Aktiver Javascript i din nettleser for en bedre opplevelse på regjeringen.no

Meld. St. 27 (2015–2016)

Digital agenda for Norge — IKT for en enklere hverdag og økt produktivitet

Til innholdsfortegnelse

Del 2
IKT-politikk for en brukerrettet og effektiv forvaltning

Innledning

En hovedprioritering i IKT-politikken er å sette brukeren i sentrum. Ved å ta utgangspunkt i brukernes behov, kan det offentlige i større grad tilby tjenester som brukerne har nytte av. Målsettingen er å lage så gode og effektive digitale løsninger at de aller fleste velger å benytte seg av disse.

I tillegg må de digitale tjenestene være en del av digitale arbeidsprosesser i virksomheten. Offentlig sektor har mye å hente på ytterligere digitalisering av arbeidsprosesser, og å drive virksomhetsutvikling gjennom digitalisering. I dette arbeidet skal markedet brukes når det er hensiktsmessig.

Produktivitetskommisjonen peker på1 at store effektiviseringsgevinster kan hentes ut i offentlig sektor ved å velge beste praksis. Kommisjonen fremhever at økt og bedre bruk av teknologi er avgjørende for økt produktivitet i offentlig sektor. Teknologiutviklingen åpner for nye muligheter til organisering og nye tjenesteformer som forutsetter samarbeid med privat næringsliv. Kommisjonen peker videre på reformbehov knyttet til å få større samfunnsøkonomiske gevinster ut av offentlige investeringer. Dette gjelder spesielt organisering av IKT-prosjekter.

Ansvaret for virksomhetsutviklingen, herunder digitalisering, ligger hos den enkelte offentlige virksomhet og tilhørende sektordepartement. Regjeringen har gjennom Program for bedre styring og ledelse i staten satt i gang et kompetansetiltak for hvordan topplederne på en bedre måte kan utnytte mulighetene digitalisering gir for virksomhetsutvikling – strategisk IKT-kompetanse.

Hver virksomhet har ansvaret for å bruke sine midler effektivt. Brukerretting av virksomhetens tjenester er en del av dette. Denne delen av stortingsmeldingen omhandler hvordan regjeringen legger til rette for virksomhetenes og sektorenes arbeid med digitalisering av offentlig sektor.

6 Offentlige tjenester med brukeren i sentrum

Figur 6.1 Del II

Figur 6.1 Del II

Brukeren i sentrum er en av fem hovedprioriteringer i IKT-politikken. Dette innebærer at brukernes behov skal være det sentrale utgangspunktet ved digitalisering av offentlig sektor. Med brukeren menes innbyggere, ansatte, offentlige og private virksomheter, samt frivillig sektor.

Offentlige tjenester skal fremstå sammenhengende og helhetlige for brukerne, uavhengig av hvilke offentlige virksomheter som tilbyr dem.Sektorene må derfor samarbeide om å lage helhetlige brukerrettede løsninger der enkelttjenester settes sammen i tjenestekjeder tilpasset brukernes behov og livssituasjoner. Tjenestene bør være tilgjengelige hele døgnet, og tilpasset mobile enheter.

Boks 6.1 Regjeringens mål om forenkling for frivillig sektor

Regjeringen vil bedre vilkårene for frivillige organisasjoner, og gjøre hverdagen enklere for frivillige. Frivillighetserklæringen legger rammene for regjeringens dialog og samspill med frivillig sektor, og skal bidra til en helhetlig frivillighetspolitikk. Medvirkning, forenkling, samordning og forutsigbarhet skal prege samspillet. En målrettet IKT-politikk vil legge grunnlaget for en brukerrettet og effektiv offentlig forvaltning som kan styrke samspillet med frivillig sektor. Dette vil bidra til en enklere hverdag for frivillige.

6.1 Brukernes behov – god brukskvalitet

Det er et mål at alle skal ha en god brukeropplevelse når de benytter digitale tjenester fra offentlig sektor. Gevinstene ved digitalisering av forvaltningen kan ikke realiseres uten at brukerne benytter de tjenestene som tilbys digitalt. Offentlige tjenester må derfor svare på brukernes behov, og ha god brukskvalitet. Tjenestene skal være enklere å bruke og lettere tilgjengelige enn papirskjemaer eller personlig fremmøte. Tjenestene skal også gi en reell merverdi, for eksempel ved raskere saksbehandling, enklere innsyn i egne personopplysninger og redusert rapportering ved gjenbruk av data som allerede er samlet inn. For å få dette til må offentlig sektor involvere brukerne i den digitale tjenesteutviklingen, lære av andres erfaringer, jobbe på tvers av sektorer og forvaltningsnivåer og bruke teknologiens muligheter på smarte og innovative måter.

