, men finner en konsentrasjon rundt færre skjønnlitterære sjangrer. Det økte salget av bøker tilskrives i hovedsak en sterk økning i antall bokutsalg, men også den nye bokbransjeavtalen, spesielt for skjønnlitteratur.

Offentlige anskaffelser

Offentlig sektors samlede innkjøp av varer og tjenester utgjorde om lag 272 mrd. kroner i 2007 (ekskl. oljesektoren). Regelverket om offentlige anskaffelser har som hovedmål å sikre kostnadseffektive innkjøp samtidig som allmennheten har tillit til at offentlige innkjøp skjer på en samfunnstjenelig måte.

Riksrevisjonen har ved flere anledninger påvist brudd på reglene om offentlige anskaffelser. Regjeringen la våren 2009 fram St.meld. nr. 36 (2008 – 2009) Det gode innkjøp. I meldingen beskrives en rekke tiltak for å bidra til bedre etterlevelse av anskaffelsesreglene og tiltak for å profesjonalisere offentlige innkjøp. Grensen for når det offentlige har plikt til å gjennomføre anbudskonkurranse og følge bestemte prosedyreregler, ble ikke hevet. Den har ligget fast på 500 000 kroner siden 2005.

Gjennom etableringen av Direktoratet for forvaltning og IKT (Difi), med en egen avdeling for offentlige innkjøp, la Regjeringen i 2008 grunnlaget for et nasjonalt kompetansesenter for offentlige innkjøp. Bedre og enklere innkjøp skal blant annet oppnås ved å gjøre innkjøpsverktøy og elektroniske handelsløsninger tilgjengelige. Regjeringen vil videreutvikle tilbudet i direktoratet, og særlig vektlegge innkjøpsfag og kompetanse om styring og organisering av offentlige innkjøp.

Klagenemnda for offentlige anskaffelser (KOFA) behandler klager om brudd på lov om offentlige anskaffelser med tilhørende forskrifter. Siden 1. januar 2007 har KOFA hatt mulighet til å ilegge overtredelsesgebyr når anskaffelser ikke er kunngjort etter regelverket. Antall klagesaker til KOFA økte med 40 pst. fra 2007 til 2008.

Regjeringen har oppnevnt et offentlig utvalg som skal utrede hvordan nye EØS-regler for håndheving av reglene for offentlig innkjøp best kan gjennomføres i norsk rett. Utvalget skal også vurdere hvordan det samlede norske håndhevingssystemet best kan organiseres.

6.2.4 Næringer basert på naturressurser

Naturressursene olje og gass, vannfall, fisk, skog og mineraler bidro i 2007 med om lag 32 pst. av bruttoproduktet i markedsrettet virksomhet, men sysselsatte bare om lag 3 pst. av årsverkene, jf. tabell 6.1. Forekomsten av naturressurser som gir grunnlag for store, løpende inntekter, reiser flere spørsmål knyttet til regulering av næringene. For det første er det nødvendig å regulere produksjonsrettighetene til ressursene. For det andre innebærer utnyttelse av naturressurser gjerne omfattende inngrep, og det er derfor nødvendig med regulering som ivaretar andre samfunns- og brukerinteresser og hensyn til miljøet. For det tredje er det et viktig spørsmål for samfunnet hvordan inntektene fordeles. Dersom en begrenset naturressurs utnyttes effektivt, kan den gi grunnlag for høyere avkastning enn i næringer som ikke er basert på slike ressurser, såkalt grunnrente. For petroleumsvirksomhet og vannkraftproduksjon er det fastsatt særskilte skatteregler for å trekke inn deler av grunnrenten til fordel for fellesskapet, og i tillegg er det et omfattende offentlig eierskap i disse næringene. Tiltak for å sikre en bærekraftig forvaltning av vannressursene er nærmere omtalt i kapittel 7.

Tabell 6.1 Hovedtall for næringer basert på naturressurser. 2007

  Bruttoprodukt (basisverdi) Mrd. kroner Sysselsatte normalårsverk Bruttoinvestering Mrd. kroner
Skogbruk 5,0 4 000 0,5
Fiske, fangst og fiskeoppdrett 11,6 13 400 2,2
Bergverksdrift 4,7 4 400 0,8
Utvinning av råolje og naturgass 475,6 21 100 104,7
Kraftproduksjon og -omsetning1 23,8 3 400 6,2
Memo:Markedsrettet virksomhet 1 607,3 1 519 700 311,9

1 Bearbeidingsverdi.

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

Utvinning av olje og gass

De totale oppdagede og uoppdagede petroleumsressursene på norsk kontinentalsokkel utgjør om lag 13,4 mrd. Sm3 oljeekvivalenter. Av dette er det produsert i alt nesten 5,1 mrd. Sm3 oljeekvivalenter, tilsvarende om lag 38 pst. av de totale ressursene. For Norge er det av stor betydning at de gjenværende ressursene utnyttes effektivt.

TFO 2008 (tildeling i forhåndsdefinerte områder i modne deler av kontinentalsokkelen) ble utlyst våren 2008, og tildeling ble endelig gjennomført i januar 2009. Det var betydelig interesse for konsesjonsrunden, og i alt 35 tillatelser ble tildelt. Regjeringen forbeholdt SDØE-andeler i ni utvinningstillatelser på vegne av staten. 20. konsesjonsrunde ble utlyst i juni 2008, og tildeling ble endelig gjennomført i mai 2009. Det var også betydelig interesse for 20. konsesjonsrunde. Regjeringen forbeholdt, på vegne av staten, SDØE-andeler i sju av totalt 21 tildelte utvinningstillatelser.

«Veiledning til plan for utbygging og drift av en petroleumsforekomst (PUD) og plan for anlegg og drift av innretninger for transport og for utnyttelse av petroleum (PAD)» er under oppdatering. Hensikten er å sammenfatte eksisterende praksis i utvikling av plan for utbygging og drift samt å tydeliggjøre hvilke krav som stilles til operatør og lokale myndigheter i denne sammenheng. Utkast til veileder har vært sendt på høring og planlegges ferdigstilt i løpet av 2009. I «Helhetlig forvaltning av det marine miljø i Norskehavet» går Regjeringen inn for å starte en åpningsprosess i havområdet på norsk side ved Jan Mayen med sikte på tildeling av konsesjoner. Regjeringen skal gjennomføre en konsekvensutredning for petroleumsvirksomhet som et ledd i åpningsprosessen.

Olje- og energidepartementet ble i mars 2009 delegert myndighet i medhold av kontinentalsokkelloven av 1963 for så vidt gjelder leting, utbygging og drift av undersjøiske geologiske formasjoner med henblikk på transport og lagring av CO2 og utnyttelse av slike formasjoner for lagring av CO2. Departementet vil utforme en ny forskrift om transport og lagring av CO2. Forskriften vil også reflektere EUs direktiv om lagring av CO2, som ble vedtatt i mai 2009.

I sin behandling av sammenslåingen av Statoil og Hydros petroleumsvirksomhet, jf. Innst. S. nr. 243 (2006 – 2007), la Stortinget til grunn at myndighetene i tiden framover vil følge med på hvordan sammenslåingen påvirker virksomheten på norsk sokkel, leverandørindustrien og forskningsmiljøene. For å være i stand til å vurdere denne utviklingen utarbeidet Olje- og energidepartementet i februar 2009 rapporten «Strukturendringer i petroleumsvirksomheten». Rapporten gir en referansesituasjon for petroleumsnæringen basert på kvantitative og kvalitative parametre, som fremtidige målinger kan vurderes opp mot. Rapporten refererer også synspunktene til et bredt utvalg av aktører i næringen om hvordan virksomheten vil utvikle seg i årene framover.

Vannkraft

Vannkraft står for så å si all elektrisitetsproduksjon i Norge. Vassdragslovgivningen fastsetter konsesjonsplikt for erverv av vannfallsrettigheter og vassdragsreguleringer. Konsesjonsbehandling etter vannressurs- og energilovverket er basert på grundige vurderinger.

I dom av 26. juni 2007 slo EFTA-domstolen fast at Norges praktisering av hjemfall var i strid med EØS-avtalen. I premissene ga EFTA-domstolen Norge medhold i at hensynet til å etablere et system for offentlig eierskap til vannkraften er EØS-rettslig legitimt. Stortinget vedtok i september 2008 lovendringer som bygger på at landets vannkraftressurser tilhører og skal forvaltes til beste for allmennheten, og at dette skal sikres gjennom offentlig eierskap på statlig, fylkeskommunalt og kommunalt nivå.

Etter lovendringene er det ikke lenger adgang til å gi vannfallskonsesjoner til private eiere. Det er fortsatt mulig å selge inntil en tredel av offentlig eide vannkraftselskaper til eiere som ikke regnes som offentlige. Samtidig ble det lovfestet en rett til omgjøring av private, tidsbegrensede konsesjoner med hjemfall til offentlige, tidsubegrensede konsesjoner uten hjemfall dersom vannfall og kraftverk blir overdratt fra private eiere til offentlige eiere før hjemfallstidspunktet.

Stortinget vedtok i juni 2009 Regjeringens forslag til lovendringer som åpner for utleie av vannkraftproduksjon i inntil 15 år innenfor rammen av lovens formål om offentlig eierskap.

Fiske og havbruk

Det er store forskjeller i reguleringen av fiske og havbruk. Villfiskbestander er felles, fornybare ressurser der det er behov for regulering for å opprettholde bærekraftige bestander og sikre lønnsomhet i næringen. Havbruk er i dag industriell produksjon med klart definert eierskap til fisken, og denne næringen har ikke behov for særskilt regulering utover hensyn til arealbruk, miljø og fiskehelse. Både fiske og havbruk eksporterer det meste av produksjonen i sterk internasjonal konkurranse, og markedsadgang er derfor viktig for utvikling av næringene, jf. omtalen av handelsbegrensninger i avsnitt 6.3.2.

Viktige særreguleringer for fiskerinæringen er deltakerloven, konsesjonsordninger, kvoteregulering, leveringsbetingelser og regulering av førstehåndsomsetningen gjennom råfiskloven. De fleste norske fiskerier er i dag begrenset gjennom kvotereguleringer, i hovedsak som faste, garanterte fartøykvoter. Siden 1994 har en i hovedsak fastholdt fordelingen av kvotegrunnlag mellom de ulike fartøygruppene. For å tilpasse fiskeflåten til ressursgrunnlaget og legge til rette for effektivitetsforbedringer, er det innført frivillige strukturkvoteordninger for fartøy med hjemmelslengde ned til 11 meter. Strukturkvote gir adgang til å ta ett fartøy ut av fiske og overføre kvotene til et annet fartøy. Det er satt et tak på hvor stor del av kvoten for et fiskeslag som kan samles på ett fartøy, og de overførte strukturkvotene har fra og med 2007 en tidsbegrensning på 20 år. Det er imidlertid ikke mulig å overføre kvoter mellom fartøy i ulike grupper.

Deler av trålerflåten er pålagt leveringsbetingelser til bestemte steder og regioner i Nord-Norge. Det er bearbeidingsplikt for 70 pst. av det mottatte torskeråstoffet. Prøveordningen med distriktskvoter for Nordland, Troms og Finnmark ble lagt om til en bifangstordning for kystflåten fra 2008.

Havbruksnæringen, hovedsakelig oppdrett av laks og ørret, har vokst kraftig over en lengre periode. Etter et toppår i 2000 falt produksjonsverdien pga. lave priser. Lakseprisen tok seg opp igjen fra 2005. De siste årene har eksportverdien av oppdrettsfisk vært større enn eksporten av villfisk.

Etablering av oppdrettsanlegg er konsesjonsregulert. Antall tillatelser er imidlertid bare begrenset for kommersiell matfiskoppdrett av laks og ørret og for havbeite. Det betales et vederlag til staten ved tildeling av tillatelser for kommersiell matfiskoppdrett av laks og ørret.

I 2009 ble det tildelt 65 nye konsesjoner for oppdrett av laks, hvorav 5 var øremerket til økologisk produksjon. Vederlaget ved konsesjonstildeling var fastsatt til 8 mill. kroner med unntak av Finnmark der vederlaget var 3 mill. kroner. Det var stor interesse for de utlyste oppdrettstillatelsene, og det kom inn om lag 280 søknader. I 2010 vil Regjeringen ikke tildele nye tillatelser for oppdrett av laks eller ørret, men tilby fem pst. økt kapasitet for eksisterende oppdrettstillatelser mot vederlag. Det vil bli gjort unntak for enkelte kyst- og fjordområder der vekst ikke anses miljømessig bærekraftig.

Satsing på FoU og arbeidet med å begrense miljøkonsekvenser av norsk havbruk fortsetter. Markedsadgang begrenser vekstpotensialet for fiskerinæringen i Norge, jf. omtale av ulike handelsbegrensninger i avsnitt 6.3.2.

6.2.5 Nettverksnæringene

Næringer hvor en stor del av produksjonskostnadene er knyttet til fast infrastruktur for transport eller distribusjon, såkalte nettverksnæringer, er kjennetegnet ved at ett selskap kan produsere mer effektivt innenfor et geografisk avgrenset område enn flere selskaper. En samfunnsøkonomisk lønnsom utbygging og bruk av infrastrukturen krever derfor offentlig styring, og kan ikke oppnås utelukkende ved å åpne for konkurranse. Regulering av monopolvirksomheten er også en forutsetning for å oppnå konkurranse i andre deler av markedet hvor det kan ligge til rette for flere tilbydere. Det er viktig blant annet å sikre at nye tilbydere kan få tilgang til nettet på samme vilkår som de etablerte selskapene. Reguleringen må også legge til rette for at nye, verdiøkende tjenester slipper til i nettene, og at selskaper kan utnytte stordriftsfordeler gjennom integrering av tidligere separate nettverk. Kraft- og vannforsyning, jernbane, lufttransport, elektroniske kommunikasjonstjenester og post er i hovedsak kapitalintensive næringer og står for en betydelig andel av næringsvirksomheten i Norge.

