Meld. St. 30 (2010–2011)

Fordelingsmeldingen

Til innholdsfortegnelse

3 Nærmere om inntektsfordeling og lavinntekt

Inntekt er en sentral levekårskomponent. Dette kapitlet ser nærmere på fordelingen av inntekt og på hvor mange som har inntekt under nærmere definerte grenser (lavinntektsgrenser). Kapitlet studerer omfanget av lavinntekt, hvem det gjelder, og hvordan det har utviklet seg over tid.

I dette kapitlet presenteres tall og analyser basert på Statistisk sentralbyrås inntekts- og formuesstatistikk. Denne statistikken bygger i stor grad på registerbaserte opplysninger om realiserte inntekter slik de er rapportert til skattemyndighetene. I tillegg er det med en del skattefrie inntekter, slik som for eksempel barnetrygd. Det meste av statistikken som presenteres her, har ikke med personer i studenthusholdninger. En studenthusholdning er her definert som en husholdning der hovedinntektstaker verken er yrkestilknyttet eller trygdemottaker, men som mottar studielån fra Statens lånekasse. Det å utelukke studenter på denne måten er i tråd med hvordan statistikken presenteres av Statistisk sentralbyrå.

Inntektsbegrepet som benyttes i analysene, er inntekt etter skatt per forbruksenhet. I boks 3.1 gjennomgås dette inntektsbegrepet.

Boks 3.1

Inntekt etter skatt per forbruksenhet er lik samlet husholdningsinntekt etter skatt delt på antallet personer i husholdningen, men der personene gis ulik vekt i henhold til en ekvivalensskala. Omregningen gjøres for å kunne sammenligne inntekten til husholdninger med ulik størrelse og sammensetning. En ekvivalensskala har innebygget antakelser om hvordan de økonomiske behovene øker i takt med antallet husholdsmedlemmer, og forutsetter at det er stordriftsfordeler knyttet til det å leve sammen i et hushold. I tillegg er det vanlig å anta at barn har mindre økonomiske behov enn voksne. I OECDs ekvivalensskala får den første voksne personen i husholdningen vekten 1, de neste voksne personene får vekten 0,7 hver, mens barn får vekten 0,5. Med OECD-skalaen må en husholdning med to voksne og to barn ha en inntekt som er 2,7 ganger så stor som inntekten til en enslig, for å ha like god økonomi. I EUs ekvivalensskala gis første voksen vekten 1, andre voksne får vekten 0,5, mens hvert barn i alderen 0-16 år får vekten 0,3. En husholdning med to voksne og to barn vil dermed måtte ha en inntekt som er 2,1 ganger så stor som inntekten til en enslig, for å ha like god økonomi. OECD-skalaen legger med andre ord til grunn at de økonomiske behovene vokser relativt raskt med størrelsen på husholdningen (små stordriftsfordeler) sammenlignet med EUs skala (større stordriftsfordeler). Barnefamilier kommer derfor isolert sett bedre ut med EUs ekvivalensskala enn med OECDs ekvivalensskala, mens det motsatte er tilfelle for enpersonhusholdninger. Valget av ekvivalensskala er ikke gitt, og det er heller ingen bred enighet i fagmiljøer om hvilken skala som bør brukes. Ettersom valget av skala kan ha stor betydning for hvor mange som blir målt til å ha lavinntekt, er det i denne meldingen valgt å presentere fordelingstall i henhold til både EUs og OECDs lavinntektsmål og ekvivalensskalaer.

Inntektsstatistikken beskriver ikke de totale økonomiske forholdene i husholdningene. Blant annet tar den ikke hensyn til urealiserte inntekter som for eksempel verdiøkninger av bolig eller aksjer, verdi av å bo i egen bolig og inntekter som ikke rapporteres. Den tar heller ikke hensyn til arv og gaver eller til verdien av offentlige tjenester som husholdningene mottar, enten gratis eller til sterkt subsidierte priser. Fordelingen av samlet inntekt i ett gitt kalenderår kan dessuten gi et fortegnet bilde av forbruksmulighetene, blant annet fordi inntektene kan svinge betydelig over livsløpet. Både utjevningseffektene av offentlige tjenester og lavinntektsgruppens forbruk og tilgang til materielle goder er beskrevet i dette kapitlet. Dette gir et bredere bilde av levekårene enn når en kun baserer seg på inntektsstatistikk.

3.1 Inntektsfordelingen

For å beskrive inntektsfordelingen kan man bruke ulike mål som oppsummerer spredningen i inntektene mellom grupper av husholdninger. Valg av mål kan være viktig for hvilket bilde man får av utviklingen. Dersom man for eksempel bruker inntektsfordelingsmål som bare ser på inntektene i den øverste og nederste delen av fordelingen, vil endringer i inntektsfordelingen som omfatter store grupper av husholdninger, ikke bli belyst. Det er derfor viktig å se på flere ulike inntektsfordelingsmål for å få et bilde av utviklingen i hele fordelingen. Dette ble det også lagt stor vekt på i Fordelingsutvalgets rapport.

Et mål som skal belyse fordelingen av inntekter mellom alle husholdninger, og som er mye brukt i inntektsfordelingsanalyser både i Norge og internasjonalt, er Gini-koeffisienten. Denne er et uttrykk for graden av ulikhet mellom inntektene i fordelingen. Dersom alle har samme inntekt, vil Gini-koeffisienten være lik 0, mens den vil være 1 dersom én person eller husholdning har all inntekt i samfunnet. Tolkningen av Gini-koeffisienten kan best illustreres ved følgende eksempel: Hvis man innførte en ny proporsjonal skatt på 20 prosent på all inntekt, og fordelte skatteinntektene ut med et likt beløp til alle, ville Gini-koeffisienten blitt redusert med 20 prosent.

Norge har en svært jevn inntektsfordeling sammenlignet med de fleste andre land. Bare ett land i Europa hadde lavere Gini-koeffisient enn Norge i 2008, jf. figur 3.1.

Figur 3.1 Gini-koeffisienter i utvalgte europeiske land. 2008

Figur 3.1 Gini-koeffisienter i utvalgte europeiske land. 2008

Kilde: EU-SILC/Eurostat.

Figur 3.2 viser utviklingen i Gini-koeffisienten i Norge i perioden 1986 til 2009, både slik den framkommer direkte fra inntektsstatistikken, og når aksjeutbytter er trukket ut.

Som det framgår av figuren, har inntektsulikheten målt på denne måten økt noe gjennom deler av denne perioden. Sammenlignet med utviklingen i mange andre OECD-land er økningen likevel ikke spesielt stor. Forskjellene er også blitt mindre etter 2006.

Figur 3.2 Utviklingen i inntektsulikhet målt ved Gini-koeffisienten. Inntekt etter skatt per forbruksenhet (EU-skala). 1986 – 2009

Figur 3.2 Utviklingen i inntektsulikhet målt ved Gini-koeffisienten. Inntekt etter skatt per forbruksenhet (EU-skala). 1986 – 2009

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

Utviklingen i retning av noe større forskjeller fram til 2006 kan bl.a. knyttes til at kapitalinntektene økte, og til at kapitalinntektene i større grad ble fanget opp av statistikk som følge av skattereformen i 1992. Kapitalinntekter tilfaller i størst grad de mest velstående. Derfor bidro dette til økt målt ulikhet. Utviklingen i retning av mindre forskjeller etter 2006 kan blant annet forklares med økt beskatning av aksjeutbytter etter innføringen av utbytteskatten i 2006. Det har også blitt gjennomført omfordelende endringer i formuesskatten. Ifølge beregninger fra Statistisk sentralbyrå var omfordelingen gjennom skattesystemet om lag 11 pst. sterkere i 2008 enn i 2000.1

Endringen i Gini-koeffisienten for inntekt inkludert aksjeutbytte i figuren (den blå kurven) overdriver imidlertid utslagene. Dette skyldes at innføringen av utbytteskatten i 2006 ga store tilpasninger. Utbytteutbetalingene fra selskapene økte sterkt i forkant av innføringen av utbytteskatten, for deretter å falle til et svært lavt nivå. Fluktuasjonene i Gini-koeffisienten når aksjeutbyttene tas ut av inntektsbegrepet (den røde kurven), er dermed langt mindre enn dersom aksjeutbyttene inkluderes. Utbytteutbetalingene er også nå på vei opp igjen, samtidig som utbytteskatten sørger for en mer rettferdig beskatning av slike inntekter.

Inntektsfordelingen de siste årene er også påvirket av den sterke veksten i sysselsettingen. Økt sysselsetting bidrar på den ene siden til å redusere inntektsforskjellene, siden de som kommer inn i arbeidsmarkedet i perioder med økende sysselsetting, ofte har lav inntekt i utgangspunktet. På den annen side kan både lønnsinntektene og kapitalinntektene vokse sterkere i høyinntektsgruppene i perioder med sterk vekst i økonomien. I årene før 2008 bidro særlig den sistnevnte tendensen til større ulikhet. Etter 2008 bidro igjen et fall i kapitalinntektene til utjevning av fordelingen. Økt lønnsspredning har samtidig trukket noe i retning av økende forskjeller.

Endringen i Gini-koeffisienten viser endringen i total ulikhet. Men det har også betydning om for eksempel økt ulikhet kommer av at de med høyest inntekt får mer, eller av at de med lav inntekt får mindre. Figur 3.3 viser at de med lavest inntekt også har tatt del i den realinntektsveksten som har funnet sted. Figuren viser den prosentvise realinntektsøkningen til femdelen av befolkningen med de laveste inntektene (1. kvintil) og femdelen med de høyeste inntektene (5. kvintil) samt gjennomsnittet for befolkningen. Selv om lavinntektsgruppen samlet sett har fått forbedret sin kjøpekraft, har inntektsutviklingen likevel ikke holdt tritt med den sterke realinntektsveksten i samfunnet for øvrig.

Figur 3.3 Utviklingen i inntekt etter skatt per forbruksenhet (EU-ekvivalensskala). Indeks i faste 2009-kroner. 1986=100

Figur 3.3 Utviklingen i inntekt etter skatt per forbruksenhet (EU-ekvivalensskala). Indeks i faste 2009-kroner. 1986=100

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

3.1.1 Geografiske forskjeller

Det er geografiske forskjeller i fordelingen av både inntekt og levekår. Figur 3.4 viser Gini-koeffisienten beregnet fylkesvis. Det er forskjeller mellom fylkene når det gjelder hvor stor inntektsulikheten er, og ulikheten er klart størst i Oslo. Rogaland, Akershus og Hordaland er fylker der ulikheten også er høy, mens den er mindre i Hedmark, Oppland, Nord-Trøndelag, Sogn og Fjordane og fylkene i Nord-Norge.

Forskjellene skyldes flere forhold. Blant annet har Oslo-regionen en større andel personer som bor alene. I tillegg har Oslo en høyere andel innvandrere med landbakgrunn fra Øst-Europa, Asia, Afrika og Latin-Amerika. Disse gruppene er overrepresentert nederst i inntektsfordelingen. Samtidig er det mange husholdninger med store næringsinntekter og kapitalinntekter som har bosted i Oslo. Både lønnsnivået og lønnsspredningen er gjennomgående høyere også i de andre større byene i Norge.

Figur 3.4 Gini-koeffisient i ulike fylker (EU-skala). 2009

Figur 3.4 Gini-koeffisient i ulike fylker (EU-skala). 2009

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

Vi har i dag høy sysselsetting og lav arbeidsløshet i hele landet. Dette bidrar til å utjevne forskjeller i inntekt mellom fylker ved å sørge for mindre variasjon i antallet personer som lever på stønader. På den annen side kan press i deler av arbeidsmarkedet føre til større spredning i lønningene. Næringer med press i arbeidsmarkedet kan være konsentrert til enkelte byer eller regioner. Dette kan være noe av forklaringen på at eksempelvis Oslo og Rogaland har større forskjeller enn andre fylker. Inntektsforskjellene kan altså si noe om ulikheter i næringsstrukturen. Inntektsforskjellene kan også være et uttrykk for ulike innslag av deltidsarbeid.

For mange unge i etableringsfasen kan inntekt være én av flere viktige faktorer for vurdering av bosted og arbeidskarriere. Inntektsfordelingen har en klar sentrum-periferidimensjon. I storbyene i øst og vest er gjennomsnittsinntekten godt over gjennomsnittet for landet. Innlandet og Nord-Norge trekker gjennomsnittet ned.

