4 Bedre arbeidsmuligheter for personer med nedsatt arbeidsevne og økt gradering av helserelaterte ytelser

4.1 Innledning

Mange i yrkesaktiv alder står utenfor arbeidslivet fordi deres arbeidsevne er nedsatt. For å møte denne utfordringen har Regjeringen gjennomført en rekke store reformer på arbeids- og velferdsområdet de senere årene. Reformene er nærmere omtalt i kapittel 3. Det må forventes at de over tid vil gi resultater.

Regjeringen ser behov for å supplere disse reformene med tiltak som mer direkte retter seg mot å understøtte at personer med helseproblemer beholder eller får fotfeste i det ordinære arbeidslivet. Dette har blant annet sin bakgrunn i den høye andelen personer som mottar 100 prosent uførepensjon. I Prop. 130 L (2010–2011) Ny uføretrygd og alderspensjon til uføre understreket Regjeringen betydningen av at flere får tatt i bruk sin gjenværende arbeidsevne framfor å motta full uførepensjon. Det ble påpekt at en del av disse vil ha begrensede muligheter til å få jobb i det ordinære arbeidslivet på ordinære vilkår, selv etter gjennomgått kvalifisering.

I dette kapitlet gis det først en kort oversikt over sentrale utviklingstrekk knyttet til personer som mottar ulike helserelaterte ytelser. Deretter presenteres hovedtrekkene i en helhetlig strategi, der formålet er å oppnå økt gradering og bedre arbeidsmuligheter for personer med nedsatt arbeidsevne. Dette må ses i sammenheng med kapittel 5, der det gjøres rede for hvordan Regjeringen vil videreutvikle tiltaksapparatet overfor personer med nedsatt arbeidsevne. Kapitlet må også ses i sammenheng med kapittel 6, der Regjeringen presenterer en særlig innsats rettet mot unge og personer med psykiske lidelser.

4.2 Mottakere av helserelaterte ytelser og økonomisk sosialhjelp

Gjennomgangen i kapittel 2 viser at andelen personer som mottar helserelaterte ytelser (sykepenger, arbeidsavklaringspenger og uførepensjon), økte betydelig fra begynnelsen av 1990-tallet og fram til begynnelsen av 2000-tallet, men har deretter stabilisert seg.

Utviklingen i antallet mottakere av helserelaterte ytelser reflekterer ikke fullt ut utviklingen i antall personer som står helt utenfor arbeidslivet. Det er en god del som har tilknytning til arbeidslivet. De fleste mottakere av sykepenger har et arbeidsforhold. Det er også en del som har en gradert ytelse og som samtidig jobber deltid. Det er også en del som mottar full uførepensjon, men som samtidig har en arbeidsinntekt på inntil 1 G, og som dermed har delvis tilknytning til arbeidslivet. Statistisk sentralbyrå beskriver vel halvparten av de som mottar helserelaterte ytelser som passive mottakere av helserelaterte ytelser, mens noe under halvparten har en tilknytning til arbeidslivet som arbeidstaker, arbeidssøker, tiltaksdeltaker eller under utdanning.1

Det er positivt at velferdsordninger kommer til nytte for dem som har behov for disse. At mange er omfattet av ytelsene reflekterer endringer i arbeidslivet, eksempelvis at kvinner i langt større grad enn tidligere deltar i arbeidslivet. I tillegg er det slik at jo mer vekt vi legger på å integrere personer i arbeidslivet med redusert arbeidsevne og/eller funksjonsevne, jo flere må vi forvente vil være omfattet av en helserelatert ytelse.

I den offentlige debatten om disse ytelsene er det også noen andre forhold det har vært pekt på. Blant disse kan nevnes:

• Små forskjeller mellom lønnsinntekt og stønader kan gi redusert arbeidstilbud blant personer med lav lønnsinntekt og/eller høyt stønadsnivå.

• Økende aksept for å leve av stønader i stedet for lønnsinntekt.

Regjeringen avviser ikke at dette kan ha bidratt til veksten i antall mottakere av helserelaterte ytelser, men det kan være vanskelig å dokumentere hvorvidt dette utgjør et større eller økende omfang. Dessuten er det viktig at stønadsnivået for personer utenfor arbeidsmarkedet skal gi økonomisk trygghet og en inntekt å kunne leve av. Aksept for å leve på stønad hindrer stigmatisering og sosial eksklusjon av utsatte grupper.

Kapittel 3 drøfter hvordan det også kan skape problemer for individet og samfunnet hvis personer med helseplager blir møtt med stønader til livsopphold i stedet for en politikk som legger til rette for selvstendig arbeidsinntekt:

• Redusert helse som følge av passivisering.

• Redusert inntekt og velferd for personer som for tidlig blir definert som uføre.

• Belastning på folketrygden slik at andre formål må prioriteres ned.

Politikken for de helserelaterte ytelsene må være en avveining av motstridende hensyn. Det er viktig å gi en inntektssikring som er god nok, kombinert med forsvarlig oppfølging for å unngå passivisering og redusert arbeidstilbud. Samtidig skal også inntektssikringssystemet legge til rette for at det skal lønne seg å arbeide. Denne balansen er en viktig del også i Regjeringens politikk for å forebygge og bekjempe fattigdom.

Over 80 prosent av uførepensjonistene har full uførepensjon. Regjeringen mener at dette er en for høy andel og at tiltak må rettes inn mot å øke andelen som kombinerer en gradert uførepensjon med en deltidsstilling. For å oppnå dette må innsatsen settes inn gjennom hele sykdomsforløpet. Det skyldes at de fleste som får innvilget en uførepensjon har startet forløpet med en periode på sykepenger og en periode på arbeidsavklaringspenger. Tilsvarende viser analyser at de fleste som kombinerer en gradert uførepensjon med en deltidsstilling har hatt en gradert stilling i hele forløpet fra og med sykepengeperioden.

Økonomisk sosialhjelp er et nedre sikkerhetsnett i velferdsordningene som skal sikre et forsvarlig livsopphold for personer som ikke kan forsørge seg gjennom arbeid, trygd eller på andre måter. Flere studier har vist at sosialhjelpsmottakere har dårligere helse enn den øvrige befolkningen.2 Utviklingen i antall mottakere av helserelaterte ytelser bør derfor ses i sammenheng med utviklingen i antall mottakere av økonomisk sosialhjelp.

Antall mottakere av økonomisk sosialhjelp var relativt stabilt i årene fra 2002 til 2006, med en nedgang i 2006 og 2007, uendret i 2008 og en økning i 2009 og 2010, og svak nedgang i 2011. I løpet av 2011 mottok 118 000 personer økonomisk sosialhjelp. Andelen langtidsmottakere, dvs. de som har mottatt stønad i seks måneder eller mer, er redusert noe de siste årene. I perioden 2005–2007 var 42 prosent langtidsmottakere, før andelen ble redusert til 40 prosent i perioden 2008–2010, og så til 37 prosent i 2011. For å styrke innsatsen overfor langtidsmottakere av sosialhjelp og andre med svak tilknytning til arbeidsmarkedet, ble det fra 1. november 2007 gradvis innført et kvalifiseringsprogram for utsatte grupper. Programmet var landsdekkende fra 2010. For nærmere omtale av dette programmet se kapittel 3.

Av sosialhjelpsmottakere i 2011 var rundt 37 prosent under 30 år. Dette var samme nivå som i 2010. Særlig aldersgruppen 20-24 år er overrepresentert blant mottakere av økonomisk sosialhjelp sett i forhold til befolkningen. Selv om andelen unge i befolkningen har gått ned fra 2002–2010, så har aldersgruppens andel av de som mottar økonomisk sosialhjelp økt. Det vises i denne sammenheng til avsnitt 6.1 om tiltak for utsatte unge.

4.2.1 Utviklingstrekk i sykefravær, arbeidsavklaringspenger og uførepensjon

Nedenfor følger en nærmere omtale av utviklingstrekkene knyttet til de enkelte ytelsene de senere årene, med utgangspunkt i figur 4.1.

¹ Ekskludert sykepenger

Kilde: Arbeids- og velferdsdirektoratet og Statistisk sentralbyrå

Sykefravær

Statistikk for det folketrygdfinansierte sykefraværet viser en langvarig og markert økning i sykefraværet fra midten av 1990-tallet og fram til 2003.3 Deretter skjedde det en markert nedgang som må ses i sammenheng med regelendringene iverksatt fra 1. juli 2004. Endringene var knyttet til bedre oppfølging av sykmeldte og strengere krav for å bli langtidssykmeldt utover åtte uker, samt økt bruk av gradert sykemelding. Regelendringene fra 1. juli 2011 innebar en skjerping av kravene om tidlig og tett oppfølging, samt sanksjoner ved manglende oppfølging. I 2011 ble det også gjennomført tiltak for å understøtte sykmelderrollen i form av faglig veileder i sykmeldingsarbeid og systematisk tilbakemelding om egen sykmeldingspraksis. Disse tiltakene kan ha bidratt til økt fokus på at aktivitet ofte vil være mer helsefremmende enn full sykmelding. Det er for tidlig å si i hvilken grad regelendringene og de øvrige tiltakene som ble iverksatt i 2011 har bidratt til nedgangen de siste to årene.

Kvinner har betydelig høyere sykefravær enn menn i alle land vi har data fra. Dette gjelder også i Norge, og for alle aldersgrupper. Kjønnsforskjellene i sykefraværet er økende. Ved utgangen av 2012 var sykefraværet blant kvinner nær 70 prosent høyere enn for menn, mens det ti år tidligere var i underkant av 50 prosent høyere.

Utviklingen i sykefraværsprosenten påvirkes av utviklingen i omfanget av mottakere av andre ytelser. En studie fra Frischsenteret viser at sykefraværet ville vært høyere dersom færre hadde forlatt arbeidsmarkedet gjennom uførepensjonering eller andre stønader.4

Arbeidsavklaringspenger

Arbeidsavklaringspenger ble innført 1. mars 2010 som en sentral del av innholdsreformen i arbeids- og velferdsforvaltningen, jf. avsnitt 3.4. Denne ordningen erstattet tidsbegrenset uførestønad, attføringspenger og rehabiliteringspenger. Personer som hadde disse ytelsene, ble automatisk overført til arbeidsavklaringspenger.

Det framgår av figur 4.1 at det var en betydelig vekst i antall mottakere av rehabiliteringspenger, attføringspenger og tidsbegrenset uførestønad fram til arbeidsavklaringspenger ble innført 2010. Veksten i perioden 2000–2005 må ses i sammenheng med økningen i sykefraværet fram til 2004. I tillegg ble det i år 2000 innført skjerpede krav til attføring før søknad om uførepensjon kunne behandles, som medførte redusert tilgang til uførepensjon og økt tilgang til attføring i årene som fulgte.

Fra 2004 ble tidsbegrenset uførestønad innført. Denne ytelsen var innrettet mot personer som tidligere ville blitt innvilget varig uførepensjon, men hvor en ikke kunne utelukke en bedring av inntektsevnen på lengre sikt. En andel av de som tidligere ville fått innvilget varig uførepensjon fikk dermed fra 2004 en midlertidig ytelse. Fram mot 2010 økte antallet mottakere av tidsbegrenset uførestønad til nær 50 000 personer.

Etter innføringen av arbeidsavklaringspenger 1. mars 2010 var det en økning av antall mottakere fram mot sommeren 2011, primært som følge av lav avgang fra ytelsen. Siden juni 2011 har antallet mottakere avtatt noe igjen. Antallet har vært om lag stabilt siden årsskiftet 2012/2013.

Nær seks av ti mottakere av arbeidsavklaringspenger er kvinner. Nær 9 prosent av alle kvinner 40–49 år mottar arbeidsavklaringspenger, mens andelen er drøye 4 prosent i aldersgruppen 18–29 år. For menn er det mindre aldersforskjeller. Andelen varierer fra drøyt 3 prosent for menn 18–29 år, til om lag 5 prosent for menn 50–59 år.

Mottakerne av arbeidsavklaringspenger er en heterogen gruppe. Noen vil ha en sykdom eller skade hvor prognosene for bedring er gode og vil med stor sannsynlighet kunne komme tilbake i arbeidslivet. Andre har kroniske plager, men alder eller sykdomsbilde gjør det vanskelig å si med sikkerhet om arbeidsevnen er varig nedsatt. Blant alle som sluttet å motta arbeidsavklaringspenger i perioden april 2010 til mars 2012 var 22 prosent registrert med et arbeidsforhold i Aa-registeret 6 måneder senere.

Uførepensjon

Utviklingen i uførepensjonsordningen henger sammen med utviklingen i andre helserelaterte ytelser. Et typisk forløp starter med sykefravær og deretter overgang til arbeidsavklaringspenger, men noen går også direkte fra sykepenger til uførepensjon.En liten del av uførepensjonistene kommer fra økonomisk sosialhjelp eller arbeidsledighet.

I perioden 2003–2012 har uføreandelen blitt redusert, fra 10,4 prosent av befolkningen i alderen 18-67 år i år 2000 til 9,5 prosent i år 2012. Denne reduksjonen må som nevnt ses i sammenheng med innføringen av tidsbegrenset uførestønad og senere arbeidsavklaringspenger. Andelen i befolkningen 18-67 år som mottar enten uførepensjon eller arbeidsavklaringspenger har vært på om lag samme nivå i perioden 2003–2012.

Veksten i befolkningen de senere årene har bidratt til at andelen uførepensjonister har vært tilnærmet konstant siden 2009. Befolkningsveksten har i hovedsak kommet i form av innvandring, i stor grad arbeidsinnvandring der uføreandelen er lav. Høy arbeidsinnvandring de senere årene har dermed isolert sett bidratt til å redusere uføreandelen i denne perioden.

Utviklingen siden 2004 henger sammen med innføringen og avviklingen av tidsbegrenset uførestønad. Tidsbegrenset uførestønad ble innført i 2004, og ble innvilget til om lag 40 prosent av alle nye mottakere av uføreytelser. Det er antatt at ordningen senket terskelen for å få innvilget en uføreytelse, og mottakerne fikk begrenset oppfølging fra trygdekontorene/NAV-kontorene.5 Dette førte til en vekst i antall mottakere av uføreytelser i årene 2004–2010. Veksten i antall mottakere av varig uførepensjon stoppet opp i 2004, men tiltok igjen etter noen år da de første mottakerne av tidsbegrenset uførestønad etter hvert fikk innvilget en varig ytelse. Da ordningen ble avviklet 1. mars 2010, ble om lag 50 000 mottakere av tidsbegrenset uførestønad overført til arbeidsavklaringspenger. Tidligere mottakere av tidsbegrenset uførestønad blir nå etter hvert avklart for arbeid eller uførepensjon. Erfaringen har vist at en stor andel av disse innvilges varig uførepensjon.

