Meld. St. 19 (2015–2016)

Tid for lek og læring — Bedre innhold i barnehagen

Til innholdsfortegnelse

6 Systemet rundt barnehagen

Dette er en melding om barnehagens innhold, jf. kapittel 4. Når dette innholdet skal realiseres, er man helt avhengig av kompetente ansatte og god ledelse, jf. kapittel 5. Barnehagene er imidlertid ikke isolerte enheter uten samhandling med verden omkring.

Hver enkelt barnehage er en del av barnehagesektoren og inngår i en vertikal styringskjede opp til Stortinget som lovgivende og bevilgende myndighet. Barnehagene er også en del av et horisontalt og tverrsektorielt system, hvor de er en viktig del av et apparat som har ansvar for alle forhold knyttet til barns leveforhold og oppvekst. Dette gjelder ikke minst skolen, som er omtalt i kapittel 4, men også for eksempel helsetjenesten og barnevernet. Barnehagens innhold må videre ses i lys av dens plass i disse systemene. Omgivelsene har forventninger til barnehagens arbeid og innhold. Samtidig inngår omgivelsene i barnehagens støtteapparat. Dette kapitlet gir en kortfattet omtale av dette systemet.

Rammeplanen er en forskrift til barnehageloven og en del av grunnlaget for det tilsynet som skal føres med barnehagene. Men tilsyn alene er ikke nok for å sikre at rammeplanens intensjoner blir oppfylt. Det må suppleres av god støtte og veiledning til barnehagesektoren. For å realisere innholdet i rammeplanen kreves det kontinuerlig, systematisk og langsiktig utviklings- og endringsarbeid på alle nivåer i sektoren. Rammeplanens innhold skal iverksettes i alle barnehager, og et mangfold av eiere har ansvaret for kvalitet og måloppnåelse. Rammeplanen skal sikre et godt barnehagetilbud for enkeltbarn og barnegrupper. Den skal gi rom for faglige tilpasninger i den enkelte barnehage slik at barna får et best mulig tilpasset tilbud.

Barn lever livet sitt på ulike arenaer; familien, barnehagen, skolen og fritiden. Regjeringen sier følgende i Sundvolden-plattformen: «Barn er sårbare og har et særlig behov for beskyttelse og omsorg. Regjeringen vil bidra til å etablere et tettere samarbeid mellom barnevern, helsestasjoner, barnehage, skole, politi og NAV for å unngå at barn blir kasteballer mellom offentlige etater.» Det er viktig for barn og barnefamilier at kommunen tenker helhet og sammenheng i alle tjenestene som tilbys. Regjeringen er opptatt av at barn og unge skal møte et samordnet velferdstilbud i kommunene. Dette er et viktig kvalitetsaspekt for kommunens innbyggere.

6.1 Tilsyn, støtte og veiledning for å sikre god kvalitet

6.1.1 Tilsyn med kvaliteten i den enkelte barnehage

Tilsyn er et viktig styringsvirkemiddel for å sikre at lover og forskrifter blir fulgt, at barnehagebarnas rettigheter blir ivaretatt og for høy kvalitet på barnehagetilbudet. Kommunen fører tilsyn med alle barnehager i kommunen, uansett eierskap. Barnehager som får pålegg om retting av brudd på barnehageloven med forskrifter, må etterkomme dette. Det føres også tilsyn etter annet lovverk, som forskriften om miljørettet helsevern med mer. I siste instans kan tilsyn føre til at en barnehage blir stengt.

Det er fylkesmannen i hvert fylke som i kraft av å være statens regionale ledd, gjennomfører tilsyn med kommunen som lokal barnehagemyndighet. Tilsyn, informasjon, veiledning av kommunen og behandling av klager på kommunens vedtak skal medvirke til å ivareta rettssikkerheten for barna og foreldrene.

Utdanningsdirektoratets spørring til barnehage-Norge høsten 2015 inneholdt spørsmål om barnehagenes samarbeid med fylkesmannen.1 48 prosent av eierne mener at fylkesmannen er en viktig medspiller i kvalitets- og utviklingsarbeidet, kommunale eiere mer enn private eiere. Når det gjelder kommunen som lokal barnehagemyndighet, er det 71 prosent som mener at fylkesmannen i stor eller svært stor grad er en viktig medspiller i arbeidet med å sikre god kvalitet og utvikling på barnehageområdet.

I alt har 85 prosent av barnehagestyrerne hatt kommunalt tilsyn i barnehagen etter barnehageloven i løpet av de siste tre årene. Det er ingen forskjell mellom private og kommunale barnehager eller etter barnehagens størrelse. Det som hyppigst er tema for kommunalt tilsyn, er barnehagens formål og innhold og barn og foreldres medvirkning. Av 33 barnehagestyrere (5,1 prosent) som svarer at tilsynsrapporten påpekte lovbrudd, oppgir 29 at kommunen også fulgte opp om disse lovbruddene faktisk ble utbedret/rettet. 58 prosent av barnehagene opplever å ha fått veiledning eller informasjon om hvordan oppfylle barnehageloven fra kommunen, fylkesmannen eller andre utenom tilsynsbesøk.

Regjeringen har fremmet forslag for Stortinget om endringer i barnehageloven som gir fylkesmannen en utvidet myndighet til å føre tilsyn med den enkelte barnehage i særlige tilfeller, jf. Prop. 33 L (2015–2016). Lovforslaget innebærer at kommunen beholder sin hjemmel til å føre tilsyn med både kommunale og ikke-kommunale barnehager, men at også fylkesmannen kan føre tilsyn direkte med barnehagene i særlige tilfeller. I forslaget legges det også til grunn at fylkesmannen beholder sin hjemmel til å føre tilsyn med kommunen som barnehagemyndighet. Ved å gi fylkesmannen hjemmel til å føre tilsyn med barnehager innføres et uavhengig tilsynsorgan. Dette vil styrke tilsynets kvalitet og bidra til at alle barn i barnehagen mottar et tilbud i samsvar med barnehageloven.

