Meld. St. 21 (2012–2013)

Terrorberedskap— Oppfølging av NOU 2012: 14 Rapport fra 22. juli-kommisjonen

Til innholdsfortegnelse

1 Innledning

Angrepene 22. juli viste at Norge ikke var godt nok forberedt på terroranslag. Regjeringen begynte umiddelbart jobben med å bedre beredskapen og ventet ikke med å sette i gang nødvendige tiltak. Med denne stortingsmeldingen legger regjeringen fram nye viktige beredskapstiltak og en overordnet strategi mot terror.

Terrorister og voldelige ekstremister har ofte som mål å skape alvorlig frykt i en befolkning og legge press på offentlige myndigheter. Angrepene 22. juli 2011 viser hvilke enorme skader på samfunnet og enkeltindivider slike handlinger kan forårsake.

Hendelsene 22. juli 2011 var et angrep på Arbeiderpartiet og dets ungdom. Det var et angrep på landets demokratiske institusjoner og de ansatte i departementene. Det ble utført av en tilregnelig person, for å hindre en framtid som ligner på nåtiden. Sorgen ble delt av hele det norske folk, fordi det var våre felles verdier som ble rammet.

Statsminister Jens Stoltberg ønsket å få alle fakta på bordet, usminket og ærlig. For å lære, men også for å gi samfunnet svar. Derfor oppnevnte regjeringen 22. juli-kommisjonen til å foreta en ekstern gjennomgang av alle sider ved hendelsesforløpet den dagen.

Den 13. august 2012 la kommisjonen fram sin rapport, NOU 2012: 14 Rapport fra 22. juli-kommisjonen. Kommisjonens konklusjon er klar: For mye gikk galt, og viktige deler av myndighetenes beredskap og evne til krisehåndtering var ikke god nok. Samtidig understreker kommisjonen at 22. juli 2011 også er historien om enkeltmenneskers innsats. Enkeltmennesker spilte en avgjørende rolle og forhindret at enda flere ble rammet.

Gjennom kommisjonens rapport har regjeringen fått den grundige gjennomgangen den ba om. Rapporten har blitt samfunnets felles forståelse av hva som skjedde.

Lærdom er avgjørende for å kunne rette opp det som sviktet, slik at samfunnet kan stå best mulig rustet til å møte nye kriser. Likevel vil det ikke være mulig å forberede seg så godt at vi unngår enhver krise. Total trygghet er ikke mulig.

I arbeidet med å bekjempe terrorisme må det gjøres avveininger mellom ulike rettigheter, interesser og målsettinger. Likevel må visse grunnleggende verdier ligge til grunn for alt arbeid med terrorbekjempelse. Vi skal fremme rettsstatsprinsipper, ivareta menneskerettighetene og utvise respekt for enkeltindividers krav på rettssikkerhet og forutsigbarhet.

Befolkningen skal oppleve trygghet for liv, helse og viktige verdier – men tryggheten må ikke gå på bekostning av det åpne samfunn. Tvert i mot må vi arbeide for åpenhet, toleranse og delaktighet. Det innebærer å utvise åpenhet om de trusler og den risiko samfunnet står overfor. Det innebærer også åpenhet om tiltakene som iverksettes for å møte truslene, i den grad dette ikke skader hensynet til rikets sikkerhet, kriminalitetsforebyggende virksomhet eller enkeltindivider.

Virkemidlene vi tar i bruk må være ressurs- og kostnadseffektive, og de må stå i forhold til trusselbildet. Samtidig må vi være fleksible for å kunne møte et trusselbilde i stadig endring. Alle tiltak må basere seg på et velfungerende samvirke mellom nasjonale myndigheter og andre beredskapsaktører, slik at vi får mest mulig trygghet ut av samfunnets samlede beredskapsressurser.

I Norge er det politiet som har ansvaret for å forebygge og bekjempe alle terrorhandlinger på norsk jord som ikke er å anse som et væpnet angrep. Politiets forebyggende innsats, beredskap og krisehåndteringsevne er avgjørende for å lykkes. Men politiet har ikke ansvaret alene. Bekjempelse av terrorisme og håndtering av terrorangrep krever en koordinert innsats fra flere aktører, blant andre Forsvaret, helsesektoren og utlendingsmyndighetene.

Vi ble nylig smertelig påminnet om at terrortrusselen ikke kjenner noen grenser. En ny krise rammet Norge 16. januar 2013. Norske interesser og nordmenn ble utsatt for internasjonal terrorisme da gassanlegget i In Amenas i Algerie ble angrepet av gisseltakere. Aksjonen pågikk over flere døgn. Flere titall mennesker, blant dem fem nordmenn, ble drept. Dette er det verste angrepet i fredstid på norske økonomiske interesser utenfor Norge, og angrepet rammet lovlig og legitim næringsvirksomhet.

Ved trusler og angrep mot norske interesser i utlandet spiller Utenriksdepartementet en avgjørende rolle. Hovedansvaret for å håndtere angrepet lå imidlertid hos algeriske myndigheter. Norske myndigheter arbeidet i denne situasjonen tett sammen med de norske gislenes arbeidsgiver Statoil og andre lands myndigheter for å møte krisen. Sentralt i krisehåndteringen var tiltak for å bistå gislene og deres pårørende. I samsvar med fastsatte retningslinjer vil det bli foretatt en helhetlig evaluering av krisehåndteringen.