Det er flere kvinner enn menn som mottar uførepensjon. Ved utgangen av 2012 var 57 prosent av uførepensjonistene kvinner. Som andel av befolkningen 18–67 år mottok om lag 11 prosent av kvinnene uførepensjon, mens tilsvarende andel for menn var om lag 8 prosent. Med unntak av for dem under 34 år, er uføreandelen blant kvinner høyere enn blant menn i alle aldersgrupper. Andelen uførepensjonister i befolkningen stiger med alder. Dette kan i stor grad forklares med at helsen svekkes med alderen, og at det er lav avgang fra midlertidige ytelser til arbeid de siste årene før mottakerne kan gå over til alderspensjon. Hovedtyngden av uførepensjonistene er 50 år eller eldre. Unge under 30 år utgjør drøyt 3 prosent av alle uførepensjonister.

Utviklingen i uførepensjonering henger nært sammen med utviklingen i langvarig sykefravær og mottak av andre helserelaterte ytelser. Endringer i næringsstruktur, befolkningssammensetning, utdanningsnivå og kvinners deltakelse i arbeidsmarkedet er blant de faktorene som har påvirket veksten i mottak av helserelaterte ytelser de siste tiårene. Årsakene til denne veksten er sammensatte og komplekse og det gjøres et kontinuerlig arbeid med å få mer kunnskap om de ulike forklaringsfaktorene, blant annet i forskningsprogrammene Sykefravær, arbeid og helse og Velferd, arbeidsliv og migrasjon i regi av Norges forskningsråd. Boks 4.1 går gjennom noen mulige forklaringer på den observerte veksten i mottakere av helserelaterte ytelser.

Gradering av de helserelaterte ytelsene

Graderte sykepenger muliggjør en kombinasjon av arbeidsinntekt og sykepenger og kan benyttes når arbeidstakeren er delvis arbeidsufør. Hensikten med gradert sykemelding er at den sykmeldte skal opprettholde kontakten med arbeidsplassen og delta i arbeidsrelatert aktivitet, forutsatt at det er medisinsk forsvarlig. Med en gradert sykemelding vil arbeidstakeren kunne få redusert arbeidstid, reduserte krav til produktivitet eller en kombinasjon av disse to. Sykepengene kan graderes ned til 20 prosent. Nær én av fire legemeldte sykefraværstilfeller er graderte, og andelen med gradert sykmelding stiger med fraværets lengde. Det er de senere årene iverksatt flere tiltak for å øke bruken av graderte sykmeldinger, blant annet gjennom regelverksendringene i 2004 og i tilknytning til endringene i folketrygdloven og arbeidsmiljøloven fra 1. juli 2011, jf. nærmere omtale i avsnitt 3.4.1. Disse regelendringene har gitt effekt i form av at gjennomsnittlig sykmeldingsgrad er redusert i denne perioden, jf. figur 4.2. Som det framgår gikk gjennomsnittlig sykmeldingsgrad noe opp de to siste kvartalene i 2012, men det er for tidlig å vurdere hva som kan ligge bak dette og om det er en varig utvikling.

Kilde: Arbeids- og velferdsdirektoratet

Regelverket for arbeidsavklaringspenger åpner opp for å kombinere mottak av arbeidsavklaringspenger med en deltidsjobb opp til 60 prosent av full stilling.6 Mottakeren vil da motta en redusert ytelse, og ytelsen vil bli redusert fra første arbeidstime. Reduksjonen i utbetalingen foretas ut fra arbeidet tid, som mottakeren melder til Arbeids- og velferdsetaten, som hovedregel via meldekort. Det vises til nærmere beskrivelse og drøfting av dette regelverket i avsnitt 4.4.1. Ved utgangen av 2011 var om lag 25 prosent av mottakerne av arbeidsavklaringspenger registrert med et aktivt arbeidstakerforhold i arbeidstakerregisteret. Dette er 3 prosentpoeng lavere enn for mottakerne av rehabiliteringspenger, attføringspenger og tidsbegrenset uførestønad ved utgangen av 2009.

I 1996 mottok 78 prosent av alle uførepensjonister full uførepensjon. Tilsvarende andel i 2012 var 82 prosent. Andelen nye uførepensjonister som får innvilget 100 prosent uførepensjon lå stabilt rundt 67–68 prosent i perioden 1996–2003. Fra 2004 var det er markant økning i andelen nye uføre med 100 prosent uføregrad, og lå i perioden 2004–2012 på 72–74 prosent. Dette må ses i sammenheng med innføringen av tidsbegrenset uførestønad i 2004. Blant nye mottakere av tidsbegrenset uførestønad, var det en noe lavere andel som fikk innvilget 100 prosent stønad sammenliknet med nye mottakere av varig uførepensjon. Dette kan likevel ikke forklare hele endringen i andelen nye mottakere med full ytelse fra 2003 til 2004. Økt innslag av psykiske lidelser som diagnose ved uførepensjonering, samtidig som ansatte i forvaltningsenhetene opplever det som krevende å fastsette korrekt uføregrad ved slike lidelser, kan over tid ha bidratt til en økt andel nye uførepensjonister med full ytelse. Dette kan imidlertid ikke knyttes spesielt til utviklingen fra 2003 til 2004.

Andelen med full uføreytelse blant nye mottakere av enten tidsbegrenset uførestønad eller varig uførepensjon varierte mellom 70,4 prosent og 71,5 prosent i årene 2004–2009. Dette var noe høyere sammenliknet med nye uførepensjonister i perioden 1996–2003, før innføringen av tidsbegrenset uførestønad. Dette indikerer mindre bruk av gradering etter 2004.

Kilde: Arbeids- og velferdsdirektoratet

4.3 Utfordringer

Personer som har varig nedsatt arbeidsevne vil vanligvis ikke være i stand til samtidig å arbeide full tid med 100 prosent innsats. Det omfatter personer som kan ha tilnærmet normal arbeidstid, men som yter vesentlig mindre enn gjennomsnittet, og personer som har en varierende eller uforutsigbar arbeidskapasitet. Det omfatter også personer som ikke klarer å jobbe på fulltid, men som kan være tilnærmet fullt produktive i den tiden de jobber. Dersom disse personene har rett til en uførepensjon, vil de normalt ha gjennomgått kvalifisering og liknende tiltak. Ytterligere kvalifisering alene antas ikke å bringe dem nærmere en jobb. De vil trenge andre former for bistand.

Det er likevel grunn til å anta at flere som blir uførepensjonert kunne ha kombinert en gradert uførepensjon med arbeid dersom forholdene legges til rette for det. Tall fra Arbeids- og velferdsdirektoratet viser at om lag 27 prosent av uførepensjonistene med full uførepensjon har arbeidsinntekt på inntil 1G, som er maksimumsgrensen for det en kan tjene uten at uførepensjonen reduseres. En relativt stor andel av disse har en arbeidsinntekt lik eller som ligger marginalt under friinntektsgrensen. Dette kan tyde på at en del ikke utnytter sitt fulle arbeidspotensial, og at de har fått innvilget en for høy uføregrad. Ny uføretrygd vil langt på vei rette opp dette gjennom nye regler for fribeløp og avkorting av trygd mot arbeidsinntekt.

Nedsatt arbeidsevne som følge av helseproblemer, forverres ofte som følge av arbeidsledighet og dårligere arbeidsmuligheter, noe som kan utløse en prosess som til slutt ender med uførepensjon. Det reflekterer at det kan være en gråsone mellom arbeidsledighet og uførhet, og at det blant dagens uførepensjonister finnes en del personer som til tross for sine helseplager kan være i stand til å jobbe noe, men ikke på fulltid, eller utføre visse typer av oppgaver, men ikke andre.

Betydningen av tidlig innsats

Tall fra Arbeids- og velferdsdirektoratet viser at de fleste som har en gradert uføreytelse, kombinerer stønaden med arbeid. En studie fra Gruppe for trygdeøkonomi ved UIB og Uni Rokkansenteret viser at de fleste av disse er i arbeid i det de kommer inn i ordningen.7 En betydelig andel av disse er trolig personer som fortsatt har et arbeidsforhold hos sin opprinnelige arbeidsgiver. Svært få får en gradert uførepensjon uten å være i jobb.

Det å ha en jobb når det settes fram krav om uførepensjon synes dermed å være en viktig forutsetning for bruk av gradering. Det kan tilsi at virkemidler bør innrettes slik at flest mulig forblir i jobben, og at færrest mulig faller helt ut. Det understreker betydningen av tidlig innsats og fokus på arbeidsplassen som en viktig arena for innsatsen.

Lange stønadsforløp fram til uførepensjon

Forskningen viser at det er en sammenheng mellom langvarig mottak av trygdeytelser og varig frafall fra arbeidslivet. Langvarig fravær fra arbeidslivet på grunn av helseproblemer øker sannsynligheten for å bli ufør. Motsatt vil vedvarende arbeidsforhold fram mot krav om uførepensjon bidra både til kortere stønadsforløp før innvilgelse og økt sannsynlighet for bruk av gradering.

De fleste som kommer inn i uførepensjonsordningen begynner et stønadsforløp med sykepenger. Enkelte blir uførepensjonert direkte fra sykepenger, men flesteparten går etter utløpet av sykepengeperioden over på arbeidsavklaringspenger og derfra over på uførepensjon, når behandling og arbeidsrettede tiltak ikke fører til arbeid. Tall fra Arbeids- og velferdsdirektoratet viser at om lag 80 prosent av de nye uførepensjonistene kommer fra arbeidsavklaringspenger. En relativt liten andel kommer inn i uførepensjonsordningen etter lengre perioder som arbeidsledig, som mottakere av økonomisk sosialhjelp, eller som deltakere i kvalifiseringsprogrammet.

Lange stønadsforløp må ses i sammenheng med blant annet kravet i folketrygdloven om at hensiktsmessig behandling og arbeidsrettede tiltak skal være gjennomført eller forsøkt gjennomført som vilkår for å få rett til uførepensjon. Dette innebærer for mange at slik avklaring kan ta en del tid. Arbeidsavklaringspenger kan gis så lenge det er påkrevd for at mottakeren skal kunne gjennomføre fastsatt aktivitet med sikte på å komme i arbeid, men som hovedregel likevel ikke lenger enn fire år. Det fattes derfor ikke vedtak for lenger enn ett år av gangen. Det er samtidig viktig at lengden på denne perioden gir tilstrekkelig rom til å kunne gjennomføre de tiltak som er nødvendige og hensiktsmessig for at mottakerne skal komme i arbeid.

Mange som kommer inn i uføreordningen og mottar en full ytelse, har følgelig gjennomgått langvarige avklarings- og oppfølgingsløp – ofte i mange år – uten at dette har gitt resultater. Det kan dreie seg om mer eller mindre sammenhengende perioder med livsoppholdsytelser, behandling og utprøving av forskjellige arbeidsrettede tiltak, eventuelt avbrutt av kortere perioder i arbeid. Studien fra Gruppe for trygdeøkonomi m.fl. viser at for vel åtte prosent av de nye uførepensjonistene i 2009 ligger første uføretidspunkt8 mer enn ti år tilbake i tid. For de resterende er gjennomsnittlig tid fra første uføretidspunkt til tilstått uførepensjon 3-4 år. En annen studie viser at det for 15-20 prosent av uførepensjonistene tar mer enn fem år fra de blir syke til de blir uførepensjonert.9 Gjennomsnittlig tid fra første uføretidspunkt til tilstått uførepensjon er klart kortere for uførepensjonister som mottar en gradert uførepensjon enn for de som får en full uførepensjon.

Muligheter og motivasjon til å komme i arbeid etter et langvarig stønadsforløp vil for mange være svekket. At vedtak om rett til uførepensjon kommer etter en lang og til dels sammenhengende forutgående trygdehistorie uten arbeidstilknytning, antas å være en av grunnene til at så få mottar en gradert ytelse. Dette betyr ikke at uførepensjon nødvendigvis bør avklares tidligere i prosessen. Problemet ligger heller i at det tar for lang tid før det settes inn arbeidsrettede tiltak, og lange perioder med passivitet. Erfaring tilsier at jo senere en kommer i arbeidsrettet aktivitet, jo lavere er sannsynligheten for at en lykkes med å komme i arbeid. Tidlig innsats vil gjøre at færre gjennomgår langvarige oppfølgingsløp og dermed kommer i en situasjon der forsøk med arbeidsrettet bistand har begrenset effekt.

Bruk av gradert sykmelding

Gradert sykmelding er et viktig virkemiddel for å redusere sykefraværet. Det kan bidra til at den sykmeldte beholder tilknytning til arbeidsplassen i en fase hvor det er lett å miste fotfeste til arbeidslivet. Studien fra Gruppe for trygdeøkonomi m.fl. viser at bruk av gradert sykmelding også kan forhindre varig utgang fra arbeidslivet ved at de som begynner med en gradert sykmelding har en klart høyere sannsynlighet for å være i arbeid eller kombinere en gradert uførepensjon med en deltidsstilling, sammenliknet med de som er 100 prosent langtidssykmeldt. Økt bruk av gradert sykmelding kan dermed bidra til at flere med nedsatt arbeidsevne grunnet helseproblemer kan bli værende i arbeid, eventuelt i kombinasjon med en gradert uføreytelse.

Regelverksendringene som ble innført i 2004 førte til en klar økning i bruk av gradering. Disse endringene er nærmere omtalt i kapittel 3.4.1 under avsnittet Nye rutiner for oppfølging av sykmeldte. I protokollen til gjeldende IA-avtale som utløper i 2013, understreker partene betydningen av aktivitet, nærværsarbeid og oppfølging for å begrense sykefraværet. De påpeker at sykmelder, i samråd med den enkelte sykmeldte, bør vektlegge arbeidsevne og aktivitet for i størst mulig grad ta i bruk gradert sykmelding. Arbeidsgivers tilretteleggingsansvar og arbeidstakerens medvirkning understrekes. I IA-perioden 2010–2013 er det gjennomført tiltak som kan styrke sykmelders kompetanse og bidra til en mer enhetlig sykmeldingspraksis. Det er utviklet en faglig veileder for sykmeldere, obligatoriske e-læringskurs for leger og en statistikkløsning for å gi leger tilbakemelding om egen sykmeldingspraksis. Arbeidslivets parter er videre enig om at de i fellesskap og hver for seg skal tilrettelegge for en rekke aktiviteter som støtter opp under målene i IA-avtalen, herunder å utvikle veiledningsverktøy til bruk i virksomhetene for å tilrettelegge arbeidsplassen for sykmeldte eller for å forebygge sykmelding.

