4 Eksportkontrollregelverket
Utenriksdepartementet har ansvaret for kontrollen med eksport fra Norge av våpen, ammunisjon og annet militært materiell1, flerbruksvarer2, samt relevant teknologi og tjenester.
Eksportkontrollen er hjemlet i Lov av 18. desember 1987 nr. 93 om kontroll med eksport av strategiske varer, tjenester og teknologi m.v. Utenriksdepartementets forskrift av 10. januar 1989 som skal sikre gjennomføring av kontrollen med eksport av både forsvarsmateriell og flerbruksvarer, og representerer det operative hjemmelsverket for utøvelse av kontrollen.
Utenriksdepartementets retningslinjer er veiledende for departementets behandling av søknader om tillatelse til å utføre forsvarsmateriell fra Norge. FN Sikkerhetsråds bindende vedtak om sanksjoner er gjort til norske forskrifter for å sikre at tiltakene blir etterlevd. Enkelte EU-vedtak om våpenembargo gjennomføres i norsk forskrift, mens andre vedtak om våpenembargo som er fattet av EU og OSSE gjennomføres på grunnlag av eksportkontrollregelverket.
Det pågår et fortløpende arbeid for å sikre at det norske regelverket holder høy internasjonal standard.
4.1 Eksportkontrolloven
Etter eksportkontrolloven må alle varer og tjenester og all teknologi som kan være av betydning for andre lands utvikling, produksjon eller anvendelse av produkter til militære formål, eller som direkte kan tjene til å utvikle et lands militære evne, samt varer og teknologi som kan benyttes til å utøve terrorhandlinger, jf. straffeloven § 147 a første ledd, ikke utføres uten tillatelse fra Utenriksdepartementet. Liste I (våpen og militært materiell) og liste II (flerbruksvarer) beskriver produkter og teknologi som krever slik tillatelse. Kontrollen med teknologi omfatter også immateriell teknologioverføring.
Loven setter forbud mot at det drives handel med, formidles eller på annen måte bistås ved salg av våpen og militært materiell fra et fremmed land til et annet uten særskilt tillatelse. Tilsvarende gjelder for strategiske varer og teknologi som er nærmere angitt i forskrift. I tillegg inneholder loven bestemmelser om informasjonsplikt og taushetsplikt, samt omfattende straffebestemmelser. I St.meld. nr. 29 (2007 – 2008), St.meld. nr. 42 (2008 – 2009) og Meld. St. 21 (2009 – 2010) ble det gitt grundig informasjon om loven.
4.2 Forskrift til gjennomføring av eksportkontrollen
Utenriksdepartementets forskrift av 10. januar 1989 gir nærmere regler om gjennomføring av eksportreguleringen. Forskriften inneholder bl.a. krav om lisens ved utførsel av varer og tilhørende teknologi beskrevet på vareliste I (våpen og militært materiell) og vareliste II (flerbruksvarer). Det kreves også tillatelse ved utførsel av nærmere angitt teknologi, herunder immaterielle ytelser, tekniske datapakker og produksjonsrettigheter for varer, samt visse tjenester. Forskriften gir også enkelte unntak fra lisensplikten.
Forskriften hjemler videre muligheten til å utøve lisensplikt for enhver vare, dvs. i tillegg til de varene som er beskrevet på listene. Disse generalklausulene kan gjøres gjeldende for eksport av enhver vare, teknologi eller tjeneste når disse kan være ment for et masseødeleggelsesvåpenprogram eller er for militær bruk i områder hvor det er krig eller krig truer, eller til land hvor det er borgerkrig eller til land som er underlagt våpenembargo som gjennomføres i norsk rett. I tillegg har forskriften bestemmelser om kontroll med formidling av strategiske varer mellom to tredjeland. I St.meld. nr. 29 (2007 – 2008), St.meld. nr. 42 (2008 – 2009) og Meld. St. 21 (2009 – 2010) ble det redegjort i detalj om disse kontrollmekanismene.
Videre inneholder forskriften bestemmelser om visse unntak fra lisensplikten, muligheten for tilbakekallelse av lisenser, samt administrative bestemmelser om oppbevaring av tillatelser og departementets rett til å stille vilkår for innvilgelse av lisens.