Norge har på mange områder kommet langt i arbeidet med å digitalisere offentlige tjenester. Likevel viser innbyggerundersøkelsen for 20152 at kun om lag 50 prosent av innbyggerne mener de største offentlige selvbetjeningsløsningene på nett er gode eller svært gode. Tilsvarende viser resultatene fra «IT i praksis 2015»3 en merkbar nedgang på innbyggernes tilfredshet med de offentlige digitale tjenestene fra 2014 til 2015. Dette viser at forvaltningen sliter med å holde tritt med innbyggernes forventninger, og tilsier at det er et stort potensial i ytterligere brukerretting av offentlige tjenester.

Boks 6.2 Digitalt skifte i offentlig sektor

Teknologirådet1 har i et notat til Produktivitetskommisjonen identifisert teknologibaserte endringer som tiltar i omfang og styrke. Disse kan også påvirke offentlige tjenester på flere måter:

  • Deltakende innbyggere: Interaktive teknologier som smarttelefonen og tingenes internett gjør at innbyggerne ikke bare benytter offentlige tjenester, men blir aktive og deltakende aktører i utformingen og leveransen av disse. Eksempelvis kan personer med kroniske tilstander gjøre målinger selv, og slik få bedre oppfølging.

  • Persontilpassede tjenester: Nye offentlige data gir mer inngående kjennskap til hver innbygger, og åpner for en offentlig tjenesteleveranse som er mer differensiert og tilpasset den enkelte innbyggers unike behov. Eksempelvis kan smarte læremidler i skolen gi hver enkelt elev tilpasset undervisning og tettere oppfølging.

  • Forutseende institusjoner: Mer utstrakt brukt av dataanalyse i offentlige institusjoner dreier offentlige tjenester mot forebygging, og vekk fra reaksjon og utbedring i etterkant. Skatteetaten kan for eksempel gjennomføre målrettede kontroller ved å ta i bruk prediktive modeller som plukker ut skatteoppgaver med høy sannsynlighet for feil.

1 Denne gangen er det personlig: Digitalt skifte i offentlig sektor.

Involvering av brukerne

For å lykkes med digitaliseringen ønsker regjeringen reell brukermedvirkning, slik at tjenestene sikres god brukskvalitet og at brukernes reelle behov dekkes på nye måter. Undersøkelsen av kvalitet i digitale tjenester,4 gjennomført av Difi i 2014, viser at det store flertallet av de kartlagte tjenestene ikke er tilstrekkelig brukervennlige og i for liten grad gjør bruk av smart teknologi for å forenkle oppgaveløsningen for brukerne. Dette understøttes også av andre undersøkelser.5 Brukernes opplevelser skal nå kartlegges nærmere ved at statlige virksomheter skal gjennomføre brukerundersøkelser. I tildelingsbrevene for 2016 er statlige virksomheter pålagt å kartlegge hvordan brukere opplever virksomheten. På bakgrunn av kartleggingen skal virksomheten vurdere og eventuelt ta initiativ til tiltak som kan forbedre tjenestene. I årsrapporten for 2016 skal resultatet av kartleggingen omtales, og eventuelle tiltak som planlegges eller allerede er iverksatt skal beskrives.

I digitaliseringsrundskrivet6 er statlige virksomheter også pålagt å hjelpe brukerne:

«Brukere skal få hjelp og veiledning til å benytte virksomhetens digitale tjenester, for eksempel gjennom veiledning på nett, digital dialog, direkte kontakt, eller medbetjening ved personlig fremmøte. Virksomheter som har grenseoverskridende ansvarsområder bør samarbeide, og gi brukerne et hensiktsmessig og helhetlig tilbud, uavhengig av måten forvaltningen er organisert på.»

Virksomhetene må ha et bevisst forhold til hvilke kanaler de benytter for å nå ulike brukergrupper, og for å formidle ulik informasjon. Dette kan for eksempel gjøres ved at virksomhetene utarbeider kanalstrategier.