Erfaringene med bruk av gradert sykmelding viser at veiledning i regelverket for å få leger til å endre sin sykmeldingspraksis har bidratt til en økning i bruken av gradering. Samtidig viser undersøkelser at det er stor variasjon mellom leger når det gjelder bruk av gradert sykmelding innenfor samme diagnosegruppe, og i noen grad også mellom ulike diagnosegrupper og yrker/bransjer.10 Dette kan tyde på at mulighetene for økt bruk av gradering og sikre en mer enhetlig praksis i sykepengeordningen ikke er uttømt, jf. også at veksten i bruk av gradering synes å ha stoppet opp. Samtidig viser nyere forskning at arbeid og aktivitet kan være helsebringende for personer med noen av de diagnosene som er vanlig både blant sykmeldte og de som mottar uførepensjon, spesielt for diagnosegruppene lettere psykiske lidelser og visse muskel- og skjelettlidelser.11

Arbeidsgivers ansvar for sykmeldte

Tilretteleggingsplikten innebærer at arbeidsgiver skal iverksette nødvendige tiltak overfor arbeidstakere som får sin arbeidsevne redusert. Arbeidsgiver skal primært legge til rette for at arbeidstaker kan beholde samme arbeid. Dersom det til tross for slike tiltak ikke er mulig for arbeidstaker å beholde sitt vanlige arbeid, skal arbeidsgiver subsidiært legge til rette for at arbeidstaker får annet passende arbeid i virksomheten. Tilretteleggingen skal skje i samarbeid med arbeidstaker, noe som er viktig for at vedkommende skal være motivert til å fortsette i jobben.

Arbeidsgiver har et hovedansvar for oppfølging av sykmeldte i egen virksomhet. I tråd med dette er det etablert et opplegg for sykefraværsoppfølging tidlig i sykepengeperioden der arbeidsgiver er pålagt å utarbeide oppfølgingsplaner og avholde dialogmøter. Regelverket for oppfølging av sykmeldte har vært endret og tilpasset flere ganger, og de siste regelendringene ble iverksatt med virkning fra 1. juli 2011. Det er enda for tidlig til å kunne si noe sikkert om effekten av de seneste regelendringene.

Formålet med endringene er å sikre enda tidligere, tettere og mer forpliktende samarbeid om oppfølging av sykmeldte. Tidlig innsats og god dialog mellom involverte parter om løsninger, slik at den sykmeldte kan fortsette i arbeid tross sykdom, er spesielt viktig for å forebygge langtidsfravær. Gode virkemidler som kan bidra til å understøtte fortsatt arbeidstilknytning er av betydning for hele arbeidslivet. Det eksisterer en rekke tiltak og virkemidler som kan understøtte og bidra til fortsatt arbeidstilknytning ved sykdom. Raskere tilbake er et generelt tiltak, mens tilretteleggingstilskudd, honorar til bedriftshelsetjeneste (BHT-tilskudd) og fast kontaktperson ved NAV Arbeidslivssenter er forbeholdt IA-virksomheter.

Overgangen mellom sykepenger og arbeidsavklaringspenger

Det generelle oppsigelsesvernet etter arbeidsmiljøloven sikrer at arbeidstakere ikke kan sies opp uten at det er saklig begrunnet i virksomheten, arbeidsgivers eller arbeidstakers forhold. Arbeidstakere som er helt eller delvis borte fra arbeid på grunn av ulykke eller sykdom har i tillegg et ekstra vern mot oppsigelse de første 12 månedene etter at arbeidsuførheten inntrådte. Verneperioden er ment å beskytte mot oppsigelse på grunn av lange sammenhengende sykdomsforløp.

Arbeidsgiver kan imidlertid ikke fritt si opp arbeidstaker på grunn av sykdom eller sykefravær etter utløpet av verneperioden. Da vil de alminnelige oppsigelsesreglene med krav til saklig grunn gjelde. Spørsmålet om det foreligger saklig grunn til oppsigelse som følge av sykdom/redusert arbeidsevne vil da måtte bero på en konkret helhetsvurdering. Ved saklighetsvurderingen skal det blant annet ses hen til om arbeidsgiver har oppfylt sin tilretteleggingsplikt etter arbeidsmiljøloven. I enkelte sykdomsforløp vil en kunne trenge noe tid på å avklare helsetilstand, tilretteleggingsbehov mv. Arbeidsgiver på sin side vil ha behov for å avklare den arbeidsrettslige situasjonen.

Overgangen fra sykepenger til arbeidsavklaringspenger kan også reise enkelte andre utfordringer for personer som kan være delvis i arbeid etter utløpet av sykepengeperioden. Utfordringene er knyttet både til inngangskravet og til reglene for å kombinere arbeid og stønad i ordningen med arbeidsavklaringspenger. Vilkåret om at arbeidsevnen må være nedsatt med minst 50 prosent innebærer at en person som kan jobbe deltid utover en 50 prosent stilling ikke vil ha rett til arbeidsavklaringspenger.

Det er videre ulike regler for avkorting av ytelsen ved samtidig arbeid. Mens både sykepenge- og uførepensjonsordningen benytter et graderingsprinsipp, bygger arbeidsavklaringspengene på et prinsipp om avkorting av ytelsen mot arbeidede timer. Dette kan skape uklarheter og problemer i overgangen fra sykepenger til arbeidsavklaringspenger, spesielt for personer som er delvis sykmeldt og delvis arbeidsledig. For å kunne opprettholde arbeidstilknytning i et lengre stønadsforløp er det viktig at arbeidsevnevurderingene fokuserer på muligheten til å beholde eller få en (deltids)jobb, eventuelt i kombinasjon med reduserte arbeidsavklaringspenger, i overgangen fra sykepenger til arbeidsavklaringspenger.

Skal ansatte med helseproblemer og nedsatt arbeidsevne kunne opprettholde en gradert ytelse i kombinasjon med arbeid etter utløpet av sykepengeperioden, kan det tilsi at arbeidstakers behov for redusert stillingsandel kombinert med stønad kan imøtekommes også på mer varig basis. Det er behov for å vurdere tiltak som kan bygge ned barrierer i overgangen mellom sykepenger og arbeidsavklaringspenger og til å kunne jobbe deltid også etter utløpet av sykepengeperioden (eventuelt kombinert med arbeidsavklaringspenger).

Arbeids- og velferdsetatens/-forvaltningens oppfølgingsrolle i og etter sykepengeperioden

Bedre muligheter til å kunne bli værende i jobben til tross for helseproblemer og nedsatt arbeidsevne stiller krav til medvirkning fra Arbeids- og velferdsetaten. Det gjelder både i sykepengeperioden, og etter utløpet av denne perioden. Arbeids- og velferdsetaten er gitt en tydelig kontrollrolle i den tidlige sykmeldingsfasen, gjennom å påse at involverte parter ivaretar sine plikter, og å ilegge sanksjoner dersom pliktene ikke overholdes. Etaten skal også stille tiltak og kompetanse til disposisjon for å understøtte den bedriftsinterne tilpasningen.

Arbeids- og velferdsetaten har videre et mer generelt oppfølgingsansvar som blant annet omfatter avklaring av bistandsbehov og bruk av ulike arbeidsrettede tiltak etter at mulighetene for bedriftsinterne tiltak er uttømt.

Undersøkelser tyder på at oppfølging og avklaring av bistandsbehov og arbeidsevne fra etatens side i begrenset grad skjer før mot slutten av sykepengeperioden, og at arbeidsrettede tiltak i sykepengefasen er relativt lite brukt.12

En tydeligere oppfølgingsrolle fra Arbeids- og velferdsetaten med avklaring av bistandsbehov og bruk av arbeidsrettede tiltak tidligere i sykepengefasen vil kunne bidra til å redusere langtidsfraværet og forløp som fører til at stønadsmottakere faller ut av jobben. Det er viktig at etatens avklarings- og oppfølgingsinnsats i denne fasen ikke undergraver det oppfølgingsopplegget som er etablert mellom arbeidsgiver, sykmelder og den sykmeldte som de mest sentrale partene.

En mer aktiv rolle fra Arbeids- og velferdsetaten tidlig i sykepengefasen vil kunne føre til at flere enn i dag vil trenge avklaring og oppfølging. Dette medfører behov for økte ressurser til dette formålet som må avveies mot øvrige oppgaver etaten har ansvar for og ressursbruk på andre områder, herunder kontrollaktiviteter i sykepengeperioden. Samtidig vil en god avklaring og oppfølging i sykepengefasen på noe sikt trolig bidra til å redusere bistandsbehovet i arbeidsavklaringspengefasen.

Selv om flere med helseproblemer og nedsatt arbeidsevne gjennom en tidlig innsats vil kunne bli værende i jobben, eventuelt kombinert med en gradert ytelse, vil noen trenge ulike former for bistand for å få en ny jobb. Dette er en sammensatt gruppe av personer, med ulik «nærhet» til arbeidsmarkedet og varierende risiko for å bli uføretrygdet. For noen vil konsekvensen av nedsatt arbeidsevne være at de ikke kan fortsette i en jobb hos den arbeidsgiveren de har, men at de fint vil kunne fungere i en jobb hos en annen arbeidsgiver. I slike tilfeller vil det være spesielt viktig at Arbeids- og velferdsetaten yter nøedvendig formidlingsbistand slik at de kommer over i en ny jobb, og dermed opprettholder tilknytning til arbeidslivet.

En annen gruppe er sykmeldte som ikke har en arbeidsgiver. Denne gruppen omfatter blant annet personer som har gått ut en kontraktsperiode eller et vikariat mens de mottar sykepenger, registrerte arbeidssøkere som har blitt sykmeldt og selvstendig næringsdrivende. En undersøkelse som er gjennomført av Riksrevisjonen tyder på at de har høyere risiko for å bli uførepensjonert enn andre sykmeldte. Riksrevisjonen har påpekt at oppfølgingen disse får fra NAV-kontoret ikke har vært god nok.13

Videre omfatter denne gruppen personer som mottar arbeidsavklaringspenger og som får en eller annen form for medisinsk behandling eller deltar på arbeidsrettede tiltak med sikte på å komme i arbeid.

Det er mange forhold som kan påvirke utfallet av et stønadsløp som starter med langvarig sykefravær og overgang til en periode med arbeidsavklaringspenger. Det kan være den enkeltes helse, kvalifikasjoner, motivasjon for og muligheter for å fortsette i eller få arbeid. Samtidig vil det være av betydning for utfallet hvilken behovsavklaring og oppfølging den enkelte får. Kvalitet i gjennomføringen av behovs- og arbeidsevnevurderinger, samt i utformingen av aktivitetsplaner vil her være viktig. Videre vil kvalitet i og målretting av arbeidsrettede tiltak kunne være avgjørende for utfallet. Passive venteperioder i oppfølgingsløpet kan redusere sannsynligheten for å komme i arbeid. Det vises til kapittel 5 for en nærmere omtale.

Den enkeltes plikter til å bidra i oppfølgingsarbeidet

Livsoppholdsytelser som skal gi inntektssikring på midlertidig basis, legger vanligvis til grunn en sammenheng mellom den enkeltes plikter og rettigheter. For å motta en ytelse stilles det krav om ulike former for medvirkning og aktivitet, og eventuelt bruk av sanksjoner dersom pliktene ikke overholdes. Kravene til aktivitet og arbeid og bruk av sanksjoner er tydeligst formulert i dagpengeordningen. I de helserelaterte ytelsene, blant annet når det gjelder deltakelse i arbeidsrettede tiltak for personer som mottar arbeidsavklaringspenger, er kravene generelt sett mindre absolutte, og det skal utvises skjønn ved fastsettelsen av aktivitetskravet til den enkelte mottakeren og ved bruk av sanksjoner. Det stilles ikke krav om aktivitet og arbeid til personer som mottar uførepensjon, fordi de forutsettes å være helt eller delvis varig arbeidsufør.

I Brochman-utvalgets utredning pekes det på at en aktiviseringslinje bør gjelde i størst mulig grad i inntektsordningene allment, og at dette prinsippet i større grad kan videreføres til – og utvides i – de helserelaterte ytelsene generelt.14

God oppfølging, kan motivere den enkelte til å komme i arbeid. Mange av de som står utenfor arbeidslivet, særlig de med nedsatt arbeidsevne, trenger tilbud om tiltak og veiledning. Samtidig krever veien tilbake til jobb egeninnsats og medvirkning fra den enkelte. Klare forventninger, medvirkning og avtaler om hva den enkelte selv skal gjøre, bidrar til mestring. For mange vil dette gjøre veien fram til arbeid kortere. For personer som mottar helserelaterte ytelser, må rekkevidden av krav til aktivitet og arbeid i det enkelte tilfelle avveies mot det som er hensiktsmessig og mulig av helsemessige grunner. Utfordringen her er å formulere aktivitetskrav og retningslinjer for praksis som gir nødvendig rom for skjønn til å balansere ulike hensyn som bør vektlegges, og som samtidig sanksjonerer bevisst misbruk av ytelser eller fravær av aktivitet uten rimelig grunn. Det kan være grunn til å vurdere om denne balansen praktiseres på en god måte. Det er også viktig at krav om aktivitet følges av tilbud om aktivitet.

Vurderings- og beslutningsgrunnlaget ved vurdering av rett til uførepensjon og fastsettelse av uføregrad.

Arbeids- og velferdsetatens oppgaver med avklaring av arbeidsevne og vurdering av rett til uførepensjon er bestemmende ikke bare for hvem som får varig inntektssikring, men også for hvem som får en gradert uføreytelse. Det vesentligste beslutningsgrunnlaget i saksbehandlingen av krav om uførepensjon er legeerklæringer og arbeidsevnevurderinger. I tillegg til faktaopplysninger inneholder disse i varierende grad vurderinger av mer skjønnsmessig karakter. Det er lagt til grunn en arbeidsdeling internt i arbeids- og velferdsforvaltningen der NAV-kontoret har ansvar for å gjennomføre en arbeidsevnevurdering og tilrettelegge nødvendig dokumentasjon, mens forvaltningsenheten vurderer og fatter vedtak om rett til stønad, herunder fastsetter uføregrad.