4.3 Arbeidet med forskriftsendringer
I forbindelse med norsk tilslutning til et EU-direktiv om tilpasninger av lisensiering ved leveranser av forsvarsmateriell mellom forhåndssertifiserte bedrifter i EU/EØS-området, vil det også være nødvendig å foreta noen mindre forskriftsendringer av rent teknisk karakter for å hjemle adgangen til å forhåndssertifisere norske eksportbedrifter som ledd i en forenklet lisensiering i særlige tilfeller. Det arbeides med å gjennomføre forskriftsendringen innen 30. juni 2011. Det er redegjort nærmere om direktivet i meldingens kapittel 4.8.
I tillegg tas det sikte på å styrke gjeldende generalklausul om at det er lisensplikt for enhver vare for militær bruk til bruk i områder som er underlagt våpenembargo vedtatt av FNs sikkerhetsråd, til også å gjelde andre tiltaksregimer som Norge har sluttet seg til. En slik endring vil sikre hjemmel for å utøve kontroll på enhver vare til militær bruk også i tilfeller hvor Norge gjennomfører andre vedtak om våpenembargo, f.eks. vedtatt i EU eller OSSE.
Utenriksdepartementet vurderer også å styrke regelverket ved en generalklausul om at det er lisensplikt for enhver vare, teknologi og tjeneste for militær bruk når eksportøren er gjort kjent med at varen, teknologien eller tjenesten direkte kan tjene til å utvikle et lands militære evne eller tilføre en militær kapasitet som ikke er forenlig med Norges sikkerhets- og forsvarsbehov. Bakgrunnen for en slik hjemmel er særlig at ny teknologiutvikling innenfor sentrale områder i økende grad skjer innenfor sivile teknologimiljøer. Slike i utgangspunktet sivile varer vil kunne ha viktige militære anvendelser.
4.4 Utenriksdepartementets retningslinjer
Retningslinjene fra 28. februar 1992, med senere endringer, er veiledende for Utenriksdepartementets behandling av søknader om eksport av våpen, militært materiell, samt teknologi og tjenester for militære formål. Retningslinjene fastsetter prinsipper basert på Stortingets vedtak av 11. mars 1959 og presiseringen av 1997 for Utenriksdepartementets behandling av søknader om eksport av forsvarsmateriell. Retningslinjene er utarbeidet med hjemmel i eksportkontrolloven.
Retningslinjene tar også hensyn til den militærtekniske utviklingen som har funnet sted etter 1959 og som Regjeringens erklæring og Stortingets vedtak tok utgangspunkt i. De gjelder således ikke bare ved behandling av søknader om eksportlisens for våpen og ammunisjon, men også for annet materiell, konstruert eller modifisert for militært formål, for delleveranser, samt for teknologi og tjenesteyting.
Retningslinjene bygger på to stolper: 1) om varen som det er søkt om å få eksportere er kategori A- eller B-materiell, og 2) hvilken landgruppe mottakerstaten tilhører. Retningslinjene definerer tre landgrupper, hvorav en er land som kan få motta både A- og B-materiell, en som bare kan godkjennes som mottaker av B-materiell og en som Norge ikke tillater noen eksport av forsvarsmateriell til.
I 2009 ble de åtte normative kriterier som inngår i EUs felles holdning om våpeneksport, tatt inn i retningslinjene. På denne måten gis det større innsyn i og forutsigbarhet om vurderingene som bli gjort før eksport av forsvarsmateriell kan tillates. I Kap 6 redegjøres næmere om EU’s felles holdning.
Som hovedregel vil en klarering av et land som mottaker av A- og B-materiell danne presedens for senere søknader om utførselslisens. Praktiseringen av Utenriksdepartementets retningslinjer er således i stor grad et erfaringsbasert system. En senere vesentlig endring av den politiske situasjonen i mottakerlandet eller i betingelsene som den opprinnelige tillatelsen ble gitt på vil imidlertid kunne tilsi et annet resultat på et senere beslutningstidspunkt.