Det er etter regjeringens vurdering en utfordring at dagens rammeplan ikke gir et godt nok grunnlag for tilsynsmyndighetens mulighet til å påse om krav er oppfylt. En ny og tydeligere rammeplan for barnehagens innhold og oppgaver vil etter regjeringens vurdering gjøre det enklere for både kommune og fylkesmann å føre tilsyn med at kvaliteten på barnehagetilbudet er god nok og at barnas rettigheter blir oppfylt.

6.1.2 Støtte og veiledning

Kunnskapsdepartementet er øverste myndighet for barnehagesektoren og forvalter både juridiske, økonomiske og pedagogiske virkemidler. Departementet utøver myndighet i barnehagesektoren gjennom forvaltning av barnehageloven og forskriftene til barnehageloven. Departementet tildeler midler over statsbudsjettet til blant annet kvalitetsutviklingstiltak i private og kommunale barnehager. Statlige myndigheter har ansvar for både støtte, veiledning og utarbeidelse av veiledningsmateriell for å bistå barnehagene i det pedagogiske arbeidet og for å oppnå nasjonale målsettinger på barnehageområdet. Utdanningsdirektoratet er delegert myndighet både på det juridiske, økonomiske og faglige området.

Tendensen internasjonalt er at utdanningsmyndigheter i større grad støtter og veileder barnehageeiere og barnehager i arbeidet med å forbedre kvaliteten i barnehagen. OECD peker på betydningen av å støtte barnehagenes arbeid med å implementere rammeplanen i det daglige arbeidet og råder Norge til å ta i bruk flere virkemidler i implementeringsprosessen.2 OECD peker også på at forskning og praksis i Norge ikke er tilstrekkelig koblet, at mye av forskningen er lite generaliserbar og at det fortsatt er få funn om prosesskvalitet fra store forskningsprosjekter. Rammeplanen som kom i 2006, ble fulgt av elleve temahefter. Ny rammeplan i 2017 skal også følges av støtte- og veiledningsmateriell.

Utdanningsdirektoratet innhenter og tilgjengeliggjør forskning og statistikk på barnehageområdet i tillegg til å utarbeide støtteressurser basert på ny kunnskap. Kunnskapsbaserte støtteressurser er eksempler på myke styringsvirkemidler som barnehageeier ikke er pålagt å bruke, men som kan bidra til å støtte barnehagesektoren i det pedagogiske og metodiske arbeidet. For å få i gang gode kvalitetsutviklingsprosesser er det nødvendig at kunnskapen, støtteressursene og verktøyene som utvikles, er i samsvar med sektorens behov.

De nasjonale sentrene har viktig kompetanse og bidrar til gjennomføring av nasjonale satsinger som Språkløyper – Nasjonal strategi for språk, lesing og skriving i barnehage og skole og realfagsstrategien Tett på realfag – Nasjonal strategi for realfag i barnehagen og grunnopplæringen (2015–2019). Sentrene bidrar til implementering og bruk av rammeplanen gjennom støtte, veiledning og kompetanseheving. Sentrene tilbyr blant annet nettsider med gode eksempler og ressurser rettet mot barnehagene.

Fylkesmannen er statens representant i fylkene, og det meste av kontakten mellom den sentrale statsforvaltningen og kommunene skjer via fylkesmannen. Fylkesmannen bidrar til gjennomføring av barnehagepolitikken gjennom forvaltning av enkelte statlige tilskudd, oppgaver etter barnehageloven og veiledning av kommuner. Fylkesmannen koordinerer og initierer utviklingsarbeid i kommuner og barnehager, inkludert en del tiltak innenfor kompetanseutvikling for de ansatte i barnehagen.

Kommunen som lokal barnehagemyndighet har et overordnet ansvar for å sikre at barna får et godt og forsvarlig barnehagetilbud. Aktiv og god veiledning er et viktig virkemiddel for å utvikle gode barnehager med forsvarlig drift. Kommunen kan søke statlige kompetansemidler fra fylkesmannen og må i den sammenhengen utvikle kompetanseplaner som omfatter både kommunale og private barnehager.

Sametinget er samefolkets folkevalgte organ og regjeringens fremste premissleverandør og dialogpartner i samepolitikken. Sametinget forvalter tilskudd til samiske barnehager, barnehager med samiske avdelinger og barnehager med tilbud om samisk språkopplæring. I tillegg kan tilskuddet brukes til veilednings- og utviklingsarbeid, støtte til prosjekter og utarbeidelse av pedagogisk materiell til bruk i barnehagene. Sametinget og Kunnskapsdepartementet har faste samarbeidsmøter på administrativt nivå. Det avholdes formelle konsultasjoner i saker som gjelder samiske barnehager, jf. Prosedyrer for konsultasjoner mellom statlige myndigheter og Sametinget.

6.2 System for å følge med på kvaliteten i barnehagen

Foreldre skal føle seg trygge på at barnet får et godt og tilpasset tilbud uansett hvilken barnehage barnet har fått plass i. Årlige nasjonale foreldreundersøkelser viser en høy grad av tilfredshet med barnehagen, og andelen har steget for hvert år siden første undersøkelse i 2009.3 Foreldre med barn i private barnehager har litt høyere skår for tilfredshet enn foreldre med barn i kommunale barnehager, henholdsvis 81,1 prosent mot 76,3 prosent i 2015. 86 prosent med barn i privat barnehage og 83 prosent med barn i kommunal barnehage er enig i at kommunikasjonen med barnehagen fungerer godt. 84 prosent med barn i privat barnehage og 81 prosent med barn i kommunal barnehage er enig i at de holdes godt informert om hvordan barnet har det. 82 prosent med barn i privat barnehage og 76 prosent med barn i kommunal barnehage er fornøyd med det pedagogiske innholdet. Regjeringen er fornøyd med at barnehager får en så høy skår. Det er like fullt viktig at foreldre gis et bedre grunnlag for å vurdere kvaliteten på tilbudet deres barn mottar.