En undersøkelse fra Sintef tyder på at vedtak om uførepensjon og fastsettelse av uføregrad i en del tilfeller skjer på grunnlag av mangelfull dokumentasjon, og at legeerklæringer og arbeidsevnevurderinger ikke har tilstrekkelig god kvalitet.15 Utprøving i arbeidslivet før tilståelse av uførepensjon blir heller ikke alltid gjennomført i tilstrekkelig grad. Opplysninger og kunnskap om det lokale arbeidsmarkedet brukes i liten grad til å vurdere den enkeltes arbeidsmuligheter, herunder å vurdere muligheter for å ta en annen type jobb når dette krever flytting eller pendling. I tillegg opplever ansatte i forvaltningsenhetene det som krevende å fastsette en korrekt uføregrad ved psykiske lidelser. Skjønnsutøvelsen kan også være krevende, der en ofte må forholde seg til kompliserte saksforhold.

Mangler ved beslutningsgrunnlaget og komplekse saksforhold gjør det vanskelig å fastsette korrekt uføregrad. Valget kan dermed lett stå mellom avslag eller å innvilge en full uførepensjon. Undersøkelsen fra Sintef viser også at et flertall av saksbehandlerne ved NAV-kontorene og forvaltningsenhetene mener at flere kunne ha fått gradert uførepensjon dersom kvaliteten på arbeidsevnevurderingene og legeerklæringene hadde vært bedre. Dette understreker betydningen av å videreføre et langsiktig og systematisk arbeid med kvalitet og kompetanseheving hos alle involverte aktører, særlig ansatte i arbeids- og velferdsforvaltningen og legene.

Arbeidsmuligheter for personer med varig nedsatt arbeidsevne (og en gradert uføreytelse)

Et sentralt spørsmål dersom flere skal kunne utnytte gjenværende arbeidsevne, er om det finnes tilstrekkelig med arbeidsmuligheter, for eksempel i form av deltidsarbeid for personer med varig nedsatt arbeidsevne. Som omtalt i kapittel 2 har Norge et relativt stort deltidsarbeidsmarked. Deltidsarbeidet er konsentrert i bestemte yrker og sektorer av arbeidsmarkedet. Et relativt stort deltidsarbeidsmarked betyr ikke nødvendigvis arbeidsmuligheter for personer med nedsatt arbeidsevne og helseproblemer. Personer med varig nedsatt arbeidsevne opplever ulike hindringer og barrierer i arbeidsmarkedet. En rekke av disse er omtalt i Jobbstrategien for personer med nedsatt funksjonsevne, som har tiltak for å bygge ned disse barrierene.

Reelle jobbmuligheter avhenger også av om hvorvidt personer med varig nedsatt arbeidsevne har kompetanse og kvalifikasjoner som arbeidslivet etterspør. Statistikk viser at uførepensjonister gjennomgående har lavere utdanning enn befolkningen for øvrig. Studien fra Gruppe for trygdeøkonomi m.fl. viser at av nye uførepensjonister i 2008 hadde nærmere 60 prosent kun grunnskole som høyeste fullførte utdanning. Lav formell utdanning er typisk blant uførepensjonister i alle aldersgrupper.

De som kombinerer en gradert uførepensjon og arbeid har høyere gjennomsnittlig utdanningsnivå enn de som får uføregraden fastsatt til 100 prosent. Andre individspesifikke kjennetegn som en vanligvis assosierer med nærvær til arbeidslivet peker i samme retning: De som kombinerer en gradert uførepensjon og arbeid har også bak seg en mer stabil og langvarig arbeidsmarkedstilknytning med høyere gjennomsnittlig inntekt enn de som får uføregraden fastsatt til 100 prosent. Flere analyser påpeker at uførepensjonering i økende grad er blitt en løsning på problemer som følge av manglende samsvar mellom kompetansekravene som stilles i arbeidslivet og de kvalifikasjonene som finnes i deler av befolkningen i yrkesaktiv alder.16 For personer uten videregående utdanning synes jobbmulighetene i de senere årene å ha blitt vanskeligere. Dette må også ses i sammenheng med økt arbeidsinnvandring som kan ha skjerpet konkurransen om jobber som stiller små krav til formalkompetanse, jf. kapittel 2.

Virksomhetenes vilje til å beholde eller ansette personer med nedsatt arbeidsevne er viktig for at disse personene skal få en jobb. Delmål 2 i IA-avtalen uttrykker blant annet en ambisjon om å rekruttere personer med nedsatt funksjonsevne. Tall blant annet fra Arbeidskraftsundersøkelsen og evaluering av IA-avtalen kan tyde på at mens arbeidsgivere gjør en innsats for å tilrettelegge for egne ansatte som har nedsatt arbeidsevne, er de mer tilbakeholdne med å ansette personer med nedsatt arbeidsevne som krever tilrettelegging, og som de i tillegg er usikre på om vil kunne mestre jobben.17 Denne usikkerheten vil trolig være spesielt tilstede dersom den aktuelle personen har vesentlig nedsatt arbeidsevne, og det er vanskelig for arbeidsgiver å få klarhet i hvordan vedkommendes gjenværende arbeidsevne står i relasjon til de oppgavene som ligger i jobben.

Virkemidler som bidrar til å redusere arbeidsgivers risiko, kan derfor ha stor betydning. I dag kan det for eksempel gis tilskudd til merutgifter som arbeidsgivere i IA-virksomheter har i tilknytning til tilrettelegging for at arbeidstaker med nedsatt arbeidsevne kan opprettholde arbeidsforholdet. For å stimulere arbeidsgivere til å rekruttere arbeidstakere med nedsatt arbeidsevne har Regjeringen i forbindelse med Jobbstrategien satt i gang et forsøk med tilretteleggingstilskudd som skal kompensere for merutgifter eller merinnsats i forbindelse med en konkret tilrettelegging også for denne gruppen.

Et annet virkemiddel som kan bidra til å redusere risiko ved ansettelser av personer med nedsatt arbeidsevne, er lønnstilskudd av kortere eller lengre varighet. Dette vil kunne øke insentivene for arbeidsgivere til å ansette personer med nedsatt arbeidsevne. Samtidig vil det også gi økt trygghet for arbeidstakeren. Et mulig problem med omfattende bruk av lønnstilskudd er at det kan bidra til fortrengning av ordinær arbeidskraft. Utformingen av denne type ordninger er derfor viktig, blant annet når det gjelder avgrensning av målgruppe og hvordan fremme overgang til ordinær jobb uten tilskudd.

I tillegg kan det være behov for å vurdere andre virkemidler overfor arbeidsgivere i privat og offentlig sektor som kan bidra til å få flere personer med varig nedsatt arbeidsevne (og en gradert ytelse) i arbeid. Det kan inkludere både endret innretning på eksisterende arbeidsmarkedstiltak, herunder innretningen av varig tilrettelagt arbeid i ordinær sektor, tiltak for å få offentlig sektor til å bidra med flere tiltaksplasser, eller tilpassede jobbmuligheter i stat eller kommune for denne gruppen.

Samhandling med helsesektoren

Personer som mottar helserelaterte stønader har ofte behov for bistand fra ulike deler av helsetjenesten. Den vanligste kontakten skjer med fastlegen, blant annet i forbindelse med sykmelding og legeerklæringer ved krav om uførepensjon, men det vil ofte også være behov for andre helsetjenester og ulike former for medisinsk behandling. Sykmeldte og arbeidstakere som står i fare for å bli sykmeldt kan få rask tilgang til helsetjenester gjennom ordningen med tilskudd til helse- og rehabiliteringstjenester (raskere tilbake), jf. nærmere omtale av denne ordningen i kapittel 3. Rehabiliterings- og habiliteringstjenester er viktig for mange av de som mottar helserelaterte ytelser. Habilitering og rehabilitering foregår både i spesialisthelsetjenesten og i kommunene. Generelt er det en utvikling mot mer lokalbasert og poliklinisk rehabilitering for mange grupper. Individuell plan er et viktig virkemiddel i rehabiliterings-/habiliteringsarbeidet. En stor andel av de som mottar arbeidsavklaringspenger får i denne perioden medisinsk behandling i tillegg til arbeidsrettede tiltak. Noen av de som mottar arbeidsavklaringspenger har avbrutt videregående utdanning, har dårlig psykisk helse og sliter med rusproblemer, i tillegg til at de ikke er i arbeid. For å unngå unødvendig lange stønadsløp er det viktig med rask tilgang på riktig medisinsk behandling, at det ikke oppstår lange ventetider og at behandling og arbeidsrettede tiltak kan gjennomføres mest mulig parallelt. Samhandlingsreformen vil kunne åpne for nye muligheter til samarbeid mellom NAV-kontorene og den kommunale helsetjenesten.

Det er godt folkehelsearbeid å forebygge at store grupper faller utenfor utdanning og arbeidsliv. Gjennom Meld. St. 34 (2012–2013) Folkehelsemeldingen ønsker Regjeringen å gi folkehelsearbeidet fornyet kraft.

4.4 Strategi for bedre arbeidsmuligheter og økt bruk av gradering

Det er Regjeringens mål at personer med nedsatt arbeidsevne i større grad enn i dag skal kunne delta i arbeidslivet eventuelt kombinert med en gradert uføreytelse. I lys av utfordringene som er omtalt foran vil Regjeringen utvikle en strategi for bedre arbeidsmuligheter for denne gruppen og økt bruk av gradering i de helserelaterte ytelsene. Strategien kommer i tillegg til og skal være en integrert del av den reformpolitikken som er gjennomført de senere år for å støtte opp under en tydelig og formålsrettet arbeidslinje. En slik strategi må ha oppmerksomhet både på arbeidslivets innretning og muligheter, offentlige inntektssikringsordninger, tiltak og tjenester og hvordan disse kan understøtte arbeidsdeltakelse. Den bygger på forutsetningene om blant annet et velfungerende arbeidsmarked med stabile rammebetingelser, og at flest mulig skal kunne delta i og opprettholde tilknytningen til det ordinære arbeidslivet på ordinære vilkår.

Lykkes en med denne strategien vil det også være et viktig virkemiddel for å hindre fattigdom.

Regjeringen mener at strategien skal baseres på to delstrategier. For det første skal den omfatte en fastholdelsesstrategi som inneholder tiltak som kan understøtte dette. Et viktig mål her er at flest mulig som har nedsatt arbeidsevne grunnet helseproblemer, og som dermed står i fare for å falle ut av arbeidslivet, kan bli værende i en stilling på redusert tid og med arbeidsoppgaver som de kan mestre. Avsnitt 4.4.1 inneholder en oversikt over en rekke mulige tiltak i denne delstrategien som Regjeringen ønsker å vurdere. For det andre skal den suppleres med en strategi som kan gi bedre arbeidsmuligheter for personer med nedsatt arbeidsevne og som trenger en jobb. En jobbmulighetsstrategi må legge til rette for deltakelse i arbeidslivet for en sammensatt gruppe av personer med ulik nærhet til arbeidsmarkedet. Avsnitt 4.4.2 inneholder en oversikt over en rekke mulige tiltak i denne delstrategien som Regjeringen ønsker å vurdere.

De to delstrategiene må ses i sammenheng. Lykkes en med bedre fastholdelse for dem som står i fare for å falle ut av arbeidslivet, vil færre isolert sett trenge bistand for å få arbeid. På den annen side kan det bli mer krevende å komme i arbeid for de som står utenfor. En vellykket fastholdelsesstrategi og flere med en gradert uføretrygd som vil trenge en deltidsjobb tilsier at denne gruppen vil bestå av personer med relativt svake kvalifikasjoner og ferdigheter. Mange i denne gruppen vil dermed vanskelig være i stand til å konkurrere med andre i det ordinære arbeidsmarkedet. Tiltak rettet mot etterspørselssiden i arbeidsmarkedet vil kunne gi nye jobbmuligheter til dem som ellers ville endt opp med full uføretrygd. Ved å tilby personer med nedsatt arbeidsevne en jobb de kan mestre, kan en også oppnå en styrking av det samlede arbeidstilbudet. Strategiene må også ses i sammenheng med de arbeidsrettede tiltakene, jf. kapittel 5.

Velferdssystemet vårt bygger på at den enkelte både har en rett og plikt til å delta i planlegging og gjennomføring av eget oppfølgingsløp. Alle må gjøre det de kan for å bedre sin situasjon, samtidig som de skal få hjelp når det er nødvendig. Det er den enkelte som er den viktigste aktøren i sitt eget liv. Veien tilbake til jobb skal ha egeninnsats og medvirkning som en grunnleggende forutsetning. Noen egenaktiviteter vil være nødvendig å gjennomføre før eventuelle arbeidsrettede tiltak kan iverksettes, mens andre aktiviteter kan gjøres parallelt med arbeidsrettede tiltak eller behandling. Klare forventninger, medvirkning og avtaler om hva den enkelte selv skal gjøre, bidrar til mestring, forutsigbarhet og eierforhold til løsningene. For de fleste vil dette gjøre veien til arbeid kortere.

Brochmannutvalget (NOU 2011: 7 Velferd og migrasjon) foreslo å utvikle en generell aktiviseringslinje i de helserelaterte ytelsene med vekt på kombinasjon av følgende virkemidler:

• Gjennomgang av inngangsvilkårene i de helserelaterte ytelsene

• Økt bruk av gradering i alle de helserelaterte ytelsene for å synliggjøre arbeidsevne, inkludert et trangere nåløye for å fastsette 100 prosent arbeidsudyktighet

• Framskyving av mer av den aktive attføringsinnsatsen til sykepengeperioden

• Utvikling av flere tilbud for personer med varig nedsatt arbeidsevne

• Utvikling av troverdige sanksjoner

Strategiene og tiltakene som er omtalt i avsnittene 4.4.1 og 4.4.2 er langt på vei basert på tilsvarende generelle hensyn som er trukket fram av Brochmannutvalget. Regjeringen vil likevel understreke behovet for ytterligere utredning før en kan komme tilbake med konkrete forslag til endringer i regelverk mv. I tillegg vil en del av tiltakene kunne kreve økte ressurser i arbeids- og velferdsforvaltningen, i hvert fall i en overgangsfase. Innfasingen av tiltakene må derfor også ses i sammenheng med de årlige budsjettene, samt avveies mot øvrige oppgaver som arbeids- og velferdsforvaltningen har ansvar for.