I Norge har nettverksnæringene i stor grad vært offentlig eid. Utviklingen av teknologi og nye tjenester, økt etterspørsel og sammensmelting mellom tidligere atskilte markeder (konvergens) påvirker omfanget av monopolområder. Det innebærer at mange av de tjenestene som tidligere ble produsert av offentlige monopolbedrifter, etter hvert kan produseres mer effektivt i et marked med flere aktører. Muligheten for å innføre konkurranse og omfanget av det potensielle konkurranseområdet varierer i betydelig grad mellom ulike typer nettvirksomhet.

Konkurrerende nettverk er mulig dersom kostnadene ved å etablere en parallell infrastruktur er ned mot hva det koster å ekspandere det eksisterende nettet. Særlig er dette aktuelt ved introduksjon av ny teknologi, noe som f.eks. skjedde ved etableringen av andre og tredje generasjons mobiltelefoni. I den grad parallell infrastruktur fører til konkurranse om levering av nettjenester, reduseres behovet for en særskilt regulering av næringen.

Konkurranse i produksjon som benytter infrastrukturen, er mulig dersom produksjonen kan separeres teknologisk og markedsmessig fra utbygging og drift av selve nettet. Både elektroniske kommunikasjonstjenester og elektrisk kraft kan produseres og konsumeres på forskjellige geografiske plasseringer. Dette gjør det mulig å etablere konkurranse i kraftmarkedet både mellom produsenter, selgere og meklere, og i markedene for elektronisk kommunikasjon mellom tjenesteleverandører. Derimot må f.eks. vannforsyning og avløpsbehandling baseres på lokal produksjon, noe som langt på vei utelukker konkurranse om kundene mellom vannverk eller renseanlegg.

Selv når det ikke er markedsgrunnlag for flere produsenter, er det iblant mulig med anbuds- eller tilbudskonkurranse om produksjonen. Et eksempel er anbudskonkurranse om å betjene ulønnsomme flyruter i kortbanenettet.

Tabell 6.2 Nettverksnæringer: Struktur, regulering og offentlig pålagte oppgaver

Næring/tjeneste Selskapsstruktur Regulering Offentlig pålagte ­oppgaver
Kraftnettet Tre nettnivå: sentral-, regional- og distribusjonsnett. Sentralnettet drives av Statnett SF (som eier 87 pst.). For øvrig 159 selskaper med nettvirksomhet, hvorav de fleste også med produksjon/omsetning. Områdekonsesjon for å bygge/drive kraftnett. Åpen tilgang og punkttariffer. Årlig fastsettelse av inntektsrammer for det enkelte nettselskap. Separat regnskap for nettvirksomhet. Statnett SF har systemansvar. Nettselskapene får tilknytningsplikt for forbruk og produksjon på alle nettnivå. Nettselskapene har ansvaret for sikker strømforsyning til sine kunder. Rapporteringsplikt (økonomisk og teknisk)til NVE.
Vannforsyning og avløp Kommunalt ansvar, delvis organisert i eget selskap (noen interkommunale). Flere private, mindre enheter. Vann- og avløpsgebyrer skal ikke overstige kommunens nødvendige kostnader på henholdsvis vann- og avløpssektoren. Forsynings- og behandlingsplikt.
Jernbane NSB og flytoget er største aktør i persontransport. CargoNet AS1 er dominerende aktør for godstransport. Krav om tillatelse for å drive jernbanevirksomhet. Åpnet for konkurranse om godstransport.Statlig kjøp av persontransporttjenester. Jernbaneverket har ansvar for trafikkstyringen, fordeling av kapasiteten på sporet og innkreving av kjørevegsavgift.
Flyplasser Avinor er dominerende aktør med 46 av 52 lufthavner. Sandefjord, Torp er største private aktør. Konsesjon for den enkelte flyplass. Sikkerhets- og kontrollbestemmelser. Takstregulativ for Avinors flyplasser. Myndighetene fastlegger hvilke flyplasser Avinor skal drive.
Elektronisk ­kommunikasjon Få, men økende antall tilbydere med landsdekkende nett. Telenor har sterk markedsposisjon i mange delmarkeder. Mange mindre tilbydere som videreselger tjenester. Avtale med Telenor om leveringspliktige tjenester. Vilkår i konsesjonsbrev for mobiltelefoni. Post- og teletilsynet pålegger særlige forpliktelser for tilbydere med sterk markedsstilling. Telenor har leveringsplikt for fasttelefoni og digital elektronisk kommunikasjon på ethvert sted med fast helårig bosetting eller næringsvirksomhet. GSM-nettene for mobiltelefoni skal være landsdekkende, og det er satt dekningskrav i konsesjoner for 3G-nettene.
Post Posten Norge er klart største aktør for uregistrerte sendinger. Konsesjon for Posten Norge. Leveringspliktige tjenester, krav til framsendingstid mv. Enerett for brevpost inntil 50 gram og med pris inntil 2 ½ ganger grunntaksten. Produktregnskap og kostnadsbaserte priser. Landsdekkende postnett

1 CargoNet AS er eid med 55 pst. av NSB AS, med det statlige, svenske jernbaneselskapet Green Cargo AB som den andre konsesjonæren.

Kilde: Kommunal- og regionaldepartementet, Olje- og energidepartementet og Samferdselsdepartementet

Avvikling av eneretter vil bidra til effektiv ressursbruk dersom det kan etableres virksom konkurranse i markedet. Selv om den teknologiske og markedsmessige utviklingen generelt trekker i retning av at nettverksnæringer i større grad disiplineres av potensiell konkurranse, vil det i de fleste nettverksnæringer gjenstå områder med karakter av naturlig monopol. Det er derfor viktig med regulering som hindrer at selskaper kan drive kryssubsidiering gjennom pris og kvalitet på nettjenester, samtidig som reguleringen må gi incentiver til effektiv ressursbruk innenfor de gjenværende monopolområdene. Reguleringen av monopolområdet må balansere brukerhensyn som pris og kvalitet på tjenestene, mot en rimelig inntjening for nettselskapet. Offentlig styring er også nødvendig for å sikre et basistilbud i områder der det ikke er markedsgrunnlag for lønnsom drift.

Kraftnettet

Energiloven av 1990 la til rette for konkurranse i produksjon og omsetning av kraft.

Nettvirksomheten innenfor kraftsektoren er imidlertid et naturlig monopol. Gjennomsnittskostnadene per transportert kWh synker med økende bruk av nettet inntil kapasiteten begynner å bli presset. Det betyr at det ikke er lønnsomt for samfunnet at det bygges parallelle overføringslinjer dersom det er tilstrekkelig transportkapasitet i de eksisterende linjene. Parallelle linjer kan også føre til uheldig arealdisponering og oppfattes som et negativt miljøinngrep. Det er derfor ikke åpnet for konkurranse innenfor nettvirksomheten.

For å hindre at nettselskapene tar en urimelig monopolfortjeneste og sikre at kostnadsreduksjoner også kommer brukerne av nettet til gode, er nettselskapene regulert. Energiloven av 1990, med senere endringer, gir det juridiske grunnlaget for regulering av nettvirksomheten. Norges vassdrags- og energidirektorat (NVE) fastsetter forskrifter og enkeltvedtak, og står for den løpende kontrollen med nettvirksomheten. Energiloven pålegger netteier å tilby nettjenester til alle som etterspør det. Nettjenestene skal tilbys på ikke-diskriminerende vilkår. Punkttariffsystemet gir grunnlag for å sikre alle kunder adgang til kraftmarkedet.

Det er 160 selskaper som driver nettvirksomhet i Norge i dag. Statnett SF eier om lag 87 pst. av sentralnettet, og har ansvaret for å bygge og drive hele sentralnettet. De øvrige selskapene driver ulike regional- eller distribusjonsnett, og de aller fleste er helt eller delvis kommunalt eid. Det er 41 rene nettselskaper, de øvrige er også engasjert i produksjon eller omsetning av kraft. Selskaper som driver både monopolvirksomhet og konkurranseutsatt virksomhet, har plikt til å føre separat regnskap for monopolvirksomheten. Kravet til separat regnskap skal blant annet sikre at kostnader knyttet til produksjon og omsetning av kraft ikke belastes nettvirksomheten, slik at kryssubsidiering hindres. En del av virksomhetene har også krav om selskapsmessig skille mellom monopolvirksomhet og konkurranseutsatt virksomhet, i hovedsak som følge av oppkjøp og sammenslåinger mv.

For å sikre at samfunnsmessig rasjonelle prosjekter realiseres, og for å bedre koordinering mellom produksjon, forbruk og nett, ble det i Ot.prp. nr. 62 (2008 – 2009) foreslått en tilknytningsplikt for produksjon. Stortinget ga sin tilslutning til proposisjonen 9. juni 2009. I vurderingen av om produksjonsprosjektet er samfunnsmessig rasjonelt skal produksjons- og nettprosjektet ses i sammenheng. Dagens praksis med å tilknytte forbruk på alle nettnivåer lovfestes. Videre innføres det en unntaksadgang for tilknytning av nytt eller økt forbruk i ekstraordinære tilfeller.

At overføringsnettet er et naturlig monopol, innebærer blant annet at brukerne er bundet til sitt lokale nettselskap. NVE fastsetter årlig en maksimal tillatt inntekt (inntektsramme) for hvert enkelt nettselskap. Reguleringen skal sikre brukernes rettigheter, legge til rette for et velfungerende kraftmarked og en effektiv drift og utvikling av nettet. Samtidig skal hensynet til forsyningssikkerheten ivaretas. Inntektsrammen for det enkelte selskap er dels basert på nettselskapenes kostnader i tidligere år og dels på grunnlag av hvordan nettselskapet presterer sammenlignet med andre nettselskaper (kostnadsnorm). Selskapets egne kostnader tillegges 40 pst. vekt, mens kostnadsnormen tillegges 60 pst. vekt.

En viktig del av inntektsrammereguleringen er mekanismene som skal sørge for at selskapene har incentiver til å ta hensyn til leveringspålitelighet i drifts- og investeringsbeslutningene. Nettselskapenes inntekter påvirkes av leveringspåliteligheten i nettet gjennom ordningen med Kvalitetsjusterte inntektsrammer for ikke-levert energi (KILE) . Fra 2007 ble det innført en ordning med direkte utbetaling fra nettselskapene til sluttbrukerne ved svært langvarige avbrudd, det vil si over 12 timer. I tillegg er KILE-ordningen fra 2009 utvidet til også å gjelde kortvarige avbrudd.

Vannforsyning og avløp

Vann- og avløpssektoren (VA-sektoren) drives i dag hovedsakelig av kommunene, i noen grad organisert som kommunale eller interkommunale selskap. Privat drift er imidlertid utbredt blant de mindre enhetene.

Kommunenes gebyrer knyttet til vann og avløp er regulert i lov om kommunale vass- og kloakkavgifter samt forskrift om begrensning av forurensning (forurensningsforskriften). Kommunene har i dag anledning til å fastsette vann- og avløpsgebyr som dekker alle kostnader ved drift og investeringer. Gebyrinntektene skal brukes innenfor sektoren og ikke tas ut som overskudd til å finansiere andre tjenester. Ved beregning av selvkost bør de til enhver tids gjeldende retningslinjer for beregning av selvkost for kommunale betalingstjenester legges til grunn. Det er kommunene selv som beregner kostnadene og gebyrsatsene innenfor disse rammene. Før kommunen gjør vedtak om gebyrenes størrelse, skal det foreligge et overslag over kommunens antatte direkte og indirekte kostnader knyttet til drifts-, vedlikeholds- og kapitalkostnader på henholdsvis vann- og avløpssektoren for de nærmeste tre til fem årene.

Jernbane

Jernbaneverket har ansvaret for jernbaneinfrastrukturen og trafikkstyringen. Statens jernbanetilsyn har ansvaret for å føre tilsyn med sikkerheten på all skinnegående trafikk i Norge.

Staten kjøper bedriftsøkonomisk ulønnsomme persontransporttilbud fra flere leverandører. NSB AS er leverandør av persontransporttjenester på brorparten av det norske jernbanenettet. Gjeldende rammeavtale med NSB varer til og med 2010. Samferdselsdepartementet har videre en trafikkavtale med NSB Gjøvikbanen AS som varer til og med juni 2016 med ytterligere 2 års ensidig opsjon for departementet til videre drift av togtilbudet på Gjøvikbanen. Avtalen ble inngått etter konkurranse. Samferdselsdepartementet har i tillegg inngått to trafikkavtaler om grenseoverskridende togtrafikk, med henholdsvis SJ (Statens Järnvägar) på Ofotbanen og NSB og Hedmark fylkeskommune på strekningen Oslo–Karlstad–Stockholm. Dagtogtilbudet på Bergensbanen og Dovrebanen drives kommersielt av NSB. Fra 2009 har Flytoget AS trafikkeringsrett for flyplassrettet trafikk på strekningen Drammen–Gardermoen.

I 2003 ble det åpnet for konkurranse for både nasjonal og internasjonal godstransport. Med utgangspunkt i EU-bestemmelser er det også åpnet for konkurranse om internasjonal persontransport på jernbanen. Dette innebærer at det fra 2010 vil være mulig for grensekryssende tog å ta opp passasjerer på innenlandske delstrekninger.