Regjeringen tar ansvaret for å skape et enda tryggere Norge på det dypeste alvor. Men også andre myndigheter, samfunnet, bedrifter og vi som enkeltindivider har et felles ansvar – både for beredskapen og for å bidra til et inkluderende samfunn der voldelig ekstremisme har dårlige vekstvilkår.

1.1 Rammene for meldingen

I denne meldingen legger regjeringen fram en overordnet strategi for å forebygge og håndtere terror i Norge og mot norske interesser og nordmenn i utlandet. Gjennom strategien følger regjeringen opp vedtak 406 fra Stortingets behandling av innstillingen fra Den særskilte komité:

Vedtak 406, 8. mars 2012
Stortinget ber regjeringen legge frem for Stortinget en videreutviklet og forsterket overordnet plan for å forebygge og håndtere mulige terrorangrep i Norge.

I Prop 77 S (2012–2013) Endringer i statsbudsjettet for 2013 under Justis- og beredskapsdepartementet (Tiltak for å styrke samfunnssikkerheten og politiberedskapen) som legges fram samtidig med meldingen, fremmer regjeringen forslag til budsjettvedtak for å finansiere enkelte av tiltakene i strategien.

Strategien bygger på fem mål.

Regjeringen vil:

  • Forebygge radikalisering og voldelig ekstremisme

  • Samarbeide internasjonalt om forebygging og bekjempelse av terrorisme

  • Avverge og avdekke terrorhandlinger før de får sjansen til å finne sted

  • Beskytte samfunnet og gjøre det godt rustet mot terrorangrep

  • Håndtere terrorangrep på best mulig måte

Målene og regjeringens tiltak for å nå dem, presenteres nærmere i hvert sitt kapittel (kap. 4–8).

Først presenteres imidlertid utviklingstrekkene i trusselbildet vi står overfor (kap. 3).

22. juli-kommisjonen hadde ikke i sitt mandat å vurdere den psykososiale oppfølgingen av skadde, pårørende og etterlatte. Dette beklager blant annet Nasjonal støttegruppe etter 22. juli-hendelsene i sin høringsuttalelse. En overordnet strategi for å forebygge og håndtere terror må også omfatte oppfølging av berørte. Dette er tema i meldingens kapittel 8.

Tiltak og ressurser er ikke nok i seg selv. 22. juli-kommisjonens oppfatning er at det som grunnleggende skilte det som gikk godt fra det som gikk dårlig 22. juli 2011, i hovedsak var knyttet til holdninger, kultur og lederskap, og hvordan mennesker og organisasjoner utøvet den myndighet de var gitt.1 Kommisjonens hovedanbefaling er grunnleggende endringer på disse områdene. Den uttaler på s. 16: «Lærdommene [handler] i større grad om ledelse, samhandling, kultur og holdninger – enn mangel på ressurser, behov for ny lovgivning, organisering eller store verdivalg».

Regjeringen deler denne oppfatningen. De tiltak som gjennomføres for å forebygge og håndtere terror skal, sammen med et målrettet arbeid for å styrke ledelse, kultur og holdninger, gjøre det norske samfunnet tryggere.

Tiltak for å endre ledelse, kultur og holdninger presenteres i denne meldingens del II, kapittel 10.

Kommisjonen uttaler på s. 15 at «Tragedien 22/7 avdekker behov for mange slags endringer: i planverk og regler, i disponering av kompetanse og ressurser, i organisasjonskultur, prioriteringer og fokus, ja, til og med i samfunnets holdninger. Noen av disse endringene vil kunne vedtas av en myndighet. Det er de enkleste endringene å få til, hvis bare den politiske viljen er til stede. Andre og mer grunnleggende endringer – i holdninger, lederskap og kultur – må utvikles over tid. Nettopp derfor kan det være disse som fortjener oppmerksomhet først».

Noen endringer gjennomføres raskt, andre vil ta tid. Det tar tid å endre holdninger og bygge kulturer. Mange tiltak for å forebygge og håndtere terror krever investeringer og solid planlegging, som også vil ta tid. Derfor har regjeringen både et kortsiktig og et langsiktig perspektiv i arbeidet med å styrke terrorberedskapen. Dette arbeidet startet umiddelbart etter 22. juli 2011. I denne meldingen omtales både nye tiltak og initiativ og en rekke tiltak som allerede er iverksatt eller under arbeid.

I Stortingets møte 10. november 2011 redegjorde justisministeren og forsvarsministeren om terrorangrepene på regjeringskvartalet og AUFs sommerleir på Utøya 22. juli 2011. Stortinget nedsatte en særskilt komité for å behandle saken videre. I forbindelse med behandlingen av komitéens innstilling, Innst. 207 S (2011–2012), fattet Stortinget 14 vedtak.

22. juli-kommisjonen fremmer i sin rapport 31 anbefalinger til tiltak.

Meldingen gjennomgår Stortingets vedtak av 8. mars 2012 og 22. juli-kommisjonens anbefalinger. Vedlegg 1 og 2 gir oversikt over anbefalingene og vedtakene, med henvisninger til omtale i meldingen.

1.2 Oversikt over innholdet i meldingen

I del I av meldingen, kapittel 4 til 8, presenteres regjeringens overordnede strategi for å forebygge og håndtere terror.

I kapittel 3 gis en oversikt over trusselbilder og utviklingstrekk.

I kapittel 4 Forebygge redegjøres det for regjeringens tiltak for å styrke tidlig forebygging.