Arbeidsdepartementet er videre opptatt av å legge til rette for systematisk kunnskapsutvikling, både om hva som er viktige drivere for å forklare utviklingen, og om hva slags tiltak som virker best. I det videre utredningsarbeidet vil en ta hensyn til ny kunnskap som tilsier at det er behov for å justere innretningen av mulige tiltak som omtales i denne meldingen.

4.4.1 Aktuelle tiltak i en fastholdelsesstrategi

Tiltak for å øke andelen graderte sykmeldinger

I dag er det et generelt krav om at gradering alltid skal vurderes ved sykmelding. Senest når arbeidsuførheten har vart i åtte uker uten at den sykmeldte er i arbeidsrelatert aktivitet, må det legges fram en utvidet legeerklæring. For at den sykmeldte skal få utbetalt sykepenger fra trygden, må legeerklæringen dokumentere at medisinske grunner er til hinder for at arbeidsrelaterte aktiviteter iverksettes.

Selv om Arbeids- og velferdsetaten formelt er sykmeldende instans, er dagens praksis at man i de fleste tilfellene godtar sykmelders anbefaling. Den reelle portvokterrollen ligger derfor i dag hos sykmelder, som i om lag 80 prosent av tilfellene er en fastlege. Ekspertgruppen som i 2010 foreslo tiltak for å redusere sykefraværet uttalte at det neppe er utelukkende medisinske grunner til variasjon i legers sykmeldingspraksis og at variasjonen vitner om et betydelig potensial for endret praksis blant legene.18 Som nevnt foran er det i løpet av inneværende IA-periode iverksatt tiltak med sikte på å styrke sykmelders kompetanse og bidra til en mer enhetlig sykmeldingspraksis. Etter Regjeringens syn er dette et klart mer egnet virkemiddel enn normerte sykmeldinger.

I 4. kvartal 2012 skyldtes om lag 33 prosent av det legemeldte fraværet (fravær målt i tapte dagsverk) muskel- og skjelettlidelser og om lag 14 prosent psykiske lidelser. I de senere årene har det vært en sterk økning av personer som er sykmeldt på grunn av lettere psykiske lidelser, selv om økningen også må ses i sammenheng med endret diagnosepraksis.19 Dette er diagnoser der forskning viser at arbeid i mange tilfeller kan være helsebringende, jf. kapittel 3.

For å få til økt bruk av gradering for diagnosegruppene lettere psykiske lidelser og muskel- og skjelettlidelser, er det også viktig med lett tilgjengelige og egnede behandlingstilbud som lar seg kombinere med å være i arbeid. Nyere forskning viser for eksempel at hvis kognitiv atferdsterapi/lettere psykologbehandling for psykiske lidelser gis med et arbeidsfokus, øker effekten på retur til arbeid sammenliknet med tradisjonell behandling.20

Mer gradering kan også oppnås ved at arbeidsgiver tar et større ansvar for å tilrettelegge på arbeidsplassen. Ovennevnte ekspertgruppe foreslo en aktiviserings- og nærværsreform, som blant annet omfattet utvidet egenmeldingsperiode, nytt opplegg for oppfølging av sykmeldte og utvidet medfinansiering for arbeidsgivere av 100 prosent sykmeldinger utover 9 uker. Med unntak av utvidet egenmeldingsperiode og utvidet medfinansiering for arbeidsgiver er forslagene til endringer i hovedsak implementert. Det er fortsatt stor variasjon mellom leger når det gjelder bruk av gradert sykmelding, noe som kan tyde på at mulighetene for økt bruk av gradering og sikre en mer enhetlig praksis i sykepengeordningen ikke er uttømt. I arbeidet med ny IA-avtale legger Regjeringen derfor opp til å drøfte med partene i arbeidslivet de erfaringene en har med endringene som er foretatt for å få til økt gradering. Det er også aktuelt å drøfte mulige nye virkemidler for å øke bruken av gradert sykmelding ytterligere, og sikre en mer enhetlig graderingspraksis, spesielt når det gjelder diagnosegruppene lettere psykiske lidelser og visse muskel- og skjelettlidelser.

En mer aktiv og understøttende rolle for Arbeids- og velferdsetaten ved sykefravær

For å fremme forebygging og tidlig innsats er det aktuelt å vurdere om Arbeids- og velferdsetaten skal gis en tydeligere og mer aktiv rolle som støttespiller for arbeidsgivere ved avklaring og oppfølging av sykmeldte i en tidligere fase i sykepengeperioden. I tilfeller hvor det er klart at bedriftsintern tilrettelegging ikke nytter, vil den sykmeldte ofte ha behov for mer omfattende bistand fra Arbeids- og velferdsetaten med avklaring av arbeidsmuligheter og arbeidsevne, formidling til annet arbeid eller ulike kvalifiseringstiltak. Også i dag skal Arbeids- og velferdsetaten så tidlig som mulig vurdere om arbeidsrettede tiltak skal prøves – dersom dokumenterte bedriftsinterne tiltak ikke fører frem eller den sykmeldte ikke lenger er i et arbeidsforhold.

Statistikk viser imidlertid at bruken av arbeidsrettede tiltak i sykepengeperioden gjennomgående er lav.21 Vanligvis gjennomføres arbeidsevnevurderinger først ved overgang til arbeidsavklaringspenger, noe som kan medføre at sykmeldte som burde hatt arbeidsrettet bistand fra Arbeids- og velferdsetaten i sykepengeperioden risikerer å komme rett over på arbeidsavklaringspenger. Tidligere og bedre avklaring fra Arbeids- og velferdsetaten kan sikre et tydeligere arbeidsperspektiv i vurderingene ved at en ikke samtidig trenger å ta stilling til behov for ytelser.

En tydeligere oppfølgingsrolle fra Arbeids- og velferdsetaten med avklaring av bistandsbehov og bruk av arbeidsrettede tiltak tidligere i sykepengefasen vil kunne bidra til å redusere langtidsfraværet og stønadsforløp som fører til at stønadsmottakere faller ut av jobben. Riktig «timing» for etatens avklarings- og oppfølgingsinnsats i denne fasen er viktig, men må samtidig ikke undergrave det oppfølgingsopplegget som er etablert mellom arbeidsgiver, sykmelder og den sykmeldte som de mest sentrale partene. Det kan være hensiktmessig å knytte den økte oppfølgingsinnsatsen fra Arbeids- og velferdsetaten opp mot tidspunktet for dialogmøte 2, som skal avholdes senest innen 26 ukers sykefravær, og spesielt videre ut over i sykepengeperioden. I enkelte tilfeller kan det være hensiktsmessig at Arbeids- og velferdsetaten også tidligere i sykepengeperioden vurderer behov for tiltak, for eksempel der det er opplagt at arbeidstakeren ikke kan fortsette i virksomheten, slik loven i dag åpner for. Det vil i slike tilfeller være naturlig at en eventuell kartlegging av behovet for tilrettelegging og tiltak tar utgangspunkt i arbeidsgivers oppfølgingsplan og gir en mer utfyllende vurdering av behovet for eventuelle tiltak fra etaten. Dette må nødvendigvis skje i etterkant av at Arbeids- og velferdsetaten har mottatt oppfølgingsplanen fra arbeidsgiver, og vil kunne gi et bedre grunnlag for de beslutninger som fattes på dialogmøte 2 om oppfølging og tiltaksbruk videre utover i sykepengeperioden.

Virkemidler som kan understøtte fortsatt arbeidstilknytning i sykepengeperioden

Det er flere eksisterende tiltak og virkemidler som kan understøtte og bidra til fortsatt arbeidstilknytning ved sykdom. Raskere tilbake er et generelt tiltak, mens tilretteleggingstilskudd, honorar til bedriftshelsetjeneste (BHT-tilskudd) og fast kontaktperson ved NAV Arbeidslivssenter er forbeholdt IA-virksomheter.

Raskere tilbake er tilbud som ble innført i 2007. Det omfatter tiltak rettet mot sykmeldte for å hindre lange sykefravær og skal sikre raskere tilgang til nødvendige helsetjenester og tiltak under arbeids- og velferdsforvaltningen med et rehabiliteringstilsnitt.

Arbeidsdepartementet har satt i gang en evaluering med vekt på å sammenligne ulike måter å organisere ordningen på, ulike prioriteringer mv., med sikte på å få avklart hva som eventuelt bør videreføres. På bakgrunn av erfaringer og forskningsresultater vil Regjeringen i samråd med partene i arbeidslivet gjøre en vurdering av ordningen.

Tilretteleggingstilskudd gis til IA-virksomheter som kompensasjon for merutgifter/merinnsats i forbindelse med nødvendig tilrettelegging slik at den ansatte kan være i arbeid på tross av helseproblemer. Det kan også ytes tilskudd til tiltak for grupper av arbeidstakere. Tilretteleggingstilskudd kan ytes for arbeidstakere som står i fare for å bli sykmeldt, eller arbeidstakere som mottar sykepenger eller arbeidsavklaringspenger og har behov for tilrettelegging.

IA-bedrifter kan helt eller delvis få refundert utgifter til bruk av godkjent bedriftshelsetjeneste fra Arbeids- og velferdsetaten (Honorar til bedrifthelsetjeneste – BHT-tilskudd). Tilskuddet kan blant annet gis for arbeid med å utrede og foreslå tilrettelegging for at sykmeldte arbeidstakere skal komme tilbake i arbeid.

Alle IA-virkomheter får utnevnt en fast kontaktperson ved NAV Arbeidslivssenter. Kontaktpersonen skal i dialog med ledere og tillitsvalgte i virksomheten, aktivt støtte opp under virksomhetenes egen innsats for å utvikle mer inkluderende arbeidsplasser, herunder virksomhetenes arbeid for å forebygge sykefravær og overgang til trygdeytelser. Kontaktpersonen skal også bidra til at relevante økonomiske virkemidler utløses, og ta initiativ til gode felles tiltak og aktiviteter overfor de aktuelle etater og samarbeidsparter som kan bistå virksomhetene i dette arbeidet. NAV Arbeidslivssenter har kompetanse og bistår med tjenester til IA-virksomhetene, blant annet med utforming av mål og handlingsplaner, generell rådgivning, forebyggende arbeid og sykefraværsoppfølging.

Virksomheter med mindre enn 20 ansatte utgjør godt over 80 prosent av norske bedrifter. Mange av disse er ikke IA-virksomheter, men de kan samtidig ha et minst like stort behov for støtte og oppfølging som IA-virksomhetene.

I tilknytning til arbeidet med ny IA-avtale ønsker regjeringen å drøfte med partene i arbeidslivet hvorvidt enkelte av de IA-tiltakene som har god effekt bør gjøres tilgjengelig for hele arbeidslivet. En slik omlegging vil dessuten kunne gjøre det mulig å få til en forenkling av tiltaksregelverket. Samtidig er det ønskelig at flere bedrifter inngår IA-avtale.

NAV-kontorene er det lokale kontaktpunktet for brukere som ønsker å få avklaring på sitt bistandsbehov fra arbeids- og velferdsforvaltningen. Når det gjelder hjelpemidler til arbeidslivet, finnes det i dag ingen fullgod tjeneste lokalt som kan tilby virksomhetene kompetanse ved tilpasning og bruk av hjelpemidlene. Arbeidsgiver har langt på vei et ansvar for sine ansatte, men har i begrenset grad slik kompetanse. Det er behov for kunnskapsoppbygging på området velferdsteknologi, som også inkluderer hjelpemidler i arbeidslivet. Arbeidet med dette er satt i gang, blant annet ved å slå sammen flere kompetansesentre. Det arbeides også med å utvikle en strategi for kompetanse, forskning og innovasjon på dette området.

Tiltak for å styrke arbeidsgivers insentiv til fastholdelse etter utløpet av sykepengeperioden

Arbeidsgivers oppfølgingsplikt og arbeidstakers særskilte stillingsvern ved sykdom er viktige virkemidler for at sykmeldte skal opprettholde tilknytning til arbeidsgiver i sykepengeperioden. Arbeidsgiver kan imidlertid ikke fritt si opp arbeidstaker grunnet sykdom eller sykefravær etter utløpet av verneperioden. Da vil de alminnelige oppsigelsesreglene med krav til saklig grunn gjelde. Spørsmålet om det foreligger saklig grunn til oppsigelse på grunn av sykdom/redusert arbeidsevne vil da måtte bero på en konkret helhetsvurdering. Hvor langt arbeidsgivers tilretteleggingsplikt strekker seg for personer som er gått over fra sykepenger til arbeidsavklaringspenger er viktig også i arbeidet med å øke andelen personer med varig nedsatt arbeidsevne som kan beholde et fotfeste i arbeidsmarkedet. Samtidig vet vi for lite om praksis rundt denne overgangen i dag. Det er behov for mer kunnskap om hvordan overgangen fra sykepenger til arbeidsavklaringspenger og opphøret av det særskilte stillingsvernet påvirker arbeidstilknytningen til personer som helt eller delvis er i et arbeidsforhold ved utløpet av sykepengeperioden. I lys av bedre kunnskap om dette mener Regjeringen det er behov for å gå gjennom hvordan det ekstra oppsigelsesvernet ved sykdom fungerer ved overgang fra sykepenger til arbeidsavklaringspenger. Ved vurderingen av fordeler og ulemper ved gjeldende regler vil det også bli innhentet synspunkter fra arbeidslivets parter. Det forutsettes at sykepengeperioden for den enkelte skal ligge fast. Det legges videre til grunn at oppsigelsesvernet ikke skal svekkes.