Jernbaneverket er en av flere pilotvirksomheter som har deltatt i Finansdepartementets og Senter for statlig økonomistyrings arbeid med å utvikle et periodisert regnskap for statlig virksomhet. Hensikten er å få bedre kapitalforvaltning, samt bedre oversikt og styring av ressursbruken i statlig virksomhet. Periodisert regnskap gir grunnlag for å utvikle styringsindikatorer som kan brukes i den overordnede styringen av Jernbaneverket og internt i etaten.

Jernbanetrafikk i Norge har siden 2003 hatt en betydelig vekst i både gods- og persontransport. Jernbaneinfrastrukturen har vesentlige kapasitetsbeskrankninger (terminalkapasitet og spor- eller framføringskapasitet) på grunn av at sentrale deler av jernbanenettet i dag er overbelastet med trafikk. På tross av store investeringer for å øke kapasiteten er situasjonen spesielt krevende for godstransporten, hvor det i dag etterspørres større kapasitet enn det infrastrukturen kan levere (både med hensyn til antall tog og toglengder).

Gjennom EØS-avtalen deltar Norge i et omfattende arbeid for å legge til rette for økt samtrafikk­evne mellom de europeiske jernbanesystemene gjennom teknisk og operasjonell standardisering av jernbanen. På lang sikt kan dette utviklingsarbeidet føre til en betydelig økning i den internasjonale jernbanetrafikken i Europa. Dette arbeidet har også vesentlig betydning for å få til en mer effektiv konkurranse i leverandørindustrien til de europeiske jernbanesystemene.

I St.meld. nr. 16 (2008 – 2009) Nasjonal transportplan 2010 – 2019er det varslet en betydelig satsing på jernbanen. Regjeringen legger opp til en konsentrert satsing i området Oslo–Halden/Skien/Lillehammer. På Østfoldbanen er nytt dobbeltspor mellom Oslo og Ski (Follobanen) prioritert. Regjeringen vil dessuten foreslå å bygge flere lange krysningsspor, øke kapasiteten og bedre vegtilknytningen ved godsterminalene. Dette vil gi en tilnærmet dobling av godskapasiteten på jernbanen.

Lufthavner

Lufthavnene har karakter av å være naturlige monopoler. Den enkelte lufthavn vil ha en sterk markedsstilling i sitt geografiske område, noe som i seg selv begrenser mulighetene for å etablere konkurrerende lufthavner i nærliggende områder. I tillegg kreves det konsesjon fra myndighetene for å etablere sivile lufthavner.

Med lange avstander og spredt bosetting spiller flytransport en viktig rolle i det norske transportsystemet. I tilfeller der samfunnsmessige hensyn tilsier det kan staten kjøpe bedriftsøkonomisk ulønnsomme flyrutetjenester og gi tilskudd til regionale flyplasser.

I Norge finnes det 52 lufthavner med sivil rutetrafikk. Det statlige aksjeselskapet Avinor har ansvaret for 46 lufthavner. Det meste av passasjertrafikken i Norge foregår fra lufthavnene i Avinor. Av lufthavner utenfor Avinor, har Sandefjord lufthavn, Torp, størst betydning. Lufthavnen er landets sjette største og hadde 9,5 pst. av utenlandstrafikken i 2008. Moss lufthavn, Rygge, som ble åpnet for sivil trafikk i februar 2008, hadde de første 12 månedene om lag 2,5 pst. av utenlandstrafikken. Både Torp og Rygge står i et konkurranseforhold til Avinor og Oslo lufthavn, Gardermoen. Til en viss grad møter norske lufthavner også konkurranse fra lufthavner i utlandet og fra andre transportmidler.

Avinor skal drive planlegging, utbygging og drift av statlige lufthavner og drive flysikringstjenester for sivil og militær luftfart.

Avinors lufthavnavgifter er fastsatt av Samferdselsdepartementet ved forskrift. Lufthavnavgiftene er i hovedsak like for alle lufthavnene, men det er visse rabatter på trafikksvake lufthavner. Bare et fåtall av lufthavnene i Avinor går med overskudd. Inntektene fra disse lufthavnene er med å finansiere underskuddet ved de resterende. Avinor har betydelige kommersielle inntekter fra parkeringsvirksomhet, utleie av areal og salg av avgiftsfrie varer. På dette området har selskapet forretningsmessig frihet til selv å fastsette priser og vilkår.

Elektroniske kommunikasjonstjenester

Det norske markedet for elektronisk kommunikasjon er gradvis liberalisert. Eneretter er avviklet, og de regulatoriske rammene er tilrettelagt for utvikling av konkurranse både på nett- og tjenestesiden. Det har kommet til en rekke nye aktører, nett og tjenester, men i flere delmarkeder har fortsatt enkelte tilbydere høye markedsandeler og sterk markedsstilling. I Norge har særlig Telenor ASA en sterk markedsstilling i mange delmarkeder for elektroniske kommunikasjonstjenester.

Lov om elektronisk kommunikasjon av 2003 (ekomloven) med tilhørende forskrifter implementerer EUs direktiver for elektronisk kommunikasjon fra 2002 i norsk rett. Det følger av ekomloven at Post- og teletilsynet skal definere relevante markeder, vurdere om tilbydere har såkalt «sterk markedsstilling» og ilegge forpliktelser på de tilbydere som er vurdert til å ha sterk markedsstilling. En tilbyder med sterk markedsstilling kan f.eks. pålegges å tilby tilgang til eksterne tilbydere på ikke-diskriminerende vilkår eller å opprette regnskapsmessig skille mellom ulike virksomhetsområder og aktiviteter. Intensjonen med ekomloven er bærekraftig konkurranse i markedene og over tid en overgang fra sektorspesifikk regulering til alminnelig konkurranseregulering. Tilbydere med sterk markedsstilling vil være gjenstand for særlig regulering for å sikre brukere elektroniske kommunikasjonstjenester.

Både for fastnettet og mobilnettet er det få tilbydere med landsdekkende nett. Telenor er den klart største aktøren, og Post- og teletilsynet har utpekt selskapet som en tilbyder med sterk markedsstilling i flere delmarkeder. Andre tilbydere i fast- og mobilmarkedet er også vurdert til å ha sterk markedsstilling i grossistmarkedet for mottak av samtaler fra andre nett for leveranse til sluttbrukere i eget nett.

EU har nylig vedtatt en forlengelse av forordning om maksimalpriser for internasjonal gjesting (roaming) i mobilnett fra 2007. Internasjonal gjesting i mobilnett innebærer at abonnenter i et land kan ringe og ta imot mobilsamtaler, samt benytte andre mobiltjenester, i et annet land. Dette skjer ved at besøkslandets mobilleverandører tilbyr bruk av mobiltjenester til abonnentens mobilleverandør i hjemlandet. Pristaksreguleringen forlenges for taletrafikk samtidig som sekundtaksering innføres. Videre innføres det maksimalpriser for SMS, MMS og annen nedlasting av data via mobilnettene. Maksimalprisene forventes å gi lavere priser for sluttbruker ved bruk av mobiltelefon i utlandet.

Post

Det landsdekkende systemet for innsamling, sortering, transport og distribusjon av brevpost og pakker har trekk av å være nettverksvirksomhet. Undersøkelser viser imidlertid at stordriftsfordelene først og fremst er knyttet til lokal utlevering av post i tynt befolkede områder.

De siste årene har postmarkedene vært i sterk endring som følge av gradvis avvikling av eneretter, globalisering og generell markedsorientering. I EUs postdirektiv fra februar 2008 blir det lagt til grunn liberalisering av alle posttjenester fra 2011. Det er imidlertid åpnet for at 11 navngitte medlemsland kan utsette liberaliseringen til 2013.

Posten Norge AS har leveringsplikt på landsdekkende posttjenester. Dette motsvares av en enerett som er avgrenset til adressert brevpost med vekt inntil 50 gram og pris inntil to og en halv ganger grunntakst. Postens konsesjon fastsetter krav til tilgjengelighet og kvalitet på de leveringspliktige tjenestene. Gjeldende konsesjon ble fastsatt i 2006, og utløper desember 2010. Når det gjelder virksomheten utenfor enerettsområdet, møter Posten allerede i dag konkurranse fra bl.a. aviser, transport- og budselskaper, samt fra alternativ teknologi som elektronisk kommunikasjon.

Postens merkostnader knyttet til de leveringspliktige tjenestene er forutsatt dekket av overskudd fra enerettsområdet og statlig kjøp av spesifiserte, ulønnsomme tjenester. Ved behandling av St.meld. nr. 12 (2007–2008) Om verksemda til Posten Norge AS la Stortinget til grunn at ordningen med statlig kjøp av ulønnsomme post- og banktjenester skal videreføres.

6.2.6 Næringslovgivning og forenkling

Etterlevelse av regelverk medfører ressursbruk både i bedriftene og i offentlig forvaltning knyttet til bl.a. opplæring i og forståelse av regelverket, rutiner og systemer for oppfølging, innrapportering og kontroll. Formålet med forenkling overfor næringslivet er å redusere kostnader bedriftene har med å etterleve offentlige reguleringer.

Forenklingstiltak må inngå i en samlet vurdering av nytte og kostnader ved det aktuelle regelverket. Et lett forståelig regelverk vil redusere administrative kostnader ved å etterleve regelverket, bidra til større forutsigbarhet for næringslivet og forbrukerne, samt til mer effektiv gjennomføring av offentlige tiltak.

Nærings- og handelsdepartementet har kartlagt næringslivets administrative kostnader etter standardkostnadsmetoden. Metoden baserer seg på bedriftsintervjuer, og brukes i de fleste europeiske land for å gjøre tilsvarende kartlegginger.

Kartleggingen viser at næringslivets administrative kostnader knyttet til etterlevelse av informasjonskrav i offentlige regelverk kan anslås til om lag 57 mrd. kroner i 2006. 60 pst. av totalkostnaden er knyttet til informasjon som bedriften i stor grad også utnytter internt, det vil si at bedriften selv har nytte av mange av de offentlige informasjonskravene.

Kartleggingen ble fulgt opp med handlingsplanen «Tid til nyskaping og produksjon» i 2008 som inneholdt tiltak som skal lette de administrative byrdene for næringslivet. Det arbeides nå med å undersøke utviklingen av de administrative kostnadene siden de ble kartlagt første gang i 2006.

Elektroniske tjenester kan ha stor og umiddelbar effekt for forenkling og effektivisering i næringslivets samhandling med offentlig sektor. Altinn (www.altinn.no) er en portal for bedriftenes dialog med det offentlige på Internett. Altinn utvikles nå til å bli en sentral felleskomponent for utvikling av IT-tjenester i offentlig sektor. Infrastrukturen kan benyttes til å utvikle tjenester både til næringsliv og til innbyggere. Tjenester kan presenteres i Altinn-portalen (mot næringslivet), i Min Side-portalen (mot innbyggere) og i etatenes egne nettportaler.

I dag deltar 23 etater i samarbeidet. På altinn.no ligger elektroniske skjemaer for bl.a. merverdiavgift, statistikk, selvangivelse, årsregnskap mv. Næringslivet bruker i økende grad Altinn for innrapportering til det offentlige, f.eks. ble 84 pst. av selvangivelsene for næringsdrivende og 95 pst. av aksjonærregisteroppgavene levert via Altinn i 2008. Offentlige virksomheter kan også bruke Altinn til å sende korrespondanse og meldinger til brukerne.

Altinn er nå inne i en fase med omfattende teknologisk fornyelse og funksjonell videreutvikling. Målet er at sluttbrukerne skal kunne følge sin dialog med det offentlige elektronisk. På denne måten vil offentlige virksomheter kunne gå sammen om å tilby tjenester, i tillegg til at det blir mulig å samordne innrapporteringer.

Oppgaveregisteret, som er ett av Brønnøysundregistrene, er sentralt i arbeidet med å hindre overflødig innsamling og registrering av opplysninger fra bedrifter. Hovedoppgaven er å holde oversikt over næringslivets oppgaveplikter, og finne muligheter for samordning og forenkling.

Belastningsstatistikk over statlige oppgaveplikter, som viser tidsbruken hos de næringsdrivende, utarbeides av Oppgaveregisteret. Antall årsverk er beregnet på grunnlag av tidsforbruket ved forarbeid og utfylling av skjemaene, kombinert med antall innsendte skjemaer. Ved utgangen av 2008 var det 767 statlige skjemavarianter, som medførte en anslått belastning for næringslivet på 4 594 årsverk totalt. Det var mulig å rapportere inn elektronisk om lag halvparten av de registrerte skjemaene. Figur 6.3 viser belastningen av nye oppgaveplikter som er innført fra 1998 til utgangen av 2008, og iverksatte samordnings- og forenklingstiltak. I 2005 ble det oppnådd en kraftig reduksjon i skjemabelastningen. Fra 2005 til utgangen av 2008 er belastningen som følge av skjemainnrapportering redusert med over 1000 årsverk.

Figur 6.3 Årlige endret belastning for næringslivet
 ved statlige oppgaveplikter. Årsverk

Figur 6.3 Årlige endret belastning for næringslivet ved statlige oppgaveplikter. Årsverk

Kilde: Oppgaveregisteret.

Regjeringen nedsatte i 2007 et utvalg for å utrede revisjonsplikten for små foretak. Det ble forutsatt at utredningsarbeidet skulle sikre likestilling av revisjonsplikt mellom norske aksjeselskaper og norskregistrerte utenlandske selskaper (NUF). Utvalget leverte sin innstilling i juni 2008. Utvalgets flertall konkluderte med at revisjonsplikten bør videreføres for alle aksjeselskaper. Et mindretall gikk inn for at de minste selskapene unntas fra revisjonsplikt. Utredningen er til behandling i Finansdepartementet.

