Meld. St. 5 (2012–2013)

EØS-avtalen og Norges øvrige avtaler med EU

Til innholdsfortegnelse

2 Utviklingstrekk i EU

Norge har et nært samarbeid med EU og er tett vevet sammen med de europeiske landene. Utviklingen i EU er derfor viktig for norske interesser. Den har betydning for norsk økonomi, politikk og samfunnsutvikling. Den påvirker også hvordan Norge må innrette sitt europapolitiske arbeid for å ivareta våre interesser på best mulig måte.

EU er i stadig endring. Gjennom et halvt århundre er samarbeidet utviklet i omfang, dybde og intensitet, i pakt med medlemslandenes skiftende interesser og i møte med behovet for økt samordning på tvers av landegrensene.

Den globale finanskrisen og virkningene av denne har siden 2008 ført til at EU står overfor sin kanskje største utfordring noensinne. I flere land har den økonomiske krisen utviklet seg til en gjelds- og bankkrise, som igjen har ført til store politiske og sosiale utfordringer. Krisen vil fortsatt kreve anstrengelser fra landene selv og fra EU. Utfordringene handler ikke bare om målbare størrelser som statsgjeld og rentenivå. Faktorer som politisk tillit og legitimitet er like viktige.

I tillegg til å håndtere den økonomiske krisen er EU i en konsolideringsfase etter utvidelsene i 2004 og 2007. Samtidig skal nytt traktatgrunnlag gjennomføres. EUs evne til å håndtere disse overordnede utfordringene påvirker Europas og Norges situasjon og fremtid.

2.1 Et utvidet og mangfoldig EU

1990-årenes politiske og økonomiske omveltninger i Sentral- og Øst-Europa skapte en historisk mulighet til å virkeliggjøre visjonen fra etterkrigstiden om et fredelig og samarbeidende Europa. Antall medlemsland i EU økte fra 15 til 25 i 2004, og til 27 i 2007. En halv milliard mennesker er nå borgere i EU.

Integrasjonen innen rammen av EU har vært utviklende for økonomien og bidratt til demokratisk utvikling i de nye medlemslandene, ikke minst gjennom EUs opptakskriterier om demokrati og godt styresett. Den politiske stabiliteten kan imidlertid ikke tas for gitt. Etableringen av et fullverdig demokrati tar tid. Det omfatter ikke bare frie valg, men også en politisk kultur med et sterkt sivilt samfunn, en uavhengig presse og et velfungerende og uavhengig rettssystem. Å oppnå dette krever fortsatt innsats fra landene selv, fra EUs institusjoner og fra resten av Europa.

Gjennom EØS-midlene bidrar Norge til å fremme samfunnsmessig og sosial utvikling i de nye medlemslandene. EØS-midlene er et solidaritetsbidrag og skal bidra til at mottakerlandene settes bedre i stand til å nyttiggjøre seg det indre marked.

Utvidelsen har gjort EU mer variert og mangfoldig. Nye land har brakt inn ulike erfaringer, tradisjoner og interesser. Med 27 medlemsland er samarbeidet blitt mer komplekst. Diskusjonen om ytterligere utvidelser av EU har derfor reist spørsmålet om EUs kapasitet og grenser. EU er imidlertid fortsatt åpen for nye medlemmer, og Kroatia vil etter planen bli medlem 1. juli 2013.

Utvidelsen og større mangfold har resultert i at det er blitt mer krevende å enes om felles løsninger. Uformelle, vekslende allianser tar ofte føringen i den enkelte sak. Samtidig fungerer systemet i stor grad. Sentrale beslutninger fattes, omfattende tiltak drøftes og vedtas. Det institusjonelle apparatet fungerer.

2.2 Endret traktatverk

På begynnelsen av 2000-tallet startet EU arbeidet med å reformere traktatverket som utgjør grunnlaget for EU-samarbeidet. Dette arbeidet ble sluttført med undertegning av en ny traktat på EU-toppmøtet i Lisboa i desember 2007. Lisboa-traktaten trådte i kraft 1. desember 2009.

Bakteppet for Lisboa-traktaten var utvidelsen mot øst og et behov for forenkling og effektivisering av beslutningsprosessene. Den tidligere søylestrukturen som delte politikkområdene inn i tre deler, henholdsvis det indre marked, justisområdet og utenrikspolitikken, opphørte. Samtidig var det en målsetting å styrke Europaparlamentets og de nasjonale parlamentenes medvirkning i beslutningsprosessene.