En del mottakere av arbeidsavklaringspenger har også et arbeidsforhold. Oppfølgingen av disse må ta hensyn til dette og skje i samarbeid med arbeidsgiver knyttet til arbeidsplassen. Tidsbestemt lønnstilskudd er i dag et ordinært tiltak som skal gi arbeidsgiver insentiver til å ansette personer med lavere produktivitet. Tilskuddet skal dekke forskjellen mellom den enkeltes arbeidsevne og det arbeidsmarkedet krever for å kunne tilby ordinær lønn. For personer som har fått sin arbeidsevne nedsatt, slik at vedkommende hindres i å skaffe seg eller beholde inntektsgivende arbeid, kan tilskuddet maksimalt utgjøre 60 pst. av lønnen i inntil tre år. Gjennomgangen av studier av effekter av tidsbestemt lønnstilskudd viser at erfaringene med denne type tiltak er gode, og at det fremstår som et relativt effektivt tiltak for å formidle personer med nedsatt arbeidsevne tilbake til jobb.22

På denne bakgrunn ønsker Regjeringen å utrede fordeler og ulemper ved å utvide målgruppen for tidsbestemt lønnstilskudd til også å omfatte personer med nedsatt arbeidsevne som allerede har en arbeidsgiver, men som står i fare for å miste jobben som følge av at arbeidsevnen deres er blitt nedsatt av eksempelvis helsemessige årsaker. En slik utvidelse vil forsterke arbeidsgivers insentiv til å beholde dem i arbeid. Ved bruk av tidsbestemt lønnstilskudd som et fastholdelsesvirkemiddel vil det være viktig å unngå at det fortrenger ordinær arbeidskraft, eller fører til en overveltning av ordinære lønnskostnader fra arbeidsgivere til staten for ansatte som uansett ville fortsatt i virksomheten uten lønnstilskudd. Kostnadsoverveltning kan representere en større utfordring ved fastholdelse av en som allerede er ansatt enn ved nyansettelse.

Lavere inngangskrav i AAP-ordningen enn dagens krav om 50 prosent nedsatt arbeidsevne for personer som har overgang fra sykepenger

Sykepenger tilstås ved en gradering ned til 20 prosent. For arbeidsavklaringspenger er kravet for tilståelse av ytelsen at arbeidsevnen er nedsatt med minst 50 prosent. Reduserte arbeidsavklaringspenger gis når arbeidsevnen er redusert med minst 40 prosent. Personer som har en arbeidsevne tilsvarende 50 prosent og mottar arbeidsavklaringspenger vil få en inntektskompensasjon på 66 prosent for den delen av inntekten som er bortfalt. Personer med en arbeidsevne som er nedsatt med mindre enn 50 prosent har ikke rett til arbeidsavklaringspenger, og må dekke inntektstapet selv, dersom de ikke kan gå tilbake i full jobb. Dette kan gi uønskede tilpasninger ved utløpet av sykepengeperioden. For eksempel ved at helseproblemer overdrives, for å sikre at en fyller vilkårene om 50 prosent nedsatt arbeidsevne for rett til arbeidsavklaringspenger, selv om den reelle arbeidsevnen skulle være nedsatt mindre enn dette. Det er behov for mer kunnskap om dette.

For å bidra til at flere utnytter arbeidsevnen fullt ut ved overgang fra sykepenger til arbeidsavklaringspenger, kan en vurdere et lavere inngangskrav for rett til arbeidsavklaringspenger for personer som kommer fra sykepenger. En mulig effekt av å senke kravet er at det kan føre til en reell økning i antall personer som kvalifiserer for arbeidsavklaringspenger, men disse vil da kunne kombinere arbeid og en stønad, der arbeid utgjør den vesentligste delen. Omfanget av skjønn i fastsettelsen av graden av nedsatt arbeidsevne kan tilsi at en bør være varsom med å sette inngangskravet for lavt.

Gradering i AAP-ordningen til erstatning for dagens avkortingsregler

For å ha rett til arbeidsavklaringspenger, må arbeidsevnen være nedsatt med minst 50 prosent. Dersom personen ikke har mistet hele arbeidsevnen, skal ytelsen avkortes på grunnlag av antall timer vedkommende har vært eller kunne ha vært i arbeid. Reduksjonen skjer blant annet på grunnlag av opplysninger på meldekort. Dette er samme avkortingsprinsipp som for dagpenger. For sykepenger og uførepensjon gjelder andre avkortingsprinsipper, der ytelsene graderes mot inntekt ved samtidig arbeid. Sykepenger beregnes på grunnlag av reduksjon i arbeidstiden og/eller inntektstap. For uførepensjon fastsettes en uføregrad ut fra hvor mye inntektsevnen er nedsatt.

Det kan være hensiktsmessig å legge ulike prinsipper til grunn for avkorting og gradering av de ulike helserelaterte ytelsene, da formålet med ytelsene er ulikt. Blant annet forutsetter ofte arbeidsrettede tiltak deltakelse på heltid eller tilnærmet heltid. Ulike prinsipper for avkorting og gradering kan imidlertid medføre utilsiktede konsekvenser i overgangen mellom ytelser. Dette er særlig relevant i overgangen mellom sykepenger og arbeidsavklaringspenger.

Arbeids- og velferdsetaten skal ved innvilgelse av arbeidsavklaringspenger vurdere om og i hvor stor grad arbeidsevnen er nedsatt. NAV-kontoret gjennomfører en arbeidsevnevurdering der dette blant annet skal framgå. Dersom personen som setter fram krav om arbeidsavklaringspenger har en større gjenværende arbeidsevne enn hva vedkommende faktisk arbeider, skal arbeidsavklaringspengene i prinsippet reduseres i forhold til de timene vedkommende kunne ha vært i arbeid. En person som har vært delvis sykmeldt, men som mister jobben ved utløpet av sykepengeperioden, skal etter regelverket ha reduserte arbeidsavklaringspenger fordi det foreligger en gjenværende arbeidsevne. Det er imidlertid utfordringer knyttet til å fastsette gjenværende arbeidsevne, særlig i tilfeller der søkeren ikke er i et arbeidsforhold. Dette fører til at søkere som ikke er i et arbeidsforhold, som oftest trolig får innvilget en full ytelse, selv om de har en gjenværende arbeidsevne.

Formålet med alle de helserelaterte ytelsene er at de skal kompensere for bortfalt inntekt på grunn av nedsatt arbeids- eller inntektsevne. Hvis årsaken til at en ikke er i jobb dels er sykdom og dels er arbeidsledighet, kan det reises spørsmål om prinsippene for fastsettelse av nedsatt arbeids-/ inntektsevne fungerer hensiktsmessig, eller om en burde innføre et mer enhetlig og gjennomgående prinsipp for fastsettelse av størrelsen på ytelsen som understøtter arbeidstilknytning. I ny uføretrygd videreføres dagens prinsipper for fastsettelse av uføregrad. Samtidig fjernes friinntekten på 1G og det innføres et fribeløp på 0,4G og nye regler for avkorting av ytelsen ved samtidig arbeid. Med det nye systemet vil det alltid lønne seg økonomisk å øke arbeidsinnsatsen.23 Det er flere forhold som kan tale for å innføre et mer gjennomgående graderingsprinsipp for de helserelaterte ytelsene. I det videre arbeidet vil det være behov for å undersøke nærmere hvordan regelverket for avkorting av arbeidsavklaringspenger praktiseres, samt å vurdere innføring av gradering også for arbeidsavklaringspenger.

Samtidig vil en implikasjon av en mer riktig fastsettelse av størrelse/gradering av ytelsen, reise spørsmålet om flere eventuelt burde få en helserelatert ytelse i kombinasjon med dagpenger – hvis årsaken til at en ikke er i arbeid dels skyldes arbeidsledighet. For å ha rett til dagpenger under arbeidsløshet stilles det krav om at man er reell arbeidssøker, jf. folketrygdloven § 4-5. For å anses som reell arbeidssøker må man være arbeidsfør og villig til å ta ethvert arbeid som er lønnet etter tariff eller sedvane, hvor som helst i Norge og uavhengig av om det er på heltid eller deltid. Dersom alder eller tungtveiende sosiale hensyn knyttet til helse, omsorgsansvar for små barn eller pleietrengende i nær familie tilsier det, kan vedkommende regnes som reell arbeidssøker selv om han eller hun søker deltidsarbeid eller bare søker arbeid innenfor et begrenset geografisk område.

Kravet om å være arbeidsfør og villig til å ta arbeid på heltid, gjør at personer som mottar reduserte sykepenger, arbeidsavklaringspenger eller uførepensjon, vanskelig vil kunne fylle vilkårene for rett til dagpenger om de mister sitt deltidsarbeid. Samtidig som det er et grunnleggende krav i dagpengeordningen at man er reell arbeidssøker, kan dette kravet gjøre at kombinasjonen dagpenger og helserelaterte ytelser vanskeliggjøres. Regjeringen vil se nærmere på dette i det videre arbeidet.

Mulige tiltak knyttet til beslutningsgrunnlaget ved avklaring av arbeidsevne og fastsetting av uføregrad

Vedtaksmyndigheten i uførepensjonssaker er fra 2012 i sin helhet lagt til NAV forvaltning. Det viktigste beslutningsgrunnlaget er opplysninger fra lege, arbeidsevnevurdering foretatt av NAV lokalt og øvrig sakshistorikk. NAV-kontoret innhenter legeopplysninger, som regel fra søkerens fastlege, men også ofte fra andre leger og spesialister som søkeren har hatt kontakt med. Beslutningsgrunnlaget i uførepensjonssaker åpner for betydelig grad av skjønn. Dette gjelder både legeopplysningene og arbeidsevnevurderingene.

Bedre medisinsk dokumentasjon, herunder spørsmål om bruk av uavhengige leger

OECD har pekt på at fastlegens sentrale rolle ved behandlingen av uførepensjonssaker og fravær av et system for kvalitetssikring av de medisinske opplysningene kan være en medvirkende årsak til de høye uføreratene i Norge.24 Kritikken er blant annet rettet mot norske legers dobbeltrolle som pasientens behandler og samtidig sakkyndig for Arbeids- og velferdsetaten. Både OECDs anbefaling og resultatene fra en undersøkelse fra Sintef kan tilsi at det er behov for systemer som i større grad fremmer faglighet og kvalitet på de medisinske opplysningene i uførepensjonssaker.25

Forbedringer av legeerklæringene kan gjøres på flere måter. I Norge og i en del andre land har oppmerksomheten særlig vært rettet mot to muligheter. Den ene er å etablere et opplegg med kvalitetssikring gjennom bruk av supplerende legevurderinger eller ved bruk av uavhengige leger som foretar vurderingen. I den grad det i dag foretas kvalitetssikring av de medisinske opplysningene i uførepensjonssaker i Norge, skjer det ved at saken forelegges en av etatens rådgivende lenger før den blir oversendt NAV forvaltning. Den andre muligheten er å begrense legenes rom for skjønnsutøvelse, jf. omtalen nedenfor av Uførepensjonsutvalgets anbefaling.26

Mange europeiske land har systemer/rutiner for å sikre kvalitet og faglighet på beslutningsgrunnlaget, herunder også å begrense aktørenes mulighet for bruk av skjønn. I Nederland har sosialforsikringsetaten egne leger som kan innkalle og undersøke søkeren. Det brukes i stor grad standardiserte verktøy og prosedyrer med kontrollsystemer som skal sikre god kvalitet på vurderingene. I Storbritannia foretas den medisinske vurderingen av uavhengige leger ansatt i en privat bedrift. Søkeren blir også her som regel innkalt til samtale og eventuell undersøkelse. Også i Sverige og Finland benyttes i noen grad opplysninger fra uavhengige leger ved behandlingen av søknader om uførepensjon. I Sverige kan Försäkringskassan be om en egen legeuttalelse skrevet ut av spesielt sertifiserte leger.

I Prop. 130 L (2010–2011) Ny uføretrygd og alderspensjon til uføre, antyder departementet at det kan være aktuelt at Arbeids- og velferdsetaten i spesielt vanskelige saker får mulighet til å innhente ny legeerklæring fra spesielt sertifiserte leger i tråd med ordningen i Sverige. For å unngå at en slik ordning blir for ressurskrevende kan den for eksempel omfatte personer med spesielle diagnoser. Dette forutsetter at diagnosegruppene kan avgrenses tilstrekkelig klart. Det er dessuten ikke opplagt når i stønadsprosessen en eventuell uavhengig legeerklæring skal innhentes.

Det ble i 2005 gjennomført et forsøk i Norge der leger som ikke kjente søkeren vurderte i overkant av 200 uførepensjonssøknader. Evalueringen av forsøket viste at etatens beslutninger i liten grad ble påvirket av en ny vurdering fra en ekstern uavhengig lege, og at det ville være mer formålstjenlig å innhente uttalelser fra uavhengige legespesialister tidligere i stønadsforløpet.27 Departementet vil vurdere ulike alternativer og blant annet innhente erfaringer fra Sverige før en eventuell slik ordning utredes nærmere.

Arbeids- og velferdsetaten har egne rådgivende leger som skal bistå i avklaringen av medisinske forhold i forbindelse med etatens behandling av søknader om helserelaterte trygdeytelser (sykepenger, arbeidsavklaringspenger og uførepensjon). Disse legene har en rådgivende funksjon og skal normalt ikke ha kontakt med søkeren av trygdeytelser, men forholde seg til de medisinske opplysninger som foreligger i sakene, eventuelt bidra til at det innhentes nye supplerende opplysninger. Etatens rådgivende legetjeneste ble styrket i forbindelse med inngåelsen av ny IA-avtale i 2010. Etaten har nå i overkant av 100 rådgivende leger. De fleste er ansatt på deltid. Relativt mye av legeressursene brukes i tilknytning til etatens oppfølging av sykmeldte, der rådgivende lege ofte samhandler med fastlegene for avklaring av medisinske forhold i enkeltsaker.

De rådgivende legene har etter etableringen av arbeids- og velferdsforvaltningen hatt en mindre sentral rolle enn de hadde i tidligere trygdeetat. Dette må ses på bakgrunn av etatens vektlegging av arbeidsevnevurderinger og innføring av ny metodikk for arbeidsrettet brukeroppfølging, som kan ha ført til at det legges mindre vekt på rene medisinske vurderinger.

Uførepensjonsutvalget foreslo å begrense legenes oppgave i forbindelse med behandlingen av uførepensjonssøknader til å uttale seg om klart medisinske forhold. Ifølge utvalget burde behandlende leges oppgave være å beskrive de medisinske forholdene og vurdere om det er medisinske forhold som hindrer søkeren i å være i arbeid eller på yrkesrettede tiltak. Behandlende lege skal også redegjøre for hvilke behandlingstiltak som har vært iverksatt og om det er en årsakssammenheng mellom medisinsk diagnose og nedsatt arbeidsevne. Utvalget anbefalte at det gjøres endringer i dagens legeerklæring ved søknad om uførepensjon slik at det tydeliggjøres hvilke forhold behandlende lege skal vurdere. Departementet vil ta initiativ til å starte et arbeid på dette området.