Boks 6.3 NAVs kanalstrategi

Gjennom ordninger som barnetrygd, sykepenger, ytelser ved arbeidsledighet og pensjon har NAV til enhver tid kontakt med en stor del av befolkningen. Dagens brukermøter er preget av at for mange må oppsøke NAV-kontoret eller ringe for å utføre det de ønsker. Gjennom digitalisering skal NAV gjøre brukermøtene mer effektive og frigjøre tid for å følge opp brukere. Hovedtrekk i kanalstrategien er at brukere med økonomiske ytelser og oppfølgingsbehov enkelt skal kunne administrere sitt forhold til NAV digitalt, med støtte på telefon ved behov. Brukere med sammensatte oppfølgingsbehov skal ha dialog med NAV om jobb via fysiske møter, telefon og digitale flater.

Hvilke metoder og teknikker som brukes for å involvere brukerne vil variere fra prosjekt til prosjekt, blant annet basert på hva som skal utvikles. Tjenestedesign innebærer å utvikle, planlegge og organisere tjenester som skaper gode brukeropplevelser, og er en metode som har vist seg effektiv. Regjeringen vil gjennom en støtteordning for gode, brukerrettede tjenester bidra til å øke utbredelsen av denne metoden. Ordningen forvaltes av Difi.

Boks 6.4 Bygg uten å søke

Direktoratet for byggkvalitet (DiBK) leverer tjenesten Bygg uten å søke. Tjenesten ble utviklet i forbindelse med forenklinger av regelverket i plan- og bygningsloven, som muliggjør at en rekke byggeprosjekter nå kan settes i gang uten å søke kommunen. I utviklingen av tjenesten var brukerinvolvering sentralt. Når en testversjon av Bygg uten å søke var utviklet, ble den testet av personer som enten skulle, eller nettopp hadde, bygget garasje og tilbygg. DiBK fikk på den måten tilbakemeldinger på hvilke deler av tjenesten som var lett å forstå, og hvor endringer måte gjøres.

Etter lansering ble tilbakemeldinger samlet inn via en tilbakemeldingsboks i selve tjenesten. Spørsmålet; «Var veiviseren nyttig?» ble stilt. 91 prosent av de som har svart svarer at veiviseren er nyttig. Mange av de som synes at veiviseren ikke er nyttig, peker på at veiviseren ikke svarer på det de ønsker å bygge. På den måten får DiBK gode innspill til hvordan informasjon kan suppleres og forbedres.

Klart språk

Et klart språk i de digitale tjenestene gjør at tjenestene blir tatt i bruk, noe som igjen er en forutsetning for gevinstrealisering. Det er helt avgjørende at arbeid med klart språk blir en del av utviklingen av de digitale løsningene. Klart språk vil også bidra til å redusere behovet for kunnskap om offentlig sektor blant brukerne, og redusere antall henvendelser. Erfaringer fra Danmark viser eksempelvis at mange av de unge brukerne, de såkalt «digitalt innfødte», ikke forstår hva offentlige virksomheter skriver eller hvordan de skal bruke offentlige digitale tjenester. På tross av høy digital kompetanse, klarer de ikke å bruke digitale løsninger og møter opp på et kontor for å få hjelp.

Boks 6.5 Klarspråk

Med klarspråk menes «korrekt, klart og brukertilpasset språk i det offentlige». Vi kommuniserer i klarspråk når ordlyd, struktur og visuell utforming er så tydelig at målgruppen finner informasjonen de trenger, forstår den og bruker den.

Kjennetegn ved klarspråk:

  • Setter leseren først.

  • Fokuserer på handling.

  • Gjør tekster mer transparente og forståelige.

  • Formidler det viktigste først.

  • Sparer tid og penger.

  • Gir mottakeren en bedre opplevelse.

Digital kompetanse og deltakelse

Digital kompetanse blant brukerne er en forutsetning for å lykkes med digitalisering. Mange innbyggere i Norge har ikke tilstrekkelig digital kompetanse til å bruke digitale løsninger, og dermed betjene seg selv på nett. Disse gruppene må få mulighet til å tilegne seg den nødvendige kompetansen og få hjelp dersom de ikke behersker de digitale kanalene. Program for digital deltakelse og kompetanse og forskrift om universell utforming av IKT-løsninger, er konkrete initiativ som skal bidra til at alle som ønsker det kan delta digitalt. Det vises til del III kapittel 15.1 og 15.2 for nærmere omtale av disse temaene.