Samtidig har flere mindre regioner, som for eksempel Stavanger-regionen, høy gjennomsnittlig bruttoinntekt. Disse regionene har i hovedsak et næringsliv knyttet til olje, fiskeri og andre maritime næringer. God økonomisk utvikling innenfor en næring kan føre til et høyt inntektsnivå relativt sett.2 Når den økonomiske utviklingen varierer mellom geografiske områder, varierer også inntektsnivået, boligprisene og tilgangen til offentlige tjenester. Derfor blir levekårene i ulike deler av landet også forskjellig.

Tabell 3.1 viser gjennomsnittlig bruttoinntekt i 2008 per fylke og avviket i prosent fra landsgjennomsnittet.

Tabell 3.1 Gjennomsnittlig bruttoinntekt for personer 17 år og over per fylke og avvik fra gjennomsnittlig bruttoinntekt for landet under ett. 2009

Fylke

Gjennomsnittlig bruttoinntekt (2008)

Avvik fra gjennomsnittlig bruttoinntekt

Østfold

314 369

-9,3 %

Akershus

394 689

13,8 %

Oslo

389 900

12,5 %

Hedmark

300 629

-13,3 %

Oppland

305 490

-11,9 %

Buskerud

342 141

-1,3 %

Vestfold

330 275

-4,7 %

Telemark

320 425

-7,6 %

Aust-Agder

327 631

-5,5 %

Vest-Agder

335 342

-3,3 %

Rogaland

386 081

11,3 %

Hordaland

352 911

1,8 %

Sogn og Fjordane

319 610

-7,8 %

Møre og Romsdal

333 362

-3,9 %

Sør-Trøndelag

330 086

-4,8 %

Nord-Trøndelag

302 949

-12,6 %

Nordland

312 258

-9,9 %

Troms

321 473

-7,3 %

Finnmark

313 190

-9,7 %

Hele landet

346 731

0,0 %

Kilde: Statistisk sentralbyrå og KRD.

3.2 Noen mål på omfordeling

Skatter og trygdeordninger innebærer direkte omfordeling mellom personer med ulik inntekt det enkelte året. I dette avsnittet ser vi nærmere på noen beregninger av omfordelingen gjennom overføringer og skatter. Skattenes og overføringenes omfordelingsvirkninger over livsløpet er også omtalt.

Som nevnt innledningsvis tar tradisjonelle fordelingsanalyser basert på inntektsstatistikk oftest ikke hensyn til at tilgang til subsidierte eller gratis offentlige tjenester tilfører husholdningene verdier. Fordelingseffekten av offentlige tjenester er tema i avsnitt 3.2.2.

3.2.1 Utjevningseffekten av direkte overføringer og skatter

Figur 3.5 viser ulikhet målt ved Gini-koeffisienten før og etter skatter og overføringer. Målt ved denne indikatoren reduseres ulikhetene med om lag 30 pst. som følge av offentlige overføringer og om lag 10 pst. som følge av skattesystemet. Et 40 pst. fall i Gini-indeksen innebærer like mye omfordeling som dersom man skattla hver persons inntekt med 40 pst. og deretter delte skatteinntektene ut med like beløp til alle.

Utgangspunktet for sammenligningen i figuren er fordelingen av markedsinntekt, det vil si arbeidsinntekter, næringsinntekter og kapitalinntekter før skatt. Fordelingen av markedsinntekt kan tolkes som inntektsfordelingen før de fordelingspolitiske virkemidlene i skatte- og overføringssystemet har begynt å virke, og er illustrert ved den blå kurven. Den røde kurven viser utviklingen i Gini-koeffisienten for inntekt inkludert offentlige overføringer (samlet inntekt), og ligger om lag 30 pst. under den blå kurven. Den grønne kurven viser utviklingen i Gini-koeffisienten for inntekt etter overføringer og skatt. Kurven viser at skattesystemet virker utjevnende, men også at bidraget fra skattene har mindre betydning enn bidraget fra offentlige overføringer. Beregningene gir ikke informasjon om hvordan ulikheten ville vært dersom det ikke fantes skatter og overføringer. Det skyldes at skatter og overføringer har virkninger både på arbeidstilbudet og på lønninger og priser i økonomien. Beregningene viser likevel at skatte- og overføringssystemet har en betydelig utjevnende effekt, og gir dessuten en god indikasjon på den relative betydningen av omfordelingen via hhv. skatter og overføringer. Et fall i Gini-koeffisienten med om lag 40 pst. fra markedsinntekt til disponibel inntekt etter skatt er helt på topp blant OECD-landene. For gjennomsnittet av OECD-landene ligger den anslåtte omfordelingen på om lag 30 pst.3

Figur 3.5 Skatte- og overføringssystemenes betydning for fordelingen. Gini-koeffisienter for hhv. inntekt før skatt og overføringer, inntekt etter overføringer og inntekt etter skatt og overføringer. 2000–20091

Figur 3.5 Skatte- og overføringssystemenes betydning for fordelingen. Gini-koeffisienter for hhv. inntekt før skatt og overføringer, inntekt etter overføringer og inntekt etter skatt og overføringer. 2000–20091

¹ Personer i studenthusholdninger er utelatt. Alle delinntekter er justert for negative tall (nullstilt).

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

Offentlige overføringer bidrar også til å redusere andelen med lavinntekt. Andelen reduseres fra 25,2 pst. (før overføringer, men inkludert pensjoner) til 11,7 pst. etter overføringer (2009). Gjennomsnittet for EU-landene var hhv. 25,1 pst. og 16,3 pst. Offentlige overføringer bidrar altså til å redusere andelen med lavinntekt i Norge i betydelig grad, og i større grad enn i mange andre land.4

Omfordelingsegenskapene av skatte- og overføringssystemene er i stor grad påvirket av hvilke inntektsgrupper som særlig mottar overføringene, og av hvilke grupper som betaler mest skatt. Tabell 3.2 viser inntektssammensetningen for ulike inntektsdesiler5 og den prosenten av befolkningen som har høyest inntekt (øverste persentil). Som det framgår av tabellen, er det store forskjeller mellom inntektsgruppene mht. hvor størstedelen av inntektene kommer fra. For første desil er det overføringer som er viktigste inntektskilde (59 pst. av samlede inntekter), mens det for øverste persentil er kapitalinntekter som utgjør størstedelen av inntektene. Dette illustrerer også betydningen av å skattlegge kapitalinntekter for fordelingen.

Tabell 3.2 Sammensetning av samlet husholdningsinntekt for personer i ulike inntektsklasser (desiler) for inntekt etter skatt per forbruksenhet1, 2 (EU-skala). Andel av samlet inntekt. Gjennomsnitt for perioden 2007-2009. Prosent

Desilgruppe

Lønnsinntekter

Netto næringsinntekter

Kapitalinntekter

Overføringer

Samlet inntekt

Utlignet skatt

Negative overføringer

Inntekt etter skatt

1

42

4

-1

55

100

16

1

83

2

44

4

2

50

100

15

1

84

3

57

4

2

37

100

18

1

81

4

66

4

2

28

100

20

1

79

5

72

4

2

22

100

22

1

77

6

76

4

2

18

100

23

1

76

7

78

4

2

15

100

24

1

75

8

80

5

3

12

100

26

1

74

9

81

6

4

10

100

28

1

72

10

70

10

15

6

100

33

0

67

Alle

71

6

5

19

100

25

1

74

Topp 1 %

47

14

36

4

100

36

0

64

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

3.2.2 Utjevningseffekter av offentlige tjenester

I tillegg til skatter og overføringer bidrar også gratis og subsidierte offentlige velferdstjenester til å redusere forskjellene. Det er stor forskjell på å ha en gitt kontantinntekt i et land der mange slike velferdstjenester er gratis, som i Norge, og å ha den samme inntekten i et land der slike tjenester må kjøpes i private markeder. Derfor kan verdien av gratis og subsidierte offentlige tjenester ses som inntekter husholdningene mottar. For husholdninger med lav inntekt utgjør verdien av offentlige tjenester en prosentvis større del av inntekten, og offentlige tjenester virker derfor utjevnende. Utjevningseffekten av offentlige tjenester inngår ikke i tradisjonelle fordelingsanalyser, heller ikke i beskrivelsen av inntektsfordelingen ellers i dette kapitlet. Mange studier forsøker imidlertid å måle verdien av slike tjenester. En innvending mot å inkludere offentlige tjenester i et utvidet inntektsbegrep kan være at behovene for bl.a. helsetjenester er ulike. Det er derfor ikke nødvendigvis riktig å legge til verdien av slike tjenester, siden det vil medføre at for eksempel eldre blir tilordnet en relativt stor utvidet inntekt, og derfor fremstår som mer velstående fordi de er sykere og mottar mer helsetjenester. I en studie av Aaberge m.fl.6 er det derfor korrigert for at behovet for ulike offentlige tjenester er ulikt fordelt i befolkningen. Forskerne beregner et minimumsnivå for verdien av barnehage, skole og helsetjenester for ulike grupper (blant annet ulike aldersgrupper), og tilordner deretter husholdningene en utvidet inntekt av slike tjenester dersom husholdningene mottar tjenester ut over dette minimumsnivået. Denne studien finner at offentlige tjenester reduserer inntektsforskjellene i Norge, målt ved Gini-koeffisienten, med om lag 7-8 pst., mot om lag 15 pst. når man ikke korrigerer for ulike behov. I avsnitt 3.4 er også offentlige tjenesters betydning for omfanget av lavinntekt beskrevet.

3.2.3 Fordeling over livsløpet

Selv om mye av fordelingspolitikken er knyttet til omfordeling mellom personer på ulike inntektsnivåer, har vi enkelte overføringsordninger som i hovedsak innebærer en omfordeling mellom husholdninger i ulike livsfaser. Et progressivt skattesystem har i praksis også en slik virkning, ved at de fleste betaler mindre i skatt i begynnelsen av yrkeskarrieren (inntekten er relativt lav) og som pensjonist (gunstige skatteregler) enn når de er middelaldrende. Dette innebærer at skatter og overføringer i praksis fører til en større omfordeling mellom personer med høy og lav inntekt i et enkelt inntektsår, enn mellom personer med høy og lav samlet livsinntekt. Det skyldes at også personer med høy livsinntekt nyter godt av lavere skatt og gunstige offentlige overføringsordninger i deler av livet. Empiriske studier viser også at både inntektsulikhet og lavinntekt reduseres betydelig når man ser på inntekt over flere år. Når det offentlige velferdssystemet på denne måten bidrar til å flytte inntekter til perioder av livet med svake inntektsmuligheter for den enkelte, bidrar dette til jevnere fordelte levekår og til å redusere behovet for låneopptak.

Generasjonskontrakten er en betegnelse på den omfordelingen som skjer mellom livsfaser. Generasjonskontrakten kan ses som en slags livstidskontrakt mellom den enkelte og samfunnet og utrykker at vi har ulike behov og ulik bidragsevne i løpet av livet. I figur 3.6 vises hva de enkelte aldersgruppene mottar av individuelle tjenester som skole og helsetjenester, og av overføringer som pensjon og barnetrygd. De samlede bruttooverføringene fra velferdsstaten fratrukket skatten som betales av de samme gruppene, gir et mål på nettooverføringene og hvordan disse omfordeler over livsløpet. I figur 3.6 er dette gjort med utgangspunkt i utgifts-, skatte- og overføringssystemet slik det var i 2009.7

Figur 3.6  Generasjonsregnskapet: Netto  overføringer etter alder. 2009. 1000 kroner

Figur 3.6 Generasjonsregnskapet: Netto overføringer etter alder. 2009. 1000 kroner

Kilde: Nasjonalbudsjettet 2011.

Figuren viser at barn og ungdom fram til og med 18-årsalder i gjennomsnitt mottar netto ytelser fra velferdsstaten. I disse årene mottar man barnetrygd og subsidierte barnehagetjenester, skole og helsetjenester, men man betaler lite skatt. Tilsvarende er de eldre netto mottakere gjennom pensjon og helse- og omsorgstjenester. Ytelsene finansieres av befolkningen i yrkesaktiv alder, som i gjennomsnitt er netto bidragsytere til velferdsstaten. I tillegg har denne gruppen ofte hjemmeboende barn og gjeld.