Arbeidsevnevurderinger som grunnlag for fastsettelse av uføregrad

Veiledere ved de lokale NAV-kontorene skal kunne gjennomføre arbeidsevnevurderinger, da dette er et viktig verktøy for å øke andelen som kommer i jobb. Opplæring i bruk av arbeidsevnemetoden har vært et viktig kompetanseoppbyggende tiltak de siste årene. Det er nå blant annet utarbeidet en manual for arbeidsrettet brukeroppfølging med tilhørende systemstøtte. I Arbeids- og velferdsetatens virksomhetsstrategi for 2013 er dessuten styrking av etatens arbeidsmarkedskompetanse og veiledningskompetanse, herunder å sikre god kvalitet på arbeidsevnevurderinger, prioriterte områder.

Arbeidsevnevurderinger inneholder både faktaopplysninger og vurderinger med stort rom for utøvelse av skjønn. Skjønnsutøvelsen kan være krevende og må ofte forholde seg til kompliserte saksforhold. Det vil ikke være mulig og heller ikke ønskelig å eliminere bruk av skjønn på dette området. Klarere vurderingskriterier der dette er mulig og tiltak for å sikre bedre kvalitet i arbeidsevnevurderingene kan imidlertid bidra til at vedtak om uføregrad treffes på et bedre faglig grunnlag. Andre tiltak for å forbedre kvalitet og nytteverdi av arbeidsevnevurderingene kan blant annet være å stille særskilte krav til kompetanse til de som skal foreta vurderingene. Dette vil kunne bidra til at flere får fastsatt en riktigere uføregrad enn ved dagens ordning.

4.4.2 Aktuelle tiltak i en jobbmulighetsstrategi

Sikre sykmeldte uten arbeidsgiver god oppfølging fra Arbeids- og velferdsetaten

Undersøkelser tyder på at om lag 20 prosent av dem som blir sykmeldt i mer enn seks måneder har enten avsluttet et arbeidsforhold i sykepengeperioden eller er ikke registrert med arbeidsgiver i arbeidstakerregisteret. 28

Sykmeldte uten arbeidsgiver er i større grad avhengig av tiltak og bistand fra Arbeids- og velferdsetaten for å kunne være i arbeidsrettet aktivitet enn sykmeldte som har et arbeidsforhold. Derfor skal Arbeids- og velferdsetaten ivareta oppfølgingsansvaret for denne gruppen. Bistandsbehovet for å komme i arbeid blant denne gruppen vil variere.

Statistikk viser at Arbeids- og velferdsetaten ofte kommer relativt sent i gang med oppfølgingen av sykmeldte uten arbeidsgiver.29 Etaten har rettet økt oppmerksomhet mot denne gruppen de siste par årene, og det er viktig at dette arbeidet fortsatt blir prioritert. Det betyr å ha systemer for å fange opp disse personene tidlig, gjennomføring av behovsvurderinger, iverksettelse av hensiktsmessige arbeidsrettede tiltak og/eller formidlingsbistand og gjennomføring av arbeidsevnevurdering så tidlig som mulig ved mer omfattende bistandsbehov. Departementet vil i den forbindelse vurdere om det er behov for en tydeliggjøring og klarere formalisering av reglene for oppfølging av denne gruppen.

Arbeidsavklaringspengenes varighet

Arbeidsavklaringspenger kan gis så lenge det er påkrevd for at mottakeren skal kunne gjennomføre fastsatt aktivitet med sikte på å komme i arbeid, men som hovedregel likevel ikke lenger enn fire år. Lange stønadsperioder kan i seg selv svekke muligheten for å komme tilbake i inntektsgivende arbeid. Det er viktig at stønadsperioden ikke er lenger enn nødvendig, og det skal derfor fattes vedtak om innvilgelse av arbeidsavklaringspenger for maksimalt ett år av gangen.

Med en varighetsbegrensning på fire år antok man at de fleste ville kunne gjennomføre et hensiktsmessig tiltak, og at det var tilstrekkelig tid til å avklare om stønadsmottakeren kunne komme i/tilbake i arbeid. Stønadsperioden med arbeidsavklaringspenger vil for en del inneholde relativt lange venteperioder. Erfaringsmessig tar det en del tid for NAV-kontoret å gjennomføre en arbeidsevnevurdering og sammen med brukeren utarbeide en aktivitetsplan. Det vil videre være ventetid før brukeren kan komme i gang med et arbeidsrettet tiltak, og det er ventetid på en del medisinske behandlingstiltak. I tillegg vil noen kunne ha behov for langvarige behandlingsopplegg før de eventuelt kan starte på et arbeidsrettet tiltak. Det vil derfor ikke være mulig å unngå ventetider, men det er viktig at disse periodene er så korte som mulig. Dette fordi lange passive venteperioder kan bidra til å redusere effekten av tiltak som blir iverksatt. Det vil også kunne redusere den enkeltes motivasjon til å bidra aktivt i prosessen med å komme i arbeid, og føre til at færre stønadsmottakere kommer tilbake i arbeid.

For å få bedre kunnskaper om hvordan ventetid påvirker sannsynligheten for å komme i arbeid, har departementet tatt initiativ til en studie av effekten av arbeidsrettede tiltak rettet mot personer med nedsatt arbeidsevne. Resultatene fra denne studien vil foreligge i 2014. Departementet tar også sikte på å utlyse et prosjekt for å få bedre kunnskaper om den medisinske behandlingen personer som mottar arbeidsavklaringspenger får.

Ordningen med arbeidsavklaringspenger skal evalueres. Evalueringen vil bli gjennomført etter at ordningen har eksistert i minst fire år. I evalueringen vil man blant annet vurdere om maksimal stønadsperiode er hensiktsmessig, hvilken betydning stønadsperiodens lengde og ventetider har for om mottakerne kommer tilbake i arbeid, om ordningen har bidratt til at medisinske og yrkesrettede tiltak i større grad iverksettes parallelt, og effekten av tiltak som iverksettes.

Et mer aktivt oppfølgingsopplegg overfor mottakere av arbeidsavklaringspenger

Motivasjonsarbeid og mestringstrening er viktig med sikte på å stimulere til aktivitet og arbeid. Tilsvarende kan bruk av aktivitetskrav i stønadsordningene bidra til å motvirke passivitet, bedre insentivene for overgang til jobb og gi legitimitet til velferdsordningene. Brudd på avtalt aktivitet uten rimelig grunn eller bevisst misbruk av trygdeordninger skal ha konsekvenser uavhengig av hvilken ytelse en bruker mottar. Et regelverk som støtter opp om konsekvent bruk av aktivitetskrav, må samtidig ivareta behovet for individuell tilpasning som følge av helseproblemer og redusert funksjonsnivå.

Det framgår av folketrygdloven at det er et vilkår for rett til arbeidsavklaringspenger at mottaker bidrar aktivt i prosessen for å komme i arbeid. Det omfatter foruten hovedvilkåret om at en skal få aktiv medisinsk behandling eller delta på et arbeidsrettet tiltak, krav til å medvirke ved utarbeidelse av en konkret plan for hvordan en skal komme i arbeid (aktivitetsplan), plikt til å melde seg til NAV-kontoret hver fjortende dag og gi opplysninger som har betydning for retten til ytelsene (meldeplikt), og plikt til å ta ethvert arbeid som en kan utføre når en er i stand til å arbeide.

Brudd på aktivitetskravene under arbeidsavklaringspenger medfører bortfall av ytelsen inntil vilkårene igjen er oppfylt. Fravær fra fastsatt aktivitetskrav inntil en dag per meldeperiode (fjorten dager), fravær som skyldes sterke velferdsgrunner eller sykdom eller skade, skal ikke føre til reduksjon av ytelsen. Når vedkommende som mottar arbeidsavklaringspenger er satt i stand til å skaffe seg arbeid, skal hun eller han anses som en reell arbeidssøker med krav til jobbsøkeraktivitet og plikt til å ta et hvert arbeid som han eller hun kan utføre. I henhold til rundskriv inntreffer krav til aktiv jobbsøking etter at oppfølgingen fra NAV-kontoret er fullført (i ventetid på arbeid etter fullført aktivitetsplan).

Stans av ytelsen når meldeplikten ikke overholdes skjer automatisk. Stans som følge av at aktivitetsplanen ikke følges som forutsatt, er en mer skjønnsmessig vurdering. Dersom avtalt aktivitet ikke gjennomføres i henhold til plan, skal bruker i henhold til Arbeids- og velferdsetatens retningslinjer innkalles til samtale. I en oppfølgingssamtale vil endring eller korrigering av planen gjerne vurderes før det blir spørsmål om stans i ytelsen. Det foreligger ikke statistikk på omfanget av brudd på aktivitetsplikten og hvor ofte stans av ytelsen benyttes.

Det er ikke alltid opplagt hvilken bistand mottakere av arbeidsavklaringspenger vil trenge for å komme i arbeid. Regelverket gir rom for at aktivitetskravene kan tilpasses den enkelte brukers funksjonsnivå og bistandsbehov. Videre vil fastsettelsen av konkrete aktivitetskrav og perioder uten aktivitet også i betydelig grad være avhengig av tilgangen på arbeidsrettede tiltak og helsetjenester. Loven åpner for at departementet i forskrift kan fastsette nærmere regler for hva som anses som fravær fra fastsatt aktivitet, og konsekvenser av slike fravær. Det er trolig verken mulig eller hensiktsmessig med en uttømmende liste i lov eller forskrift over hva som anses som rimelig eller ikke rimelig fravær fra fastsatt aktivitet. En mulighet kan være å gi noen eksempler på fravær som bør anses som brudd på aktivitetsplikten, samt å gi tydelige retningslinjer for hvordan saksbehandlerne skal håndtere brudd på de fastsatte aktivitetskravene. Dersom det innføres en ordning med gradering av arbeidsavklaringspenger, kan det også være behov for å justere aktivitetskravene for å understøtte aktiv jobbsøking og formidling underveis i oppfølgingsløpet. Generelt er det viktig at formidling og annen arbeidsrettet innsats primært settes inn før eventuell overgang til uførepensjon, da dette vanligvis vil være en mer effektiv ressursbruk.

Departementet vil igangsette et arbeid for å få en bedre oversikt over hvordan arbeids- og velferdsforvaltningen motiverer og føler opp personer på arbeidsavklaringspenger, herunder omfanget av brudd på aktivitetskrav og bruk av stans av ytelser og sanksjoner. Videre er det viktig at Arbeids- og velferdsetaten utarbeider gode rutiner for en mest mulig konsistent håndhevelse av aktivitetsplikten som regelverket forutsetter. Samtidig vil Regjeringen – med sikte på et mer aktiv oppfølgingsopplegg – vurdere formelle aktivitetskrav og behovet for en konkretisering i lov/forskrift for å støtte opp om en konsistent praktisering. Muligheten for å justere sanksjonsbestemmelsene vil også bli vurdert.

Arbeidsrettet bistand til personer med gradert uførepensjon

Økt bruk av gradert uførepensjon vil innebære at flere vil ha behov for en deltidsjobb. Målet for disse skal være en jobb i det ordinære arbeidslivet. Noen vil kunne skaffe seg en deltidsjobb gjennom å søke på ledige stillinger i arbeidsmarkedet, uten vesentlig bistand fra arbeids- og velferdsforvaltningen. Andre vil trenge ulike former for bistand for å få et arbeid i det ordinære arbeidslivet tilpasset den gjenværende arbeidsevnen.

Det er ikke mulig å framskaffe sikker kunnskap om hvor mange i målgruppen som vil klare å skaffe en jobb på egen hånd og hvor mange som vil trenge bistand for å få en deltidsjobb. Arbeidssøkere med nedsatt arbeidsevne kan benytte seg av tjenester og verktøy som i utgangspunktet tilbys arbeidssøkere med behov for såkalt «standard innsats», Det vil si selvregistrering, CV, rask kartlegging og avklaring, gruppeveiledning, kurs i jobbsøking mv. Det er likevel åpenbart at økt bruk av gradert uførepensjon overfor personer som ikke har en jobbtilknytning, forutsetter at arbeids- og velferdsforvaltningen inntar en mer aktiv rolle overfor denne gruppen. Denne oppgaven vil blant annet omfatte økt vekt på direkte formidlingsrettet arbeid og bruk av et bredt spekter av tiltak rettet mot ordinært arbeidsliv. Dette medfører behov for økte ressurser som må avveies mot øvrige oppgaver forvaltningen har ansvar for og ressursbruk på andre områder.

Satsing på formidlingsrettet arbeid forutsetter god kompetanse i de lokale NAV-kontorene om muligheter i arbeidsmarkedet. I en evaluering av arbeidsevnevurderinger som Proba Samfunnsanalyse gjennomførte på oppdrag fra Arbeids- og velferdsdirektoratet, ga veiledere på lokale NAV-kontor uttrykk for at de ikke hadde god nok kompetanse om krav og muligheter i arbeidslivet.30 Arbeids- og velferdsforvaltningen jobber nå aktivt for å styrke det formidlingsrettede arbeidet, og styrking av arbeidsmarkedskompetansen er løftet frem som et hovedgrep for å nå målet om flere i arbeid.

For at deltakelse i arbeidslivet skal være et reelt alternativ til full uførepensjon, vil det for noen være nødvendig med langvarig bistand. Det legges til grunn at tiltak og virkemidler av tidsbegrenset varighet skal være vurdert og prøvd før det er aktuelt å benytte tidsubestemte tiltak. Regjeringen legger vekt på at de som får en gradert uførepensjon skal gis muligheter til å utnytte gjenværende arbeidsevne i et egnet arbeid. Dersom en person med en gradert uførepensjon avstår fra å ta imot et tilbud om arbeidsrettet bistand, kan det bety at denne personen da kun vil ha den graderte uførepensjonen som inntekt dersom vedkommende ikke mottar andre ytelser. Det betyr at denne personen bare får erstattet det inntektstapet som skyldes sykdommen. Kravet i dagpengeordningen om å være arbeidsfør og villig til å ta arbeid på heltid, gjør at personer som mottar gradert uførepensjon, vanskelig vil kunne fylle vilkårene for rett til dagpenger om de mister sitt deltidsarbeid. Samtidig som det er et grunnleggende krav i dagpengeordningen at man er reell arbeidssøker, kan dette kravet gjøre at kombinasjonen dagpenger og helserelaterte ytelser vanskeliggjøres. Jf. omtale av dette i avsnitt 4.4.1 under Gradering i AAP-ordningen til erstatning for dagens avkortingsregler. Regjeringen vil se nærmere på dette i det videre arbeidet.