Boks 2.1 Endringene i Lisboa-traktaten

Lisboa-traktaten er, i likhet med tidligere traktatreformer, en endringstraktat. Den erstatter ikke, men endrer de eksisterende traktatene. EUs traktater består etter Lisboa-traktaten av to traktater:

Traktaten om den europeiske union (TEU) omhandler EUs grunnleggende prinsipper og regler. Den etablerer mål, verdier, kompetanser, institusjonell struktur, forholdet til medlemsstatene og EUs borgere, kriterier for medlemskap og utmelding av EU.

Traktaten om den europeiske unions virkemåte(TEUV) - tidligere Traktaten om det europeiske felleskap - omhandler regler for EUs institusjoner og de ulike politikkområdene, med unntak av den felles utenriks- og sikkerhetspolitikken, som er plassert i TEU.

Europaparlamentets økte innflytelse

Lisboa-traktaten gir Europaparlamentet økt myndighet. Den alminnelige lovgivningsprosedyren, tidligere kalt medbestemmelsesprosedyren, hvor Europaparlamentet er lovgiver sammen med Rådet, omfatter nå det alt vesentlige av EUs lovgiving. Trepartsforhandlingene (trilog) mellom Parlamentets saksordførere, Rådet (ved formannskapet) og Kommisjonen er blitt det sentrale formatet for utarbeidelse av løsninger.

EU-domstolen og Kommisjonens rolle styrket innenfor justissamarbeidet

Traktaten utvider EU-domstolens myndighet til å omfatte alle deler av justissamarbeidet. Tilsvarende har Kommisjonen fått utvidet sin enerett til å foreslå EU-lovgivning til å gjelde de samme områdene.

Nasjonale parlamenters økte betydning

De nasjonale parlamentene koples nærmere til EU-samarbeidet som voktere av nærhetsprinsippet. Prinsippet går ut på at beslutninger skal fattes så nær borgerne som mulig. Et nasjonalt parlament kan innen åtte uker etter at et EU-lovforslag er mottatt gi en uttalelse om hvorfor de anser at et forslag ikke tar hensyn til nærhetsprinsippet.

Nye funksjoner

Lisboa-traktaten innebærer opprettelsen av to nye funksjoner: 1. En president for Det europeiske råd (stats- og regjeringssjefene). Presidenten sitter i en periode på 2 ½ år, med mulighet for gjenvalg. Gjennom opprettelsen av Det europeiske råd som en egen institusjon og med en fast leder (for tiden Herman Van Rompuy), har man også fått et sentralt koordinerende organ med sterk gjennomslagskraft og langsiktighet. 2. Ansvarsområdet til Høyrepresentanten for utenriks- og sikkerhetspolitikk er utvidet til også å inkludere oppgavene til kommissæren for utenrikspolitikk. Høyrepresentanten er samtidig visepresident i Kommisjonen. Vedkommende (for tiden Catherine Ashton)er valgt for fem år, som øvrige kommissærer.

EUs utenrikstjeneste

Høyrepresentanten leder EUs utenrikstjeneste EEAS – «European External Action Service». Den ble vedtatt opprettet etter Lisboa-traktaten for å bistå Høyrepresentanten i utøvelsen av den felles utenriks- og sikkerhetspolitikken. Tjenesten samler EUs utenrikspolitiske instrumenter (sikkerhet, krisehåndtering og også delvis bistand/utviklingspolitikk), selv om ansvaret for EUs økonomiske bistand fortsatt tilligger Kommisjonen.

Endrede stemmeregler i Rådet

Stemmereglene i Rådet, som trer i kraft i 2014, er endret til et såkalt dobbelt flertall. Det betyr at når vedtak treffes med kvalifisert flertall, må minst 55 prosent av medlemslandene stemme for. Disse må samtidig representere minst 65 prosent av EUs befolkning. Antall områder hvor vedtak treffes med kvalifisert flertall i Rådet er også blitt utvidet til 40 nye saksområder.

Bortfall av søylestrukturen

Med Maastricht-traktaten ble det etablert tre såkalte søyler som dekket ulike deler av EU-samarbeidet. Forskjellen mellom søylene var blant annet beslutningsprosedyrene. Søyle I omfattet det indre marked og det økonomiske samarbeidet, søyle II utenriks- og sikkerhetspolitikken og søyle III justisområdet. Med Lisboa-traktaten faller denne søylestrukturen bort. Dette skal blant annet gjøre det enklere å se ulike politikkområder i EU-samarbeidet i sammenheng.