Regjeringen vil:

  • Styrke samarbeidet mellom politi, kommunale myndigheter og andre lokale aktører

  • Utarbeide ny handlingsplan for kriminalitetsforebygging

  • Styrke kunnskapsgrunnlaget

  • Kriminalisere trusler på internett

  • Styrke arbeidet med å forhindre tilvekst til ekstreme miljøer

  • Styrke bruken av dialog i det forebyggende arbeidet

I kapittel 5 Samarbeide omtales regjeringens tiltak for å styrke det internasjonale samarbeidet om forebygging og bekjempelse av terrorisme.

Regjeringen vil:

  • Fortsette arbeidet for å styrke og samordne den norske innsatsen på det internasjonale området mot terrorisme og voldelig ekstremisme, også i lys av andre globale sikkerhetstrusler

  • Se Norges internasjonale innsats i sammenheng med vår innsats her hjemme og trekke veksler på nasjonale erfaringer og prioriteringer der dette er naturlig

  • Styrke FNs overordnede og koordinerende rolle i arbeidet mot internasjonal terrorisme gjennom å styrke arbeidet for en helhetlig konvensjon mot terrorisme, økt oppslutning om FNs globale strategi mot terrorisme, og styrke FNs koordineringsmekanismer

  • Fremme respekten for menneskerettighetene og for rettsstatsprinsippene som en viktig del av arbeidet mot terrorisme

  • Fremme demokrati, styresett og sikkerhetssektoren i svake statsdannelser og andre land som er særlig truet av terrorisme

  • Se innsatsen for å bekjempe internasjonal terrorisme i sammenheng med arbeidet mot annen organisert kriminalitet

  • Videreføre arbeidet for fred og forsoning som en del av det langsiktige arbeidet i forebygging av terrorisme

  • Styrke arbeidet mot terrorfinansiering i samarbeid med FN, Financial Action Task Force (FATF), International Monetary Fund (IMF) og Verdensbanken

  • Bidra til å hindre spredningen av masseødeleggelsesvåpen

I kapittel 6 Avverge gjøres det rede for regjeringens tiltak for å styrke arbeidet med å avdekke og avverge terror.

Regjeringen vil:

  • Foreta nødvendige endringer og avklaringer i lov- og regelverk slik at PST kan innhente, behandle og formidle informasjon

  • Sikre PST tilgang til blant annet passregister og førerkortregister

  • Fremme en lovproposisjon om oppfølging av Metodekontrollutvalget og PSTs forslag til endringer av reglene om skjulte tvangsmidler og anonym vitneførsel

  • Opprettholde en sterk og relevant Etterretningstjeneste

  • Etablere felles kontraterrorsenter, mellom Etterretningstjenesten og PST

  • Videreutvikle samordnet risiko- og trusselvurdering fra Etterretningstjenesten, NSM og PST

  • Aktivt opprettholde og bygge ut det internasjonale samarbeidet mellom politi, sikkerhets- og etterretningstjenester som Norge deltar i

  • Fremme en lovproposisjon om styrking av den rettslige adgangen til å straffeforfølge forberedelser til terrorrelaterte handlinger

  • Foreslå endringer i utlendingsloven for å gi bedre mulighet til å utvise utlendinger som utgjør en alvorlig sikkerhetstrussel.

I kapittel 7 Beskytte omtales regjeringens tiltak for å styrke beskyttelsen av terrorangrep.

Regjeringen vil:

  • Prioritere arbeidet med utpeking og beskyttelse av skjermingsverdige objekter mot spionasje, sabotasje og terrorhandlinger

  • Revidere sikkerhetsloven

  • Styrke det generelle arbeidet med å sikre kritisk infrastruktur og kritiske samfunnsfunksjoner

  • Forbedre samfunnets IKT-sikkerhet gjennom oppfølging av den nye nasjonale strategien for informasjonssikkerhet og den tilhørende handlingsplanen

  • Gjennomgå regelverket for sikkerhetssoner for petroleumsinstallasjoner offshore

  • Revidere havnesikringsforskriften for å gjøre regelverket mer hensiktsmessig når det gjelder sikringstiltak i havner

  • Ivareta hensynet til sikkerhet i planleggingen og oppbyggingen av nytt regjeringskvartal og i de midlertidige lokalene til departementene

  • Sørge for å bistå nordmenn i utlandet i krisesituasjoner, herunder terrorangrep, og sørge for at sikkerheten til norske diplomater og annet personell ved norske utenriksstasjoner er godt ivaretatt

  • Sørge for at politiet og Forsvaret har et koordinert planverk for beskyttelse av objekter ved bruk av sikringsstyrker

  • Stramme inn våpenlovgivningen og bedre kontrollen og oppfølgingen av personer som innehar eller ønsker å erverve skytevåpen

  • Innføre strengere regulering av og kontroll med bombekjemikalier, og forby privatpersoners tilgang til en rekke slike stoffer

I kapittel 8 Håndtere gjøres det rede for regjeringens tiltak for å styrke evnen til å håndtere terrorangrep.