Dokumentasjonskrav og sluttbrukerkontroll
Det kreves alltid dokumentasjon om sluttbruker før en lisens innvilges, og retningslinjene gir nærmere regler om kravene til dokumentasjon. Kravet til dokumentasjon vil være avhengig av det endelige mottaksland og det aktuelle materiellets karakter.
Eksport av våpen og annet militært materiell mellom NATO-lands forsvarsmyndigheter bygger på en langsiktig utenriks- og sikkerhetspolitikk, hvor leveranser av materiell mellom partene er forankret i avtaler og mangeårig praksis. Ved utførsel av forsvarsmateriell til medlemsland i NATO eller til nærstående land som etter en grundig vurdering er godkjent som mottakere av forsvarsmateriell fra Norge, kreves dokumentasjon som godtgjør sluttbrukeren.
Når det gjelder innsatsvarer som krutt og sprengstoff eller komponenter, kreves det en kundeerklæring som gir forsikringer om at materiellet i sin helhet skal benyttes i importørens egen produksjon og at innsatsvarene ikke vil bli videreeksportert separat.
Søknader om eksport til land utenfor den allierte og nærstående kretsen av land er gjenstand for en grundig vurdering, jf. Utenriksdepartementets retningslinjer. Dersom konklusjonen er at eksport kan tillates, kreves dokumentasjon der mottaker erklærer at vedkommende er endelig bruker/mottaker av materiellet, opplyser hvor det skal installeres og brukes, samt forsikrer at materiellet ikke skal videreleveres uten etter norske myndigheters samtykke.
Det er nødvendig å skille mellom krav til sluttbrukerdokumentasjon og fastlagt norsk politikk når det gjelder eksporten av forsvarsmateriell. I lisensieringsprosessen blir spørsmålet om dokumentasjon først aktuelt etter at det er besluttet at eksport kan finne sted, dvs. etter at en søknad er grundig vurdert i henhold til retningslinjene.
Regjeringen vil videreføre fastlagt politikk om at det ikke legges geografiske begrensninger på hvor forsvarsmyndighetene i NATO-land og nærstående land selv kan bruke militært materiell importert fra Norge, eller når det gjelder retningslinjenes bestemmelser om samarbeids- og utviklingsprosjekter, flernasjonale produkter eller delleveranser.
I de siste års meldinger er det redegjort grundig for retningslinjene.
4.5 Oppfølging av Soria Moria II om sluttbrukererklæringer
I innstilling til Stortinget fra utenrikskomiteen (Innst. 93 S (2010 – 2011)) om eksport av forsvarsmateriell fra Norge i 2009, eksportkontroll og internasjonalt ikke-spredningssamarbeid om Meld. St. 21 (2009 – 2010) fremgår det bl.a. at Komiteen forventer at Utenriksdepartementet kommer tilbake med mer informasjon om det pågående arbeidet for å etablere en felles norm i NATO (merknad: om sluttbrukererklæringer).
Allerede i 2006 foretok Utenriksdepartementet en kartlegging av NATO-lands praksis når det gjaldt krav til sluttbrukererklæringer. Konklusjonen fra denne kartleggingen var at den norske praksisen var på linje med den hos allierte land.
Med utgangspunkt i Regjeringens målsetning i Soria Moria II, ble det i 2010 innhentet oppdatert informasjon fra NATO-landene om deres praktisering når det gjelder krav til sluttbrukerdokumentasjon i forbindelse med våpeneksport. Denne informasjonsinnhentingen har bekreftet funnene fra 2006 om at den norske praksisen er på linje med den som føres av allierte land.
NATO-landene oppgir gjennomgående at det skilles mellom vilkårene ved våpeneksport avhengig av mottakerlandet. Enkelte land oppgir at de krever sluttbrukererklæring fra alle, men at unntak som f.eks. privilegerte lister samtidig unntar allierte og andre nærstående land fra et slikt konsekvent krav. Prinsippet om nasjonal suverenitet ved beslutninger knyttet til eksport av forsvarsmateriell står sterkt, og spørsmålet om en felles norm for sluttbrukererklæring har ikke vært noen aktuell problemstilling. NATO-landene opplyser at de er tilfreds med den praksisen som føres nasjonalt, og med gjeldende tillitsdisiplin i NATO om å forhåndskonsultere i tilfelle reeksport av våpen kjøpt fra en annen alliert.