Utdanningsdirektoratet er i gang med å utvikle et system for å følge med på kvaliteten i barnehagesektoren. Systemet skal etter planen være ferdigstilt og implementert innen utgangen av 2017. Systemet omfatter statistikk og forskningsresultater og skal sikre at alle aktører, inkludert foreldre, får tilgang til god informasjon om tilstanden i sektoren. Systemet inneholder også verktøy for vurdering av kvalitet og kvalitetsutvikling i barnehagene. Dette kan bidra til et mer likeverdig barnehagetilbud for alle barn gjennom å gi støtte til systematisk vurdering og utvikling av kvalitet i barnehagen.

Barnehageloven, rammeplanen og sektormålene gir rammene for hva som er kvalitet i barnehagen. Kvalitetsarbeid handler om å oppfylle disse målene. Dialog og samarbeid om kvalitetsutvikling mellom myndighet, eier, styrer og øvrige ansatte er viktig for å forankre og tilpasse nasjonale mål og føringer til lokale forhold. Den enkelte virksomhet har ansvar for å utarbeide konkrete mål og planer for virksomheten i samsvar med målene i barnehageloven og rammeplanen. Arbeidet med kvalitet er en kontinuerlig systematisk prosess hvor de vurderingene som gjøres, følges opp med justeringer og nye mål. Denne prosessen kan illustreres som en sirkel med noen «stoppesteder» som viser hva som må gjøres før man går videre; mål og planer – gjennomføring – vurdering – oppfølging, jf. figur 6.1. Sirkelen indikerer at det er et kontinuerlig arbeid som ikke har noe endepunkt (kvalitetshjulet).

Figur 6.1 Kvalitetshjulet

Figur 6.1 Kvalitetshjulet

Boks 6.1 Nærmere om innholdet i kvalitetssystemet

Et godt kunnskapsgrunnlag, formidling av dette og kvalitetsverktøy utgjør innholdet i kvalitetssystemet. Kunnskap om tilstanden i sektoren danner grunnlaget for alt kvalitetsvurderingsarbeid på alle nivåer. Utdanningsdirektoratet bidrar til kunnskapsgrunnlaget gjennom innhenting av statistikk, kartlegginger og forskning. I tillegg vil annen lokal informasjon og kunnskap, for eksempel tilsynsrapporter, kartlegginger, barnesamtaler og praksisfortellinger, kunne inngå i kunnskapsgrunnlaget i den enkelte barnehage og kommune.

Utdanningsdirektoratet utvikler kvalitetsverktøy som barnehagen frivillig kan ta i bruk i sitt kvalitetsvurderings- og -utviklingsarbeid. Alle disse verktøyene vil være en støtte i barnehagens arbeid med å oppfylle intensjonene i rammeplanen. Verktøyene er:

  • Ståstedsanalysen for barnehagen er et refleksjons- og prosessverktøy som barnehager kan bruke som et utgangspunkt for å sette i gang et helhetlig kvalitetsarbeid.

  • Foreldreundersøkelsen for barnehagen vil bli åpnet til bruk for alle barnehager høsten 2016, og resultatene fra denne integreres i Ståstedsanalysen for de som bruker den.

  • I tillegg vil Utdanningsdirektoratet utvikle verktøy/veileder for dokumentasjon og ekstern barnehagevurdering, som etter planen skal være ferdigstilt til høsten 2016.

  • Utdanningsdirektoratet utvikler også et verktøy for kommunen som barnehagemyndighet – RefLex. RefLex er et digitalt egenvurderingsverktøy som skal bidra til at barnehagemyndigheten kan vurdere om de oppfyller sine plikter i barnehageloven.

Tilgjengeliggjøring og formidling av det kunnskapsgrunnlaget direktoratet har til de ulike aktørene i systemet, til foreldre og til samfunnet for øvrig, inngår også i kvalitetssystemet. Økt tilgjengelighet og åpenhet om kvaliteten i barnehagen kan bidra til diskusjoner om kvalitet og økt oppmerksomhet for og motivasjon til å drive kvalitetsutvikling.

Publikasjonen Utdanningsspeilet og særtrykket Barnehagespeilet gir en årlig rapport om tilstanden i barnehagesektoren. Vetuva er et årlig magasin som formidler forskningsbasert kunnskap til alle ansatte i barnehagene. Nasjonalt barnehageregister gir en oversikt over alle barnehager i Norge. Barnehagefakta er en nettside som presenterer utvalgte indikatorer og statistikk om alle barnehager og kommuner i Norge. Barnehagefakta er primært for foreldre som ønsker å orientere seg i barnehagetilbudet før de skal søke barnehageplass, men vil også kunne bidra til diskusjoner om kvalitet i barnehagen. Indikatorene er basert på barnehagenes egne rapporteringer og oppdateres en gang i året.

6.3 Forskning på barnehageområdet

Barnehageområdet er et ungt forskningsfelt i Norge, men forskning om og for barnehager er betydelig styrket de siste årene. Nordisk institutt for studier av innovasjon, forskning og utdanning (NIFU) har etter avtale med Norges forskningsråd jevnlig kartlagt ressurser og resultater innenfor utdanningsforskning. I en rapport fra 2015 har NIFU sett nærmere på utviklingen innen barnehageforskningen.4 Barnehageforskningen utgjorde 11 prosent av total utdanningsforskning i 2013, mot 13 prosent to år tidligere. I 2013 hadde 44 miljøer utdanningsforskning på barnehageområdet, og de fleste av disse var pedagogiske miljøer eller lærerutdanninger. Det har vært en positiv utvikling i retning av flere store kvantitative forskningsprosjekter om barnehager og barns utvikling, jf. kapittel 2.

Rapporten viser at antallet utdanningsforskere på barnehageområdet har økt fra 292 i 2009 til 482 i 2013. Antallet barnehageforskere med professorkompetanse er mer enn fordoblet i perioden 2009 til 2013, fra 19 til 43. Kvinneandelen blant barnehageforskerne er betydelig høyere enn for utdanningsforskning totalt, 77 mot 61 prosent, og professorandelen på feltet er fem prosentpoeng lavere enn for utdanningsforskning totalt. Andelen barnehageforskere med doktorgrad er også betydelig lavere.