Regjeringen vil:

  • Styrke politiets evne til å løse skarpe oppdrag ved økt kapasitet, kompetanse og tilgjengelighet

  • Styrke kompetansen til alle stabsfunksjoner i politiet

  • Videreføre det høye opptaket ved Politihøgskolen

  • Styrke politiets informasjons- og kommunikasjonsløsninger

  • Styrke politidistriktenes operasjonssentraler

  • Be Politidirektoratet vurdere konkrete krav til responstid

  • Iverksette nytt system for varsling i politiet

  • Iverksette planlegging av nasjonal politioperativ sentral

  • Gjennomføre planene om et senter for politiets nasjonale beredskapsressurser

  • Tydeliggjøre krav og standarder for politiets nasjonale beredskapsressurser

  • Forankre bistandsinstruksen i en ny lov om Forsvarets bistand til politiet

  • Etablere militær helikopterberedskap med Bell 412 helikopter i Nord-Norge som kan yte alminnelig bistand til politiet

  • Legge fram en langsiktig plan for videreutvikling av politiet

  • Legge til rette for et godt oppfølgingstilbud til berørte og rammede etter 22. juli 2011 og andre katastrofer og kriser

  • Vurdere å fastsette en kongelig resolusjon for redningstjenesten

  • Vurdere behovet for et nasjonalt register for redningsressurser

  • Fastsette retningslinjer for nødetatenes samarbeid i usikre områder

  • Sørge for at nødetatene i sine innføringsplaner har rutiner og systemer som sikrer kommunikasjon frem til landsdekkende Nødnett er ferdig utbygget

  • Sørge for at landsdekkende Nødnett kommer på plass inne utgangen av 2015, og sikre at Nødnett i drift er et trygt og effektivt verktøy for alle nødetatene

  • Innlemme frivillige redningsorganisasjoner som brukere i Nødnett

  • Utarbeide en nasjonal strategi for håndtering av angrep med kjemiske, biologiske, radiologiske og nukleære midler (CBRN)

  • Forsterke innsatsen mot terrorangrep utført ved hjelp av IKT

I del II av meldingen, kapittel 10 Ledelse holdninger og kultur blir det foretatt en gjennomgang av hvordan regjeringen følger opp 22. juli-kommisjonens hovedanbefaling.

Regjeringen vil:

  • Videreutvikle ledelse i staten, fra topplederkonferanser med samfunnssikkerhet og beredskap på dagsorden til utdanningsprogram i kriseledelse og samvirke på skadested for personell i førstelinjen.

  • Ha jevnlige møter på regjeringsnivå hvor spørsmål som gjelder samfunnssikkerhet og beredskap drøftes særskilt

  • Ha faste periodiske møter i Kriserådet hvor overordnede beredskaps- og krisehåndteringsutfordringer drøftes

  • Styrke Justis- og beredskapsdepartementets samordnings- og pådriverrolle, krisehåndteringsevne og etatsstyring

  • Gjennomføre interne endringsprogrammer og -prosjekter i justissektoren

  • Formidle kunnskap om trusler, risiko og sårbarheter

  • Styrke mål- og resultatstyring innenfor samfunnssikkerhets- og beredskapsområdet

  • Gjennomgå det nasjonale beredskapsplanverket

  • Gjennomføre målrettede og bedre øvelser med prioritert deltakelse på alle nivå

  • Forsterke tilsyn med departementenes arbeid med samfunnssikkerhet og beredskap i sivil sektor

  • Fremme samvirke og samhandling

  • Utvikle læringskultur og læring på tvers av sektorer

  • Satse på bruk av IKT både i politiet og hos andre sentrale aktører innenfor samfunnssikkerhet og beredskap

  • Etablere gradert samband for departementene og Fylkesmannen.

I meldingens del III, kapittel 11 gjøres det rede for økonomiske og administrative konsekvenser av tiltak som er omtalt i meldingen.

1.3 Ambisjonsnivået for samfunnssikkerhet og beredskap i Norge

Meld. St. 29 (2011–2012) Samfunnssikkerhet, Prop. 73 S (2011–2012) Et forsvar for vår tid og denne meldingen utgjør regjeringens politikk på samfunnssikkerhetsområdet.

I Meld. St. 29 (2011–2012) fastsatte regjeringen målene for alt samfunnssikkerhetsarbeid:

Befolkningen skal oppleve stor grad av trygghet for liv, helse og viktige verdier. I tillegg er det et mål at samfunnets grunnleggende funksjonsevne skal gjenopprettes når alvorlige hendelser inntreffer.

Den neste store krisen vil ikke nødvendigvis være et terrorangrep, og det er nødvendig med robuste systemer som kan forebygge og håndtere ulike trusler og scenarier.

Målet om å skape stor grad av trygghet har både betydning for hvordan offentlige myndigheter innretter det forebyggende samfunnssikkerhetsarbeidet og for hvilken kapasitet vi bygger opp for å kunne håndtere hendelser når de først inntreffer.

22. juli-kommisjonen påpeker på s. 335: «Politiets beredskapsevne og oppgaveløsning er i dag ikke tilstrekkelig tilpasset samfunnets forventninger og den risikoen samfunnet står overfor». Dette reiser spørsmål om risiko og hvor stor grad av sikkerhet det er rimelig å forvente.

Dilemmaer og avveininger

Tiltak som skaper sikkerhet og trygghet kan sjelden etableres uten noen form for omkostninger. Det kan være demokratiske omkostninger i form av inngripen i det enkelte individs rettigheter, personvern eller bevegelsesfrihet. Kommisjonen omtaler dette slik på s. 450: «I begynnelsen av arbeidet forventet vi at kommisjonens diskusjoner ville dreie seg mye om dilemmaer knyttet til samfunnets verdier; om balansen mellom åpenhet og sikkerhet, mellom tillit og kontroll, og mellom storsamfunnets behov for overvåking og enkeltpersoners frihet og individuelle rettigheter. Dette er grunnleggende avveininger i et demokrati. Dilemmaene er der. De er reelle, og må alltid tas i betraktning når samfunnet tar stilling til nye lover og tiltak for å styrke samfunnssikkerhet og beredskap. Kommisjonen oppfatter blant annet at de demokratiske omkostninger knyttet til systemer som har som ambisjon å eliminere enhver risiko for terrorangrep er for store. En viss risiko må vi leve med».