Finansdepartementet ga 13. november 2007 Norsk Regnskapsstiftelse i oppdrag å gjennomgå reglene i bokføringsloven med forskrift og vurdere behovet for endringer ut fra de erfaringene en har med bokføring etter reglene som trådte i kraft 1. januar 2005. Bokføringsstandardstyret i Norsk Regnskapsstiftelse overleverte forslag til lovendringer, samt forslag som kan medføre forenklinger for næringslivet, i sin delrapport II i oktober 2009.

Finansdepartementet har videre bedt Skattedirektoratet og Økokrim vurdere gjeldende krav til oppbevaringstid for regnskapsmateriale. Skattedirektoratet viser til at flere hensyn taler mot en redusert oppbevaringstid. Etter Skattedirektoratets syn bør det ved vurderingen av kravet til oppbevaringstid også ses hen til de alminnelige strafferettslige foreldelsesfrister.

Økokrim fraråder å redusere oppbevaringsplikten for regnskapsmateriale. Etter Økokrims skjønn vil dette medføre økt økonomisk kriminalitet. Samtidig vises det til at mulighetene for å straffe­forfølge slik kriminalitet samt for å inndra utbytte av straffbare handlinger, vil bli redusert.

Bokføringsstandardstyrets delrapport II samt Skattedirektoratets og Økokrims vurderinger av gjeldende krav til oppbevaringstid har nå vært på høring. Rapporten og høringsinnspillene er for tiden til behandling i Finansdepartementet.

Revisorforeningen har utarbeidet forslag til en enklere aksje- og regnskapslovgivning for mikroforetak (våren 2009). Forslaget er ment å skulle omfatte selskaper som kun har én eier, og som i to påfølgende regnskapsår ikke overskrider minst to av følgende tre vilkår: Gjennomsnittlig ansatt 5 årsverk og driftsinntekter eller balansesum 5 mill. kroner.

6.3 Næringsstøtte

6.3.1 Utvikling i næringsstøtten

Offentlige tiltak som gir en bedrift eller en gruppe av bedrifter særskilte økonomiske fordeler, kan defineres som næringsstøtte. Næringsstøtten kan ha mange former, fra rene tilskudd til skjerming fra utenlandsk konkurranse.

Ulike støtteordninger overfor næringslivet kan ha forskjellige mål. All næringsstøtte vil imidlertid påvirke konkurransen mellom bedrifter og næringer og dermed hvordan ressursene i økonomien brukes. I tillegg er det realøkonomiske kostnader knyttet til å finansiere næringsstøtten. Det er derfor viktig at målene for de enkelte tiltakene presiseres, og at tiltakene jevnlig evalueres for å sikre at målene oppnås på en kostnadseffektiv måte. For å bidra til økt verdiskaping og et næringsliv med evne til omstilling og innovasjon må næringsstøtten innrettes mot å utløse tiltak som er samfunnsøkonomisk lønnsomme, f.eks. ved å motvirke markedssvikt. EØS-avtalen og WTO-avtalen setter også rammer for næringsstøtten.

Finansdepartementet gjennomfører årlig beregninger av budsjettmessig næringsstøtte, jf. figur 6.4. Beregningene omfatter støtteordninger som finansieres over statsbudsjettets utgiftsside, dvs. tilskudd, lån eller garantier gitt på gunstige vilkår, samt manglende krav til avkastning på statlig aksjekapital. Med unntak for låne- og garantiordninger, er rene administrasjonskostnader for å drive støtteordningene ikke medregnet. Overfø­ringer til kringkasting, jernbane, flyrutene i kortbanenettet, post og buss er ikke tatt med. Nettokostnadene knyttet til fordelaktige skatte- og avgiftsregler for enkelte deler av næringslivet (skatteutgifter) framkommer ikke som budsjettmessig næringsstøtte, men er beregnet og presentert særskilt i tabell 6.4. Se også avsnitt 4.4.

Figur 6.4 Statlig, budsjettmessig næringsstøtte fordelt
 etter næring. Mrd. 2008-kroner

Figur 6.4 Statlig, budsjettmessig næringsstøtte fordelt etter næring. Mrd. 2008-kroner

Kilde: Finansdepartementet

Den samlede næringsstøtten over budsjettets utgiftsside var 18,9 mrd. kroner i 2008. Dette var det tredje året på rad med en viss vekst i realverdien av støtten etter at den budsjettmessige støtten har vist nedgang i flere år. Den samlede næringsstøtten over budsjettets utgiftside i 2008 var 3,3 pst. over nivået i 2007 regnet i faste priser. Det har vært en økning i støtteutbetalingene til jordbruk, sjøfartsnæringen og til foretakenes FoU-prosjekter. Næringsstøtten målt som andel av BNP var 0,8 pst. i 2008. BNP-andelen, som i flere år har vist en nedadgående tendens, er ikke redusert etter 2006. Figur 6.4 illustrerer den samlede støtten over budsjettets utgiftsside fordelt etter mottakernæring. Også horisontale støtteordninger, dvs. støtteordninger som i utgangspunktet er tilgjengelige for bedrifter i alle eller de fleste næringer, er fordelt etter mottakernæring.

Landbruksstøtten utgjør nær 67 pst. av nærings­støtten over budsjettets utgiftsside i 2008. Det meste av den budsjettmessige støtten til landbruket gis over jordbruksavtalen, som inngås mellom staten og jordbruksorganisasjonene. En mindre del av landbrukstøtten går til den jordbruksbaserte næringsmiddelindustrien, reiseliv og foredling av tre.

I tabell 6.3 er den totale næringsstøtten fordelt etter formål. En slik kategorisering vil nødvendigvis inneholde elementer av skjønn. En del støtteordninger kan bl.a. oppfylle flere formål samtidig. I tabellen er støtten søkt plassert etter det primære formålet for den aktuelle ordningen. Det framgår at støtte forbeholdt bestemte næringer (næringsspesifikk støtte) fortsatt utgjør en vesentlig andel av næringsstøtten.

Tabell 6.3 Statlig budsjettmessig næringsstøtte etter formål. Nettokostnader. Mill. 2008-kroner1

Formål 1998 2003 2007 2008 Anslag 2009
Horisontal støtte 2 4 174 2 953 3 583 3 380 4 422
Herav:
FoU3 966 560 1 120 1 230 1 466
Regional4 1 764 1 308 1 635 1 343 1 571
SMB5 726 307 191 208 342
Næringsrettet støtte 20 492 16 747 14 727 15 527 16 143
Herav:
Landbruk 16 976 13 978 12 061 12 553 13 110
Fiske og havbruk 293 191 76 140 173
Skipsbygging 1 801 864 33 77 0
Sjøfart 568 795 1 610 1 842 1 839
Sum 24 666 19 700 18 310 18 907 20 565

1 Deflatert med prisindeksen for BNP for Fastlands-Norge.

2 Omfatter også støtte til enkelte arbeidsmarkedstiltak (støtte til bedriftsintern opplæring og andel av støtte til utdanningsvikariater).

3 Omfatter bare støtte til prosjekter der næringslivet er en direkte kontraktspartner, dvs. direkte bedriftsrettet forskningsstøtte.

4 Omfatter også støtte til ulike tiltaksarbeid for regional utvikling. Den direkte støtten utgjorde om lag 1 mrd. kroner i 2008.

5 Omfatter bl.a. utbetalinger fra Innovasjon Norges landsdekkende tilskuddsordning, veiledning, etablererstipend, SMB-program for eksport og såkornfondene.

Kilde: Finansdepartementet.

Ved siden av landbruk mottar sjøfart nå betydelig driftsstøtte over budsjettets utgiftsside. I 1993 ble det innført en midlertidig refusjonsordning for sysselsetting av sjøfolk i konkurranseutsatt innenriksfart. Rederiene fikk refundert en gitt prosent av sine brutto lønnsutgifter for visse fartøygrupper. Ordningen ble senere gjort permanent og utvidet. I 2002 ble det i tillegg innført en ordning med nettolønn for ferger i utenriksfart. Rederiene fikk da refundert inntektsskatt, trygdeavgift og arbeidsgiveravgift på lønnen til maritimt mannskap og passasjerbesetning. Nettolønnsordningen er gradvis utvidet til å omfatte alle fartøy i NOR-registeret og sikkerhetsbemanningen på Hurtigruten. Samtidig er nettolønnsordningen for utenriksfergene blitt avgrenset til bare å gjelde bemanningen i henhold til alarminstruksen. I 2008 ble det innført et maksimumsbeløp på 198 000 kroner per sjømann i nettolønnsordningen.

Støtten til skipsbygging er vesentlig redusert. Løpende kontraktsstøtte til skipsbygging er ikke lenger tillatt etter EØS-avtalens regelverk for offentlig støtte. Ordningen med kontrakttilskudd til verft for bygging av skip ble avviklet for kontrakter inngått f.o.m. 1. januar 2001. En ny, mer begrenset støtteordning for deler av skipsbyggingsindustrien ble innført i 2003 og avviklet i mars 2005. De siste utbetalingene under denne ordningen fant sted i 2008.

Hovedavtalen for fiskeriene ble avviklet fra 1. januar 2005. Enkelte støtteordninger for fiskeriene videreføres likevel innenfor egne bevilgninger.

Støtten til tapsbringende statsselskap er i stor grad opphørt. Etter 2001 er det heller ikke bevilget tilskudd til Store Norske Spitsbergen Kulkompani på Svalbard, som var det siste store industriforetaket som mottok årlige tilskudd.

Etter en betydelig økning i regionalstøtten over budsjettets utgiftsside etter 2003, har støtteutbetalingene falt i 2007 og 2008. Dette må ses i sammenheng med omlegging i systemet med regionalt differensiert arbeidsgiveravgift. Den delvise utfa­singen av systemet med regionalt differensiert arbeidsgiveravgift i perioden 2004 – 2006 ble kompensert med transportstøtte og støtte til næringsrettede tiltak over budsjettets utgiftsside. Deler av de kompensatoriske tiltakene er inkludert i støtteberegningene. Da den tidligere ordningen med regionalt differensiert arbeidsgiveravgift i stor grad ble gjeninnført i 2007, ble bevilgningene til kompensatoriske tiltak redusert. Nedgangen i utbetalt regionalstøtte i 2008 er en ettervirkning av dette. Rapporterte gitte tilsagn til regionalstøtte er økt fra 2007 til 2008.

Utbetaling av budsjettmessig støtte til forskning og utvikling i regi av næringslivet har økt etter 2004, og er anslått å øke ytterligere i 2009. Støtten omfatter bl.a. Norges forskningsråds utbetalinger til brukerstyrt forskning og Innovasjon Norges utbetalinger til forsknings- og utviklingskontrakter.

Regjeringens tiltakspakke for å dempe virkningene av finanskrisen omfatter bl.a. økte bevilgninger til utbygging av fornybar energi, innovasjon og kompetansetiltak i næringslivet, en ny landsekkende ordning for etablererstipend, næringsrettet FoU, utviklingstiltak i landbruket samt økt bruk bedriftsrettede arbeidsmarkedstiltak. Disse elementene i tiltakspakken bidrar til at samlet budsjettmessig støtte til næringslivet er ventet å øke ytterligere i 2009. Tiltakspakken inneholder ikke redningsstøtte til kriserammede bedrifter.

Nettokostnadene knyttet til særskilte skatte- og avgiftsregler for enkelte deler av næringslivet (skatteutgifter) er oppført i tabell 6.4. Tabellen viser beregnede skatteutgifter i 2008 og 2009 fordelt etter formål. I tabellen er det bare tatt med den delen av skatteutgiftene som er direkte rettet mot næringsaktører. Som det framgår av tabellen, øker den næringsspesifikke og regionale støtten samt den bedriftsrettede forskningsstøtten vesentlig dersom en medregner støtte i form av skatte- og avgiftslempninger.

Tabell 6.4 Skatteutgifter og -sanksjoner for næringslivet1. Mill. kroner

Formål 2008 2009
Horisontal (generell) 90 800
Dokumentavgift – næringslivets innbetalinger -935 -600
Høy avskrivningssats for maskiner mv.2 1 025 1 400
Regional 6 235 6 480
Regionalt differensiert arbeidsgiveravgift3 6 165 6 410
Dobbel avskrivningssats for forretningsbygg i distriktene i.b. i.b.
Forbruksavgiften for elektrisk kraft – fritak for Nord-Troms og Finnmark 70 70
FoU
Skattefradrag for FoU-kostnader 1 000 1 100
Sjøfart 4 695 4 705
Særskilte skatteregler for rederier4 2 500 2 500
Høy avskrivningssats innenriks skipsfart5 20 20
Særfradrag for sjømenn 395 400
Skattefritt hyretillegg for sjøfolk 155 170
Avgiftsfritt salg av alkohol og tobakk6 1 000 1 000
Fritak for NOX-avgift gjennom miljøavtale 625 615
Fiske 525 580
Høy avskrivningssats fiskefartøy5 20 20
Særfradrag for fiskere 245 290
Fritak for CO2-avgift 135 135
Fritak for NOX-avgift gjennom miljøavtale 125 135
Landbruk 1 395 1 455
Særskilte skatteregler for skogbruk 125 125
Lav trygdeavgift for jordbruk og skogbruk 280 295
Særskilt fradrag i næringsinntekt for landbruk 930 970
Særfradrag for reindrift 10 10
Forbruksavgiften for elektrisk kraft – fritak for veksthus 50 55
Industri 5 530 4 930
Forbruksavgiften for elektrisk kraft – fritak for kraftintensiv industri og treforedling 4 200 3 600
Redusert sats for bergverk og industi 1 200 1 200
Fritak for og redusert grunnavgift på fyringsolje for sildemel og treforedlingsindustri 105 105
Fritak for NOX-avgift gjennom miljøavtale 25 25
Petroleumssektoren
- Høy CO2-avgift7 -2400 -2500
- Fritak for NOX-avgift gjennom miljøavtale8 690 690
Transport (generell) 1 600 1 705
Lav avgift på autodiesel9 2 000 2 100
Årsavgift for lastebiler og trekkbiler -120 -115
Omregistreringsavgift for busser og lastebiler -300 -300
Engangsavgift på motorvogner – varebiler til næringsformål (sanksjon) i.b. i.b.
Fritak for NOX-avgift gjennom miljøavtale 20 20

1 Tabellen omfatter skatteutgifter og -sanksjoner som kan knyttes direkte til næringslivets skatte- og avgiftsinnbetaling, jf. avsnitt 4.4. Skattesanksjoner er oppgitt som negative tall.