Traktaten utvider også EU-domstolens myndighet til å omfatte alle deler av justissamarbeidet. Tilsvarende har Kommisjonen fått sin enerett til å foreslå EU-lovgivning utvidet til å gjelde de samme områdene. En annen viktig målsetting med traktaten var å styrke EUs utenrikspolitiske profil. Funksjonene som høyrepresentant og kommissær for utenrikssaker ble samlet i én stilling.

2.3 Endrede styringsformer

Fremveksten av EU-byråer

EUs byråer spiller en stadig viktigere rolle i regelverksutviklingen og i gjennomføringen av regelverk på nasjonalt nivå. Det er i dag etablert 35 byråer i EU innenfor ulike politikkområder. I tillegg er det seks såkalte forvaltningsbyråer under Kommisjonens myndighet, som forvalter ulike EU-programmer.

Byråene har ulike oppgaver og oppbygning, men også visse fellestrekk. Med unntak for forvaltningsbyråene er de etablert utenfor EUs øvrige institusjoner og er geografisk spredt i EU. Mange byråer er satt til å lede nettverk av nasjonale fagmyndigheter. Dette gjelder blant annet innenfor områder som kjemikalier, legemidler, finansielle tjenester, energi, miljø, telekommunikasjon og luftfartssikkerhet. Norge deltar i til sammen 26 av EUs byråer. Vi deltar også i en rekke tilknyttede administrative nettverk. De aller fleste EU-byråer er etablert etter inngåelsen av EØS-avtalen, og deltakelse er ikke omfattet av avtalen, men må fremforhandles i hvert enkelt tilfelle. Som hovedregel har norske representanter møte-, forslags- og talerett, men ikke stemmerett, i de byråene vi deltar i.

Fremveksten av byråene må ses i sammenheng med økte samordningsbehov i et utvidet EU og behov for delegering av oppgaver til fagorganer. Mens byråene i utgangspunktet har hatt begrenset formell myndighet, gis de i økende grad kompetanse til å fatte beslutninger som er bindende for myndighetene eller private rettssubjekter i medlemslandene. Det er grunn til å forvente at denne utviklingen vil forsterkes ytterligere. Det er viktig for EØS-samarbeidet at EØS/EFTA-statenes fagmyndigheter kan delta i EUs organer på mest mulig lik linje med medlemsstatenes fagmyndigheter, særlig i det forberedende arbeidet. Samtidig stiller den økte rollen til EU-byråer EØS-samarbeidet overfor noen prinsipielle utfordringer, se kapittel 5.3.3.

Mer sektorovergripende politikk

EU har siden slutten av 1990-tallet utviklet et omfattende sektorovergripende samarbeid på områder som utdanning, sysselsetting, forskning, innovasjon og velferdspolitikk. Dette er områder hvor medlemslandene har hovedansvaret, men hvor EU har fått en viktig koordinerende og initierende rolle. Samarbeidet er utviklet innenfor rammen av EUs vekst og sysselsettingsstrategier: Lisboa-strategien (2000 – 2010) og dens etterfølger Europa 2020, som er EUs vekststrategi for dette tiåret (2010 – 2020).

De siste årene har EU lagt frem en rekke sektorovergripende strategier og lovgivningspakker. Eksempler er maritim politikk, energi- og klimapolitikk og Stockholm-programmet, som er EUs handlingsplan på justisområdet. Disse består gjerne av en kombinasjon av regelverk og mindre formelt forpliktende virkemidler.

Lisboa-traktaten fjernet det traktatmessige skillet mellom det indre marked, som EØS-avtalen er knyttet opp til, og det øvrige EU-samarbeidet. EU utvikler ofte sin politikk på tvers av dette tidligere skillet. De politiske premissene for store sektorovergripende initiativ legges i økende grad av Det europeiske råd, og ikke av Kommisjonen. Beslutningsprosessene går også raskere i mange saker. Et stort flertall av lovgivningssaker blir i dag avgjort i første behandling etter uformelle forhandlinger mellom Kommisjonen, Europaparlamentet og Rådet.

2.4 Utviklingstrekk i det indre marked

Et enhetlig indre marked er en av grunnpilarene i EU-samarbeidet. I kjølvannet av finanskrisen har utviklingen av det indre marked igjen kommet høyt opp på EUs dagsorden. En videreutvikling av det indre marked er i dag et viktig element i EUs vekst- og sysselsettingsstrategi, Europa 2020. Norge er gjennom EØS-avtalen en del av det indre marked og vil bli berørt av dette arbeidet.