Å finne balansen mellom for eksempel åpenhet og beskyttelse eller mellom personvern og overvåking, kan være krevende. Dette er ikke vurderinger som kan gjøres én gang for alle. Det er en del av den løpende politiske styringen. Endringer i trusselbilder og samfunnsutviklingen kan tilsi at vurderinger som ble gjort for noen år siden vil få en annen konklusjon i dag.

Bruken av for eksempel økonomiske ressurser og arbeidskraft må balanseres mot behovet for å benytte de samme begrensede ressurser til andre samfunnsoppgaver. Det må vurderes hvor store ressurser samfunnet bør bruke på å gjøre oss mindre risikoutsatt, og hvordan ressursene som brukes på samfunnssikkerhet skal fordeles innbyrdes. I arbeidet med samfunnssikkerhet og beredskap må vi i tillegg akseptere omkostninger ved forhold som ennå ikke har inntruffet, og som kanskje ikke kommer til å inntreffe.

Aksept av risiko

En viktig oppgave som tilligger offentlige myndigheter, og i siste instans regjering og Storting, er å definere hvilken grunnleggende sikkerhet og trygghet offentlige myndigheter skal ta ansvaret for å ivareta, og hvilken risiko og usikkerhet samfunnet og den enkelte må være villig til å akseptere.

Det vil sjelden være ønskelig eller riktig, og i enkelte tilfeller heller ikke mulig, å iverksette tiltak som eliminerer enhver form for risiko. For å kunne gjøre kvalifiserte vurderinger av hva som er å anse som en akseptabel risiko veid opp mot andre viktige hensyn, må man både ha kunnskap om de sårbarheter og trusler samfunnet står overfor, og evne til å erkjenne og forstå risikobildet. Det er lettest å se for seg hendelser man har erfaring med. Men det er også nødvendig å ha tilstrekkelig framsynthet til å kunne foregripe en mulig framtidig utvikling.

Det følger av den politiske plattformen for flertallsregjeringen at målet er å gi alle mennesker i landet mulighet til å utvikle sine evner og leve gode og meningsfylte liv. Regjeringen vil at alle skal ha reell frihet til å bosette seg der de vil,og regjeringen vil føre en aktiv distrikts- og regionalpolitikk for å legge til rette for likeverdige levekår over hele landet og opprettholde hovedtrekkene i bosetningsmønsteret.

I dette ligger det en forpliktelse til å ivareta et offentlig tjenestetilbud over hele landet, herunder å sørge for en grunnleggende sikkerhet og trygghet. Dette inkluderer blant annet et sterkt lokalt forankret politi, tilgang til helsetjenester og robuste nød- og redningstjenester.

Hvordan beredskapen faktisk innrettes, må derfor også ta utgangspunkt i lokale forhold. Befolkningstetthet og statistisk sannsynlighet for hvor, når og hvordan hendelser inntreffer, vil påvirke hvilken daglig grunnberedskap vi bør ha. Samtidig vil topografi, store geografiske avstander og tilgjengeligheten av grunnleggende infrastruktur sette grenser for hva som er et realistisk nivå for en grunnberedskap, ut fra en forsvarlig forvaltning av samfunnets totale ressurser.

Planlegging for det sannsynlige versus det ekstraordinære

Samfunnet skal være godt rustet til å møte ekstraordinære hendelser som et terrorangrep. Samtidig er det krevende å dimensjonere beredskapen for hendelser som med liten sannsynlighet kan inntreffe, men som kan ha dramatiske konsekvenser hvis de faktisk skjer. Den daglige grunnberedskapen kan sjelden bygges opp til et slikt nivå at den enkelte enhet, for eksempel ett sykehus eller ett politidistrikt, skal kunne håndtere de ekstraordinære hendelser alene, ved bruk av sine ordinære ressurser. Dette betyr imidlertid ikke at vi kan la være å planlegge for at slike hendelser kan inntreffe.

Samvirke

Ekstraordinære hendelser, enten de er naturskapte, forårsaket av terrorisme eller er konsekvenser av en sikkerhetspolitisk krise, må forebygges uavhengig av etatsgrenser og forvaltningsnivåer. Samlet sett finnes det store ressurser i det norske samfunnet i form av personell og utstyr. Samfunnets evne til å forebygge og håndtere alvorlige hendelser blir bedre når de totale ressursene ses i sammenheng. Regjeringen legger derfor vekt på at virksomheter og etater tar selvstendig ansvar for å samarbeide om å utnytte disse ressursene. Dette er blant annet bakgrunnen for at regjeringen i Meld. St. 29 (2011–2012) innførte samvirkeprinsippet som et fjerde og generelt prinsipp i samfunnssikkerhets- og beredskapsarbeidet, i tillegg til prinsippene om ansvar, nærhet og likhet.

Forberedelser for samvirke må være en integrert del av planleggingen. Hvordan et samvirke operasjonaliseres vil kunne variere fra sektor til sektor. Det vil også måtte ta utgangspunkt i lokale forhold. Hvilke spesifikke risikoer og sårbarheter som gjør seg gjeldende i det geografiske området, og hvilke ressurser som ellers er tilgjengelig i den aktuelle regionen, vil ha betydning. Nabohjelpsordninger og bistand på tvers av politidistrikter, oppbygging av sentrale nasjonale beredskapsressurser og kapasiteter, bistand fra andre offentlige etater og samarbeid med frivillige organisasjoner er eksempler på former for supplering av den enkelte politienhets daglige grunnberedskap i kriser.