3.3 Lavinntekt som indikator på fattigdom og levekårsproblemer

En andel av befolkningen har økonomiske ressurser som avviker betydelig fra det generelle inntektsnivået i samfunnet. Enkelte kan ha så lav inntekt at de ikke får dekket grunnleggende materielle eller sosiale behov. Personer med svært lav inntekt har ofte manglende forbruksmuligheter, og kan bli sosialt isolert fordi de mangler penger til å delta i mange av de aktivitetene som er vanlige. Det er imidlertid ingen nødvendig forbindelse mellom lav inntekt og dårlige levekår. Det er mulig å ha gode levekår selv om en har lav inntekt, for eksempel dersom en lever av formue eller av gaver fra andre husholdninger. Det er også mulig å ha dårlige levekår og lav livskvalitet selv om en har høy inntekt, for eksempel på grunn av dårlig helse eller sosial iolasjon. I denne meldingen brukes begrepet fattigdom ikke om disse situasjonene.

Det er bred faglig enighet om å knytte fattigdomsbegrepet til situasjoner der de økonomiske ressursene til et individ eller hushold er for lave til å oppnå en akseptabel levestandard. Et grunnleggende spørsmål er hva som kan menes med en akseptabel levestandard. Det er vanlig å bruke lavinntekt som mål på knappe økonomiske ressurser, og derigjennom som en indikator på levestandard.

Lavinntekt kan måles absolutt eller relativt. En relativ tilnærming tar utgangspunkt i fattigdom som et sosialt fenomen og relaterer den enkeltes inntekt og levekår til den generelle levestandarden i samfunnet. Ved en relativ tilnærming er det vanlig å benytte det generelle inntektsnivået i samfunnet som referanse, gjerne ved å ta utgangspunkt i medianinntekten. Medianinntekten er den inntekten som deler befolkningen i to like store deler, der den ene halvparten har lavere inntekt enn medianinntekten, og den andre halvparten har høyere inntekt. Lavinntektsgrensen settes i et bestemt forhold til medianinntekten. Det benyttes inntekt etter skatt som inntektsmål. Dette begrepet omfatter de fleste kontante inntekter husholdningene mottar (summen av alle yrkesinntekter, kapitalinntekter og offentlige stønader, fratrukket skatt). Det tas også hensyn til hvor mange som skal leve av inntekten, og til at det er stordriftsfordeler knyttet til å bo flere sammen i en husholdning.

En absolutt tilnærming til måling av lavinntekt tar utgangspunkt i det inntektsnivået som er nødvendig for å dekke nødvendige levekostnader. En absolutt lavinntektsgrense kan f.eks. utgjøre det pengebeløpet som kreves for å anskaffe et utvalg av basisvarer og -tjenester. Andre tilnærminger til å definere en absolutt lavinntektsgrense er bl.a. ekspertbudsjetter, statistiske analyser av forbruksmønstre eller spørreundersøkelser. En utfordring ved å bruke absolutte mål er at det er vanskelig å begrunne innholdet i utvalget av basisvarer, og at dette utvalget må endres over tid for å beholde sin relevans. Derfor er såkalte absolutte definisjoner også i en viss forstand relative. Absolutte mål på lavinntekt eller fattigdom kan, selv om de ikke brukes direkte til å fastsette en lavinntektsgrense, være nyttige referanser for hvilken relativ lavinntektsgrense som best stemmer overens med ekspertvurderinger og allmenne oppfatninger i befolkningen. I Norge finnes det ikke en offisiell, nasjonal standard for nødvendige levekostnader. Minsteytelsene i folketrygden og de statlige veiledende retningslinjene for stønad til livsopphold er politisk fastsatt. Én tilnærming til måling av fattigdom, det såkalte administrative kriterium, legger nivået på minsteytelsene i offentlige stønader til grunn som indikator på lavinntekt eller fattigdom.

Ved en relativ tilnærming unngår en å måtte foreta valg vedrørende hvilke behov og hvilke varer og tjenester som skal inngå i beregningen av lavinntektsgrensen. Innvendinger mot relativ lavinntekt som mål på levestandard er blanlt annet at lavinntektsgrensen er vilkårlig og ikke har direkte sammenheng med faktiske levekostnader. Et relativt lavinntektsmål innebærer at dersom det generelle inntektsnivået i befolkningen øker, må inntektene til personene nederst i inntektsfordelingen øke tilsvarende for at det ikke skal bli flere med lav inntekt. Generelle forbedringer i levestandarden for alle kan altså være forbundet med økte andeler inntektsfattige, dersom veksten er skjevt fordelt. Tilsvarende vil andelen med lavinntekt kunne gå ned i tider med økonomiske tilbakeslag. En relativ lavinntektsgrense vil ved en internasjonal sammenligning heller ikke reflektere at lavinntektsgruppen i høyinntektsland som Norge vil ha en høyere levestandard enn i land med et lavere gjennomsnittlig inntektsnivå.

Et argument for å vektlegge det relative inntektsnivået er at den enkeltes livsutfoldelsesmuligheter faktisk vil være avhengig av andres inntekt, ved at normene for hvor høyt forbruk, hvilke fritidsaktiviteter mv. som er vanlig i samfunnet, påvirkes av inntektsnivået i samfunnet. I land med generelt høy levestandard vil personer med lav inntekt kunne utestenges fra visse goder og ha mindre mulighet til å delta i kostnadskrevende aktiviteter.

Siden relativ lavinntekt måles ut fra det generelle inntektsnivået i samfunnet, er det også et uttrykk for inntektsulikhet. Sett i lys av at Regjeringen både har som mål å utjevne økonomiske og sosiale forskjeller og å bekjempe fattigdom, er relativ lavinntekt en godt egnet indikator. Regjeringen legger til grunn en slik relativ forståelse i sin handlingsplan mot fattigdom.8 Relativ lavinntekt er en allment akseptert indikator på fattigdom, og mye brukt internasjonalt. Til tross for svakhetene er det gode grunner for å velge et relativt fattigdomsbegrep. Regjeringen vil derfor følge utviklingen i relativ lavinntekt sammen med andre sentrale indikatorer på ulikhet og fattigdom. En må likevel ta hensyn til svakhetene ved målemetodene når en trekker konklusjoner, ettersom også andre forhold enn relativ inntekt er av betydning for levekårene til den enkelte.

Det finnes ingen offisielt fastsatt lavinntektsgrense i Norge. Fordelingsutvalget la i sin analyse hovedvekten på 60 pst. av medianinntekten og EUs skala for stordriftsfordeler.9 Dermed tok utvalget høyde for at beskrivelsen skulle omfatte grupper som ligger i grenselandet for lavinntekt. EU bruker denne indikatoren for personer som antas å ha en forhøyet risiko for fattigdom («at-risk-of-poverty«). Andelen med lavinntekt ved 60 pst. av medianinntekten samsvarer i stor grad med 1. desil i inntektsfordelingen. Andelen med lavinntekt ved 60 pst. av medianinntekten samsvarer også i stor grad med mer absolutte tilnærminger til måling av fattigdom, blant annet en studie der SSB har tatt utgangspunkt i SIFOs standardbudsjett for forbruksutgifter som et uttrykk for hvilke varer og tjenester som må til for å opprettholde et visst velferdsnivå (kalt budsjettilnærming).10 Videre samsvarer andelen som har inntekt under 60 pst. av medianinntekten, også med den andelen som selv anser seg som fattige. Regjeringen anser det som viktig å følge utviklingen for gruppene nederst på inntektsfordelingen. Det redegjøres i dette kapittelet for omfang av lavinntekt med utgangspunkt i både 60 pst. og 50 pst. av medianinntekten (med hhv. EUs og OECDs skalaer for omregning av stordriftsfordeler). Sammenhengen mellom lavinntekt og levekår er behandlet i avsnitt 3.8.

Lavinntekt fanger opp noen vesentlige dimensjoner knyttet til fattigdom, mens andre dimensjoner ved fattigdom og levekårsproblemer ikke fanges opp. For å gi et bedre og bredere bilde av situasjonen og utviklingen til personer med lavinntekt vil relativ lavinntekt suppleres med andre indikatorer og beskrivelser. Blant annet kan omtalen av økonomiske vanskeligheter i avsnitt 3.5 gi noen slike supplerende beskrivelser.

3.4 Omfang og utvikling i lavinntekt 11

Utviklingen i andelen med lavinntekt

Norge har, som de andre nordiske landene, en relativt jevn inntektsfordeling og lav andel med lavinntekt, jf. figur 3.2 (inntektsfordeling) og 3.7 (lavinntekt). Andelen med relativ lavinntekt i Norge har vært noenlunde stabil i de senere årene, men har i et lengre tidsperspektiv økt noe. Dette har sammenheng med økende inntektsforskjeller, bl.a. forklart av økte kapital- og næringsinntekter og større lønnsspredning. Endrede familie- og livsmønstre med flere enslige forsørgere og enslige aleneboende har bidratt til økt forekomst av lavinntekt. Et økt innslag av personer med innvandrerbakgrunn er også en viktig faktor bak utviklingen.

Sammensetningen av lavinntektsgruppen har dessuten endret seg. Andelen barn og barnefamilier med lavinntekt har økt i de senere år, og dette må ses i sammenheng med økningen i innvandrerbefolkningen.

Utviklingen i andelen med lavinntekt vil normalt påvirkes av konjunkturutviklingen. I oppgangstider avtar tilstrømningen til lavinntektsgruppen, og utstrømmingen fra gruppen øker fordi flere får arbeid. På den annen side kan medianinntekten vokse kraftig i oppgangstider. Dermed øker også lavinntektsgrensen når det benyttes et relativt lavinntektsmål. Dersom inntektsveksten er skjevt fordelt, kan flere havne under lavinntektsgrensen. I nedgangstider skjer det motsatte: Økt arbeidsledighet kan føre til flere med lavinntekt, men dersom medianinntekten faller, kan også mange som før har hatt inntekt rett under lavinntektsgrensen, nå komme over denne grensen. Totalvirkningen på lavinntektsandelen avhenger dermed av hvilke effekter som er sterkest.

Andelen med årlig lavinntekt økte fra midten av1980-tallet til midten av 1990-tallet, med visse variasjoner fra år til år. Mens andelen med lavinntekt gradvis ble redusert under konjunkturoppgangen i siste del av 1990-tallet, var det en viss økning i lavinntektsandelen under konjunkturnedgangen omkring og i de første årene etter årtusenskiftet. I 2003 ble konjunkturbunnen nådd. Fra 2004 var utviklingen på arbeidsmarkedet igjen mer positiv, og flere kom i arbeid. Andelene med lavinntekt har likevel holdt seg noenlunde stabile. Årsakene til dette er delvis knyttet til en kraftig økning i medianinntekten, som altså har veid opp for det positive bidraget av at flere har kommet i arbeid. Mange i lavinntektsgruppen står utenfor eller har svak tilknytning til arbeidsmarkedet, og mottar offentlige stønader. Disse har i mindre grad enn andre tatt del i inntektsveksten. Selv i en oppgangskonjunktur vil det være grupper som har problemer med å komme i arbeid. Et økt antall av nyankomne innvandrere kan også være med på å forklare utviklingen. For mange innvandrere tar det relativt lang tid å få fotfeste i arbeidslivet.

De aller siste årene har vi sett at økonomisk tilbakeslag kan føre til redusert medianinntekt og dermed noe færre personer under lavinntektsgrensen. Fra 2008 til 2009 falt inntektene i toppen av inntektsfordelingen. Kombinert med noe økt arbeidsledighet førte dette til at den reelle medianinntekten falt. Dermed falt også andelen med lavinntekt svakt fra 2008 til 2009.

Det er også forholdsvis stor mobilitet både ut av og inn i lavinntektsgruppen. Dette er omtalt i avsnitt 3.6.

Lav inntekt kan lettere mestres i en kort periode enn når problemene er langvarige eller stadig tilbakevendende. Lav inntekt over tid vil tære på økonomiske og andre ressurser. Figur 3.7 viser utviklingen i andelen med vedvarende lavinntekt i Norge. Vedvarende lavinntekt er definert som at gjennomsnittsinntekten i en treårsperiode ligger under lavinntektsgrensen. Figuren viser at andelen personer med vedvarende lavinntekt gikk ned i perioden fra 1996 fram til om lag 2001. Utviklingen etter 2001 er noe forskjellig for de to lavinntektsmålene. Utviklingen har vært stabil, med små endringer i andelen personer med vedvarende lavinntekt dersom vi tar utgangspunkt i 60 pst. av medianinntekten (EUs lavinntektsmål). Med utgangspunkt i 50 pst. av medianinntekten og OECDs skala for stordriftsfordeler økte andelen personer med vedvarende lavinntekt fram til 2001-2002. Deretter har økningen stoppet opp, og i de siste årene har lavinntektsandelen ligget noenlunde stabil på om lag 3 pst. av befolkningen. Fordi befolkningen øker totalt sett, har det likevel blitt flere personer i lavinntektsgruppen.