2 Skatteutgiften er regnet i nåverdi. Anslaget for 2009 inkluderer effekten av økte startavskrivninger i 2009

3 Skatteutgiften inkluderer også satsreduksjonen innenfor fribeløpsordningen i avgiftssone Ia.

4 Basert på gjennomsnittlig regnskapsmessig resultat før skatt for selskapene innenfor det særskilte rederiskattesystemet i perioden 2005 – 2008.

5 Skatteutgiften er beregnet på bakgrunn av gjennomsnittlige investeringer for perioden 2003 til 2006 og er regnet i nåverdi.

6 Estimert skatteutgift knyttet til avgiftsfritt salg av alkohol og tobakk om bord i ferger. Det foreligger ikke estimat for avgiftsfritt salg om bord i fly.

7 Nettovirkningen på sokkelen, når en tar hensyn til at CO2-avgiften kan trekkes fra mot særskatt og at SDØE betaler deler av avgiften, er om lag 385 mill. kroner i 2008 og 420 mill. kroner i 2009. Hele avgiften regnes som en sanksjon siden den kommer i tillegg til prisen på CO2-kvotene.

8 Nettovirkning på sokkelen når en tar hensyn til at NOX-avgiften kan trekkes fra mot særskatten, og at SDØE betaler deler av avgiften, er om lag 115 mill. kr i 2008 og i 2009

9 Grunnlaget for beregningen er avgiftsforskjell mellom bensin- og autodieselavgiften målt pr. MJ teoretisk energiinnhold. Det legges til grunn at næringslivet bruker 2/3 av total mengde omsatt avgiftspliktig autodiesel.

Kilde: Finansdepartementet.

Sjøfarter den enkeltnæringen som mottar mest næringsspesifikk støtte i form av særskilte skatteregler. Med virkning fra og med inntektsåret 2007 er det innført en rederiskatteordning etter europeisk modell med endelig fritak for skipsfartsinntekter.

Også skatteutgiften til landbruket er høy sammenliknet med de fleste andre sektorer. Den samlede skatteutgiften knyttet til særskilte skatte- og avgiftsordninger for landbruket anslås til om lag 1,5 mrd. kroner i 2009. Det særskilte inntektsfradraget ved beskatning av næringsinntekt fra jord og hagebruk, som ble innført i 2000, utgjør den klart største andelen av skattesubsidieringen av landbruket. Fra 2008 ble det generelle jordbruksfradraget økt fra 45 000 kroner til 54 200 kroner.

Fiskerinæringen får også betydelig støtte i form av skatteutgifter, bl.a. gjennom særskilt fiskerfradrag. Det særskilte fiskerfradraget er økt fra 115 000 kroner til 150 000 kroner med virkning fra 2009.

Skattefradrag for næringslivets kostnader til forskning og utvikling, Skattefunn, ble innført fra 2002 for små og mellomstore foretak, og utvidet fra 2003 til å omfatte alle foretak uansett størrelse. Det meste av støtten gjennom skattefradrag går til små og mellomstore foretak, mens store foretak får FoU-støtte i hovedsak gjennom tilskuddsordninger i Norges forskningsråd. Bruken av Skattefunn har gått noe tilbake i perioden fra 2004 til 2007. For inntektsåret 2009 anslås en svak oppgang i støtten. Med virkning fra inntektsåret 2009 er beløpsgrensene i ordningen hevet fra 4 til 5,5 mill. kroner for egenutført FoU og fra 8 til 11 mill. kroner ved innkjøpt FoU. Med denne utvidelsen anslås ordningen å utgjøre en skatteutgift på om lag 1,1 mill. kroner i 2009.

Manglende prising av bruk av miljøressurser, for eksempel ved å forurense, innebærer en subsidie på linje med andre mer synlige subsidier. At utslipp får en pris betyr at produsenten må betale for de faktiske produksjonskostnadene. Forurensende utslipp kan eksempelvis prises gjennom avgift eller etablering av kvotehandelssystem.

Et revidert norsk kvotesystem for klimagasser trådte i kraft i 2008, og vil gjelde fram til utløpet av 2012. Kvotene kan omsettes i et marked. Det reviderte systemet innebærer at markedets kvotepris vil bestemme bedriftenes kostnad ved utslipp. Det norske systemet er koblet til EUs kvotesystem.

En rekke kilder med utslipp av klimagasser er ikke omfattet av kvoteplikt. Noen av disse utslippene er heller ikke avgiftsbelagt. Dette gjelder for eksempel utslipp av CO2fra innenlandsk bruk av gass, utslipp av PFK fra industriprosesser og landbrukets utslipp av metan. I forbindelse med Statsbudsjettet for 2007 ble det vedtatt å innføre CO2-avgift på gass til oppvarming, med fritak for gass til andre formål. ESA har ikke godkjent fritaket, og avgiften er derfor ikke innført ennå. Det legges opp til å innføre avgift på gass til oppvarming med en parallell energiavgift som vil tilfredsstille ESAs regelverk til statstøtte, fra 1. april 2010.

I prinsippet er alle utslipp som verken er priset gjennom et kvotesystem, avgift eller en tilsvarende ordning, subsidiert. I skatteutgiftstabellen er imidlertid bare fritak for eksisterende produktavgifter oppført. Fra september 2008 er alle kvotepliktige installasjoner fritatt for CO2-avgift på mineralolje. Dette avgiftsfritaket er ikke ført i skatteutgiftstabellen siden kvoter og avgift regulerer samme utslipp.

Statlig næringsstøtte kan også gis i form av ordninger som verken kommer fram på statsbudsjettets utgiftsside eller kan regnes som skatteutgifter. Slik støtte kan bestå i skjerming fra utenlandsk konkurranse, konsesjonsregler som begrenser etableringer innenfor en næring, eller annen regulering som gir fordeler til særskilte virksomheter.

Dereguleringen av kraftmarkedet i 1990-årene endret ikke Statkrafts kraftkontrakter og leieavtaler på myndighetsbestemte vilkår med den kraftintensive industrien og treforedlingsindustrien. Kontraktene og leieavtalene omfatter i dag om lag 10 TWh per år, noe som utgjør i underkant av en firedel av kraftforbruket til denne delen av industrien. Av dette er om lag 1,4 TWh per år knyttet til avtaler fra 1960-årene om foregrepet hjemfall. Kraftkontraktene løper i all hovedsak ut i perioden fram til årsskiftet 2010/2011. For perioden 2011–2030 utgjør industriens leieavtaler knyttet til avtaler om foregrepet hjemfall om lag 1,1 TWh per år.

Med unntak av jordbruk og store deler av næringsmiddelsektoren er det få næringer som er støttet gjennom importvern. Nesten all import av industriprodukter til Norge er nå tollfri. Klær og enkelte andre ferdigsydde tekstiler har imidlertid fortsatt en viss tollbeskyttelse. Tollsatsene er til dels meget høye for jordbruksvarer som produseres i Norge, mens de er lave for jordbruksvarer som ikke produseres her i landet.

I EØS-området er nedbyggingen av ikke-tariffære handelshindre kommet langt. En rapport offentliggjort av Europakommisjonen i 2002 avdekket imidlertid at gjenstående handelshindre i EU er mye mer omfattende for tjenester enn for varer. For å skape et velfungerende indre marked for tjenester vedtok Europaparlamentet og Rådet for den europeiske union i desember 2006 et direktiv om tjenester. Formålet er å gjøre det enklere å utveksle tjenester over landegrensene. Direktivet ble innlemmet i EØS-avtalen sommeren 2009, og er gjennomført i norsk rett ved lov som trer i kraft 28. desember 2009.

For varer er de aller fleste handelshindre fjernet i EØS-området. For ytterligere å redusere ikke-tariffære handelshindre og sikre at varene som omsettes er trygge, vedtok EU i 2008 et overordnet regelverk som gjelder produksjon, salg og markedsføring av varer i det indre marked (den såkalte «varepakken»). Deler av regelverket gjelder i EU fra mai 2009, og resten fra januar 2010. Det nye regelverket søker å strømlinjeforme systemene for akkreditering og markedskontroll. På områder hvor det ikke finnes harmoniserte regler og standarder, angir varepakken prosedyrer som myndighetene må følge dersom de vil kreve at en nasjonal teknisk regel skal følges for varer som allerede er lovlig markedsført og satt på markedet i en annen EØS-stat. EØS/EFTA-statene vurderer de nye reglene og har begynt å forberede gjennomføring i nasjonal lovgivning.

6.3.2 Internasjonale rammevilkår

I internasjonale avtaler legges det økende vekt på å regulere næringsstøtten. EØS-avtalen, WTO-avtalen om subsidier og utjevningsavgifter og avtalen om landbruk i WTO har hatt økende betydning for omfanget og utformingen av næringsstøtten.

Utforming av en ny avtale for landbruket står sentralt i den pågående forhandlingsrunden i WTO. Mandatet for forhandlingsrunden ble vedtatt på WTOs fjerde ministerkonferanse i Doha i 2001. Et hovedmål med denne forhandingsrunden er at den spesielt skal komme utviklingsland til gode. Forhandlingene omfatter bl.a. landbruksvarer og markedsadgang for industrivarer, herunder fisk, tjenester, samt forbedring av regelverket for subsidier og utjevningstiltak og antidumpingtiltak.

Forhandlingssituasjonen har vært problematisk. Nye avtaleutkast ble lagt fram i 2008, men det er lite framdrift i forhandlingene etter dette.

landbruksområdet peker forhandlingene i retning av en betydelig reduksjon i handelsvridende støtte, avvikling av eksportsubsidier og vesentlig forbedret markedsadgang. Det skal tas spesielle hensyn til utviklingslandenes behov. Det skal også tas hensyn til ikke-handelsmessige forhold. Fra norsk side er det arbeidet for å begrense tollreduksjonene for sensitive produkter, og for at viktige deler av landbruksstøtten kan videreføres. Samtidig er det et hovedprinsipp at land med de høyeste tollsatsene og de høyeste nivåene på handelsvridende støtte skal påta seg de største reduksjonsforpliktelsene. Norge har høy tollbeskyttelse for viktige produkter i norsk landbruk. Norge samarbeider med en del andre land i WTO for å unngå at det settes et tak på tollsatsene. Det er grunn til å anta at en ny WTO-avtale vil kreve aktive tilpasninger i norsk landbrukspolitikk.

Landbruket og den landbruksbaserte næringsmiddelindustrien vil over tid møte økt konkurranse, bl.a. som følge av internasjonale avtaler. Regjeringen har som mål å sikre et aktivt landbruk med en variert bruksstruktur i alle deler av landet. Produktutvikling, god ressursutnyttelse og kostnadsreduksjoner er nødvendig for at det skal være mulig å opprettholde en jordbruksproduksjon på høyt nivå over hele landet. I løpet av de siste 10 årene har antall bruk blitt redusert med en tredel, dvs. om lag 23 000 enheter. Antall årsverk er redusert fra om lag 82 000 til om lag 58 000. Jordbruksarealet har vært om lag stabilt i samme periode. Norsk jordbruk er fortsatt dominert av forholdsvis små enheter med et høyt kostnadsnivå i internasjonal målestokk.

Tall fra OECD viser at Norge har den mest omfattende jordbruksstøtten blant OECD-landene i 2008. OECD beregner årlig den samlede jordbruksstøtten (PSE), hvor både budsjettstøtte, næringsspesifikke skatte- og avgiftslettelser samt virkning av importbeskyttelsen (skjermingsstøtte, dvs. forskjellen mellom verdensmarkedspris og norsk pris) inngår. Samlet støtte til norsk jordbruk utgjorde om lag 21 mrd. kroner i 2007. Samlet støtte til norsk jordbruk i prosent av brutto næringsinntekt har falt lite siden 80-årene ifølge OECDs beregninger, jf. tabell 6.5. Støtteprosenten gikk opp i 2008, og er anslått til 62 pst. Økningen skyldes i hovedsak økt skjermingsstøtte som følge av lavere verdensmarkedspriser og økte priser i Norge. Støtteprosenten i gjennomsnitt for OECD-landene var 21 pst. i 2008.

Tabell 6.5 Samlet støtte1, PSE, i prosent av brutto næringsinntekt2 i jordbruket for noen OECD-land

Land 1986 – 88 2006 – 2008 2006 2007 2008
Australia 7 6 6 7 6
Canada 36 18 22 19 13
EU3 40 27 31 25 25
Island 77 58 65 57 51
Japan 64 49 52 48 48
Korea 70 61 65 65 52
New Zealand 10 1 1 1 1
Norge 70 62 65 59 62
Sveits 77 60 66 55 58
USA 22 10 11 10 7
Gjennomsnitt OECD 37 23 26 22 21

1 PSE («Producer Support Estimate») er definert som summen av budsjettstøtte og skjermingsstøtte. Skjermingsstøtten er definert som forskjellen mellom innenlandsk produsentpris og en referansepris multiplisert med produsert mengde. Referanseprisen er et uttrykk for verdensmarkedsprisen. Skjermingsstøtten er fratrukket fôravgifter og omsetningsavgift.