Ved omfattende kriser som involverer flere sektorer, som foregår over større geografiske områder, eller som krever ekstraordinære ressurser, vil det ofte bli behov for sentral krisehåndtering, koordinering og ledelse. Etater, direktorater og departementer må være forberedt på å håndtere og samvirke alle typer kriser.

1.4 Meldingens tilknytning til andre dokumenter og prosesser

Justisministerens og forsvarsministerens redegjørelse i Stortinget 10. november 2011 og Stortingets vedtak 8. mars 2012

Den 10. november 2011 redegjorde justisministeren og forsvarsministeren i Stortinget for angrepene 22. juli 2011 og oppfølgingen. Stortinget nedsatte en særskilt komité som behandlet redegjørelsene. I forbindelse med behandlingen av komitéens innstilling, Innst. 207 S (2011–2012), fattet Stortinget 14 vedtak.

Vedlegg 1 gir en oversikt over vedtakene og henvisning til omtale i meldingen.

Statsministeren og justis- og beredskapsministerens redegjørelse i Stortinget 28. august 2012 og Innst. 210 S (2012–2013) fra Kontroll-og konstitusjonskomiteen

I Stortingets møte 28. august 2012 redegjorde statsministeren og justis- og beredskapsministeren for regjeringens oppfølging av 22. juli-kommisjonens rapport. Stortinget vedtok å sende redegjørelsene til Kontroll- og konstitusjonskomiteen for videre behandling.

Den 19. februar 2013 avga Kontroll- og konstitusjonskomiteen sin innstilling. Den ble behandlet i Stortinget 5. mars 2013.

Komiteens flertall, medlemmene fra Fremskrittspartiet, Høyre, Kristelig Folkeparti og Venstre, peker på at både 22. juli-kommisjonen og kontrollhøringene har påvist at det var omfattende svikt i beredskapen og i ivaretakelsen av befolkningens sikkerhet den 22. juli 2011.

Komitéens medlemmer fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet peker på at 22. juli-kommisjonen har påvist at håndteringen av terrorangrepene ble for svak, at manglene som ble påpekt viste at samfunnet var for dårlig i stand til å avdekke og avverge planer, og ikke i stand til å beskytte seg mot trusler så effektivt som det kan gjøres.

Komiteen mener det er alvorlig og kritikkverdig at:

  • Grubbegata ikke raskere ble stengt

  • Midlertidige tiltak for stenging av Grubbegata ikke ble iverksatt

  • Bemanningen av politiets operasjonssentraler har vært for dårlig

  • Politihelikopteret ikke hadde beredskap

  • Nasjonalt varslingssystem ikke fungerte

  • Viktig planverk ikke ble iverksatt og ufullstendig benyttet

  • Anmodning om bistand fra Forsvaret kom for sent

  • Sikring av sentrale bygninger som bl.a. Stortinget kom sent

  • Politidirektoratet ikke i tilstrekkelig grad ble målt på sitt arbeid med tanke på samfunnssikkerhet og beredskap

  • Risikoerkjennelsen ikke synes å ha vært høyt nok på dagsorden verken hos politiske myndigheter eller hos politiet

  • Evnen til å lære av øvelser har vært for liten

Komiteen mener det er svært viktig at de erfaringer, evalueringer og forslag til tiltak som er kommet etter terrorangrepet, blir nøye gjennomgått og vurdert.

Meld. St. 29 (2011–2012) Samfunnssikkerhet

Regjeringen la fram Meld. St. 29 (2011–2012) den 15. juni 2012. I meldingen er regjeringens utgangspunkt et bredt spekter av alvorlige hendelser, både tilsiktede og utilsiktede. Naturkatastrofer som flom kombinert med svikt i telenettet, ekstremvær, spredning av vulkanaske, alvorlig sykdomsutbrudd som pandemi og terrorangrep er alle alvorlige hendelser som kan medføre store skader på samfunnet og enkeltmennesker.

I meldingen redegjør regjeringen for ulike tiltak som bidrar til å styrke arbeidet med samfunnssikkerhet og beredskap:

  • Styrket sentral krisehåndtering

  • Styrking og tydeliggjøring av Justis- og beredskapsdepartementets samordningsrolle

  • Store tverrsektorielle hendelser med gjensidige avhengigheter, med vektlegging av samvirke og samordning

  • Innføring av samvirkeprinsippet, som et fjerde prinsipp for samfunnssikkerhets- og beredskapsarbeidet

  • Styrket sivilt-militært samarbeid

  • Reduksjon av sårbarhet i kritisk infrastruktur og kritiske samfunnsfunksjoner

Prop. 73 S (2011–2012) Et forsvar for vår tid

Forsvarets langtidsplan, Prop. 73 S (2011–2012), ble lagt fram 23. mars 2012 og ferdigbehandlet i Stortinget 14. juni samme år. Prop. 73 S (2011–2012) trekker opp overordnede linjer for forsvarspolitikken og fastsetter framtidig forsvarsstruktur.

På bakgrunn av terrorhandlingene 22. juli 2011 fikk forsvarssjefen et særskilt pålegg om å vurdere Forsvarets beredskap og evne til bistand til det sivile samfunn i sitt fagmilitære råd. Dette ble fulgt opp i Prop. 73 S (2011–2012), der det ble lagt premisser og rammer for den videre utviklingen av Forsvarets bidrag til ivaretakelse av samfunnssikkerhet og oppfølging etter terrorhandlingene.