Beslutningen om å utvikle et enhetlig indre marked ble tatt i 1985. Europa hadde da gjennomlevd flere år med økonomisk stagnasjon og høy arbeidsledighet. EU vedtok at et indre marked skulle etableres innen 1992. Det var økende investeringsaktivitet, restrukturering og modernisering i årene frem mot 1992. Det ble tatt en rekke initiativ for å videreutvikle og styrke det felles regelverket for det indre marked utover på 1990-tallet.

Etter årtusenskiftet avtok noe av oppmerksomheten på det indre marked. Mange vurderte det slik at et enhetlig marked i det alt vesentligste var oppnådd. EU konsentrerte seg om andre oppgaver, som institusjonelle reformer, gjennomføring av den økonomiske og monetære union, samt utvidelsen med nye medlemsland.

De seneste årene har det imidlertid fremstått som klart at EU på langt nær ville nå sin ambisiøse målsetting om å bli den mest konkurransedyktige, kunnskapsbaserte økonomien i verden innen 2010, som var nedfelt i Lisboa-strategien fra 2000. Mens det i en tidlig fase i det indre marked var mest oppmerksomhet rettet mot å få på plass et enhetlig regelverk på vareområdet, ble etter hvert tjenesteområdet gjenstand for økt oppmerksomhet. Dette henger delvis sammen med at tjenestemarkedene vokste langt raskere enn handelen med varer, og at potensialet for videre vekst og sysselsetting i tjenestenæringene er betydelig. Det var også en oppfatning i EU at fremme av næringsutvikling og velfungerende arbeidsmarkeder i bred forstand ikke bare måtte oppnås gjennom videreutvikling av et felles regelverk, men også ved nye samarbeidsmetoder, som åpen koordinering, gjensidig læring og finansielle insentiv. Det ble således lagt til grunn et bredere perspektiv for utviklingen av det indre marked.

Integreringen av de nye medlemslandene fra Sentral-Europa i det indre marked har vært ansett som vellykket. Mange av disse landene ser sitt medlemskap i EU som et moderniseringsprosjekt for sine økonomier. Dette bidrar til at de har blitt en pådriver i videreutviklingen av det indre marked.

Den økte vektleggingen av det indre marked ble ytterligere forsterket i kjølvannet av finanskrisen i 2008. Et velfungerende indre marked betraktes som et sentralt virkemiddel for å stimulere vekst og sysselsetting. Dette kommer blant annet til uttrykk i Europa 2020 og i Kommisjonens handlingsplan for det indre marked, den såkalte «Single Market Act». Trenden mot en bredere tilnærming til videreutvikling av det indre marked er styrket, kombinert med målrettede regelverksforslag og større vekt på en effektiv gjennomføring av eksisterende forpliktelser. Dette er nærmere omtalt i kapittel 6.

2.5 Endringer i det økonomisk-politiske samarbeidet i EU som følge av finanskrisen

I kjølvannet av den globale finanskrisen i 2008 opplevde flere euroland sviktende tillit i finansmarkedene. Årsaken var høy eller raskt økende statsgjeld, vedvarende underskudd på driftsbalansen og utsikter til svak økonomisk vekst. Krisen har gjort det tydelig at koordineringen av den økonomiske politikken i euroområdet ikke har vært god nok. Det har oppstått makroøkonomiske ubalanser både mellom euroland og internt i land. Enkel tilgang på rimelige lån og ekspansiv finanspolitikk har i noen land bidratt til en vekst i offentlige utgifter som ikke er bærekraftig.

Etter opprettelsen av det indre marked i 1992 og innføringen av en felles valuta i euroområdet i 1999 har EU etablert og videreutviklet styringsinstrumenter for å samordne den økonomiske politikken. Et sentralt styringsverktøy er Stabilitets- og vekstpakten, som trådte i kraft ved innføringen av euroen 1. januar 1999. Stabilitets- og vekstpakten skulle sikre robuste offentlige finanser og en stabil økonomisk utvikling også etter at landene hadde innført euro. Det ble satt grenser for budsjettunderskudd (ikke over 3 prosent av BNP) og offentlig gjeld (ikke mer enn 60 prosent av BNP).

EU satte våren 2010 i gang et omfattende arbeid for å styrke den økonomiske og politiske koordineringen og spesielt den finanspolitiske disiplinen. Hensikten er å motvirke uroen i finansmarkedene, få offentlige finanser inn på et mer bærekraftig spor, styrke den økonomiske vekstevnen og stabiliteten, samt gjøre EU bedre rustet dersom liknende kriser igjen skulle oppstå.