2 Brutto næringsinntekt er her regnet som summen av produksjonsinntekter og budsjettstøtte.

3 EU-12 i 1986 – 94, EU-15 i 1995 – 2003, EU-25 i 2004 – 2006, EU-27 f.o.m. 2007.

Kilde: OECD.

Norge har i OECD-sammenheng relativt lav andel støtte som er basert på produsert mengde. De siste femten årene har det skjedd en betydelig dreining i virkemiddelbruken fra pristilskudd til mer produksjonsnøytrale virkemidler både i Norge og andre land. Denne utviklingen må bl.a. ses i sammenheng med WTO-regelverket. Et viktig utgangspunkt i WTO har vært å begrense de negative økonomiske og miljømessige konsekvensene av overproduksjon, samt legge til rette for økt handel.

Regjeringen Bondevik II gjennomførte flere strukturtiltak som har medvirket til å redusere antall driftsenheter. Effekten av disse tiltakene vil fortsette å virke i flere år framover. I jordbruksoppgjørene under Stoltenberg II-regjeringen er det lagt til rette for en vesentlig høyere inntektsvekst enn de tidligere årene. Små og mellomstore bruk i distriktene er prioritert og avgangen av antall driftsenheter har avtatt noe de siste årene. Regjeringen har videre stimulert miljøprofil og kulturlandskap gjennom tiltak for økt beiting, en større andel økologisk produksjon og økte bevilgninger til nasjonale og regionale miljøprogram. Fra 1. juli 2009 gjennomføres det endringer i markedsordningene. I første omgang gjelder dette storfekjøtt. Endringene er nødvendig for at Norge skal overholde sine forpliktelser iht. WTO-avtalen. I tillegg er det innenfor kvoteordningen for melk etablert et system for leie av melkekvoter, i tråd med vedtak i årets jordbruksoppgjør.

For norsk fiskerinæring er det viktig med forbedringer av WTO-avtalen som omfatter tollreduksjoner, innstramminger i muligheten til vilkårlig bruk av handelstiltak og reduksjon av subsidier som fører til overkapasitet og overfiske. Fisk og fiskevarer er et av de mest beskyttede vareområdene i internasjonal handel, ofte med høye tollsatser som ligger over gjennomsnittlig industritoll. Norsk eksport av sjømat møter også anti-dumpingtiltak og i økende grad ubegrunnede tekniske, veterinære og sanitære krav. Bedret markedsadgang og beskyttelse mot vilkårlig anvendelse av handelstiltak har stor betydning for fiskeri- og havbruksnæringen, som eksporterer om lag 95 pst. av produksjonen.

USA har siden 1991 anvendt antidumpingtiltak og utjevningsavgift på hel laks fra Norge. I januar 2006 ble tiltakene besluttet videreført for fem nye år. EU er det viktigste markedet for norsk fisk og fiskevarer. Deler av fiskeeksporten er sikret tollfrihet gjennom EØS-avtalen, men det gjelder ikke for flere av de viktigste produktene, bl.a. laks, makrell, sild og reker. EØS-avtalen hindrer heller ikke at norsk fiskeeksport kan bli møtt med handelsmessige tiltak og andre konkurranseregulerende virkemidler fra EUs side. EUs antidumpingtiltak mot norsk laks og norsk regnbueørret ble fjernet i 2008. EU innførte i 2009 et forbud mot omsetning av selprodukter, som også vil ramme eksporten av norske selprodukter til EU. Regjeringen har besluttet å forfølge saken i WTO.

Vanskelighetene med å sluttføre WTO-forhandlingene, og det faktum at EFTA-handelsavtalene gir markedsadgang utover forpliktelsene i WTO, betyr at handelsavtalene fortsatt vil være et viktig supplement til eksisterende og eventuelle framtidige avtaler i WTO. Særlig viktig vil disse avtalene være for potensielle nye markeder for norsk fisk. I dag har EFTA-landene handelsavtaler med 19 land. I tillegg er forhandlingene med Canada, Peru, Colombia, Gulfstatene (GCC), Serbia og Albania sluttført, men avtalene er ennå ikke trådt i kraft. Blant de nye land som EFTA forhandler med, prioriterer den norske regjeringen India og Ukraina. Regjeringen prioriterer også å innlede forhandlinger om en handelsavtale mellom EFTA og Russland. Undertegning av en handelsavtale vil først finne sted etter at Russland har blitt medlem av WTO. Endelig prioriterer Regjeringen også Norges bilaterale forhandlinger med Kina om en handelsavtale.

All støtte, utenom støtte til landbruk og fiske, skal som hovedregel følge EØS-avtalens regelverk for offentlig støtte. I utgangspunktet er offentlig støtte til næringslivet som kan være konkurransevridende og påvirke handelen, forbudt. Det er imidlertid gjort en rekke unntak fra det generelle forbudet mot offentlig støtte. Støtte til bl.a. forsk­ning, utvikling og innovasjon, miljøtiltak, kompetanseheving og regional utvikling kan tillates innenfor visse grenser. Begrensningene gjelder både hvilke kostnader som kan dekkes, og støttenivået i hvert prosjekt. Kommisjonen vedtar og reviderer retningslinjer på støtteområdet fortløpende. EFTAs overvåkningsorgan, ESA skal vedta tilsvarende retningslinjer som Kommisjonen, bare begrenset av EØS-avtalens dekningsområde. Regler som har status av forordninger, tas inn i EØS-avtalen gjennom vedtak i EØS-komiteen.

Som hovedregel skal all ny offentlig støtte til næringer som omfattes av EØS-avtalen, godkjennes av ESA før den iverksettes. Unntak gjelder for såkalt bagatellmessig støtte som per definisjon ikke anses å påvirke konkurransen. I tillegg finnes det gruppeunntak for støtte som ikke trenger forhåndsgodkjenning, men hvor støtten må ettermeldes til ESA. Høsten 2008 ble ett stort gruppeunntak, det såkalte «supergruppeunntaket», innlemmet i EØS-avtalen. Supergruppeunntaket samler eksisterende og inkluderer noen nye gruppeunntak7 i et felles regelverk. Blant annet reguleres visse typer regionalstøtte, støtte til små og mellomstore bedrifter, miljøstøtte, støtte i form av risikokapital, forskings-, utviklings- og innovasjonsstøtte, opplæringsstøtte og sysselsettingsstøtte.

På bakgrunn av finanskrisen åpnet Europakommisjonen høsten 2008 for nye midlertidige regler som skal gjelde fram til 31. desember 2010. Formålet er blant annet å medvirke til at det blir enklere for bedrifter å få tilgang til kapital. Det åpnes for at hvert enkelt foretak kan få en samlet støtte på opptil 500 000 euro regnet over tre år. Dessuten åpnes det for mer støtte i form av redusert garantipremie, subsidierte renter på alle lån, og ytterlig reduserte renter for lån til investering knyttet til «grønne» produkter. Det skal være enklere å la små og mellomstore foretak få risikokapital. Kravene til kortsiktig eksportkredittforsikring blir også enklere. De midlertidige reglene utvider også handlingsrommet for å gi støtte til finansinstitusjoner. Støtten må forhåndsmeldes til ESA før den kan gis, men dersom støtten oppfyller kravene i de midlertidige reglene, vil den bli godkjent.

Sommeren 2009 hadde ESA 8 norske notifikasjoner og 34 norske klagesaker til behandling.

6.4 Fornying av offentlig sektor

6.4.1 Behovet for fornying i offentlig sektor

Offentlig forvaltning og tjenesteproduksjon står for en stor del av ressursbruken i samfunnet. Det er press i retning av ytterligere økte utgifter på flere områder. Både husholdninger og næringsliv stiller høyere krav til kvaliteten på offentlige tjenester. Forbruket av mange tjenester, bl.a. helse, vil ofte øke raskere enn samfunnets inntekter. Endret alderssammensetning i befolkningen er en utfordring for Norge og de øvrige OECD-landene. Økende andel eldre innebærer at den yrkesaktive andelen av befolkningen reduseres, noe som både gir reduserte skatteinntekter og færre hender til å utføre de ulike oppgavene i samfunnet. Med økt andel eldre følger også større etterspørsel etter pleie- og omsorgstjenester, som i hovedsak finansieres av det offentlige. I tillegg kommer belastningen ved store pensjonsutbetalinger som skal dekkes inn over de årlige budsjettene. Dette stiller økende krav til prioriteringer og omstillinger innenfor offentlig sektor og til produktiviteten innenfor de enkelte virksomhetene.

De fleste tjenester som hører inn under det offentliges ansvarsområde, f.eks. utdanning, helse, pleie- og omsorg, er arbeidsintensive. Teknologisk utvikling kan bare i begrenset grad bidra til forenkling av arbeidsoppgaver på en måte som reduserer behovet for arbeidskraft. Tvert imot vil teknologiske framskritt og nyvinninger ofte føre til tilbud av nye tjenester som skaper behov for mer arbeidskraft. Dette gjelder i særlig grad innenfor helsesektoren. Slike tjenester vil derfor ha en tendens til å legge beslag på en stadig større del av samfunnets realressurser, uavhengig av om produksjonen skjer i privat eller offentlig regi.

Befolkningens tilfredshet er avgjørende for tilliten til og oppslutningen om fellesskapsløsningene og den norske velferdsmodellen. Dette er bakgrunnen for Innbyggerundersøkelsen, jf. boks 6.2.

Boks 6.2 Innbyggerundersøkelsen 2009

Regjeringen har satt i verk en omfattende, systematisk og regelmessig undersøkelse for å måle hvordan innbyggerne opplever det å bo i Norge, og hvor fornøyde vi er med det offentlige tjenestetilbudet.

Innbyggerundersøkelsen er todelt. Del 1 har et innbyggerperspektiv, og søker å måle befolkningens generelle synspunkter på hele bredden av temaer forbundet med det å være innbygger i et land, inkludert det kommunale og statlige tjenestetilbudet. Del 2 har et brukerperspektiv, og vil gi konkret erfaringsbasert kunnskap om de større publikumsrettede tjenestene:

  • Oppvekst, utdanning og kunnskap (skolefritidsordning, barnehage, grunnskole, videregående opplæring, universitet/høyskole og folkebibliotek)

  • Helse og omsorg (fastlege, legevakt, sykehus, hjemmehjelp, hjemmesykepleie, omsorgsbolig, og sykehjem)

  • Trygghet, sikkerhet, støtte og økonomi (politiet, tollvesenet, plan- og bygningsetaten, Statens lånekasse for utdanning, Den norske kirke (Statskirken) og Skatteetaten)

  • Samferdsel, transport (Statens vegvesen)

  • Inkludering i fellesskapet (NAV arbeid, sosial og trygd).

Resultatene fra undersøkelsens del 1 vil foreligge i midten av oktober, og deretter skal undersøkelsens del 2 sendes ut.

Innbyggerundersøkelsen byr på en standard referanseramme for diskusjon om kvalitet og innhold i offentlige tjenester. Resultatene fra undersøkelsen kan brukes fritt, og det er full åpenhet om både metode og resultater. Innbyggerundersøkelsen skal gjennomføres annethvert år. Etter hvert som vi får kunnskap fra flere undersøkelser, er det også interessant å se på endringer i tilbakemeldingene fra gang til gang.

6.4.2 Ressursbruk i offentlig sektor

Figur 6.5 viser offentlige utgifter som andel av BNP for ulike OECD-land i 2006. Utgiftsandelen varierer betydelig – fra 33,7 pst. for Irland til 54,3 pst. i Sverige. I figuren er utgiftene for Norge regnet som andel av totalt BNP, og offentlige utgifter utgjør da 41,6 pst., som er noe lavere enn gjennomsnittet for EU-landene og OECD-landene. Målt som andel av BNP for Fastlands-Norge utgjorde imidlertid de offentlige utgiftene 52 pst., som er en av de høyeste utgiftsandelene blant OECD-landene. Utviklingen i offentlige utgifter over tid er nærmere omtalt i avsnitt 3.2.

Figur 6.5 Offentlige utgifter etter formål. Prosent av BNP i
 2006

Figur 6.5 Offentlige utgifter etter formål. Prosent av BNP i 2006

1 EU-landene før 1. mai 2004 og Polen, Slovakia, Tsjekkia og Ungarn.

Kilde: OECD.

De offentlige utgiftene i OECD-landene går i hovedsak til sosial beskyttelse (15 pst. av BNP), helse (7 pst.), utdanning (6 pst.) og alminnelig offentlig tjenesteyting (6 pst.). Alle de fem nordiske landene ligger over OECD-gjennomsnittet på de tre første av disse områdene. Målt i forhold til BNP for Fastlands-Norge er Norge det OECD-landet som bruker mest på helse innenfor det offentlige(8,9 pst.). Vi bruker også relativt mye på sosial beskyttelse og utdanning.

6.4.3 Oppfølging av fornyingsstrategien for offentlig sektor

Regjeringens ambisjon er en offentlig sektor som er effektiv og tilbyr gode tjenester, valgfrihet og medbestemmelse. I 2007 la Regjeringen fram en strategi for fornying av offentlig sektor som presenterte rammene for arbeidet. Nedenfor gis det enkelte eksempler på oppfølging av fornyingsstrategien.

Offentlig sektor skal gå foran

I St.meld. nr. 36 (2008–2009) Det gode innkjøp ble det lagt fram en rekke tiltak som det vil bli arbeidet med i 2010:

  • Krav om at statlige virksomheter skal kunne ta imot elektronisk faktura innen 1. juli 2011, mens Regjeringen tar sikte på at leverandører til staten må levere slike fakturaer innen 1. juli 2012.