6.2 Helhetlige digitale tjenester – digitalt førstevalg styrkes

Digitalt førstevalg innebærer at forvaltningen så langt som mulig er tilgjengelig på nett, og at nettbaserte tjenester er hovedregelen for forvaltningens kommunikasjon med brukerne. Innbyggerne må aktivt velge manuelle løsninger hvis de foretrekker det. Målsettingen er å lage så gode digitale løsninger at de aller fleste ønsker å benytte disse, og velger bort manuelle kanaler. Brukerorientering er viktig for å oppnå digitalt førstevalg.

Bakgrunnen for digitalt førstevalg er todelt. For det første gir en digital forvaltning bedre tjenester til brukerne, med enklere søknadsprosesser og raskere svar. Dette er i samsvar med brukernes forventninger i en digital hverdag. Offentlig sektor er kommet et stykke på vei, og det pågår omfattende digitaliseringsarbeid i en rekke sektorer. Det er imidlertid ikke tilstrekkelig å tilgjengeliggjøre skjema på nett – «sette strøm på papir». Det må også vurderes om tjenestene i seg selv kan forenkles eller fjernes. Et eksempel på dette er elektronisk frikort for helsetjenester. I stedet for å samle på kvitteringer og søke om frikort når egenandelstaket var nådd, får man nå tilsendt frikortet automatisk. Gjennom den digitale tjenesten «mine egenandeler» kan man logge inn og følge med på de egenandelene som til enhver tid er registrert.

For det andre har digitalisering av forvaltningen et betydelig innsparingspotensial slik at ressurser kan frigjøres og omdisponeres. Virksomhetene må drive virksomhetsutvikling gjennom digitalisering, og i tilknytning til fullføringen av digitalt førstevalg skape effektive arbeidsprosesser som er samfunnsøkonomisk lønnsomme, kartlegge gevinstmuligheter og realisere gevinstene.

Hele verdikjeden som saksbehandlingen omfatter, fra en sak starter til vedtak er fattet, må vurderes i sammenheng. Dette forutsetter også involvering av de ansatte. Et samspill mellom ansatte, arkivtjeneste, teknologer og forretningssiden i virksomheten er et godt utgangspunkt for å utvikle arbeidsprosessene og komme frem til nye løsninger. Digitalt førstevalg har vært et mål fra Digitaliseringsprogrammet «På nett med innbyggerne» som ble lagt fram i april 2012. Regjeringen ønsker nå å ta arbeidet med digitalt førstevalg et skritt videre.

Retningen og ambisjonen for regjeringens politikk kan formuleres slik:

  • Offentlig sektor spør deg ikke på nytt om noe den vet.

  • Du trenger ikke søke om noe du har rett til.

  • Hvis offentlig sektor trenger informasjon fra deg, skal du kunne gi den digitalt.

  • Du får svar digitalt.

  • Du får umiddelbart svar hvis det ikke er behov for bruk av skjønn.

  • Du kan enkelt få vite hva offentlig sektor vet om deg og hvem som har sett denne informasjonen.

Boks 6.6 Tidligere satsing på digitalt førstevalg

  • Endringer i forvaltningsloven trådte i kraft i 2014, slik at forvaltningen ikke lenger behøver be om samtykke til å kommunisere digitalt med innbyggere, næringsdrivende og andre de henvender seg til. Når det gjelder henvendelser til forvaltningen, beholdt man bestemmelsen om at dette kan skje digitalt når forvaltningsorganet har lagt til rette for det.

  • Da kravet om samtykke ble opphevet, ble det i stedet innført en reservasjonsrett for innbygger. Reservasjonsretten innebærer at enkeltvedtak og andre viktige henvendelser skal sendes på papir til de som har reservert seg. Innbygger må altså aktivt reservere seg. Dette er en viktig del av innføringen av digitalt førstevalg.

  • På bakgrunn av lovendringene har Difi etablert et register over innbyggeres digitale kontaktinformasjon og reservasjonsstatus. Registeret inneholder e-postadresse og/eller mobilnummer til mer enn 3,9 millioner innbyggere. Fra 1. januar 2016 må forvaltningen bruke kontaktinformasjon fra dette registeret ved varsling om enkeltvedtak og andre viktige henvendelser som sendes digitalt til innbyggere. Per første kvartal 2016 var det kun 96 831 personer som har reservert seg mot å få enkeltvedtak og andre viktige henvendelser fra forvaltningen digitalt. Dette utgjør om lag to prosent av befolkningen over 15 år.