Boks 2.2 De viktigste tiltakene i kjølvannet av finanskrisen er:

  • To midlertidige krisefond for eurolandene, EFSF («European Financial Stability Facility») og EFSM («European Financial Stability Mechanism»), etablert i mai 2010. Samlet utlånsramme er 500 mrd. euro.

  • Et permanent krisefond, ESM («European Stability Mechanism»), med en utlånsramme på 500 mrd. euro til nye utlån, som erstatter EFSF og EFSM. Eksisterende utlån under EFSF/EFSM på om lag 200 mrd. euro videreføres under den nye ordningen, noe som øker den samlede utlånskapasiteten for EU-ordningene tilsvarende.

  • Store kriselån fra EU og IMF til Hellas (mai 2010), Irland (november 2010) og Portugal (april 2011). Våren 2011 godkjente landene i eurosamarbeidet og IMF et nytt lån til Hellas på 130 mrd. euro.

  • Bedre samordning av finanspolitikken og skjerpet håndhevelse av Stabilitets- og vekstpakten. En overvåkningsmekanisme for å avdekke og korrigere makroøkonomiske ubalanser er også etablert. I tillegg innførte EU i 2011 det såkalte «Europeiske semester», som innebærer at EU engasjerer seg mer direkte i den løpende utformingen av den økonomiske politikken i medlemslandene, blant annet gjennom samlet drøfting på EU-nivå, før budsjettforslagene legges fram for de respektive nasjonalforsamlinger.

Tiltakene innebærer at reglene for budsjettdisiplin er blitt strengere og mer forpliktende og at samarbeidet og koordineringen omfatter flere sider av den økonomiske politikken. Den største endringen er at euroområdet nå etablerer et permanent krisefond. Mens EU før statsgjeldskrisen ikke kunne gi kriselån til land i euroområdet, er traktatene nå endret slik at det er mulig. Samlet sett går endringene i retning av et tettere økonomisk-politisk samarbeid.

Det synes å være politisk enighet blant lederne i euroområdet om å ta ytterligere skritt for å styrke den økonomiske unionen. Blant tiltak som drøftes er et mer integrert rammeverk for finansiell stabilitet i euroområdet («bankunion»), der felles tilsyn med systemviktige banker, fellesordninger for rekapitalisering eller avvikling av kriserammede banker og felles innskuddsgarantiordning er blant mulige tiltak. Dersom en slik utvikling finner sted, vil det innebære ytterligere overføring av kompetanse fra nasjonale myndigheter til EU-institusjoner.

Sosiale og politiske utfordringer

Den økonomiske krisen i Europa har avdekket grunnleggende politiske og sosiale utfordringer. Flere land i EU foretar nå strukturendringer, slik som pensjonsreformer og arbeidslivsreformer. Det vil ta lang tid å se resultatene av dette arbeidet. Samtidig er det en dramatisk utvikling i sysselsettingssituasjonen. I de hardest rammede EU-landene, som Hellas og Spania, er det i dag mer enn 20 prosent arbeidsledighet.

Økonomiske innstramninger, kutt i velferdsordninger og økt ledighet går først og fremst ut over sårbare grupper, som unge, minoriteter og de som har minst fra før. Kutt i offentlig velferd skaper større forskjeller og økende sosial marginalisering. Dette er uheldig, både i seg selv og i et samfunnsøkonomisk perspektiv.

Økningen i ungdomsledigheten er særlig bekymringsfull. I mange europeiske land er arbeidsledigheten blant unge under 25 år doblet eller mer siden finanskrisen slo inn i 2008. Det innebærer at store deler av en ungdomsgenerasjon ikke får jobb. Det setter de unges fremtidstro og folks tillit til det politiske systemet på en hard prøve.

Tillit er en nøkkelfaktor i et samfunns funksjonsevne, både økonomisk, sosialt og politisk. Tillit er avgjørende også for omstillingsevnen i et samfunn. Å gjenopprette tilliten, både i markedene og blant folk flest, blir en krevende og fundamental oppgave for EU og EUs medlemsland i tiden fremover.

Den politiske debatten om håndteringen av krisen har i den senere tid i større grad dreid seg om initiativ som kan stimulere den økonomiske veksten.

Norge har så langt ikke blitt hardt rammet av krisen i Europa. Det er imidlertid viktig at Norge bidrar til å dempe krisen, både som en solidaritetshandling og fordi økonomisk og finansiell stabilitet i Europa også er i norsk interesse. Norge yter omfattende bidrag til IMFs internasjonale innsats, både i Europa og andre deler av verden.

Til dokumentets forside