  • Fortsatt delta i det internasjonale arbeidet med en ISO-standard for samfunnsansvar. Standarden vil gi retningslinjer for alle typer organisasjoner.

  • Energiøkonomisering og andre miljøtiltak i den offentlige bygningsmassen og ulike tekniske installasjoner. I 2009 er det bevilget 400 mill. kroner til å gjøre 650 offentlige bygg over hele landet mer energieffektive. I tillegg er det satt krav om fleksible energisystemer i alle nye offentlige bygg og ved rehabilitering av offentlige bygg på over 500 kvm.

Mer deltakelse og medvirkning

Åpenhet og medvirkning er en forutsetning for å møte samfunnsutfordringene. Eksempler på slike tiltak er:

  • Regjeringens innbyggerkonferanse fra 2007.

  • Debattopplegget Deltemeninger.no fra 2009.

  • Etablering av nye fora for dialog med innbyggerne og ulike interesseorganisasjoner.

  • Arbeid for at flest mulig kan delta på like vilkår, bl.a. at hovedløsninger for ny IKT rettet mot allmennheten skal utformes universelt fra 1. juli 2011.

Enkelt og greit for innbyggerne – Hele Norge på nett

Elektronisk kommunikasjon skal være den primære kanalen for dialog mellom innbyggerne og offentlige virksomheter. Overgang til elektronisk forvaltning skjer i høyt tempo i hele offentlig sektor. Likevel er det fremdeles slik at det gjenstår mye før vi har en fullelektronisk forvaltning i Norge. Regjeringen har tatt initiativ slik at offentlige virksomheter i større utstrekning kan tilby tilgang til offentlige tjenester på nett:

  • Elektronisk signatur (eID) og felles arkitekturprinsipper, som muliggjør bedre informasjonsutveksling i forvaltningen.

  • Fra 1. januar 2009 er det obligatorisk for statlig sektor å bruke åpne dokumentformater ved publisering på nett.

  • Tilbud om nasjonalt ID-kort. Kortet skal bl.a. klargjøres til bruk av elektronisk identitet (e-ID) og elektronisk signatur.

  • Arbeidet med forenkling for både næringsdrivende og offentlige virksomheter skal bringes videre gjennom Altinn II-satsingen som videreutvikler Altinn til en framtidsrettet plattform for e-forvaltning og elektronisk kommunikasjon.

Bedre for dem som trenger det mest

Innbyggere med behov for sammensatte tjenester trenger et mer helhetlig tilbud. Derfor trengs det mer tverrfaglig samarbeid mellom de offentlige virksomhetene:

  • I all hovedsak vil etableringen av NAV- kontorer være fullført ved utgangen av 2009. Det gjenstår å etablere om lag 10 kontorer i påvente av egnede lokaler.

  • Arbeids- og velferdsetaten har også etablert fylkesvise spesialenheter for ytelsesforvaltning generelt, samt spesialenheter for pensjonsytelser, som alle skal bidra til et mer effektivt NAV.

  • Kontakttelefoner og kontaktpersoner, bl.a. for å sikre at fornærmede og pårørende har tilgang til en kontaktperson i politiet som ivaretar deres behov for informasjon og oppfølging fra politiet i alle stadier av en sak.

  • Metoder for bedre samordning mellom politiet, barnehage, barnevern, skole, kriminalomsorg mv., f.eks. Barnehusene i helseregionene.

  • Bruk av ny teknologi for å forenkle hverdagen for innbyggere som har behov for bistand fra det offentlige. Et eksempel på dette er «Bo i Norge», som er et internettbasert og flerspråklig boligopplæringsprogram der alle med tilgang til internett enklere kan få informasjon om boligetablering.

  • Høsten 2008 ble det satt ned et offentlig utvalg som skal gå igjennom hvordan de ulike tjenestene på statlig og kommunalt nivå kan samarbeide og samordne seg bedre. Utvalget skal også vurdere hvordan plikten til samarbeid eventuelt kan nedfelles i lovverket. Utvalget skal levere sin innstilling innen 1. januar 2010.

Kvalitet og effektivitet

De offentlige tjenestene skal ha høy kvalitet, og ressursene skal utnyttes på en effektiv måte. Regjeringen har igangsatt flere tiltak i den forbindelse:

  • Bedre data om ressursbruk og resultater. Resultatmålinger og brukerundersøkelser er derfor en viktig del av fornyingsarbeidet. Rapporteringssystemene StatRes (for staten), jf. boks 6.4, og KOSTRA (for kommunene) er utviklet for å få bedre informasjon og oversikt over hvordan ressursene benyttes og hvilke resultater som oppnås.

  • Økonomiregelverket i staten krever at alle virksomheter skal gjennomføre evalueringer for å få informasjon om effektivitet, måloppnåelse og resultater. Basert på et forprosjekt gjennomført av Senter for statlig økonomistyring i 2008 arbeides det med å etablere en evalueringsportal.

  • Innføring av systemer, metoder og arbeidsformer som bidrar til økt kvalitet i forvaltningen, og som kan frigjøre ressurser til andre oppgaver i forvaltningen. Det gjelder bl.a. innføring av nye IKT-systemer for henholdsvis forvaltning av pensjoner og i utlendingsforvaltningen.

6.4.4 Fornying av kommunal sektor

Kommunene har det overordnede ansvaret for viktige velferdstjenester som skole, pleie- og omsorgstjenester, barnehage, samferdsel og sosiale og tekniske tjenester. Om lag 19 pst. av arbeidsstyrken er sysselsatt i kommunesektoren. Kommunene har en sentral rolle som samfunnsutvikler, jf. nærmere omtale i avsnitt 3.3 og i budsjettproposisjonen for Kommunal- og regionaldepartementet. Kommunesektoren står overfor store utfordringer knyttet til demografiske endringer, rekruttering av kvalifisert arbeidskraft og økte forventninger til tjenestekvalitet og dekningsgrader i tjenestene de leverer. For å kunne møte utfordringene er det et økende behov for omstilling og fornying i kommunesektoren. Fornyingsarbeidet i kommunal sektor er mer detaljert presentert i St.prp. nr. 68 (2008–2009) Kommuneproposisjonen 2010.

Statens styring av kommunesektoren er basert på rammestyring. Kommunesektoren har selv hovedansvaret for egen utvikling og omstilling, og driver et kontinuerlig fornyingsarbeid for å forbedre sine tjenester og sin forvaltning. I kommunenes lokale utviklings- og fornyingsarbeid er det god erfaring med å bruke ulike nettverk mellom kommuner, herunder effektiviseringsnettverkene i regi av Kommunenes Sentralforbund. KOSTRA er et viktig element i dette arbeidet.

Et viktig område i arbeidet med fornying er å bedre kvaliteten på de kommunale tjenestene. Kvalitetskommuneprogrammet startet opp i 2007 og avsluttes i sin nåværende form i første halvår 2010. Programmet er et samarbeid mellom staten, KS og arbeidstakerorganisasjonene. Arbeidet skal stimulere til lokalt utviklingsarbeid og bidra til økt kvalitet i tjenestene og redusert sykefravær i kommunene. Ved utgangen av 2009 var 138 kommuner med i Kvalitetskommuneprogrammet. Tolv av kommunene er valgt ut særskilt for å prøve ut tiltak som kan bidra til å redusere sykefraværet. Involvering av ansatte, særlig i førstelinjetjenesten, og av folkevalgte og tillitsvalgte har bidratt til gode prosesser og kvalitet i arbeidet. Det er viktig at erfaringene fra Kvalitetskommuneprogrammet nyttiggjøres og videreutvikles. Som en videreføring av programmet vil Kommunal- og regionaldepartementet vurdere en ordning med demonstrasjonskommuner fra 2010. En slik ordning vil innebære at kommuner kan søke om en tidsbegrenset deltakelse med et kvalitetsprosjekt som kan løftes fram og stimuleres økonomisk.

Undersøkelsen om kommunal organisering som Norsk institutt for by- og regionforskning (NIBR) gjorde i 2008, viser at kommunene og fylkeskommunene i økende grad har innført tiltak for å få innbyggerne, næringsliv, lokale organisasjoner og brukere i tale. Det er en økende bruk av virkemidler som folkemøter, idédugnader og brukerundersøkelser. Kommunenes utviklingsarbeid synes å være mer utadrettet enn tidligere. Dette er en positiv utvikling. På bakgrunn av de utfordringene som sektoren står overfor, må det systematiske arbeidet med kvaliteten i tjenestene og helhetlig styring og utvikling innenfor den enkelte kommune fortsatt prioriteres. Det er også viktig at kommunene utnytter potensialet som ligger i samarbeid over kommunegrensene.

Regjeringen ser også nødvendigheten av bedre samhandling på viktige områder i offentlig sektor, områder hvor kommunene også er viktige aktører, jf. omtalen av forslaget til samhandlingsreform for helsesektoren i avsnitt 6.4.5.

Regjeringen har også lagt stor vekt på å bistå kommunene med kompetanseutvikling. For eksempel vil Regjeringen styrke kompetansen i barnevernet gjennom et kunnskaps- og kompetanseprogram (2007 – 2011) rettet mot det kommunale barnevernet. Det er også tilsatt fem regionale koordinatorer i det statlige barnevernet, en i hver region, som skal hjelpe kommunene med utvikling av tiltak for barn av psykisk syke, barn med foreldre som misbruker rusmidler og barn som blir utsatt for vold.

Regjeringen har også tatt initiativ til en rekke informasjons- og veiledningstiltak rettet mot kommunene. Et eksempel er Bufetat, som i februar 2009 lanserte en egen nettside om barnefattigdom i Norge. Nettsiden gir generell informasjon om fattigdom og hva som kan gjøres mot fattigdom, og er ment for bruk i kommunene.

6.4.5 Fornying av statlig sektor

Statlig finansiert tjenesteforbruk omfatter både fellesgoder som forsvar og politi og individrettede tjenester som helsetjenester og høyere utdanning. Etter den statlige overtakelsen av sykehusene utgjør helseutgiftene den klart største posten. Andre områder som legger beslag på store ressurser, er forsvar og utdanning. 10½ pst. av landets sysselsatte arbeidet i 2008 i statlig forvaltning.

Forbedring og effektivisering av tjenestetilbudet vil i første rekke være et resultat av kontinuerlige, lokale tilpasninger der de enkelte virksomhetene må avveie brukernes behov, tildelte ressurser og organisatoriske rammebetingelser. Sentralt består fornyingsarbeidet både av sektorvise og tverrgående tiltak. Det vises til en mer utfyllende omtale i de enkelte departementers budsjettproposisjoner.

Sektorreformer

Ifølge en analyse av OECD har Norge en av de mest effektive skatteetatene blant OECD-landene 1. En pågående reform vil bidra til at effektiviteten og kvaliteten bedres ytterligere. Skatteetatener fra 1. januar 2008 organisert i to nivåer: Skattedirektoratet og et regionalt nivå. Det er etablert fem regionale skattekontorer: Skatt nord, Skatt Midt-Norge, Skatt vest, Skatt sør og Skatt øst. Reformen vil gi gevinster gjennom samordning av det administrative arbeidet og styrking av det faglige miljøet. For skatteyterne vil omleggingen innebære at servicen blir bedre, samtidig som tidsbruken i skatteetaten reduseres. Reformen gjennomføres i perioden 2007–2009 og vil bli evaluert i 2010.

Universitets- og høgskolesektoren finansieres gjennom et delvis resultatbasert finansieringssystem, hvor om lag 40 pst. av bevilgningene gis på bakgrunn av institusjonenes oppnådde resultater og 60 pst. fordeles på bakgrunn av faglige og politiske vurderinger.

I 2009 er det foretatt en evaluering av finansieringssystemet som viser at systemet bidrar til god måloppnåelse i sektoren. Det har vært en sterk vekst både i antall årsverk og i forskningsressursene i offentlig sektor de siste årene. Det har også vært en økning i antall vitenskapelige artikler, både nasjonalt og internasjonalt. Artiklene er oftere enn før et resultat av internasjonalt samforfatterskap, og de siteres hyppigere enn før. Gjennomstrømmingen av studenter øker, og stadig flere studenter tar deler av studiet ved utenlandske universiteter.

På denne bakgrunn vil hovedtrekkene i finansieringssystemet videreføres. Imidlertid vil det som et resultat av evalueringen av systemet bli prioritert midler til å stimulere institusjonene til mer samarbeid og større grad av konsentrasjon og arbeidsdeling.

Med behandlingen av St.meld. nr. 11 (2008–2009) Læreren, rollen og utdanningen i Stortinget i april 2009 ble det vedtatt å opprette en ny grunnskolelærerutdanning. Fra høsten 2010 skal det tas opp studenter til denne nye lærerutdanningen, mens dagens allmennlærerutdanning avvikles med det kullet som startet utdanningen i 2009. Den mest synlige endringen er at utdanningen skal tilbys i to «løp», ett rettet mot undervisning på 1.–7. klassetrinn og ett mot 5.–10 klassetrinn. De to retningene gir forskjellig kompetanse og har forskjellig fagprofil.

19. juni 2009 la Regjeringen fram St.meld. nr. 47 (2008–2009) Samhandlingsreformen. Rett behandling – på rett sted – til rett tid. Meldingen drøfter tre hovedutfordringer som helse- og omsorgssektoren står overfor:

  • Pasientenes behov for koordinerte tjenester møtes ikke godt nok – dette får uheldige konsekvenser for pasientene og betyr dårlig og lite effektiv ressursbruk.