Figur 3.7  Utviklingen i andelen med vedvarende lavinntekt. 1996-2009

Figur 3.7 Utviklingen i andelen med vedvarende lavinntekt. 1996-2009

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

I treårsperioden 2007-2009 hadde 8,1 pst. av befolkningen (studenter holdt utenfor) vedvarende lavinntekt etter EUs lavinntektsmål. Dette utgjør om lag 360 000 personer. Målt med OECDs definisjon hadde 3,3 pst. av befolkningen eller om lag 145 000 personer vedvarende lavinntekt.

Mens yrkesinntekt er den dominerende inntektskilden for husholdningene sett under ett, er offentlige overføringer den viktigste inntektskilden for lavinntektsgruppen.

Også i lavinntektsgruppen utgjør yrkesinntekt en betydelig del av inntektsgrunnlaget. Mange lavinntektshusholdninger har en viss tilknytning til arbeidslivet, men omfanget av arbeidsdeltakelsen er ikke tilstrekkelig til å løfte dem over lavinntektsgrensene. Dette er tilfellet blant annet for en del barnerike innvandrerfamilier der kun én av foreldrene er i lønnet arbeid, og for en del enslige forsørgere som arbeider deltid. Yrkesinntektenes andel av samlet husholdningsinntekt for lavinntektsgruppen har økt over tid, mens overføringenes andel er redusert om lag tilsvarende.

I 2009 var lavinntektsgrensen for en enslig person 172 000 kroner i henhold til EUs lavinntektsdefinisjon og 120 000 kroner i henhold til OECDs laivinntektsdefinisjon, jf. tabell 3.3. I 2009 utgjorde minsteytelsen til en enslig minstepensjonist om lag 141 000 kroner. Minsteytelsen for uføre- og alderspensjonister skattlegges ikke. For dem som mottok tidsbegrenset uførestønad, attføringspenger eller rehabiliteringspenger, utgjorde minsteytelsen i 2009 til sammen nær 142 000 kroner før skatt. Etter skatt tilsvarte dette om lag 117 000 kroner for attførings- og rehabiliteringspenger og om lag 122 000 kroner for tidsbegrenset uførestønad.12 Dette illustrerer hvorfor mange trygdemottakere blir definert til å ha lavinntekt etter EUs lavinntektsdefinisjon, men ikke etter OECDs definisjon.

Tabellen illustrerer også at barnefamilier lettere kommer i lavinntektsgruppen med OECDs lavinntektsmål enn med EUs mål. På grunn av svakere vektlegging av stordriftsfordeler i OECDs omregning av husholdningsinntekten (se boks 3.1) trenger barnefamilier høyere inntekt for å unngå lavinntekt med OECDs mål sammenliknet med EUs mål.

Tabell 3.3 Lavinntektsgrenser i kroner (årsinntekt) basert på ulike avstander til medianinntekten. Inntekt etter skatt. Ulike husholdningstyper. 2009

OECD-skala

EU-skala

50 prosent

60 prosent

Antall forbruksenheter

50 prosent

60 prosent

Antall forbruksenheter

Enslig

120 000

143 000

1,0

143 000

172 000

1,0

Enslig forsørger

med 1 barn

179 000

215 000

1,5

186 000

224 000

1,3

med 2 barn

239 000

287 000

2,0

229 000

275 000

1,6

med 3 barn

299 000

359 000

2,5

272 000

327 000

1,9

Par uten barn

203 000

244 000

1,7

215 000

258 000

1,5

Par

med 1 barn

263 000

316 000

2,2

258 000

310 000

1,8

med 2 barn

323 000

387 000

2,7

301 000

361 000

2,1

med 3 barn

383 000

459 000

3,2

344 000

413 000

2,4

med 4 barn

442 000

531 000

3,7

387 000

464 000

2,7

Mange har lav inntekt i en periode uten at de har eller står i fare for å havne i en situasjon med levekårsproblemer. Lav inntekt for en periode kan være planlagt, for eksempel i forbindelse med utdanning eller permisjon. Mange studenthusholdninger blir registrert med svært lave inntekter, da studielån ikke er regnet med i inntektsbegrepet i inntektsundersøkelsen. Studenter har gjerne lav inntekt i denne perioden av livet, men har utsikter til høyere inntekter etter endt studietid. Studentpopulasjonen er som nevnt derfor utelatt fra de fleste indikatorene. Noen har også lav inntekt fordi de har tap på salg av aksjer, underskudd i næringsvirksomhet eller tap på salg av eiendom som har kommet til fradrag i inntekten. Enkelte personer velger frivillig bort arbeid og en stabil inntektssituasjon til fordel for andre livsprioriteringer. Mange av disse har tilgang på andre økonomiske ressurser, for eksempel oppsparte midler eller formue, og noen blir forsørget av familie utenfor egen husholdning. En relativt stor andel av dem med lavinntekt har en viss finansformue (kontanter, bankinnskudd, eller omsettelige verdipapirer som aksjer m.m.). I tillegg kan de ha formue i form av egen bolig mv. En del av dem som er registrert med vedvarende lavinntekt, kan dermed ha bedre økonomiske levekår enn det inntekten tilsier.

Offentlige tjenesters betydning for forekomsten av lavinntekt

Offentlige tjenester, som utdanning, helse- og omsorgstjenester, barnehage mv., har stor betydning for fordelingen av inntekt og levekår i befolkningen. For eksempel vil tilgang til utdanning påvirke framtidige arbeids- og inntektsforhold, og helsetjenester kan bedre livskvaliteten for den enkelte på kort sikt. Helsetjenester bidrar også til økt arbeids- og inntektsevne og til bedre materielle levekår på lengre sikt. Gratis eller subsidierte offentlige tjenester tilfører videre husholdningene verdier, ettersom alternativet ville vært å kjøpe disse tjenestene i et marked. Verdien av offentlig finansierte tjenester er størst for personer med lav inntekt, som mindre grad enn andre ville vært i stand til å kjøpe tjenestene i det private markedet, jf. også omtale i kapittel 1.

Det er i de senere årene presentert flere studier13 der en har forsøkt å ta hensyn til verdien av offentlige tjenester ved målingen av lavinntekt. Studiene bruker et utvidet inntektsbegrep som i tillegg til registrert inntekt omfatter anslag for verdien av offentlige tjenester. Hovedbildet fra analysene er at offentlige tjenester bidrar til inntektsutjevning, siden de er relativt sett mer verdt for personer med lave enn med høye inntekter. Mens verdien av offentlige tjenester utgjorde nær 30 pst. av det utvidede inntektsbegrepet for de 10 pst. nederst i inntektsfordelingen, utgjorde den kun 6 pst. for de 10 pst. med høyest inntekt. En av studiene viser at det å utvide det tradisjonelle inntektsmålet med verdien av kommunale tjenester mer enn halverer andelen med lavinntekt. En innvending mot metoden som er brukt i denne undersøkelsen og i noen av studiene over, er at utvidelsen av inntektsbegrepet ikke er justert for forskjeller i behov, jf. omtale i avsnitt 3.2.2. Som nevnt der, har Aaberge m.fl.14 forsøkt å korrigere inntektene for forskjeller i behov og kommer til at andelen med lavinntekt reduseres betydelig også med en slik korreksjon, men noe mindre enn om man ikke tar hensyn til forskjeller i behov.

Lavinntektsgrenser i andre land

Ved internasjonale sammenligninger av lavinntekt må det tas i betraktning at lavinntektsgrensen ligger på et absolutt høyt nivå i Norge sammenlignet med andre land. Figur 3.8 viser lavinntektsgrensen i Norge sammenlignet med noen europeiske land, der lavinntektsgrensene er justert for forskjeller i prisnivå.

Figur 3.8  Kjøpekraftjusterte lavinntektsgrenser for noen utvalgte europeiske land. Lavinntektsgrense tilsvarer 60 prosent av disponibel median ekvivalentinntekt (EU-ekvivalensskala) for en enslig person. Norge = 100. 2008

Figur 3.8 Kjøpekraftjusterte lavinntektsgrenser for noen utvalgte europeiske land. Lavinntektsgrense tilsvarer 60 prosent av disponibel median ekvivalentinntekt (EU-ekvivalensskala) for en enslig person. Norge = 100. 2008

Kilde: Eurostat.

Som figuren viser, ligger lavinntektsgrensen i Norge høyere enn i nesten alle andre europeiske land. Samtidig har en relativt lav andel av befolkningen lavinntekt. Det kan likevel oppleves som ekstra belastende å ha lav inntekt i Norge, der dette gjelder et mindretall, og der store deler av befolkningen har høy inntekt og høyt forbruk.

Økt kjøpekraft også for lavinntektsgruppen

Relativ lavinntekt defineres som nevnt ut fra medianinntekten i samfunnet. Over tid har det vært en betydelig realvekst i medianinntekten. Dette betyr at en person med inntekt på nivå med medianinntekten har fått stadig mer kjøpekraft. Figur 3.9 illustrerer hvordan andelen med lavinntekt hadde utviklet seg dersom lavinntektsgrensen ble låst til kjøpekraftsnivået et gitt år, her 2000. Med samme reelle lavinntektsgrense som i 2000 ville andelen med lavinntekt i 2008 vært mer enn halvert fra den faktiske andelen i 2008. Nedgangen i lavinntekt målt på denne måten er særlig markant når lavinntektsgrensen settes til 60 pst. av medianinntekten. Dette må blant annet ses i sammenheng med at lavinntektsgruppen, i henhold til denne definisjonen, omfatter mange pensjonister, og at minstepensjonen har økt betydelig de senere årene. Også med utgangspunkt i 50 pst. av medianinntekten er det en reduksjon i andelen med lavinntekt målt på denne måten, men nedgangen er noe mindre.

Figur 3.9  Utvikling i andelen personer med årlig lavinntekt. Lavinntekt basert på inntektsgrenser for 2000. Prosent

Figur 3.9 Utvikling i andelen personer med årlig lavinntekt. Lavinntekt basert på inntektsgrenser for 2000. Prosent

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

Hvis en stor del av personene under lavinntektsgrensen mangler mye inntekt for å nå opp til grensen, er dette mer alvorlig enn dersom de fleste har inntekt rett under lavinntektsgrensen. Figur 3.10 illustrerer inntektsfordelingen innad i lavinntektsgruppen i form av hvor stor andel som har inntekt under hhv. 30, 40, 50 og 60 pst. av medianinntekten (EU ekvivalensskala). Den viser også hvor stor andel som har inntekt noe over grensen (70 pst. av medianinntekten).

Figur 3.10 Andelen personer med inntekt under ulike inntektsnivåer, målt i prosent av medianinntekten. 2009. Prosent

Figur 3.10 Andelen personer med inntekt under ulike inntektsnivåer, målt i prosent av medianinntekten. 2009. Prosent

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

En annen indikator som kan belyse inntektssituasjonen til lavinntektsgruppen, er det såkalte lavinntektsgapet. Lavinntektsgapet er et mål på hvor langt unna lavinntektsgrensen den som har den midterste inntekten i lavinntektsgruppen, er. Figur 3.11 viser lavinntektsgapet for perioden 1994 - 2008 med utgangspunkt i årlig lavinntekt. Etter EUs lavinntektsdefinisjon var lavinntektsgapet 17 pst. i 2008. Dette betyr at halvparten av dem med lavinntekt hadde en inntekt som lå mer enn 17 pst. under lavinntektsgrensen. Dette betyr samtidig at halvparten av alle personer i lavinntektsgruppen hadde en inntekt minst tilsvarende 83 pst. av lavinntektsgrensen. Utviklingen i perioden etter 1994 viser at lavinntektsgapet ble stadig mindre fram til 1998/1999, dvs. at inntektssituasjonen til lavinntektsgruppen sett under ett ble forbedret. I de påfølgende årene har lavinntektsgapet økt noe.