Til tross for en sterk økning av nyere forskning, tilgjengelig blant annet gjennom den nordiske forskningsdatabasen Nordic Base of Early Childhood Education and Care, gjenspeiles dette ikke i pensumlistene på barnehagelærerutdanningene.5

Selv om det i dag foreligger et bedre kunnskapsgrunnlag om barnehager enn noen gang, og den barnehagerelevante forskningen i Norge er i fremgang, er det fortsatt et stort potensial for en bedre samlet forskningsinnsats og bruk av denne. Den barnehagerelevante forskningen er fragmentert og preges av mange og små miljøer. Forskning er viktig både for praksis i barnehagen, kvalitet i barnehagelærerutdanningene og som grunnlag for politiske beslutninger. Regjeringen vil derfor vurdere om det er behov for ytterligere styrking av barnehagerelevant forskning i Norge. Det er naturlig å se dette i sammenheng med langtidsplanen for forskning og høyere utdanning der et av de langsiktige prioriterte områdene er «Bedre og mer effektive velferdstjenester i offentlig sektor».6

6.4 Tverrfaglig samarbeid

6.4.1 Tverrfaglig samarbeid generelt

I Sundvolden-plattformen står det at regjeringen vil bidra til å etablere et tettere samarbeid mellom barnevern, helsestasjoner, barnehage, skole, politi og NAV for å unngå at barn blir kasteballer mellom offentlige etater. Regjeringen vurderer at det er viktig å se på hvordan flere kommuner kan bli bedre på tverrfaglig samarbeid og hvordan barnets foreldre kan ivaretas i dette samarbeidet. I dagens rammeplan heter det at:

Kommunen har ansvar for at de ulike tjenestene for barnefamiliene er godt koordinert. For at barn og foreldre skal få et mest mulig helhetlig tilbud til beste for barns oppvekst og utvikling, kreves det at barnehagen samarbeider med andre tjenester og institusjoner i kommunen. Tverrfaglighet og helhetlig tenkning bør derfor stå sentralt. Både foreldre og barnehage kan ha behov for å samarbeide med ulike hjelpeinstanser. Ved samarbeid må bestemmelsene om taushets- og opplysningsplikt i barnehageloven og annet regelverk overholdes.

I Meld. St. 26 (2014–2015) Fremtidens primærhelsetjeneste – nærhet og helhet påpekes følgende ulike utfordringer knyttet til samarbeid:

En forklaring på det manglende flerfaglige samarbeidet, kan være at føringene ikke er tilstrekkelig klare. Dette er en utfordring som både kommunens ledelse, helsetjenestene, skolene, barnehagene og barnevernstjenesten må ta tak i. En annen grunn kan være at de ulike aktørene som møter barnet, ser barnet med ulike øyne. Mens skolene snakker om lærevansker, snakker helsetjenestene om diagnoser og helseutfordringer. Det tilsier at det både er organisatoriske, faglige og kulturelle utfordringer i samarbeidet om målgruppen.

Tidligere offentlige utvalg har vist til problemet med manglende tverrfaglig samarbeid om barnefamilier og har foreslått tiltak. Mange kommuner har gode tiltak for å sikre tverrfaglig samarbeid i dag som kan og bør deles.

I en undersøkelse om kvalitet i barnehagen svarte 87 prosent av barnehagene som ble spurt, at de har etablert rutiner for kontakt med andre hjelpeinstanser i kommunen. PP-tjenesten skilte seg ut som den tjenesten nesten alle barnehagene i undersøkelsen hadde etablert kontakt med. Mange barnehager hadde også etablert rutiner for kontakt med helsestasjonen og barnevernet. Det var også en del barnehager som hadde rutiner for kontakt med spesialisthelsetjenesten, BUP og andre instanser.7

Boks 6.2 Samarbeid på tvers av sektorgrenser – Skedsmo kommune

Skedsmo kommune har et eget system for tverrfaglig og tverrsektoriell samhandling for aldersgruppen 0–24 år. Systemet skal supplere linjeorganisasjonen, hindre «utette skjøter» mellom ansvarsområdene og sikre at oppgaver som ikke uten videre faller innenfor eksisterende faggrenser, blir fulgt opp på en adekvat måte. Målet er avklarte ansvarsforhold og så godt koordinerte og forebyggende tjenester som mulig.

Arbeidet innenfor denne strukturen ledes av en permanent tverrsektoriell styringsgruppe bestående av kommunaldirektørene for utdanning, kultur og helse- og sosialsektoren. Gruppen ledes av kommunaldirektør for utdanning. Under styringsgruppen er det et såkalt tverrsektorielt samarbeidsforum sammensatt av fagledere fra de tre sektorene og politiet og NAV. For å gi systemet operativ kraft er det etablert tre stillinger som tverrsektorielle koordinatorer, én for hver av aldersgruppene 0–6, 6–16 og 16–24 år. Disse har linjeforankring til hver av de tre sektorene helse- og sosial, utdanning og kultur. Det innebærer at helse- og sosialsektoren har koordineringsansvaret for 0–6-årsgruppen, mens utdanningssektoren har tilsvarende ansvar for barn mellom 6 og 16. Koordinator for 16–24-årsgruppen er også kommunens SLT-kontakt.1

1 SLT står for «Samordningsmodell for lokale, forebyggende tiltak mot rus og kriminalitet». SLT sikrer at de ressursene som allerede finnes hos kommunen og politiet, blir mer samkjørte og målrettede.

6.4.2 Koordinert og tverrfaglig hjelp til utsatte barn og unge under 24 år (0–24-samarbeidet)

Det pågående tverrdepartementale 0–24-samarbeidet som Kunnskapsdepartementet har initiert, er et tiltak som skal bidra til å sikre et bedre tverrfaglig samarbeid. Samarbeidet omfatter i tillegg til Kunnskapsdepartementet, Helse- og omsorgsdepartementet, Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet og Arbeids- og sosialdepartementet. Utdanningsdirektoratet koordinerer de andre berørte direktoratenes involvering, og Direktoratet for forvaltning og IKT (Difi) følger prosessen for å fasilitere direktoratenes arbeid. Målet med 0–24-samarbeidet er å sørge for at flere barn og unge utvikler god helse, gjennomfører utdanningsløpet og gis det nødvendige grunnlaget for en god tilknytning til arbeidslivet. For å nå målet er det avgjørende at utsatte barn og unge oppdages og hjelpes så tidlig som mulig.