  • I tillegg er digital postkasse til innbyggere etablert. Per første kvartal 2016 hadde 875 510 innbyggere valgt en digital postkasse. Både kontakt- og reservasjonsregisteret og postkassen er etablert som fellesløsninger for å forenkle virksomhetenes digitale kommunikasjon med innbygger.

  • I tillegg har det i digitaliseringsrundskrivet blitt stilt konkrete krav til statlige virksomheter om å digitalisere relevante søknader, skjemaer og rapporteringer med volum per år over fastsatte grenser.

Veien videre – digitalt førstevalg styrkes

Regjeringen vil at digitalt førstevalg skal fullføres, og at det skal arbeides systematisk for å oppnå dette. Offentlige virksomheter har ulike utgangspunkter for sin digitalisering. Mange sektorer er kommet langt i sitt digitaliseringsarbeid, men det er mer å hente. De ulike sektorene må kartlegge hvordan digitalt førstevalg best kan fullføres på deres område, og utarbeide planer for dette.

Der det er mulig bør det legges til rette for «straks-avgjørelser» slik at brukeren opplever en smartere og raskere service fra forvaltningen. For eksempel ble det i 2015 fattet 86 000 automatiske vedtak i Enhetsregisteret og Foretaksregisteret.

En styrket satsning på digitalt førstevalg innebærer også at innbyggerne, når tjenesten egner seg for det, får det de har rett til uten å søke, såkalte «pushtjenester». Vedtak om barnetrygd fattes normalt uten at det er behov for mottakers medvirkning, og frikort for helsetjenester tilsendes automatisk når egenandelstaket er nådd. Trolig er det flere områder der det ikke er behov for at brukeren søker om tjenester. En annen variant er at brukeren får informasjon om offentlige tjenester hun kan ha interesse av og hvordan hun i tilfelle søker om disse – eksempelvis informasjon om barnehager som ut fra bosted og foreldrenes arbeidssted kan være aktuelle, med informasjon om søknadsfrist og lenke til den digitale tjenesten for å søke barnehageplass.

Andre oppgaver som sett fra brukernes ståsted bør samordnes er tjenester knyttet til livssituasjoner. På norge.no er det lagt ut informasjon om tjenester knyttet til følgende livssituasjoner: «studere», «miste og finne jobb», «få barn», «flytte», «ny i Norge», «inngå ekteskap», «skilsmisse», «dødsfall og arv». I dag gir dette veiledning til hvilke tjenester, fra hvilke offentlige virksomheter, brukeren kan eller må benytte i de forskjellige livssituasjonene. De berørte virksomhetene må nå se på forenkling og samordning slik at brukeren i størst mulig grad kan gjøre én henvendelse til offentlig sektor. Informasjonen må så deles internt i forvaltningen og resultatet blir at brukeren får de tjenestene hun er berettiget til ut fra situasjonen. Tilsvarende for tjenester rettet mot næringsdrivende; hvilke tjenester fra forskjellige virksomheter må benyttes i vanlige situasjoner og kan utvikles til sammenhengende «tjenestekjeder»?

Når det gjelder tjenester med nær sammenheng til tjenester fra andre virksomheter, sektorer eller forvaltningsnivå, må berørte sektorer samarbeide. Når det gjelder tjenester på tvers av forvaltningsnivåene skal statlige sektoretater ta et større ansvar for at det utvikles helhetlige digitale løsninger som også kommunesektoren kan benytte. Se omtale i kapittel 8.

Boks 6.7 Automatisering og kunstig intelligens

Vi må anta at nye teknologier for automatisering og kunstig intelligens kan gi endringer i hvordan tjenesteproduksjonen vil foregå i fremtiden. Utviklingen innen automatisering vil endre arbeidsprosesser framover, eksempelvis hvordan saksbehandlingen utføres, hvordan sykdom i stor grad blir avdekket ved maskinbasert diagnostisering eller hvordan ulike kontrolloppgaver utføres maskinelt. Dette er en utvikling som også offentlig sektor må evne å dra nytte av. Blant annet påpeker Produktivitetskommisjonen at automatisering av saksbehandling og muligheten for kommunikasjon mellom IT-systemer vil kunne ha innvirkning på hvordan offentlige oppgaver organiseres og utformes i framtiden.