Figur 3.11 Forskjellen mellom lavinntektsgrensen og medianinntekten i lavinntektsgruppen.  1994-2009. Eksklusive studenter. Prosent

Figur 3.11 Forskjellen mellom lavinntektsgrensen og medianinntekten i lavinntektsgruppen. 1994-2009. Eksklusive studenter. Prosent

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

3.5 Sammensetning av gruppen med vedvarende lavinntekt

Aleneboende under 45 år (studenter utelatt) og enslige forsørgere er overrepresentert i lavinntektsgruppen uavhengig av om det er OECDs eller EUs lavinntektsdefinisjon som benyttes. Aleneboende eldre utgjør videre en betydelig del av lavinntektsgruppen målt med EUs definisjon (inntekt under 60 pst. av medianinntekten). Som nevnt henger dette sammen med at minstepensjonen og minsteytelsene i folketrygden er lavere enn lavinntektsgrensen (EU 60) for enslige. Når en tar utgangspunkt i OECDs lavinntektsmål, utgjør barnefamilier den største andelen av lavinntektsgruppen. Dette kommer delvis av at OECDs definisjon gjør at medlemmene av barnefamilier, gitt samme kontantinntekt, får tilordnet mindre inntekt hver enn de får med EUs lavinntektsdefinisjon.

Tabell 3.4 Sammensetning av gruppen med vedvarende lavinntekt 2007-2009, og befolkningen i alt. Husholdningstyper. Antall og prosent

Personer med lavinntekt

Alle personer2

OECD-definisjon (50 pst.)

EU-definisjon (60 pst.)

   

Prosent

Antall

Prosent

Antall

Prosent

Antall

Aleneboende under 45 år

15

22 000

14

51 000

6

285 821

Aleneboende 45-64 år

7

9 000

9

31 000

5

231 591

Aleneboende 65 år og eldre

2

3 000

22

79 000

6

257 080

Par uten barn under 45 år

5

7 000

4

16 000

4

170 834

Par uten barn 45-64 år

2

4 000

2

7 000

9

404 929

Par uten barn 65 år og eldre

2

2 000

3

10 000

9

411 437

Par med barn, 0-6 år

28

40 000

16

59 000

20

887 577

Par med barn 7-17 år

14

21 000

9

33 000

20

894 247

Enslige forsørgere

15

21 000

12

44 000

6

278 608

Andre husholdninger

11

16 000

9

32 000

14

619 765

Alle personer

100

145 000

100

361 000

100

4 441 889

1 Aleneboende studenter er utelatt. Husholdningstypene refererer seg til siste året i treårsperioden.

2 Omfatter alle personer i privathusholdninger som har vært bosatt i landet i hele treårsperioden.

Kilde: Statistisk sentralbyrå. Inntektsstatistikk for husholdninger.

Tabell 3.4 viser sammensetningen av lavinntektsgruppen. Sammensetningen av gruppen med lavinntekt har endret seg over tid. Andelen med vedvarende lavinntekt har særlig økt blant enslige forsørgere, barnerike familier og barn, mens andelen eldre med lavinntekt synker. Andelen barn og barnefamilier med vedvarende lavinntekt har økt i de senere år, og dette må ses i sammenheng med økningen i innvandrerbefolkningen.

Innvandrerbefolkningen er betydelig overrepresentert blant personer med vedvarende lavinntekt sammenlignet med befolkningen som helhet. Andelen har holdt seg stabil på et høyt nivå siden begynnelsen av 2000-tallet. Samtidig har antall personer i innvandrerhusholdninger med lavinntekt økt. Økningen i antallet skyldes at innvandrerbefolkningen totalt har økt. Når andelen av befolkningen som har lavinntekt, totalt sett har holdt seg stabil, skyldes det at lavinntektsandelene i andre grupper (bl.a. pensjonister) har falt.

Barn med innvandrerbakgrunn er klart overrepresentert blant barn som lever i husholdninger med vedvarende lavinntekt. I 2008 hadde fire av ti barn med vedvarende lavinntekt innvandrerbakgrunn. Foreldrenes botid kan forklare hvorfor en stor andel barn med innvandrerbakgrunn har vedvarende lavinntekt. Med kort botid er det mindre sannsynlig at foreldrene er godt etablert på arbeidsmarkedet, særlig dersom de er flyktninger.

Forekomsten av lavinntekt i innvandrerbefolkningen varierer ut fra landbakgrunn, migrasjonsårsak og botid. Innvandrere med bakgrunn fra Øst-Europa, Asia, Afrika og Latin-Amerika er særlig utsatt. Det er spesielt høy forekomst av lavinntekt blant personer med landbakgrunn fra Somalia, Irak, Pakistan og Tyrkia. Blant innvandrere med somalisk og irakisk bakgrunn har rundt halvparten vedvarende lavinntekt. Mange av innvandrerne som er registrert med vedvarende lavinntekt, har kommet til Norge de siste årene. Blant dem som var registrert med vedvarende lavinntekt i perioden 2006-2008, hadde over halvparten innvandret i årene mellom 2000 og 2006. I enkelte innvandrergrupper er det høy forekomst av lavinntekt selv etter mange års botid i landet. Blant innvandrerbefolkningen er det en noe høyere andel menn enn kvinner med vedvarende lavinntekt. Endringer i sammensetning av innvandrerbefolkningen vil påvirke den samlede andelen med lavinntekt blant innvandrere.

Statistisk sentralbyrå har i en studie15 sett på forekomst av lavinntekt i innvandrerbefolkningen over en 15-årsperiode (1993-2007). Lavinntektsgrensen er i denne analysen satt ved 50 pst. av medianinntekten (OECD-skala). Ifølge studien hadde 8 pst. av personene med innvandrerbakgrunn lavinntekt i hele 15-årsperioden, mens andelen blant personer uten innvandrerbakgrunn var 1 pst. Forekomsten av langvarig lavinntekt varierer betydelig etter botid og landbakgrunn. Blant de fleste grupper av tidligere kohorter av innvandrere er det betydelig færre med lavinntekt enn blant de som innvandret senere.

Andelen barnefamilier med lavinntekt gikk ned under lavkonjunkturen i begynnelsen av 1990-årene, og andelen var relativt lav fram til slutten av 1990-tallet. Økte overføringer til barnefamilier16 pekes på som en forklaring på nedgangen i andelen med lavinntekt i 1990-årene. Siden slutten av 1990-tallet er andelen barn i husholdninger med vedvarende lavinntekt om lag doblet. Økningen i antall barn med innvandrerbakgrunn, men også reduksjonen i realverdien av offentlige stønader det siste tiåret, trekkes fram som forklaringer på utviklingen.17 Økningen i andelen med lavinntekt har funnet sted blant grupper av barn som i utgangspunktet er utsatt for lavinntekt: barn av enslige forsørgere, barn i barnerike familier, barn i husholdninger med svak yrkestilknytning og barn i husholdninger som mottar sosialhjelp, eller stor grad lever av offentlige stønader. Innvandrerfamilier vil typisk være overrepresentert i disse gruppene. Sannsynligheten for å ha lavinntekt øker med antall barn. Dette gjelder både for parhusholdninger og blant enslige forsørgere. Selv om andelen under en relativ lavinntektsgrense har økt, har også barnefamilier nederst i inntektsfordelingen hatt en betydelig inntektsvekst i perioden.

Unge aleneboende er en annen gruppe som er overrepresentert blant de med lavinntekt, også når studenter er utelatt, og andelen med lavinntekt har økt over tid. Blant aleneboende har det stor betydning hvor lenge en har vært aleneboende. Så mange som én av fem av alle unge som bor alene i minst tre påfølgende år, har vedvarende lavinntekt. Dersom en ser på dem som var aleneboende i bare ett av de tre siste årene, faller andelen omtrent til nivået for befolkningen ellers. Dette viser at det å leve i en husholdning med andre, for eksempel foreldre eller en samboer, reduserer risikoen for langvarig lavinntekt.

Det er relativt små forskjeller i forekomsten av vedvarende lavinntekt blant menn og kvinner. Det er en større andel kvinner enn menn med vedvarende lavinntekt når en tar utgangspunkt i 60 pst. av medianinntekten, noe som er forklart av det er en høyere andel minstepensjonister blant kvinner. Forskjellene er mindre enn før som følge av at det over tid blir færre minstepensjonister.

Alderspensjonistene er fremdeles overrepresentert blant dem med vedvarende lavinntekt, og dette må ses i sammenheng med at en lavinntektsgrense satt ved 60 pst. av medianinntekten ligger høyere enn minstepensjonen. Forekomsten av lavinntekt blant alderspensjonister er imidlertid redusert over tid. Dette har sammenheng med at nye pensjonister har et høyere opptjeningsgrunnlag i folketrygden, og dermed mottar høyere alderspensjon enn de som faller fra. Det blir også stadig flere pensjonisteter med tilleggsinntekter, og dermed færre minstepensjonister. I årene 2008-2010 økte også minstepensjonen mer enn lønnsveksten, og dette har bidratt til at andelen eldre i lavinntektsgruppen har gått ytterligere ned.

Uførepensjonister har om lag samme forekomst av langvarig lavinntekt som befolkningen generelt. Når lavinntektsgrensen settes til 50 pst. av medianinntekten, har både alders- og uførepensjonister lavere sannsynlighet for lavinntekt enn befolkningen som helhet.

Enslige forsørgere er overrepresentert i lavinntektsgruppen, og forekomsten av vedvarende lavinntekt blant enslige forsørgere har økt over tid. Dette har funnet sted samtidig som yrkesaktiviteten blant enslige forsørgere har økt. Enslige forsørgere med lavinntekt har gjennomgående svakere tilknytning til arbeidsmarkedet enn andre barnefamilier, og offentlige overføringer utgjør en større andel av inntekten.

En betydelig andel av dem som lever i husholdninger som mottar økonomisk sosialhjelp og bostøtte, har vedvarende lavinntekt. Andelen er særlig stor blant langtidsmottakere av disse stønadene. Forekomsten av lavinntekt blant både sosialhjelpsmottakere og bostøttemottakere har økt markert over tid. Økonomisk sosialhjelp og bostøtte utgjør kun en del av disse husholdningenes inntektsgrunnlag. Arbeidsinntekt og andre offentlige stønader har også betydning for inntektsnivå og inntektsutviklingen for disse husholdningene.

Figur 3.12 viser inntektsutviklingen for ulike grupper i årene mellom 2004 og 2008. Inntektsutviklingen for langtidsledige, langtidssyke (personer som mottar rehabiliteringspenger eller attføringspenger), sosialhjelpsmottakere og enslige forsørgere har i denne perioden vært svakere enn for befolkningen som helhet. Alderspensjonister har hatt en bedre inntektsutvikling enn befolkningen ellers, mens personer som mottar uføreytelser, samt innvandrerbefolkningen, har hatt en inntektsutvikling som ligger tett opp til inntektsutviklingen for befolkningen.

Figur 3.12  Utviklingen i medianinntekt for ulike grupper. EU-ekvivalensskala. 2004 = 100. 2004-2009

Figur 3.12 Utviklingen i medianinntekt for ulike grupper. EU-ekvivalensskala. 2004 = 100. 2004-2009

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

3.6 Varighet av lavinntekt og inntektsmobilitet blant husholdninger med lavinntekt

Det er en betydelig mobilitet inn i og ut av lavinntektsgruppen

Det er en betydelig mobilitet eller utskiftning av husholdninger i lavinntektsgruppen fra år til år. Andelen med vedvarende lavinntekt er derfor vesentlig lavere enn andelen som det enkelte år befinner seg under lavinntektsgrensen. Inntektsmobilitet innebærer at husholdninger og individer endrer sin relative posisjon i inntektsfordelingen over tid. I NOU 2009: 10 avsnitt 5.7 er det en gjennomgang av analyser av inntektsmobilitet. Her refereres noen hovedfunn fra analysene.

En studie18 viser at av nye husholdninger som kom inn i lavinntektsgruppen i løpet av perioden 1993-2001, forble om lag en tredel av disse i lavinntektsgruppen året etter. 15-25 pst. av de nye husholdningene i lavinntektsgruppen hadde fortsatt lavinntekt etter tre år. 10,5 pst. av nye husholdninger i lavinntektsgruppen i 1993 forble i lavinntektsgruppen i hele niårsperioden. Av de som hadde vedvarende lavinntekt i tidsrommet 1993-2001, hadde vel 83 pst. hatt årlig lavinntekt i fire år eller mer. Det er en høy grad av mobilitet inn i og ut av lavinntektsgruppen av husholdninger som kun har et kortvarig inntektsproblem. De fleste som befinner seg i denne gruppen på mer varig basis, har både en relativt lav inntektsstrøm og stabil lav inntekt. Disse resultatene er i samsvar med konklusjonene i en rapport basert på inntektshistorier for perioden 1986-1993.19

Økt arbeidsmarkedstilknytning gir mobilitet oppover i inntektsfordelingen

Inntektsutviklingen til dem som går ut av lavinntektsgruppen, er kjennetegnet ved at arbeidsinntektene øker, mens ulike stønader får relativt mindre betydning. Det er først og fremst det at noen i husholdningen blir yrkesaktive, som slår positivt ut, men også økt arbeidsinnsats eller lønnsøkning har en viss betydning.