Den tidlige innsatsen bør være tverrfaglig når det er til det beste for barnet. Derfor er det viktig at de ulike kommunale tjenestene som helsestasjon, barnehage, barnevern, skole og NAV utvikler et bedre samarbeid om samtidig bruk av tiltak og tjenester i kombinasjon.

Departementene samarbeider nå tett med sine fagdirektorater for å tilrettelegge og tilpasse de ulike sektorenes virkemidler, ved en bedre samordning av regelverk, systematisk direktoratsamarbeid og samordning av tilsyns- og tilskuddsforvaltningen. Hensikten er å gjøre det enklere for kommunene å samarbeide på tvers av faggrenser og regelverk som i dag kan oppleves som hindre for tverrfaglige tiltak for utsatte barn og unge.

De involverte departementene har gitt alle fylkesmennene felles, koordinerte og likelydende oppdrag om å bidra inn i 0–24-samarbeidet på lokalt nivå. Økt bruk av tverrfaglige tjenester/koordinerte tiltak fra ulike tjenesteytere skal føre til at:

  • flere utsatte barn og unge oppdages tidligere og gis bedre koordinert hjelp i barnehage- og skolealder

  • flere utsatte ungdommer utenfor skole og arbeid følges opp med tverrfaglige tiltak, herunder helse-, sosial-, arbeids- og opplæringstiltak

  • flere utsatte elever gis tilbud om praktisk opplæring i videregående skole

  • flere elever gjennomfører videregående opplæring

  • færre faller utenfor arbeidslivet

De berørte direktoratene i 0–24-samarbeidet fikk mai 2015 i oppdrag å arbeide videre med en rekke tiltak som gjelder tverrfaglig samarbeid. Følgende tiltak er særlig relevante for tverrfaglig samarbeid på barnehageområdet:

  • Kartlegge hvordan gjeldende regelverk forstås og etterleves, herunder hva som oppfattes som gråsoner og samarbeidsområder for sektorene. Oppdraget må ses i sammenheng med forslaget om å tydeliggjøre oppgave- og ansvarsfordelingen mellom skole og øvrige tjenester, særlig helse- og omsorgstjenesten, barnehage, barneverntjenesten og NAV, innenfor dagens regelverk.

  • Utrede hvordan utsatte barn og unge kan få støtte fra skole, helsetjenester, NAV og barnevern så tidlig som mulig for å få bedre utbytte av opplæringen og bidra til å forhindre frafall. Samt iverksette tiltak i sektor.

  • Utarbeide veiledningsmateriell om etablering av forpliktende samarbeidsavtaler mellom ulike fagsektorer for å styrke og systematisere samarbeidet om målgruppen.

  • Vurdere mulighetene for å samordne retningslinjer, veiledere og ressursmateriell og felles innsats for å gjøre disse kjent.

  • Styrke samarbeidet på direktoratsnivå for å løse utfordringer som går på tvers av sektorer knyttet til opplæring av asylsøkere i målgruppen for 0–24 samarbeidet.

Tverrfaglig samarbeid er spesielt viktig når det gjelder barn med særlige behov. Et tilrettelagt barnehagetilbud for barn med særlige behov vil ofte kreve utstrakt samarbeid mellom barnehagen, andre sektortjenester og foreldre. Hjelpen barn får av det kommunale hjelpeapparatet skal blant annet bidra til at forhold utenfor barnehagen ikke er til hinder for barnets deltakelse. Forutsetninger for godt samarbeid fremmes blant annet av realistiske mål, klart definerte roller, sterk ledelse og styring på tvers av tjenester og gode systemer for deling av informasjon. De ansatte i barnehagen må ha god kjennskap til eget ansvar og rolleforståelse.

Regjeringen har foreslått endringer i barnehageloven som klargjør reglene om samtykke når barnehagen skal dele personopplysninger med instanser utenfor barnehagen og barnehagens generelle håndtering av personopplysninger. Regjeringen vil i ny rammeplan tydeliggjøre ansvar og oppgaver og barnehagens rolle i det tverrfaglige samarbeidet for å hjelpe barn med særlige behov.

6.4.3 Samarbeid med barneverntjenesten

Alle barnehageansatte er pålagt opplysningsplikt uten hinder av taushetsplikt overfor barnevernet når det er grunn til å tro at et barn blir mishandlet eller det foreligger andre former for alvorlig omsorgssvikt, jf. barnehageloven § 22. Statistikk fra SSB for barnevernssaker som gjelder barn i barnehagealder, viser at en økende andel saker meldes av barnehagen. Tall for 2014 viser at av 11 507 undersøkelsessaker startet av barnevernet for 1–5-åringer, hadde barnehagen meldt 1 970 saker, det vil si 17 prosent. Tilsvarende tall for 2007 var 500 av 6 100 saker, altså 8 prosent. I og med at 90 prosent av barn i alderen 1–5 år går i barnehage, kan det stilles spørsmål ved om en andel på 17 prosent er for lav og om barnehagene har tilstrekkelig kompetanse og gode nok rutiner for å avdekke og varsle om barnevernssaker.

I dagens rammeplan står det at at det er viktig med et godt samarbeid mellom barnevernet og barnehagen, både der barnehageplass er benyttet som et tiltak etter barnevernloven og i andre tilfeller der barnevernet har behov for bistand fra barnehagen vedrørende et konkret tilfelle. Det står videre at:

Det bør etableres et generelt og systematisk samarbeid mellom barnehage og barnevern. Den enkelte kommune må finne hensiktsmessige løsninger på hvordan barnehage og barnevern skal samarbeide. Et samarbeid basert på jevn og formalisert kontakt, på felles mål i forhold til barnet og på kunnskap om hverandres arbeidsoppgaver og arbeidsform bør tilstrebes. Barnehagen og barnevernet er to av flere aktører som bidrar til å skape trygge oppvekstsvilkår for små barn.