I Regjeringens videre arbeid om en norm blant NATO-landene når det gjelder sluttbrukererklæringer, vil det være aktuelt å følge flere spor fremover. Arbeidet vil videreføres overfor NATO, samt bilateralt med allierte land. NATOs strategiske konsept retter seg mot betydningen av samordnet sikkerhet og viktigheten av å bidra til våpenkontroll, ikke-spredning og nedrustning for å styrke internasjonal sikkerhet. Innenfor denne rammen er det fra norsk side tatt initiativ til et konkret innspill i NATOs organer om bruk av sluttbrukererklæringer med reeksportklausuler ved eksport av våpen og ammunisjon. Norge vil arbeide aktivt overfor likesinnede land med sikte på at de vil stille seg bak det norske initiativet om en slik praksis.
I tillegg vil Norge fortsatt arbeide aktivt for å fremme FN-forhandlingene om etableringen av en internasjonal avtale for regulering av handel med konvensjonelle våpen (Arms Trade Treaty – ATT), hvor spørsmålet om sluttbrukerdokumentasjon er et sentralt tema. En viktig arena fremover vil også være Wassenaar-samarbeidet, hvor alle NATO-landene er medlemmer. Innenfor WA foregår det løpende forhandlinger om en rekke eksportkontrollspørsmål knyttet til konvensjonelle våpen, og fra norsk side vil det tas et konkret initiativ med sikte på å oppnå enighet om et felles format for sluttbrukererklæringer.
4.6 Kontroll med kunnskapsoverføring til utenlandske studenter ved norske læresteder
I Innst. 93 S (20102 – 2011) om Stortingets behandling av St meld nr 21 (2009 – 2010) heter det bl.a. at Komiteen forventer at Utenriksdepartementet kommer tilbake med mer informasjon om det internasjonale regelverket for teknologi og kunnskapsoverføring.
Det foreligger ikke noe internasjonalt regelverk på dette området. FNs Sikkerhetsråds resolusjoner om sanksjoner mot Iran og Nord-Korea, oppfordrer stater til å utvise årvåkenhet når det gjelder overføring av kunnskap til studenter fra disse landene når det vurderes å kunne innebære en uakseptabel risiko for bruk i forbindelse med masseødeleggelsesprogrammer. Det er imidlertid opp til de enkelte stater å utøve en slik kontroll.
Det norske eksportkontrollregelverket har bestemmelser som gjør at det er kontroll med teknologi, også immateriell teknologi, knyttet til varene som er lisenspliktige ved utførsel. Det er tatt initiativ til et samarbeid med andre relevante offentlige myndigheter for å etablere nærmere rutiner når det gjelder kontroll med kunnskapsoverføring i forbindelse med studier ved norske læresteder.
I denne forbindelse er det en rekke forhold som må tas i nøye betraktning, herunder prinsippet om akademisk frihet og målsetningen om å bidra til at ungdom fra land i tredje verden skal kunne få utdanning. Det vil være viktig å etablere kontrollrutiner som ikke får utilsiktede konsekvenser når det gjelder disse målsetningene. Det vil derfor ikke være aktuelt å innføre en generell lisensplikt for den enkelte student, men heller søkes å etablere rutiner som vil kunne identifisere reelle risikotilfeller.
Utenriksdepartementet er i ferd med å identifisere studier og nivå på undervisning som krever særlig årvåkenhet når det gjelder muligheten til at det overføres kunnskap som senere kan utnyttes for utvikling av masseødeleggelsesvåpen. Neste skritt vil være å etablere kriterier for å kunne identifisere studenter som kan utgjøre en uakseptabel risiko dersom de får tilgang til slike studier ved norske læresteder. Disse to elementene, dvs. studiet på den ene siden og den enkelte student på den andre siden, vil danne grunnlag for en målrettet kontroll. Samtidig vil det fortsatt måtte utøves årvåkenhet i individuelle tilfeller, men retningslinjer langs de linjer som er nevnt ovenfor vil gi større forutsigbarhet om kontrollen.
Regjeringen vil holde Stortinget informert om fremdriften i arbeidet med rutiner for en målrettet kontroll.