Endringer i husholdssammensetning og familiestruktur har også betydning

Mobilitet inn i eller ut av lavinntektsgruppen synes ellers å ha sammenheng med endringer i husholdssammensetning og familiestruktur. For dem som får en inntektsmessig forverring og havner i lavinntektsgruppen, sammenfaller dette ofte med at det blir flere barn eller færre voksne i husholdningen. Færre voksne i husholdningen har gjerne sammenheng med samlivsbrudd. Blant dem som forlater lavinntektsgruppen, finner en ofte en samtidig økning i antall voksne medlemmer i husholdningen, det vil si at man gifter seg eller blir samboer. Det er ellers en klar overvekt av unge enslige som nylig har flyttet ut av foreldrehjemmet blant dem som får en inntektsmessig forverring og kommer i lavinntektsgruppen. Dette gir vanligvis en forbedret økonomi for dem som blir igjen. Enslige forsørgere har også relativt høy mobilitet både ut av og inn i lavinntektsgruppen.

Inntektsmobiliteten for innvandrere er lavere enn for befolkningen ellers

Analyser tyder på at inntektsmobiliteten for innvandrere er lavere enn for befolkningen for øvrig. Som vist over er arbeidstilknytning den viktigste faktoren for mobilitet ut av lavinntektsgruppen. For mange innvandrere vil det ta tid å etablere seg på arbeidsmarkedet, fordi de må gjennom en periode med kvalifisering gjennom aktiviteter som utdanning eller godkjenning av tidligere arbeid/utdanning. Dette, i tillegg til at innvandrere generelt, og nyankomne flyktninger spesielt, har en svakere arbeidsmarkedstilknytning, kan delvis forklare den relativt lave mobiliteten. Det ser også ut til at botid er en sentral faktor når det gjelder innvandreres arbeidstilknytning, selv om botid vil være sterkt korrelert med arbeidsmarkedstilknytning.

I en studie av mobilitet av barnefamilier20 fant Statistisk sentralbyrå at barn med innvandrerbakgrunn i større grad enn andre barn beveget seg inn og ut av lavinntektsgruppen. Det er imidlertid klare forskjeller mellom barn med ulik landbakgrunn.

Statistisk sentralbyrå har sett på inntektsmobilitet mellom generasjoner21, herunder om lavinntekt går i arv, ved å se på inntekten i 2008 til de som var barn (8-17 år) i 1986. Statistisk sentralbyrå finner en klar forskjell mellom de personene som selv tilhørte en lavinntektshusholdning i 1986, og de som ikke tilhørte en slik husholdning. De som tilhørte en lavinntektshusholdning i 1986, har mer enn dobbelt så stor sannsynlighet for selv å tilhøre lavinntektsgruppen som voksen i 2008 (12 pst.) sammenlignet med jevnaldrende som ikke tilhørte en lavinntektshusholdning som barn i 1986 (6 pst.).

3.7 Lavinntekt og geografiske forskjeller

Figur 3.13 viser andelen av befolkningen i ulike fylker med inntekt under hhv. OECDs og EUs lavinntektsgrenser. Utbredelsen av lavinntekt viser stor regional og geografisk variasjon. I Oslo-regionen er forekomsten av lavinntekt størst.

Forskjellene kan forklares med flere faktorer, blant annet husholdningsstrukturen i Oslo-regionen, der mer enn halvparten av husholdningene består av én person. Oslo har også en stor andel enslige forsørgere og unge voksne i etableringsfasen. I tillegg har Oslo et større innslag av innvandrere med landbakgrunn fra Øst-Europa, Asia, Afrika og Latin-Amerika enn andre regioner. Disse gruppene er overrepresentert nederst i inntektsfordelingen. Som vist tidligere bidrar dette til at de generelle inntektsulikhetene er større i Oslo enn i andre fylker.

Figur 3.13 Andelen med lavinntekt i ulike fylker. 2009. Prosent

Figur 3.13 Andelen med lavinntekt i ulike fylker. 2009. Prosent

Kilde: Statistisk sentralbyrås inntektsstatistikk for husholdninger.

Felles nasjonale lavinntektsgrenser tar ikke hensyn til geografiske forskjeller i levekostnader. Det finnes studier av lavinntekt der man har konstruert kommunespesifikke og regionspesifikke lavinntektsgrenser som tar hensyn til forskjeller i bokostnader22, jf. NOU 2009: 10 kap. 5.8. Utgangspunktet for disse studiene er at personer som lever i økonomiske pressområder med høye bokostnader, trenger høyere inntekter enn personer som lever i områder med lave levekostnader, for å finansiere samme forbruk. Når boligkostnader inkluderes i analysen, finner en store geografiske variasjoner i andelen personer med lavinntekt, og sammensetningen og lokaliseringen av de som har lavinntekt, endres. Oslo har høyest forekomst av lavinntekt, uavhengig av om man benytter en region- eller landsspesifikk lavinntektsgrense.

Det er også store geografiske variasjoner i forekomsten av lavinntekt blant barn. Størst andel barn i lavinntektshusholdninger er det i små kommuner i Nord-Norge og storbykommunene Oslo og Drammen. Nesten åtte av ti barn i lavinntektshusholdninger i Oslo har ikke-vestlig bakgrunn.

3.8 Økonomi og levekår for lavinntektsgruppen

3.8.1 Utdanning, yrkestilknytning og lavinntekt

Det er en nær sammenheng mellom utdanningsnivå og vedvarende lavinntekt. Av personer i alderen 18 til 66 år med utdanning på grunnskolenivå er det flere som har vedvarende lavinntekt enn i befolkningen som helhet. Disse utgjør den største andelen av gruppen med vedvarende lavinntekt. Det er en stor andel med vedvarende lavinntekt med uoppgitt utdanning. Dette dreier seg i stor grad om innvandrere der en mangler opplysninger om høyeste fullførte utdanning. En rekke studier viser at manglende gjennomføring av videregående opplæring og ledighet i ung alder gir økt forekomst av lavinntekt. Foreldrenes utdanningsnivå har relativt stor betydning for gjennomføring av videregående opplæring, mens foreldrenes inntektsnivå har mindre betydning.23 Forholdene henger imidlertid til dels sammen, jf. at personer med lavt utdanningsnivå oftere har lavt inntektsnivå.

For personer i yrkesaktiv alder er det en nær sammenheng mellom svak tilknytning til arbeidslivet og vedvarende lavinntekt. Blant personer i alderen 25-65 år som tilhører husholdninger der ingen har yrkestilknytning, er det om lag fem ganger høyere forekomst av vedvarende lavinntekt enn hos andre. Personer i husholdninger med yrkestilknytning i minst ett av årene i en treårsperiode har en nesten like høy forekomst av vedvarende lavinntekt. Det er først når en tilhører en husholdning der minst ett medlem har en stabil tilknytning til arbeidslivet over tid, at forekomsten av vedvarende lavinntekt blir markant redusert. Tallene viser at en sporadisk tilknytning til arbeidslivet i liten grad bidrar til å redusere vedvarende lavinntekt. Vi ser det samme for enkeltindivider. For personer som var yrkesaktive alle årene i treårsperioden, var det knapt noen med vedvarende lavinntekt.

Den sterke sammenhengen mellom manglende yrkestilknytning og vedvarende lavinntekt er med på å forklare hvorfor en stor andel av innvandrerbefolkningen befinner seg i lavinntektsgruppen. Andelen innvandrere som var sysselsatte i fjerde kvartal i 2009, var 61,7 pst. mot 69,7 pst. for hele befolkningen. Imidlertid er det store forskjeller avhengig av landbakgrunn. For innvandrere med bakgrunn fra Afrika var sysselsettingsandelen i samme periode 45,3 pst., mens innvandrere med bakgrunn fra Norden til sammenligning hadde en sysselsettingsandel på 74,6 pst.

Helsetilstanden har mye å si for om den enkelte er i jobb eller ikke. En analyse basert på Statistisk sentralbyrås levekårsundersøkelse blant innvandrere viser at menns helse henger nært sammen med yrkesdeltakelse. Helse måles i denne studien som en indeks som inkluderer egenvurdert helse, fysisk helse, psykosomatiske problemer og psykiske problemer. Helsetilstanden veier tyngre enn utdanningsnivå, familiefase og innvandringsgrunn blant menn i de gruppene som er inkludert i denne studien. Den er også viktig for kvinner, men ikke fullt så viktig. Studien sier imidlertid ikke noe om årsaksretningen mellom helse og yrkestilknytning. Dårlig helse blant menn med innvandrerbakgrunn kan være forårsaket av dårlig tilknytning til arbeidsmarkedet, f. eks. på grunn av diskriminering, like mye som den dårlige tilknytningen kan være forårsaket av dårlig helse24.

På samme måte som kunnskap og kompetanse øker den enkeltes deltakelse i arbeidsmarkedet, er tilhørighet i sosiale nettverk i økende grad en forutsetning for å klare seg i det moderne samfunnet. Undersøkelser viser ikke entydig at personer med lav inntekt har mindre sosial kontakt med familier og venner, men det ser ut til at de i mindre grad deltar i sosiale nettverk og organisasjonsliv.

3.8.2 Lavinntekt og boforhold

De fleste lavinntektsmål tar ikke hensyn til formue. Utgifter knyttet til bolig er en stor utgiftspost for de fleste husholdninger, og størrelsen på boutgiftene har stor betydning for den enkelte husholdnings øvrige forbruksmuligheter. Husholdninger i nedbetalte, eide boliger vil med samme inntektsnivå ha langt større forbruksmuligheter enn husholdninger i etableringsfasen med store boliglån eller høy husleie. I gruppen med vedvarende lavinntekt i treårsperioden 2006-2008 oppga 40 pst. av husholdningene at de har høy boutgiftsbelastning. Gjennomsnittlig husleie er noe lavere i lavinntektsgruppen enn for alle leietakere. Dette kan blant annet skyldes at flere i lavinntektsgruppen bor i kommunale utleieboliger, og at de bor i billigere boliger. Bare tre av ti av de yngre med lavinntekt eier egen bolig, mot nesten tre av fire av alle i samme aldersgruppe. Av personer over 44 år i lavinntektsgruppen eier 68 pst. boligen de bor i, mot 91 pst. blant alle.

I Norge, der de fleste mennesker eier sin egen bolig, er leiesektoren liten. Tilbudet av langvarige boforhold til leie er begrenset, utleieboligene er preget av lavere kvalitet, og det er jevnt over små boliger som leies ut.25 Det vil si at hushold i leiesektoren i større grad opplever ustabile og uforutsigbare boforhold enn boligeiere. I tillegg har eiere trolig et sterkere insitament til vedlikehold og oppgradering av boligene sine enn det leietakere og utleiere har.26 Det har lenge vært et mål at flest mulig av dem som ønsker det, skal kunne eie sin egen bolig. Det gjelder også hushold med lavinntekt, og reflekteres i statlige økonomiske virkemidler som startlån og etableringstilskudd.

Fordeler og ulemper med å eie sin egen bolig må forstås i lys av situasjonen på boligmarkedet og egenskaper ved den enkelte husholdning.27 I et fordelingsperspektiv vil det å ikke komme seg inn på boligmarkedet innebære at hushold kan miste muligheten til å bygge opp formue og ta del i skattefordeler som boligeie innebærer. På den annen side er det i perioder betydelig risiko knyttet til prisutviklingen på boliger, og denne risikoen er vanskelig å bære for personer med lav inntekt og/eller liten egenkapital.

Det finnes hushold, også barnefamilier, som er i en situasjon der de ikke har et fast sted å bo. Uten en fast adresse blir man ikke inkludert i de ordinære levekårsundersøkelsene, og det finnes derfor lite informasjon om husholdningenes inntekt. Det er imidlertid grunn til å anta at de aller fleste er representert i lavinntektsgruppen. Forrige kartlegging av bostedsløse28 viste at rundt 400 barn er bostedsløse sammen med én eller begge foreldrene sine.29 Få barn er imidlertid bostedsløse over tid, og de fleste er i situasjonen grunnet samlivsbrudd. Opphold på krisesenter og hos venner og familie er det vanligste for denne gruppen.