Prop. 73 S (2011–2012) fastslår at en av regjeringens hovedprioriteringer er å videreutvikle forsvarssektorens evne til å bistå det sivile samfunnet i krisesituasjoner på en smidig og effektiv måte. I utgangspunktet er hovedelementene i Forsvarets struktur dimensjonert for å løse Forsvarets primæroppgaver. Samtidig skal støtten til det sivile samfunn tas med i vurderingen av innretning og dimensjonering av de enkelte kapasitetene i Forsvaret. Dette er relevant blant annet ved utforming av dedikerte oppdrag, beredskapspålegg, lokalisering, krav til opplæring, øving og trening, samt evne til samvirke med aktører utenfor forsvarssektoren.

Prop. 73 S (2011–2012) redegjør for videre utvikling av Forsvarets struktur generelt, og ulike tiltak for å styrke Forsvarets bidrag til samfunnssikkerhet spesielt, herunder:

  • Gjennomgang av bistandsinstruksen

  • Arbeidet med ny instruks om politiets og Forsvarets objektsikring med sikringsstyrker og en ny instruks om Forsvarets bistand til andre sivile myndigheter enn politiet

  • Tydelig innretting av Heimevernet mot vakthold og sikring, herunder økt øving og trening

  • Tydeliggjøring av Gardens oppgaver knyttet til objektsikring i hovedstaden

  • Militær helikopterberedskap på Rygge

  • Videreutvikling av spesialstyrkenes evne til å bistå politiet innen kontra-terror

  • Vurdering av hvordan Forsvarets kapasitet for CBRN-vern kan styrkes, og dermed også evnen til å bistå sivile myndigheter med slike kapasiteter

  • Økt vekt på målrettet trenings- og øvingssamarbeid mellom Forsvaret og politiet

  • Styrking av Nasjonal sikkerhetsmyndighets (NSM) kapasitet til å varsle og koordinere håndtering av digitale angrep

  • Videreutvikling av NSM som det sentrale direktorat for beskyttelse av informasjon og infrastruktur av betydning for samfunnskritiske og andre samfunnsfunksjoner

Langtidsplanen fokuserte også på det sivile samfunns støtte til Forsvaret innen rammen av totalforsvaret, og at det er nødvendig å sørge for tilfredsstillende planlegging og ordninger også for denne støtten.

Ekstern evaluering av PST

Justis- og beredskapsdepartementet nedsatte i april 2012 et utvalg under ledelse av ambassadør Kim Traavik. Utvalgets mandat var:

  • Vurdere om PSTs interne organisering – både ved DSE og det enkelte politidistrikt-, arbeidsprosesser og interne prioriteringer er hensiktsmessige i forhold til tillagte oppgaver

  • Vurdere om PSTs ansatte besitter rett faglig kompetanse og om det er en hensiktsmessig vekting mellom de ulike fagmiljø

  • Vurdere om PSTs utnyttelse av egne ressurser er optimal

  • Så langt som mulig foreta en sammenlikning mellom PST og en annen nordisk sikkerhetstjeneste vurdert opp mot nasjonalt trusselbilde, oppgaver, oppgaveløsning og økonomiske rammer de fem siste år

  • På denne bakgrunn samlet vurdere om PST har tilstrekkelige ressurser sett i forhold til den aktuelle trusselsituasjon

  • PSTs legale grunnlag skal ikke gjennomgås

Utvalget avga rapporten Ekstern gjennomgang av Politiets sikkerhetstjeneste 1. desember 2012. Utvalget har 56 forslag for å bedre PSTs evne til å løse sitt samfunnsoppdrag

Rapporten har vært på høring med frist 17. januar 2013, og følges nå opp av Justis- og beredskapsdepartementet og PST. For ytterligere omtale av Traavik-utvalgets rapport, henvises det til kapittel 6.

Politianalyseutvalget

Justis- og beredskapsdepartementet nedsatte i november 2012 et utvalg som skal analysere utfordringene i norsk politi. Utvalget skal blant annet vurdere politiets ressursbruk, oppgaveportefølje, prioriteringer, kompetanse, ledelse og organisering. Utvalget skal også vurdere om sentrale administrative ressurser kan omdisponeres for å gi mer politikraft ute i distriktene. Den skal vurdere hvilke endringer som kan gjøres for at politiets oppgaver kan løses bedre og mer effektivt.

Politianalysen skal danne grunlag for en langsiktig plan for norsk politi, og leveres som en offentlig utredning (NOU) i juni 2013. Regjeringen vil i forbindelse med statsbudsjettet for 2014 legge fram forslag til videre utvikling av norsk politi.

Regjeringen vil i den forbindelse også vurdere endringer i distriktsstruktur. Den desentraliserte og publikumsnære førstelinjetjenesten i politiet forsterkes vesentlig.

1.5 Sammendrag av 22. juli-kommisjonens mandat, hovedfunn og anbefalinger

Ved kongelig resolusjon 12. august 2011 oppnevnte regjeringen en uavhengig kommisjon (22. juli-kommisjonen) for å gjennomgå og trekke lærdom fra angrepet på regjeringskvartalet og massakren på Utøya 22. juli 2011.

Kommisjonens mandat var å foreta en gjennomgang og evaluering for å trekke lærdom fra hendelsene med sikte på at det norske samfunnet skal kunne stå best mulig rustet til å avverge og møte eventuelle framtidige angrep, samtidig som en tar vare på sentrale verdier i det norske samfunnet som åpenhet og demokrati.