OECD påpekte i sin rapport om norsk barnehagepolitikk at det burde etableres såkalte one stop shops slik at barnefamilier fikk «én dør» inn til hjelpetjenestene.8

Under Justisdepartementets ansvarsområde er det opprettet ti Statens barnehus i Norge. De ligger i Bergen, Hamar, Tromsø, Trondheim, Kristiansand, Oslo, Stavanger, Ålesund, Bodø og Sandefjord. Barnehusene er et tilbud til barn og ungdom som kan ha vært utsatt for, eller vært vitne til, vold eller seksuelle overgrep, og der det foreligger en politianmeldelse. Ved behov sikrer barnehusene kontakt med lokalt hjelpeapparat for videre oppfølging. Barnehusene arbeider for å formidle kunnskap innen feltet og fremme samarbeid med andre instanser. Privatpersoner og offentlige instanser kan kontakte barnehusene for råd og veiledning ved mistanke om vold eller overgrep. Barnehusene gir også råd og veiledning til privatpersoner og offentlige instanser i anonyme saker som er uavklarte.

Utdanningsdirektoratets spørring til barnehage-Norge høsten 2015 omfatter flere spørsmål om samarbeidet med barnevernet.9 På spørsmålet om hva som kan være årsaken til at det ikke sendes bekymringsmelding til barnevernet, ga styrerne svaralternativene skår, jf. tabell 6.1.

Tabell 6.1 Oppgitt årsak til at det ikke sendes bekymringsmelding til barnevernet

Andel (n=850)

Barnevernet gir for lite tilbakemelding på barnehagens meldinger og henvendelser

57,4 %

For lite kompetanse til å snakke med barn og foreldre i en vanskelig situasjon

50,2 %

Beslutningsvansker – vanskelig å beslutte om bekymringen skal meldes til barnevernet

48,5 %

Frykt for å ødelegge forholdet/samarbeidsrelasjonen med foreldrene

45,6 %

Barnevernet og barnehagen mangler faste rutiner for dialog, informasjon og opplæring av barnehagen

42,6 %

Kilde: Haugset mfl. 2015

Det er systematiske forskjeller mellom styrere i private og kommunale barnehager i spørsmålet om hindringer for bekymringsmeldinger. Private barnehagestyrere opplever i større grad følgende hindringer enn kommunale styrere:

  • For lite kunnskap om hva barnevernet i kommunen forventer.

  • For lite kunnskap om følgene av en bekymringsmelding.

  • For liten mulighet til å diskutere med fagpersoner.

  • Barnevernet og barnehagen mangler faste rutiner for dialog, informasjon og opplæring med barnehagene.

De fleste rapporterer imidlertid om gode samarbeidsforhold og rutiner. Mer utdypende kommentarer fra styrerne gir et sammensatt bilde av barnehagens forhold til barnevernet. Det gis en god del kritikk av og eksempler på dårlige erfaringer og manglende samarbeid. Styrerne påpeker at foreldresamarbeidet kan være krevende i saker der barnehagen vurderer å melde foreldrene til barnevernet. Styrernes kommentarer omhandler det de oppfatter som uheldige konsekvenser av å sende bekymringsmelding i saker der foreldrene ikke er enige i bekymringen. Dette kan føre til at foreldrenes tillitsforhold til personalet brytes, og at barnet blir skadelidende ved at barnet eventuelt tas ut av barnehagen og mister et trygt miljø der. Styrerne påpeker også at en årsak til få bekymringsmeldinger fra barnehagen knytter seg til et forhold som ikke kommer frem i statistiske oversikter, nemlig at barnehagen kan bidra til at foreldrene selv tar kontakt med barnevernet. Dette poenget, samt at barnehagen gjør et forebyggende arbeid med foreldreveiledning og tett oppfølging som kan avverge ugunstig atferd og omsorgssvikt, utdypes av flere. Av mer bekymringsfulle kommentarer nevnes det at foreldre kan «snakke personalet rundt», at tett foreldresamarbeid og veiledning kan gjøre at personalet mister barnets perspektiv av syne og at barn som er utsatt for vold og overgrep, fungerer på sitt beste i barnehagen slik at varselsignalene derfor ikke er tydelige nok.

I 2009 utga Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementer og Kunnskapsdepartementet veilederen Til barnets beste – samarbeid mellom barnehagen og barneverntjenesten for å styrke samarbeidet. 77 prosent av barnehagestyrerne kjenner til veilederen, noen flere i kommunale enn i private barnehager, men forskjellen er liten. 46 prosent av private og 55 prosent av kommunale barnehagestyrere som kjenner til veilederen, har hatt behov for å bruke den. I 2012 var det 22 prosent av alle barnehagestyrere som svarte at de hadde hatt behov for veilederen.10 Barnehagestyrerne som kjenner til veilederen og har hatt behov for å bruke den, er bedt om å vurdere hvor nyttig den var. 23 prosent svarte at den ga meget nyttige svar, 62 prosent svarte at den ga ganske nyttige svar, men ikke på alt man lurte på. Om lag 15 prosent svarte av veilederen ga lite ut over det man allerede visste fra før. Det er ingen forskjeller mellom store og små barnehager eller etter eierskap. Resultatene kan samlet tyde på et det er et potensial for å forbedre veilederen.

Både barnehagestyrere, barnehageeiere og kommunen som barnehagemyndighet er blitt spurt om hva de mener om ulike tiltak for å styrke samarbeidet mellom barnehage og barnevern. Et gjennomgående funn er at barnehagemyndigheten har mer positive erfaringer med tiltakene enn barnehagestyrere og eiere. Det tiltaket som et flertall av alle de tre respondentgruppene er positive til, er økt kunnskap om hvordan man melder bekymring til barnevernet.