3.8.3 Økonomiske vansker, materiell situasjon og forbruk

Økonomiske problemer og materielle mangler i lavinntektsgruppen

Økonomiske problemer og gjeldsproblemer er ofte en medvirkende årsak til en vanskelig livssituasjon. Gjennom husholdningsundersøkelsen EU-SILC intervjues husholdningene om deres subjektive oppfatninger av inntekt, økonomi og materielle situasjon. Om lag to av ti i lavinntektsgruppen oppgir at det er vanskelig eller svært vanskelig å få endene til å møtes, mot én av ti i befolkningen ellers. Yngre personer rapporterer i større grad om en presset økonomi enn eldre personer. Dette må trolig ses i sammenheng med at mange pensjonister i lavinntektsgruppen ofte er gjeldfrie og har litt formue. Det betyr at økonomien er romsligere enn for yngre personer med samme inntektsnivå. Om lag én av fire i lavinntektsgruppen oppgir at det er lett eller svært lett å få endene til å møtes, mens nesten dobbelt så mange i befolkningen ellers oppgir å ha en romslig økonomi. Noe overraskende oppgir det store flertallet av personer med vedvarende lavinntekt at de ikke har betalingsproblemer, og på dette området er det er små forskjeller mellom lavinntektsgruppen og befolkningen sett under ett.

Det er relativt små forskjeller mellom lavinntektsgruppen og befolkningen når det gjelder å ha varige forbruksgoder som TV og vaskemaskin. Andelen som disponerer PC, er klart lavere i lavinntektsgruppen enn blant andre, men økonomi oppgis i begrenset omfang å være årsak til dette. Omtrent halvparten så mange i lavinntektsgruppen (35 pst.) som i befolkningen ellers har bil. Én av fem med vedvarende lavinntekt oppgir å ikke ha råd til en ukes ferie borte fra hjemmet, og det er mer enn dobbelt så stor andel som i befolkningen som helhet. En liten andel i lavinntektsgruppen oppgir å ikke ha råd til å spise kjøtt eller fisk annenhver dag. Det er svært få, også i lavinntektsgruppen, som oppgir at de ikke har råd til å holde boligen varm.

Fafo30 og NOVA31 har spurt et representativt utvalg av den norske befolkningen om hva de anser som nødvendige levekårsgoder av et utvalg levekårskomponenter.32 På grunnlag av svarene er det utarbeidet en indeks for levekårsmangler og et fattigdomsmål. Det tas utgangspunkt i levekårsgoder som mer enn halvparten av respondentene vurderer som nødvendige. Mangel på levekårsgoder som skyldes dårlig råd er tatt med, dvs. at prioriteringer og preferanser som ikke har sammenheng med økonomi, er holdt utenfor. I indeksen for levekårsmangler har forskerne summert antallet goder som den enkelte oppgir å mangle på grunn av dårlig økonomi. 10 pst. av utvalget oppgir at de mangler ett av de 20 nødvendighetsgodene, ytterligere 6 pst. oppgir at de mangler minst to goder. Knapt én pst. av respondentene oppgir at de mangler ni eller flere av de 20 nødvendighetsgodene. Grensen for kritisk levekårsmangel, eller fattigdom, er satt til mangel av tre goder eller mer på grunn av dårlig økonomi. Ut fra denne grensen kan om lag 11 pst. regnes som levekårsdepriverte, eller fattige.

Også internasjonale studier viser at levekårsproblemer knyttet til at man opplever å ha økonomiske problemer eller ikke har råd til å skaffe seg materielle goder er vanligere i lavinntektsgruppen enn i befolkningen for øvrig, men at forskjellene er relativt små. En forklaring på de relativt små forskjellene kan være at inntektsnivået påvirker den subjektive vurderingen av egen økonomi og situasjon. En annen forklaring kan være at utgiftene balanseres med inntektene i lavinntektsgruppen i like stor grad som i andre inntektsgrupper. Lav inntekt over tid medfører trolig også at en har mindre forventninger til hvilket forbruk husholdningen kan ha, og en tilpasning av utgiftsnivå til inntektsnivå. En stabil økonomi, en bedre boligøkonomi og små krav kan være noe av forklaringen på at middelaldrende og eldre i mindre grad enn yngre oppgir at de har betalingsproblemer og oppfatter økonomien som romslig. Det er også en større andel av lavinntektsgruppen enn i befolkningen som mottar økonomisk støtte fra andre husholdninger.33 Det er videre grunn til å stille spørsmål om inntekter slik de er definert og målt gir et dekkende bilde av økonomien for husholdningene. Blant annet vil uregistrerte inntekter, bl.a. i form av svart arbeid og andre ikke-registrerte inntekter, ha betydning for økonomien til husholdningene, også blant husholdninger med lav inntekt.

Forbruksutgifter og forbruksmønster hos lavinntektshusholdninger

Statistisk sentralbyrå har sett på lavinntektshusholdningenes forbruksutgifter, både størrelse og sammensetning, i forhold til husholdningenes inntekter.34 Resultatene må tolkes med forsiktighet pga. lite datamateriale og stort frafall i utvalget. Lavinntektshusholdningene har vesentlig lavere forbruksutgifter enn gjennomsnittshusholdningen, men forskjellen er langt mindre enn forskjellen i inntekt. Gapet mellom forbruksutgifter og inntekter er større jo lavere lavinntektsgrensen settes. Statistisk sentralbyrå peker på flere mulige forklaringer til et eventuelt merforbruk. Forbruksundersøkelsen legger blant annet til grunn en beregnet markedsleie for boligeiere. Når denne byttes ut med faktiske utgifter til boliglån, reduseres overforbruket noe. En annen forklaring er at mange unge mottar studielån, som ikke regnes som inntekt, men som går til forbruk. En del unge får overføringer fra foreldre som heller ikke regnes som inntekt. Heller ikke låneopptak, tæring på kapital eller endringer i husholdningsstørrelse synes å forklare forskjellen. Statistisk sentralbyrå finner videre noe overraskende at inntektsnivået i seg selv ikke synes å ha betydning for husholdningenes vurdering av egen økonomi. Andre forhold, som formue, antall sysselsatte og antall barn i husholdningen samt boligutgifter i forhold til inntekt, ser ut til å ha større betydning. Statistisk sentralbyrå finner at det er et større samsvar mellom forbruksutgifter og subjektive oppfatninger av husholdningenes økonomi enn mellom inntekt og subjektive mål. Unntaket er eldre som har lavt forbruk, men oppgir få økonomiske vansker.

Selv om lavinntektsgruppene har et forbruk som er om lag halvparten så stort som andre husholdninger, skiller ikke forbruksmønstret seg vesentlig fra gjennomsnittshusholdningen. Lavinntektshusholdningene bruker en noe større andel til bolig, men vesentlig mindre til kjøp og drift av egne transportmidler.

En annen måte å måle fattigdom på er ut fra personers subjektive vurderinger av om de oppfatter seg selv som fattige. I en spørreundersøkelse fra 200735 svarte 2 pst. av respondentene at de opplevde seg selv som fattige, mens 12 pst. mente at de var på grensen til å være fattige. Flere unge (16-24 år) enn i andre aldersgrupper oppfattet seg selv som fattige eller i grenseland for fattigdom. Det samme gjelder innvandrere med ikke-vestlig landbakgrunn. Andelen som opplevde seg selv som fattig eller på grensen til å være fattig, var høyest blant personer med inntekt mellom 50 og 60 pst. av medianinntekten.

Flere opplever gjeldsproblemer

Stadig flere hushold opplever betalings- og gjeldsproblemer. Tall fra Brønnøysundregistrene viser at antallet gjeldsordningssaker aldri har vært høyere enn i 2010. Samtidig rapporteres det om at stadig flere har problemer med å tilbakebetale forbrukslån og gjeld etter bruk av kredittkort, og mange pådrar seg betalingsanmerkninger. Bakgrunnen for denne utviklingen er sammensatt. Tall fra inkassobransjen og kredittopplysningsbyråene viser at betalingsmisligholdet hos unge voksne (18-25 år) har økt betydelig de siste årene. Ungdom dette gjelder, har gjennomgående liten erfaring og kunnskap om låne- og kredittforhold.

3.8.4 Konsekvenser av lavinntekt for barn

Forskning på barns levekår belyser ofte ulike forutsetninger for barn og unges muligheter til å utvikle sine evner og ferdigheter gjennom livet.36 Forskningen viser at gode utviklingsmuligheter i barndommen er sentralt for at barn skal kunne forsørge og ivareta seg selv og egen familie i framtiden. Fordelingsutvalget understreker også dette.

For å gi barn og unge gode utviklingsmuligheter må en se på hva som bidrar til å styrke vanskeligstilte barns muligheter til å utvikle sine evner og ferdigheter. Svake skoleprestasjoner og manglende skoletilknytning forsterkes ofte av levekårsproblemer og utfordringer som barn og unge opplever ved siden av skolehverdagen.37 Flere studier fra USA finner positive effekter for barnas videre livsløp av aktiviteter etter skoletid og tiltak overfor ungdom. Aktivitetene beskrives å ha direkte positiv effekt på skolearbeidet, men de virker også indirekte ved at de bidrar til bedre sosial utvikling på skolen. Det er en forutsetning at aktivitetene har høy kvalitet.

I de senere år har norske forskningsmiljøer gjennomført mange studier for å frembringe kunnskap om konsekvenser av lavinntekt for barns levekår og sosiale deltakelse. Forskningen viser at de fleste barn som lever i lavinntektsfamilier, har forholdsvis normale materielle og sosiale levekår.38 Barn i familier med lav inntekt har dårligere tilgang til enkelte forbruksgoder, som CD-spiller, ski/snowboard mv. De bor ofte dårligere og trangere enn andre og bor sjeldnere i en bolig som familien selv eier. I tillegg opplever de i større grad økonomien i husholdningen som dårlig, reiser sjeldnere på ferie og er sjeldnere på restaurantbesøk.

Barn i lavinntektsfamilier deltar i noe mindre grad i organiserte fritidsaktiviteter enn andre barn. Dette gjelder i særlig grad jenter med ikke-vestlig bakgrunn og yngre barn. Det er noe motstridende funn i forskningen når det gjelder om barn fra lavinntektsfamilier har mindre kontakt med jevnaldrende enn det andre barn har. Her ser blant annet familiens sosiale aktivitetsnivå ut til å ha betydning. Hvis familien i liten grad omgås venner, overføres det samme mønsteret til barna.

Fafo og NOVA har utarbeidet et opinionsbasert mål på barnefattigdom.39 Målet er basert på en undersøkelse av hva de voksne mener er nødvendige materielle goder og aktiviteter for barn i aldersgruppen 8-10 år (bl.a. egen sykkel, eget rom, delta i organiserte fritidsaktiviteter, holde bursdagsselskap, gå i bursdager med gave, besøk i fornøyelsespark mv.). Det er konstruert to indekser for levekårsmangler blant barn og tilhørende fattigdomsmål. Det er trukket en grense for fattigdom ved en situasjon der barnet mangler minst to goder. Med denne grensen kan 6 pst. av barnefamiliene klassifiseres som fattige ut fra fravær av goder som forklares med dårlig økonomi. Barnefamilier som har høy risiko for lavinntekt, scorer også høyt på de to indeksene for levekårsmangler. Dette gjelder særlig ikke-vestlige innvandrere, enslige forsørgere og familier der de voksne har svak tilknytning til arbeidsmarkedet. Familiens økonomiske situasjon og landbakgrunn ser ut til å ha betydning for vurderingen av hva som regnes som nødvendige goder og aktiviteter.

Enkelte studier viser at barn i lavinntektsfamilier gjennomgående har noe dårligere levekår og oppvekstbetingelser enn andre barn, men at det på mange områder ikke er store forskjeller mellom barn i ulike inntektsgrupper. Skillet mellom barn og unge som kan delta, og de som ikke kan, kan likevel bli forsterket av at det er mange som har god råd i Norge. Det kreves mer ressurser i dag enn tidligere for å delta i normale aktiviteter i forbindelse med lek, skole og fritid. I et samfunn med generelt høy levestandard kan det være en ekstra belastning å leve i en familie med små økonomiske ressurser.