  • Tjenestene preges av for liten innsats for å begrense og forebygge sykdom – dette resulterer i unødig utvikling av sykdom hos enkeltpersoner og uheldige og unødige komplikasjoner som fører til sykehusinnleggelse.

  • Den demografiske utviklingen og endringer i sykdomsbildet gir utfordringer som vil kunne true samfunnets økonomiske bæreevne.

I gjennomføringen av reformen vil Regjeringen legge stor vekt på at den offentlige innsatsen vris fra fokus på «reparasjon» og sykehusbehandling til forebyggende tiltak og tidlig intervensjon i sykdomsforløp. Dette forutsetter betydelige endringer i primærhelsetjenesten. Kommunene skal gis økonomiske insentiver til å forebygge sykdom og bidra til at eldre er funksjonsfriske lengst mulig.

Norsk Helsenett SF ble etablert 1. juli 2009. Det legges opp til virksomhetsoverdragelse av Norsk Helsenett AS, som i sin helhet har vært eid av de regionale helseforetakene, til Norsk Helsenett SF, i sin helhet eid av Helse- og omsorgsdepartementet, høsten 2009. Foretaket vil få et helhetlig ansvar for utvikling og drift av IKT-infrastruktur på helse- og omsorgsområdet. Norsk Helsenett SF skal ivareta behovet for et sikkert, effektivt og enhetlig kommunikasjonsnettverk mellom aktører i norsk helse- og omsorgssektor. Statsforetaket skal ha en godkjent sikkerhetsarkitektur, tilstrekkelig overføringskapasitet, enhetlig infrastruktur og felles administrasjon av nettverket. Statsforetaket skal tilrettelegge tjenester og være en pådriver for elektronisk samhandling mellom offentlige og private aktører i helse- og omsorgssektoren.

Regjeringen har gått inn for å gjennomføre ny inntektsfordeling mellom de regionale helseforetakene i tråd med Magnussenutvalgets innstilling i løpet av 2009 og 2010, jf. NOU 2008:2 Fordeling av inntekter mellom regionale helseforetak. Inntektsrammen økes samtidig slik at Helse Sør-Øst RHF ikke får redusert sin basisbevilgning, mens de tre andre regionene får økt basisbevilgning. Full omfordeling skal være gjennomført i 2010.

Transnova skal være et «Enova for transportsektoren», og skal gi økonomisk støtte til gode miljøprosjekter. Samferdselsdepartementet har også lagt til grunn at Transnova skal administrere ordningen med utbygging av ladestasjoner for el-biler, jf. St.prp. nr. 37 (2008 – 2009).

Regjeringen la våren 2008 fram den nye langtidsplanen for Forsvaret 2009–2012. Planen viderefører utvikling og fornying av forsvarssektoren og følger opp Regjeringens nordområdestrategi. Planen vektlegger en styrket operativ tilstedeværelse i nordområdene, samtidig som Forsvaret er engasjert i operasjoner i utlandet. Generalinspektørene og deres stabsfunksjoner flyttes ut av Forsvarsstaben og lokaliseres til de respektive tyngdepunktene for sin virksomhet. Det legger til rette for en styrket strategisk oppfølging, ledelse og kontroll i forsvarsgrenene, og etablerer en tydeligere ledelsesstruktur i Forsvaret. Likeledes slås dagens to operative hovedkvarter sammen til ett hovedkvarter lokalisert til Reitan ved Bodø. Justeringene skal i all hovedsak være fullført i løpet av 2009. Med den nye planen bringes utviklingen over i en ny fase med en planlagt opptrapping av forsvarsrammen på 800 mill. kroner fram mot 2012, økt bemanning, særlig i Hæren, og en økt vektlegging av mer kontinuerlig utvikling og tilpasning til endringer i behov og rammebetingelser. Det skal gjennomføres tiltak for å frigjøre ytterligere midler internt i sektoren, bl.a. avvikling av baser og annen infrastruktur og intern effektivisering. Regjeringen legger opp til at den framtidige utviklingen av forsvarssektoren i større grad skal foregå gjennom et mer kontinuerlig og langsiktig utviklingsarbeid. Samtidig skal politisk vedtatte langtidsplaner fortsatt være fundamentet for utviklingen av forsvarssektoren, og Stortinget skal fortsatt få seg forelagt og ta stilling til forsvarssektorens innretting og virksomhet. Omfang, innretting og hyppighet av de plan- og beslutningsdokumenter som presenteres for Stortinget, vil derimot i større grad tilpasses behovet for endring.

Forsvarssektoren skal til enhver tid være rustet til å ta gode beslutninger som kan bidra til å opprettholde tilliten i våre omgivelser, både ute og hjemme. Dette fordrer et kontinuerlig arbeide med holdninger, etisk bevissthet, ledelse og organisasjonskultur. For å sikre at aktiviteter og tiltak knyttet til holdninger, etikk og ledelse blir en fullverdig og integrert del av sektorens daglige virke, videreføres arbeidet som startet med Handlingsplanen for holdninger, etikk og ledelse i 2006. Planen ble revidert i 2009.

Gjennom Utenriksdepartementets Tilskuddsforvaltningsprosjekt er det utarbeidet seks standard forvaltningsregimer som innføres i løpet av 2009. Regelverk og rutiner er harmonisert og standardisert. En rekke kompetansehevende tiltak er gjennomført.

Tverrgående reformer

Samordningen av statlig arbeids- og velferdsforvaltning og kommunal velferdsforvaltning, NAV-reformen, er en stor sektorovergripende reform. Etableringen av NAV-kontorer og forvaltningsenheter har så langt fulgt planen, men gjennomføringen av reformen har vært mer krevende enn regnet med. Dette ga seg utslag i lengre saksbehandlingstider og oppbygging av restanser gjennom 2008 og inn i 2009. Arbeids- og velferdsetaten arbeider nå systematisk med å bedre ytelsesforvaltningen og effektiviteten i etaten. Dette er nødvendig for å kunne bygge opp under de langsiktige målene med NAV-reformen om flere i arbeid og aktivitet og færre på stønad. Som et bidrag til kortere saksbehandlingstider og reduserte restanser er etaten i 2009 midlertidig styrket med i overkant av 800 mill. kroner i tilleggsbevilgninger. Nivået på antall ubehandlede saker er gradvis bygget ned i løpet av 2009, og det har også vært tegn på forbedret måloppnåelse på andre områder. For å legge til rette for ytterligere forbedringer i måloppnåelsen i 2010, foreslår Regjeringen å øke etatens driftsbudsjett med om lag 1,1 mrd. kroner sammenliknet med saldert budsjett for 2009, dvs. med om lag 300 mill. kroner ut over tilleggsbevilgningen for 2009.

IKTspiller en viktig rolle i fornyingsarbeidet i den enkelte sektor. I tillegg pågår det nødvendige fellestiltak som bidrar til effektiv ressursutnyttelse internt i offentlig sektor. De viktigste av slike fellestiltak ble lagt fram i St.meld. nr. 17 (2006 – 2007) Eit informasjonssamfunn for alle.

Det arbeides med å videreutvikle Altinn fra å være en portal for nettjenester særlig rettet mot næringslivet, til en felles infrastruktur for å understøtte hele bredden av offentlige tjenester på nett til innbyggere og næringsliv.

De elektroniske portalene MinSide og Norge.no skal bidra til en enklere hverdag ved å gjøre offentlige tjenester lettere tilgjengelige for innbyggerne gjennom en felles portal. MinSide tilbyr innsyn i personlig informasjon fra flere offentlige registre, muligheter for innsending av søknader, registreringer og forespørsler, og sikker pålogging og kommunikasjon med det offentlige, jf. boks 6.3. Direktoratet for forvaltning og IKT (Difi) har ansvar for MinSide og Norge.no. I 2010 vil Difi arbeide videre med portaltilbudet. Utvikling av Altinn vil også styrke arbeidet med MinSide.

Regjeringen har intensivert arbeidet med bruk av åpne standarder og samler alle forvaltningsstandarder innen IKT i en egen referansekatalog. Forslag til ny versjon av referansekatalogen var på høring våren 2009, og ble fra sommeren av gjort gjeldende for statlig sektor. Felles forvaltningsstandarder hindrer at man låses til en bestemt leverandør eller løsning. Det fremmer konkurranse og letter koordineringen internt i forvaltningen.

Boks 6.3 eForvaltning

Figur 6.6 Sammenhengen mellom bredbåndstilgang og innbyggernes
 bruk av offentlige elektroniske tjenester

Figur 6.6 Sammenhengen mellom bredbåndstilgang og innbyggernes bruk av offentlige elektroniske tjenester

Kilde: OECD.

Elektroniske tjenester og informasjon på internett – såkalt eForvaltning (eGovernment) – gjør det enklere for innbyggere og næringsliv å kommunisere med forvaltningen. Dette bidrar også til å effektivisere forvaltningen.

OECD viser til at utbredelsen av bredbånd har økt betydelig i de fleste medlemslandene de siste fem årene. En oversikt fra 2008 viser at Norge var blant de landene som har høyest andel av befolkningen med bredbåndstilknytning, bare forbigått av Danmark og Nederland.

Norge ligger i verdenstoppen når det gjelder utbredelsen av informasjonsteknologi i samfunnet. Forholdene ligger dermed godt til rette for å tilby offentlige tjenester og informasjon elektronisk.

For at man skal kunne høste gevinstene ved eForvaltning, må innbyggere og bedrifter benytte tjenestene regelmessig. En studie fra OECD viser at det er en sterk sammenheng mellom utbredelsen av bredbånd og i hvilken grad innbyggerne benytter seg av offentlige tjenester på nettet. Dette er illustrert i figur 6.6.

OECDs undersøkelser viser at bedriftene benytter elektroniske tjenester i større grad enn innbyggerne. Det samme gjelder for Norges del, men forskjellen mellom innbyggere og bedrifter er liten. Når det gjelder innbyggernes bruk av elektroniske tjenester, rangerer Norge høyest av alle OECD-landene, mens når det gjelder bedriftenes bruk av slike, ligger vi om lag på gjennomsnittet for OECD-landene.

Boks 6.4 StatRes – Statlig ressursbruk og resultater

StatRes er et system for utvikling og formidling av statistikk om staten. Navnet er en forkortelse for «statlig ressursbruk og resultater». Formålet er å få bedre kunnskap om hvor mye ressurser staten bruker, hva denne ressursinnsatsen gir av aktiviteter og tjenester i de forskjellige statlige virksomhetene, og hva en får ut av disse aktivitetene og tjenestene.

StatRes ble lansert for publikum på Internett høsten 2007. Systemet viser statlig ressursbruk, aktivitet og resultater i form av statistikk og indikatorer. Aktuelle brukere av systemet er politikere, offentlig ansatte, forskere, media m.m.

StatRes utvikles av Statistisk sentralbyrå på oppdrag fra Fornyings- og administrasjonsdepartementet. Systemet bygger på en faglig modell som blant annet følger ressurser via aktiviteter og tjenester/produksjon til resultater for individer og samfunnet. Modellen følger internasjonale standarder. Utvikling og valg av indikatorer skjer i nært samarbeid med departementer, etater og aktuelle fagmiljøer. I hovedsak benytter StatRes eksisterende data for å unngå dobbeltrapportering. StatRes omfatter i dag følgende områder: Statlig administrasjon, spesialisthelsetjenesten, statlig barnevern, universiteter og høgskoler, toll og avgift, politi og påtale, Jernbaneverket og Kriminalomsorgen.

Felles løsninger for elektronisk ID (eID) og signatur kan gjøre kommunikasjonen mellom innbyggere, næringsliv og det offentlige enklere. Regjeringen foreslår for 2010 en bevilgning på 61 mill. kroner til å etablere infrastruktur for elektronisk identifikasjon (eID). eID er nødvendig for at offentlig sektor i stor skala skal kunne legge om fra papirbaserte til elektroniske kanaler og utvikle mer avanserte tjenester.

Senter for statlig økonomistyring (SSØ) leverer lønns- og/eller regnskapstjenester til om lag to tredeler av statlige virksomheter, med vekt på små og mellomstore virksomheter. Ved å samle tjenester som er forbundet med stordriftsfordeler, kan staten hente ut effektiviseringsgevinster samtidig som den enkelte virksomhet avlastes administrativt og kan bruke større ressurser på egne kjerneoppgaver. SSØ vil i 2010 etablere en evalueringsportal med sikte på å gjøre evalueringer som vurderer bl.a. måloppnåelse i staten lettere tilgjengelig for departementer, virksomheter og media. Dette kan igjen gi bedre kunnskap om effekter av ulike virkemidler for måloppnåelse i staten. SSØ vil også legge til rette for å innføre en felles, standard kontoplan for alle statlige virksomheter som en frivillig ordning fra 1.1.2011, med sikte på obligatorisk innføring i 2014. En felles standard kontoplan tilrettelegger for sammenlikninger internt og på tvers av statlige virksomheter, og gir et bedre grunnlag for kjennskap til utgiftsstrukturen i virksomheten og i staten samlet sett.

Prinsipper for organisering av statsforvaltningen.Regjeringen la våren 2009 fram Stortingsmelding nr. 19 (2008 – 2009) Ei forvaltning for demokrati og fellesskap. Meldingen er et viktig bidrag til en bedre og mer velfungerende statsforvaltning. Den inneholder bl.a. prinsipper for organisering av forvaltningen, der det er lagt vekt på behovet for politisk styring av viktige samfunnsområder, god arbeidsdeling og ryddige organisasjonsformer.

Fotnoter

1.

Beregnet ved administrative kostnader som andel av totalt innkrevde skatter og avgifter.

Til toppen
Til dokumentets forside