Kommisjonen fikk i oppdrag å kartlegge alle relevante sider ved hendelsesforløpet og foreta de undersøkelser den mente var nødvendig. Det inngikk ikke i kommisjonens arbeid å ta stilling til straffeansvar eller annet rettslig ansvar, ei heller å vurdere politiets og påtalemyndighetenes etterforskning av anslagene. Det inngikk heller ikke i kommisjonens arbeid å anslå det økonomiske omfanget av skader eller tap.

På denne bakgrunn ble kommisjonen bedt om å se nærmere på samfunnets og myndighetenes evne til:

  • å avdekke planer om og avverge angrep

  • å beskytte seg mot og redusere konsekvensene av angrep

  • å håndtere situasjonen under og etter slike hendelser, herunder ivaretakelse av skadede og pårørende. Kommisjonen skulle også se hen til at mange av de berørte var unge.

Kommisjonen skulle fremme forslag om de tiltak den mener er nødvendige for å få en bedre fremtidig beredskap. De økonomiske og administrative konsekvensene av tiltak skulle, så langt det er hensiktsmessig og mulig innenfor tidsfristen for kommisjonens arbeid, utredes i samsvar med reglene i utredningsinstruksen.

Det ble forutsatt at kommisjonen tok i mot synspunkter fra alle pårørende som ønsket det og fra andre personer som direkte ble berørt av hendelsene.

Kommisjonen ble ledet av Alexandra Bech Gjørv. De andre medlemmene var Ragnar Line Auglend, Laila Bokhari, Einar Skaarseth Enger, Stefan Gerkman, Torgeir Hagen, Hanne Bech Hansen, Guri Hjeltnes, Linda Motrøen Paulsen og Karin Straume. Kommisjonen la fram sin rapport, NOU 2012: 14 Rapport fra 22. juli-kommisjonen, 13. august 2012.

22. juli-kommisjonen avdekket alvorlig svikt i samfunnssikkerheten, beredskapen og krisehåndteringen. Kommisjonen konkluderer med følgende på s. 449:

  • Angrepet på regjeringskvartalet 22/7 kunne ha vært forhindret gjennom effektiv iverksettelse av allerede vedtatte sikringstiltak.

  • Myndighetenes evne til å beskytte menneskene på Utøya sviktet. En raskere politiaksjon var reelt mulig. Gjerningsmannen kunne ha vært stanset tidligere 22/7.

  • Flere sikrings- og beredskapstiltak for å vanskeliggjøre nye angrep og redusere skadevirkningene burde vært iverksatt 22/7.

  • Helse- og redningsarbeidet ivaretok de skadde og pårørende i akuttfasen på en god måte.

  • Regjeringens kommunikasjon til befolkningen var god. Departementene maktet å videreføre sitt arbeid på tross av skadene.

  • Med en bedre arbeidsmetodikk og et bredere fokus kunne PST ha kommet på sporet av gjerningsmannen før 22/7. Kommisjonen har likevel ikke grunnlag for å si at PST dermed kunne og burde ha avverget angrepene.

Kommisjonen har trukket fram fem forutsetninger som den mener var avgjørende for etatenes prestasjoner. Der det sviktet skyldtes det primært at:

  • Evnen til å erkjenne risiko og ta lærdom av øvelser har vært for liten.

  • Evnen til å gjennomføre det man har bestemt seg for, og til å bruke planene man har utviklet, har vært for svak.

  • Evnen til å koordinere og samhandle har vært mangelfull.

  • Potensialet i informasjons- og kommunikasjonsteknologi har ikke vært godt nok utnyttet.

  • Ledelsens evne og vilje til å klargjøre ansvar, etablere mål og treffe tiltak for å oppnå resultater har vært utilstrekkelig.

Kommisjonen fremmer 31 anbefalinger til tiltak. Vedlegg 2 inneholder en oversikt over anbefalingene og henvisning til omtale i meldingen.

1.6 Høringsuttalelser

22. juli-kommisjonens rapport ble 17. august 2012 sendt på høring til aktuelle organisasjoner og aktører, med frist for uttalelse 7. september 2012. Høringsbrevet ble sendt til 61 instanser.

Høringsinstansene ble bedt om å forelegge høringsbrevet for berørte underliggende organer, samt organisasjoner og foreninger innenfor eget ansvarsområde som ikke var oppført på adressatlisten. Fylkesmennene ble bedt om å se til at berørte kommuner i deres områder ble kjent med høringen. I tillegg ble det vist til at også andre instanser eller privatpersoner kunne delta.

Høringsinstansene ble spesielt bedt om å kommentere kommisjonens hovedfunn og 31 anbefalinger.

Justis- og beredskapsministeren besluttet å fravike ordinær høringsfrist og satte fristen til tre uker, jf. Utredningsinstruksen punkt 1.3. Beslutningen ble tatt av hensynet til at rask framdrift i arbeidet med oppfølgingen av rapporten fra 22. juli-kommisjonen måtte veie tyngre enn lengre høringsfrist.

Det er mottatt totalt 115 skriftlige uttalelser. Høringsuttalelsene er gjengitt i sin helhet på hjemmesiden til Justis- og beredskapsdepartementet (www.regjeringen.no).

I meldingen vil de ulike høringsuttalelsene underveis bli referert til for å belyse de temaene som meldingen tar opp.

Fotnoter

1.

NOU 2012: 14 Rapport fra 22. juli-kommisjonen, s. 458.

Til toppen
Til dokumentets forside