Resultatene fra forskningen kan tyde på at mange foreldre med lavinntekt prioriterer og skjermer barna for at disse skal få en så vanlig barndom som mulig, slik at konsekvensene av lavinntekt blir mindre enn de ellers ville vært. Det kan også være grunn til å anta at mange barn og unge forsøker å skjule familiens økonomiske problemer og konsekvensene av slike problemer.

Statistisk sentralbyrå har sett på om økonomiske problemer40 under oppveksten påvirker barns økonomi i voksen alder.41 Byrået finner at barn som bodde i husholdninger der det var økonomiske problemer under oppveksten, også i stor grad har vanskeligheter med økonomien når de er voksne. Det er kontrollert for inntekt og formue. Fafo har i en studie av langtidseffektene av å vokse opp i familier som mottar økonomisk sosialhjelp42, funnet at hele 25 pst. av 20-åringer som har vokst opp med sosialhjelpmottakere i familien, selv mottar sosialhjelp i voksen alder. I en oppfølgingsstudie43 har forskerne funnet at overføringen av sosialhjelpsbruk mellom generasjoner i hovedsak kan forklares med bakenforliggende problemer hos foreldrene knyttet til blant annet helse, rus og psykiatri. Det er ifølge studien forhold knyttet til foreldrenes livssituasjon som er årsaken til at sosialhjelp går i arv, og ikke stønadsmottaket eller sosialhjelpen i seg selv.

Barn som får hjelp av barnevernet, er spesielt utsatt, og kommer ofte fra familier som er vanskeligstilte når det gjelder økonomi, helse, utdanning og arbeid. En studie av 120 000 personer som hadde vært i kontakt med barnevernet, viste at langt færre barnevernsbarn hadde utdanning utover videregående grunnutdanning, langt flere hadde vært registrert arbeidsledige, de hadde gjennomgående dårligere helse, og de mottok sosialhjelp og trygd i langt større grad enn et sammenligningsutvalg.44

Det å vokse opp i en familie med lavinntekt er ett av flere forhold som gir økt risiko for at barn utvikler problemer. En enkelt risikofaktor medfører oftest ikke uheldig utvikling, ved flere faktorer stiger derimot risikoen kumulativt.45 Undersøkelser tyder på at det å oppleve fattigdom i en kortere tid (to-tre år) i oppveksten har større konsekvenser for barns senere psykiske og fysiske helsetilstand over livsløpet enn for voksne. I mange tilfeller er det ikke den lave inntekten i seg selv som er årsak til at barn i lavinntektshusholdninger er mer utsatt. Mange vanskeligstilte familier står ofte overfor flere risikofaktorer som har betydning for familiens situasjon og for barnets utviklingsmuligheter og fremtid. Dette kan dreie seg om arbeidsledighet, lav utdanning, utrygge boforhold, omsorgssvikt, fysiske og psykiske helseproblemer, rusmiddelproblemer mv.

Fotnoter

1.

Meld. St. 11 (2010-2011) Evaluering av skattereformen 2006.

2.

Regionale utviklingstrekk 2010, Kommunal og regionaldepartementet

3.

OECD (2010), «Income distribution: inequality», OECD Social Expenditure Statistics (database). Statistikken er hentet 21. september 2011.

4.

Det er ikke uproblematisk å regne på denne måten, siden overføringsordningene vil kunne påvirke også andre inntekter, men som en isolert effekt kan dette illustrere de ulike ordningenes omfordelende egenskaper.

5.

En desil er en tidel av befolkningen, der første desil utgjøres av den tidelen som har lavest inntekt, mens tiende desil utgjøres av den tidelen som har høyest inntekt.

6.

Aaberge, R., M. Bhuller, A. Langørgen, og M. Mogstad, (2010). «The distributional impact of public services when needs differ». Journal of Public Economics Volume 94 (9-10), 549-562.

7.

Hver stolpe angir den gjennomsnittlige netto overføringen fra det offentlige for den aktuelle aldersgruppen. Figuren fanger altså ikke opp antallet personer i hver aldersgruppe. Netto overføringer er offentlige utgifter til overføringer og individuelle tjenester minus betalte skatter og avgifter. Utgifter til kollektive goder som politi, offentlig administrasjon mv. er ikke inkludert.

8.

Handlingsplan mot fattigdom. Vedlegg til St.prp. nr. 1 (2006-2007) for Arbeids- og inkluderingsdepartementet.

9.

Det er husholdningen som blir ansett som den beste enheten til å belyse økonomiske levekår, det vil si alle personer som en antar inngår i et økonomisk fellesskap. For å kunne sammenligne inntekten til husholdninger av ulik type og størrelse justeres inntekten ved hjelp av såkalte ekvivalensskalaer. En ekvivalensskala gir uttrykk for hvor stor inntekt en husholdning med flere personer må ha, for å ha samme levestandard eller forbruksmuligheter som en enslig person. OECD-skalaen legger mindre vekt på husholdningenes stordriftsfordeler forbundet med at flere personer deler på utgiftene enn EU-skalaen (som er en modifisert versjon av OECD-skalaen).

10.

Normann, T. M. (2009): Fattigdomsrisiko – en levekårstilnærming, Rapport 2009/11, Statistisk sentralbyrå.

11.

Datakilder er Statistisk sentralbyrå og Eurostat.

12.

Fra 1. mars 2010 ble rehabiliteringspenger, attføringspenger og tidsbegrenset uførestønad erstattet med arbeidsavklaringspenger.

13.

Aaberge, R. og A. Langørgen: «Measuring the Benefit from Public Service». Discussion papers no 339, January 2003. – Aaberge, R., A. Langørgen, M. Mogstad, M. Østensen: «The impact of Local Public Services and Geographical Cost of Living Differences on Poverty Estimates». IZA DP No. 3686. September 2008. Aaberge, R., og A. Langørgen (2006): ‘Measuring the Benefits from Public Services: The Effects of Local Government Spending on the Distribution of Income in Norway’, Review of Income and Wealth, 52, 61–83 og Aaberge, R., M. Bhuller, A. Langørgen and M. Mogstad: “The Distributional Impact of Public Services when Needs Differ”, Journal of Public Economics, 94, 549-562. Mogstad, M., A. Langørgen og R. Aaberge (2006): ‘Region-Specific versus Country-Specific Poverty Lines in Analysis of Poverty’, Journal of Economic Inequality, 5, 115–22.

14.

Aaberge, R., M. Bhuller, A. Langørgen, og M. Mogstad, (2010). «The distributional impact of public services when needs differ». Journal of Public Economics Volume 94 (9-10), 549-562.

15.

Bhuller, M. og R. Aaberge (2010): Vedvarende økonomisk fattigdom blant innvandrere, Rapporter 32/2010, Statistisk sentralbyrå.

16.

Innføring av småbarnstillegget i barnetrygden, økte barnetrygdsatser og utvidelse av betalt fødselspermisjon.

17.

Kilde: Barn i lavinntektsfamilier - omfang og utvikling v/ Jon Epland og Mads Ivar Kirkeberg (SSB).

18.

Galloway, A. og M. Mogstad (2006): «Årlig og kronisk fattigdom i Norge. En empirisk analyse av perioden 1993–2001.» Rapport 2006/20, Statistisk Sentralbyrå.

19.

Aaberge, R., A. Andersen og T. Wennemo (1996b): «Er årlig lavinntekt et godt mål på fattigdom? Lavinntekt i Norge 1999-1993», Økonomiske Analyser, vol 6.

20.

Epland, J. og Kirkeberg, M. I. (2007): «Barn i lavinntektsfamilier 1996-2004», Rapport 2007/33, Statistisk sentralbyrå.

21.

Epland, J. og Kirkeberg, M. I. (2010): ”Inntektsmobilitet mellom generasjoner. Går økonomiske levekår i arv?”, Samfunnsspeilet nr. 3, 2010.

22.

Aaberge, R., A. Langørgen, M. Mogstad og M. Østensen: «The Impact of Local Public Services and Geographical Cost of Living Differences on Poverty Esitimates. IZA DP No.3686. September 2008. Langørgen, A., M. Mogstad og R. Aaberge (2003): «Et regionalt perspektiv på fattigdom». Økonomiske analyser 4/2003, Statistisk sentralbyrå. Mogstad M. (2005): «Fattigdom i Stor-Osloregionen. En empirisk analyse». Rapport 2005/11. Statistisk sentralbyrå. Mogstad, M., A. Langørgen og R. Aaberge (2006): ‘Region-Specific versus Country-Specific Poverty Lines in Analysis of Poverty’, Journal of Economic Inequality, 5, 115–22.

23.

SØF (2006): Frafall i videregående opplæring: Betydningen av grunnskolekarakterer, studieretninger og fylke, SØF-rapport nr. 08/06.

24.

Blom, S (2010), Sysselsetting blant innvandrere: Hvilken betydning har individuelle egenskaper og tilpasningsstrategier? I Søkelys på arbeidslivet 1-2, 2010.

25.

Sandlie, H.K. m.fl. (2010): Bolig og levekår i Norge 2007. NOVA Rapport 2/10 .

26.

Ibid.

27.

Turner og Stefansen (2011): Boforhold blant lavinntektsfamilier. En gjennomgang av norsk og internasjonal litteratur. NOVA-rapport 2011.

28.

Ifølge den norske offisielle definisjonen er en person bostedsløs når han eller hun mangler egen eid eller leid bolig og mangler tak over hodet kommende natt, er henvist til akutt eller midlertidige overnatting, er under kriminalomsorgen og skal løslates innen to måneder, er i institusjon og skal skrives ut innen to måneder eller bor midlertidig hos venner, kjente eller slektninger.

29.

Dyb og Johannessen: Bostedsløse i Norge 2008 – en kartlegging. NIBR-rapport 2009:17.

30.

Institutt for arbeidslivs- og velferdsforskning.

31.

Norsk institutt for forskning om oppvekst, velferd og aldring.

32.

Andersen, A. S. (2007): Lavinntektshusholdningers forbruk, Rapport 2007/23, Statistisk sentralbyrå.

33.

Økonomiske overføringer fra andre husholdninger (med unntak av underholdsbidrag) blir ikke regnet med i inntektsgrunnlaget for inntektsstatistikken og indikatorene for lavinntekt.

34.

Andersen, A.S. (2007) «Lavinntektshusholdningers forbruk», Rapport 2007/23, Statistisk Sentralbyrå

35.

Fløtten, T. og A.W. Pedersen (2008): Fattigdom som mangel på sosialt aksepterte levekår. Resultater fra en spørreundersøkelse. I Harsløf, I. og S. Seim (red.), Fattigdommens dynamikk. Perspektiver på marginalisering i det norske samfunnet, Universitetsforlaget, Oslo.

36.

Frønes, Ivar og Strømme, Halvor (2010): Risiko og maginalisering, Norske barns levekår i kunnskapssamfunnet. Gyldendal Norsk Forlag AS.

37.

Ibid.

38.

Sandbæk, M. og Pedersen, A. W. (red.). (2010): Barn og unges levekår i lavinntektsfamilier. En panelstudie 2000-2009. NOVA Rapport 10/10, Sandbæk, M. (red.) (2008): Barns levekår. NOVA Rapport 7/2008, Sandbæk, M. (red.) (2004): Barns levekår: Hva betyr familiens inntekt, NOVA-rapport 11/2004.m.fl.

39.

Fløtten, T. (2009): Barnefattigdom. Gyldendal Akademisk.

40.

Økonomiske problemer er definert som det ikke å ha råd til varige forbruksgoder, evne til å betale regelmessige utgifter som husleie, renter og avdrag på boliglån og evne til å klare en uforutsett utgift.

41.

Sæther, J.-P. (2009): Sosial arv - utdanning, yrke og materielle kår. Rapport 2009/16, Statistisk sentralbyrå.

42.

Lorentzen, T. og Nielsen, R. A. (2008): Går fattigdom i arv? Langtidseffekter av å vokse opp i familier som mottar sosialhjelp. Fafo-rapport 2008:14.

43.

Lorentzen, T. (2010): Social assistance dynamics in Norway: A sibling study of intergenerational mobility. Uni Rokkansenteret, Report 3 – 2010.

44.

Clausen, S.E. og Kristofersen, L.B. 2008: Barnevernsklinenter i Norge 1990-2005. En longitudinell studie, NOVA Rapport nr.3/08.

45.

Frønes, I. og H. Strømme (2010): Risiko og marginalisering. Norske barns levekår i kunnskapssamfunnet. Gyldendal Akademisk 2010: 19–20 og 31–35.

Til dokumentets forside