Mer utdypende kommentarer fra barnehagestyrerne gir et bilde som viser at tverrgående tiltak er udelt positivt. De kan bidra til å styrke samarbeid både med barnevernet og andre instanser og kan fungere som et lavterskeltilbud, bidra til kompetanseheving og trygge barnehagepersonalet i tvilstilfeller for bekymringsmeldinger. Følgende sitat fra en styrer er interessant:

Vi skal ha stor respekt for foreldrerettsprinsippet og være bevisst taushetsplikten. Samtidig har jeg sett at det å ha mulighet til å drøfte bekymringssaker anonymt i tverrfaglig team har ført til at saker er meldt, ofte opplever vi at personalet vet og ser hva som må gjøres, og at bekreftelsen fra teamet gir den faglige tryggheten som skal til for å gå videre med saken.

I rapporten fra spørringen vises det til at det kom inn gjentagende positive ytringer om muligheten til å drøfte saker anonymt med barnevernet og muligheten til å ha lavterskeltilbud for familier. Flere av styrerne tar opp på mer generell basis at barnevernet har for få ressurser og liten kapasitet, og at dette er til hinder for å styrke samarbeidet med barnehagen. Videre kan det fra barnehagens side oppleves at enkelte saker ikke følges godt nok opp. Til tross for flere kritiske momenter er inntrykket at barnehagestyrerne ønsker tettere kontakt og dialog for å styrke samarbeidet mellom barnehage og barnevern. Flere kommentarer tar opp forhold som har hindret eller kan hindre dette. Barnevernets taushetsplikt nevnes av flere som et hinder for åpenhet.

Kunnskapsdepartementet vil sammen med Utdanningsdirektoratet og Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet se på hvordan rapporten kan brukes til å bedre barnehagens samarbeid med barnevernet.

6.4.4 Samarbeid med helsestasjonen og tannhelsetjenesten

Helsestasjonene har en unik kontaktflate. De følger over 95 prosent av barna fra fødselen av og kan også nå grupper som ikke fanges opp av øvrige tjenester. Helsestasjonene undersøker hvordan barnet utvikler seg både fysisk, psykisk og sosialt, med standardiserte undersøkelsesmetoder. Slik kan helsestasjonene fange opp tidlige signaler på mistrivsel, omsorgssvikt og utviklingsavvik og sette inn tiltak eller henvise videre. Helsestasjonene har også en viktig oppgave i å styrke foreldrene i foreldrerollen. Forskning har vist at det er lavere antall omsorgsovertakelser i kommuner og bydeler der helsestasjonene fungerer godt.11

I rammeplanen står følgende om samarbeidet mellom barnehage og helsestasjon:

Helsestasjonen har ansvar for å drive generelt forebyggende og helsefremmende arbeid for å trygge barns oppvekstvilkår i kommunen. Helsestasjonen kan foreslå at det søkes barnehageplass for barn som har særskilt behov for pedagogisk tilbud og være sakkyndig instans ved tilråding om prioritet ved opptak. Helsestasjonen kan være en samarbeidspart for å tilrettelegge tilbudet for barn med særskilte behov. Helsestasjonen skal kunne bidra med råd og veiledning knyttet til legemiddelhåndtering i barnehager og i forhold til smittevern. Videre er helsestasjonen sentral i kartlegging av barns språk.

Flatø-utvalget påpekte følgende i sin utredning i 2009:

Mulighetene for å få en god sammenheng mellom kartlegging og tiltak er først og fremst til stede i barnehagen. I barnehagen oppholder pedagogisk personale og barna seg daglig, slik at tiltak kan settes inn i en naturlig sammenheng i lek og ulike aktiviteter. I barnehagen er det gode muligheter for å skape et rikt språkmiljø. Det forutsetter imidlertid kompetente voksne som kan bygge på barnets erfaringer, nysgjerrighet, initiativ og naturlige læringsformer.

Helsedirektoratets nasjonale retningslinjer beskriver et program for helsekontroller for aldersgruppen 0–6 år og presiserer hva som skal undersøkes når. I 2013 gjennomførte Statens helsetilsyn et landsomfattende tilsyn med helsestasjonstjenester til barn i alderen 0–6 år.12 Tilsynet omfattet helsestasjoner i 78 kommuner og bydeler, og det ble i 56 kommuner funnet minst ett lovbrudd. Av disse kan nevnes følgende funn:

  • Nær halvparten av kommunene hadde redusert programmet og/eller slått sammen kontroller – uten medisinskfaglig vurdering eller risikoanalyse.

  • Flere kommuner hadde strøket 17/18-månederskontrollenav programmet. Det kan føre til at det tar mange måneder før man oppdager problemer med for eksempel sansene, språk, gange og samspillet i familien.

  • Toårskontrollenog/eller fireårskontrollenblir enkelte steder utsatt. Noen kommuner slår fireårskontrollen sammen med skolestartsundersøkelsen. Konsekvensene av slike innskrenkninger kan være at feilutvikling vedrørende språk, motorikk, organstatus og samspill ikke blir oppdaget.

  • Skolestartsundersøkelsen skal sikre barn med problemer som vil gi lærevansker, hjelp før skolestart. Enkelte steder ble ikke skolestartsundersøkelsen gjennomført før et stykke ut i 1. klasse, av og til så sent som i 2. klasse – eller ikke i det hele tatt.

  • Hørselsundersøkelse, som skulle vært utført da barnet var 4 år eller ved skolestartsundersøkelsen, ble ikke foretatt før barnet hadde gått en tid på skolen. Det kan føre til at barn med redusert hørsel kan få svakere språkutvikling, fordi de ikke har fått hjelp tidsnok.

  • Tilsynet avdekket mangelfullt samarbeid om barn med særlige behov, som uklare ansvarsforhold, manglende avtaler og mangelfulle samarbeidsrutiner mellom helsestasjoner og fastleger. Slike mangler kan føre til at barnet faller mellom to stoler og at ingen tar oppfølgingsansvar.

Det pågående 0–24-samarbeidet skal bidra til bedre tverrfaglig samarbeid mellom blant annet barnehage og helsestasjon, jf. 6.4.2.