Tidsubestemt lønnstilskudd

Kvalifiseringstiltak har vært et dominerende virkemiddel i arbeidsmarkedspolitikken i Norge for å hjelpe personer med nedsatt arbeidsevne til å få et inntektsgivende arbeid. Gjennom denne type tiltak får den enkelte tilført nødvendige kvalifikasjoner til å kunne skaffe seg en jobb i det ordinære arbeidslivet på ordinære vilkår.

Regjeringens ambisjon om at flere med varig nedsatt arbeidsevne skal være i inntektsgivende arbeid, kan tilsi økt behov for tiltak rettet mot arbeidsgiverne. Flere studier peker på at lønnstilskudd synes å være et effektivt sysselsettingstiltak for personer med nedsatt arbeidsevne. Både Sverige og Danmark har et betydelig omfang av tidsubestemte lønnstilskudd for å imøtekomme behovet for langvarig støtte for personer med varig nedsatt arbeidsevne.

Flere undersøkelser viser at den danske fleksjob-ordningen ikke har fungert etter hensikten. Formålet med ordningen var blant annet å redusere tilstrømmingen til uførepensjon (førtidspensjon). Tilstrømmingen er ikke redusert, og utgiftene knyttet til ordningen har vært langt større enn forventet. En evaluering finner blant annet positive sysselsettingseffekter, men ingen merkbar effekt på mindre avhengighet av førtidspensjon/uførepensjon.31 Ifølge forfatterne kan dette skyldes at de som fikk jobb ved hjelp av fleksjobordningen, hadde minst nedsatt arbeidsevne, mens de som sto lengst fra arbeidslivet fortsatt fikk en varig livsoppholdsytelse. Det viser at ordningen ikke traff målgruppen godt nok. Dette synes også å bli bekreftet av en annen studie av fleksjob-ordningen. 32

Den danske fleksjob-ordningen er som følge av dette lagt betydelig om med virkning fra 1. januar 2013. Gjennom et nytt tilskuddsystem ønsker man å endre på hvem som skal tas inn på ordningen. Den nye fleksjob-ordningen skal i større grad sikre at mennesker med vesentlig nedsatt arbeidsevne får tilgang til arbeidsmarkedet.33 Ordningen kan fortsatt benyttes av både de som allerede har et arbeid, og de som ikke har en arbeidstilknytning.

I Norge ble det i 2007 igangsatt et forsøk med tidsubestemt lønnstilskudd (TULT) i fem fylker. Forsøket ble gjort landsdekkende fra 2008. Målgruppen for tiltaket er personer i og utenfor arbeidslivet som har varig og vesentlig redusert arbeidsevne hvor alternativet kan være uførepensjonering. Tiltaket omfatter personer med nedsatt arbeidsevne på grunn av både helsemessige og sosiale årsaker. Deltakelse på tiltaket krever at NAV-kontoret har gjennomført en arbeidsevnevurdering, og at andre tiltak og virkemidler som formidling til annet arbeid og tidsavgrensede tiltak, skal ha vært prøvd eller vurdert. Personer som har et ansettelsesforhold, er først aktuelle for ordningen når arbeidsgivers plikt til tilrettelegging etter arbeidsmiljøloven er oppfylt.

Ordningen har vært evaluert to ganger. Den første evalueringen omfattet oppstarten av forsøket i fem fylker, og konkluderte med at ordningen traff målgruppen og at den trolig bidro til å forsinke eller hindre overgang til uførepensjon.34 Den andre evalueringen var mer rettet mot å måle effektene av tiltaket for perioden fram til 2008.35 Evalueringen ga ikke noe klart svar på om tiltaket bidro til å redusere sannsynligheten for å bli ufør. Dette kunne ifølge rapporten henge sammen med en forholdsvis kort undersøkelsesperiode og at det på undersøkelsestidspunktet var for tidlig å fastslå effekten av ordningen. Rapporten konkluderte likevel med at TULT-deltakere i større grad fikk utnyttet sin gjenværende arbeidsevne i ordinært arbeidsliv enn de ville gjort uten TULT.

En ulempe med bruk av lønnstilskudd er at det kan føre til fortregningseffekter i arbeidsmarkedet og overveltning av ordinære lønnskostnader fra arbeidsgivere til staten.36 Denne innvendingen er mindre relevant dersom tiltaket har begrenset omfang, og er rettet mot personer som har små muligheter til å komme i arbeid uten noen form for langvarig støtte. Avgrensningen av målgruppen vil derfor være avgjørende for i hvilken grad en slik ordning har særlige fortrengningseffekter. Dette er fremhevet av flere forskere, og fremgår også av erfaringer fra Danmark. Regjeringen vil derfor vurdere om det er hensiktsmessig å avgrense lønnstilskuddet til personer som ikke har noen tilknytning til arbeidslivet.

Tidsubestemt lønnstilskudd skal imøtekomme behovet for langvarig støtte for personer med en varig nedsatt arbeidsevne. Mange vil ha lidelser som kan variere over tid, og nyere forskning viser at for enkelte diagnosegrupper vil en tilknytning til arbeidslivet kunne være helsebringende.

Regjeringen vil vurdere å avgrense målgruppen for tidsubestemt lønnstilskudd, eksempelvis til å omfatte personer med vesentlig og mer varig nedsatt arbeidsevne uten tilknytning til arbeidslivet. Regjeringen vil også vurdere å innføre et opplegg med jevnlig vurdering av deltakerne med sikte på overgang til ordinær jobb uten tilskudd, og eventuelt andre endringer i ordningen. Etter en slik gjennomgang av ordningen, tar Regjeringen sikte på å gjøre tidsubestemt lønnstilskudd til en permanent ordning.

Tilpassede jobber

Noen med gradert uførepensjon vil kunne få en deltidsjobb gjennom en ordinær konkurranse i deltidsarbeidsmarkedet. Andre vil trenge bistand fra NAV-kontoret for å få en tilknytning til arbeidslivet. Foruten bistand til formidling til arbeid vil Arbeids- og velferdsetaten kunne tildele arbeidsrettet tiltak dersom slike tiltak vurderes som nødvendig og hensiktsmessig for å skaffe eller beholde et inntektsgivende arbeid. Dette kan være oppfølging, opplæring, lønnstilskudd, tilretteleggingstilskudd til arbeidsgivere mv.

Regjeringens ønske om bruk av tidsubestemt lønnstilskudd kan også bidra til at flere med varig nedsatt arbeidsevne får en jobb i det ordinære arbeidslivet ut i fra egne forutsetninger og muligheter. Dette virkemidlet er imidlertid ikke like egnet i offentlig sektor for de som i utgangspunktet ikke har en jobb. Formålet med tidsubestemt lønnstilskudd er at arbeidstakere med varig nedsatt arbeidsevne skal få en fast og langvarig tilknytning til det ordinære arbeidslivet. I offentlig sektor må nytilsettinger skje på bakgrunn av forutgående kunngjøring og konkurranse i arbeidsmarkedet37, noe som kan føre til at personer som står langt unna arbeidsmarkedet, og som derfor har behov for et tidsubestemt lønnstilskudd, ikke vil bli ansett som kvalifisert for en slik jobb. I privat sektor er ikke dette et problem ettersom arbeidsgiver der kan opprette stillinger uten krav til forutgående kunngjøring.

Regjeringen legger vekt på at også offentlig sektor skal bidra til at flere personer med varig nedsatt arbeidsevne (og en gradert ytelse) kommer i arbeid. Offentlig sektor kan tilby varierte og meningsfulle arbeidsoppgaver i hele landet. Kommunesektoren vil ha stort behov for arbeidskraft i årene som kommer. Mulige måter dette kan gjøres på er å endre innretningen på eksisterende arbeidsmarkedstiltak, som for eksempel av varig tilrettelagt arbeid i ordinær sektor, og tiltak som skal få offentlig sektor til å bidra med flere tiltaksplasser.

Det kan også omfatte en ordning med tilpasset arbeid i offentlig/kommunal sektor. Regjeringen vil vurdere fordeler og ulemper ved et slikt tiltak for personer med varig nedsatt arbeidsevne, herunder spørsmål knyttet til en nærmere avgrensing av målgruppe for tiltaket og problemstillinger knyttet til ansettelsesforhold.

4.5 Oppsummering

Det er Regjeringens mål at personer med varig nedsatt arbeidsevne i større grad enn i dag skal kunne delta i arbeidslivet eventuelt kombinert med en gradert uføreytelse. For å nå dette målet vil Regjeringen utvikle en strategi for bedre arbeidsmuligheter og økt bruk av gradering for denne gruppen. Strategien kommer i tillegg til og skal være en integrert del av den reformpolitikken som er gjennomført de senere år for å støtte opp under en tydelig og formålsrettet arbeidslinje. En slik strategi skal ha oppmerksomhet både på arbeidslivets innretning og muligheter, offentlige inntektssikringsordninger, tiltak og tjenester og hvordan disse kan understøtte arbeidsdeltakelse. Den bygger på forutsetningene om blant annet et velfungerende arbeidsmarked med stabile rammebetingelser, og at flest mulig skal kunne delta i og opprettholde tilknytningen til det ordinære arbeidslivet på ordinære vilkår.

Strategien er todelt. Den skal dels bidra til at flere som har varig nedsatt arbeidsevne grunnet helseproblemer og dermed står i fare for å falle ut av arbeidslivet, kan bli værende i en stilling på redusert tid og om nødvendig kombinere dette med en gradert trygdeytelse. Den omfatter derfor en fastholdelsesstrategi som inneholder mulige tiltak som kan understøtte dette. Dersom flere uførepensjonister skal kunne få en gradert ytelse er det også viktig at fastsettelse av uføregrad er i overensstemmelse med den enkeltes reelle arbeidsevne. En fastholdelsesstrategi må derfor suppleres med en strategi som kan gi bedre arbeidsmuligheter for de som da får en gradert uførepensjon og som trenger en deltidsjobb.

De to delstrategiene må ses i sammenheng. Lykkes en med bedre fastholdelse for dem som står i fare for å falle ut av arbeidslivet, vil det isolert sett være færre med gradert uførepensjon som vil trenge bistand for å finne passende arbeid. På den annen side kan det bli mer krevende for disse å få en deltidsjobb. En del vil trolig vanskelig være i stand til å konkurrere om egnede jobber på det ordinære arbeidsmarkedet uten bistand fra det offentlige.

Regjeringen vil utvikle en fastholdelsesstrategi og en jobbmulighetsstrategi. Følgende aktuelle spørsmål og mulige tiltak vil bli vurdert:

• Økt brukermedvirkning. Vurdere hvordan rett og plikt til økt brukermedvirkning og krav til egenaktivitet skal bli en fullverdig integrert del i den enkeltes oppfølgingsløp til arbeid.

• Mer bruk av gradert sykmelding. Dette inkluderer mulige virkemidler for å øke bruken av gradert sykmelding og sikre en mer enhetlig graderingspraksis, spesielt når det gjelder diagnosegruppene lettere psykiske lidelser og visse muskel- og skjelettlidelser. Det inkluderer også tiltak som kan bidra til at arbeidsgiver tilrettelegger slik at flere sykmeldte kan arbeide redusert tid.

• Problemstillinger rundt overgangen fra sykepenger til arbeidsavklaringspenger og mulige endringer i regelverket for arbeidsavklaringspenger knyttet til inngangsvilkår, og avkorting mot samtidig arbeidsinntekt, hvordan ansattes oppsigelsesvern og arbeidsgivers tilretteleggingsplikt fungerer, oppfølgingssystemet og AAP-periodens varighet. Regjeringen legger til grunn at stillingsvernet skal være minst like godt som i dag.

• En tydeligere og mer aktiv rolle i sykepengeperioden for Arbeids- og velferdsetaten, med vekt på tidligere avklaring av bistandsbehov/arbeidsevne, og individuell oppfølging som er tilpasset arbeidsgivers oppfølgingsansvar.

• Bruk av arbeidsrettede tiltak i sykepengefasen, blant annet sammen med partene vurdere om enkelte av IA-tiltakene bør gjøres tilgjengelig for hele arbeidslivet, og fordeler og ulemper ved bruk av tidsbestemt lønnstilskudd som virkemiddel for å sikre fastholdelse.

• Bedre arbeidsevnevurderinger og legeerklæringer som kan sikre et bedre samsvar mellom faktisk nedsatt arbeidsevne/hva den enkelte kan gjøre på tross av redusert helse, og uføregrad. Blant annet gjennom tiltak som kan gi tydeligere veiledning for skjønnsutøvelse, sikre bedre kompetanse og kvalitet i vurderingene.

• God oppfølging og formidlingsbistand overfor sykmeldte som trenger ny jobb, og samordnet bistand og gode insentiver til å komme i arbeid for personer som mottar arbeidsavklaringspenger.

• En mer aktiv oppfølging overfor mottakere av arbeidsavklaringspenger, blant annet ved å vurdere formelle aktivitetskrav og sanksjonsmuligheter og hvordan de praktisereres.

• Bedre jobbmuligheter for personer som er tilstått en gradert uføreytelse, og som ikke får en deltidsjobb uten en eller annen form for bistand. Herunder vurdere fordeler og ulemper ved ulike tiltak som kan spenne fra god formidlingsbistand til tiltak som ivaretar behov for mer varig bistand, for eksempel bruk av tidsubestemt lønnstilskudd, endret innretning på eksisterende arbeidsmarkedstiltak, tiltak for at offentlig sektor bidrar med flere tiltaksplasser og tilpassede jobber i offentlig sektor.

• Utvikle arbeidsmarkedskompetansen og oppfølgingsarbeidet i NAV-kontorene overfor personer med delvis nedsatt arbeidsevne/gradert uførepensjon som trenger arbeid.

• Legenes rolle i forbindelse med innvilgelse av varig uførepensjon, herunder spørsmålet om mer bruk av uavhengige leger og bruk av rådgivende leger.