Helsemyndighetene rapporterer at barns tannhelse henger sammen med familiens sosioøkonomiske status, og god tannpleie er derfor særlig viktig for utsatte barn. Barnehagen kan bidra til dette. Den fylkeskommunale tannhelsetjenesten har viktig kompetanse om tannpleie og forebyggende tiltak som barnehagen kan nyte godt av. Tannhelsetjenesten utøver også en viktig funksjon i å avdekke omsorgssvikt mot barn og har et godt samarbeid med barnevernet.

6.4.5 Samarbeid med PP-tjenesten og Statped

Den pedagogisk-psykologiske tjenesten (PP-tjenesten) er sakkyndig instans ved tilråding om spesialpedagogisk hjelp. Dersom barnehagen ønsker samarbeid om og hjelp til enkeltbarn i barnehagen, må foreldrene ha gitt sitt samtykke. Foreldrene må trekkes aktivt med i dette samarbeidet.

Det er i dag ikke særskilt fastsatt i opplæringsloven eller barnehageloven at PP-tjenesten skal arbeide systemrettet i barnehagesektoren. Tilgjengelig kunnskapsgrunnlag viser imidlertid at PP-tjenestene i betydelig grad arbeider systemrettet i barnehagesektoren. En undersøkelse fra 2012 om kvalitet i barnehagen viser at 95 prosent av barnehagene som ble spurt, har etablert rutinemessig kontakt med PP-tjenesten.13 Flere ansatte i PP-tjenesten ser behov for å arbeide enda mer systemrettet overfor barnehagene. Et lovforslag som blant annet innebærer at barnehageloven gir PP-tjenesten en plikt til å arbeide systemrettet i barnehagesektoren, har vært på høring, jf. kap. 4.4.2.

Statped (statlig spesialpedagogisk støttesystem) er en virksomhet underlagt Utdanningsdirektoratet og skal støtte kommuner og fylkeskommuner i deres arbeid med å tilrettelegge tilbudet både på individ- og systemnivå i samarbeid med PP-tjenesten. Statped gir sine tjenester til kommuner og fylkeskommuner når disse enten har utredet og iverksatt tiltak uten ønskede resultater, ikke kan forventes å ha kompetanse eller når Statped vurderer at det lokalt bør bygges opp kompetanse. I tillegg til å levere tjenester til kommuner og fylkeskommuner, skal Statped være et kunnskaps- og ressurssenter for det spesialpedagogiske området. Dette innebærer for eksempel at ansatte i skoler og barnehager har tilgang til spesialpedagogisk informasjon i Statpeds kommunikasjonskanaler. Ressursene har et praksisnært perspektiv og skal være anvendelig i arbeidet med kompetansespredning om likeverdig, tilpasset og inkluderende opplæring. Statped arbeider tverrfaglig på de seks fagområdene døvblindhet/kombinert syns- og hørselsvansker, ervervet hjerneskade, hørselsvansker, språk- og talevansker, sammensatte lærevansker og synsvansker. Statped er inndelt i fire regioner og et hovedkontor og er i perioden 2012–2016 i en omstillingsfase for å bidra til å sikre:

  • likeverdig tilgang til Statpeds tjenester for kommuner og fylkeskommuner («tettere på»)

  • mer enhetlig strategi for å utvikle og bruke spisskompetanse

  • tydelige forventninger til Statped som en 3. linjetjeneste

  • tydeligere profil for brukere og ansatte.

6.5 Implementering av ny rammeplan

En vellykket implementering av ny rammeplan forutsetter en tydelig og god ledelse på alle nivåer, og at det på lokalt plan foretas en operasjonalisering og konkretisering av innholdet. En systematisk og målrettet implementeringsprosess er viktig for å skape endring i sektoren. Regjeringen vil med ulike virkemidler støtte barnehagenes arbeid med å implementere rammeplanen i det daglige arbeidet. Utdanningsdirektoratet vil få ansvar for å bidra med informasjon og veiledning fra statens side. Ny rammeplan i 2017 skal følges av støtte- og veiledningsmateriell.

Hvordan rammeplanen arbeides med lokalt, avhenger i stor grad av hvordan eier legger til rette for og samarbeider med styrer om utvikling av barnehagen som en lærende organisasjon, med god kultur for utvikling og endringsarbeid. For å realisere innholdet i rammeplanen må det være god sammenheng mellom rammeplanen og det lokale planarbeidet. Denne sammenhengen kan underbygges med virkemidler som for eksempel veiledning, kompetanseheving og opprettelse av nettverk knyttet til utviklings- og endringsarbeid.

For at implementeringen skal oppfattes som tydelig fra aktørenes side, må målene som myndighetene setter, oppleves som relevante og gjenkjennbare hos aktører på de ulike nivåene. Mål og utfordringer med tilhørende strategier, tiltak og virkemidler må kommuniseres tydelig til alle aktørene i sektoren. I implementeringsprosessen må det tas hensyn til at utfordringene kan være ulike i ulike barnehager. Lokalt handlingsrom og forankring er derfor viktig. Barnehagebasert kompetanseutvikling er et viktig bidrag for å skape endring. Dersom lederne ikke har nødvendig kompetanse, må det settes i gang kompetanseutvikling. Det er ikke tilstrekkelig å planlegge, beslutte og legge til rette for implementering. Implementering av rammeplanen må være en kontinuerlig og systematisk prosess. Det er derfor viktig å sette av tid og ressurser til god planlegging og evaluering av måloppnåelse i endringsprosesser.

Fotnoter

1.

Haugset mfl. 2015

2.

OECD 2013

3.

Direktoratet for forvaltning og IKT 2015

4.

Gunnes og Rørstad 2015

5.

Bjerkestrand mfl. 2015

6.

Meld. St. 7 (2014–2015) Langtidsplan for forskning og høyere utdanning 2015–2024

7.

Gulbrandsen og Eliassen 2013

8.

OECD 2015a

9.

Haugset mfl. 2015

10.

Guldbrandsen og Eliassen 2013

11.

Helsetilsynet 2014

12.

Helsetilsynet 2014

13.

Gulbrandsen og Eliassen 2013

Til toppen
Til dokumentets forside