Boks 6.8 Tjenestekjeder – Bosiden

I 2008 ble Bosiden for konkurs etablert som en samhandlingstjeneste i Altinn. Bosiden er et komplett verktøy på nett der bostyrer har tilgang til informasjon fra relevante registre og skjemaer, og kan kommunisere med kreditorene. Hele konkursprosessen er dermed digitalisert som én sammenhengende tjeneste. Ved avslutning av konkursbehandlingen blir konkursboet automatisk slettet i Enhetsregisteret. Denne tjenesten sparer alle involverte i en bobehandling for tid og kostnader.

Hver sektor må kartlegge hvordan digitalt førstevalg best kan fullføres i sin sektor. Kartleggingen bør blant annet omfatte hvilke tjenester det gjenstår å digitalisere, hvilke tjenester som egner seg for digital selvbetjening, straksavgjørelser, automatisert saksbehandling og «push-tjenester». Det må også kartlegges hvilke tjenester som bør ses i sammenheng med hverandre, i «tjenestekjeder». Kartleggingen må også brukes til å vurdere om eksisterende digitale tjenester er brukerorienterte og brukervennlige, eller om de bør redesignes, forenkles eller kanskje kan bortfalle. Relevant regelverk må gjennomgås, da justeringer i regelverk kan medføre forenklinger i arbeidsprosesser og løsninger som gjør det enklere å oppnå digitalt førstevalg på området.

Automatiserte tjenester, «push-tjenester», gode selvbetjeningsløsninger og «tjenestekjeder» der relevant informasjon er forhåndsutfylt, forutsetter at forvaltningen gjenbruker informasjon som forvaltningen allerede har. Se kapittel 7, Informasjon til forvaltningen skal leveres kun én gang, hvor målsettingen er at forvaltningen ikke spør på nytt om noe brukeren allerede har opplyst om eller som forvaltningen har kunnskap om fra andre kilder.

Boks 6.9 Elektronisk tinglysing

Kartverket vil i løpet av 2017 etablere et nytt fagsystem for elektronisk tinglysing basert på innsending av elektroniske dokumenter. Løsningen vil i første omgang dekke de mest brukte rettsstiftelsene fra det profesjonelle markedet. Kartverket vurderer å utvide løsningen med en publikumsportal for det private markedet. Kartverket arbeider også med å digitalisere de eldre tinglysingsgjenpartene. Omlag to av tre kopier kan nå hentes digitalt. Kartverket vil samtidig forenkle og forbedre brukernes digitale tilgang til tinglysingsinformasjon både fra grunnboken og tinglysingsgjenpartene. Elektronisk tinglysing vil komme den enkelte som skal skifte bank eller kjøpe bolig til gode, men også profesjonelle aktører som eiendomsmeglere, banker og advokater.

Målsettingen er at brukerne i langt større grad enn i dag skal kunne forholde seg digitalt til forvaltningen. Samtidig mener regjeringen at tiden ennå ikke er moden for at dette gjøres obligatorisk for brukerne av offentlige tjenester. Forvaltningen har ikke kommet langt nok i digitalisering av sine tjenester, slik at et pålegg til brukerne om å benytte de tjenestene som er digitale kan virke noe urimelig. For de tjenestene som allerede er fulldigitalisert, og som det derfor ville vært aktuelle å gjøre obligatoriske, vil et pålegg om bruk gi liten merverdi. Foreløpig er det få innbyggere som har benyttet seg av reservasjonsretten, og målsettingen om å lage så gode digitale løsninger at de aller fleste ønsker å benytte disse fastholdes. Samtidig videreføres reservasjonsretten for å ivareta de innbyggere som ikke ønsker å forholde seg digitalt til forvaltningen.

Regjeringen vil:

  • Ha reell brukermedvirkning for å sikre at brukernes synspunkter og behov ivaretas i den digitale tjenesteutviklingen.

  • Stimulere til flere forsøk med bruk av tjenestedesign for å bidra til flere gode, brukerrettede tjenester.

  • Ta arbeidet med digitalt førstevalg et skritt videre ved å kartlegge og legge planer for hvordan digitalt førstevalg best kan fullføres innenfor hver sektor, og på tvers av sektorer og forvaltningsnivåer.

7 Informasjon til forvaltningen skal leveres kun én gang

Forvaltningen skal gjenbruke informasjon i stedet for å spørre brukerne på nytt om forhold de allerede har opplyst. Dette omtales gjerne som «kun én gang», og er en av regjeringens hovedprioriteringer i IKT-politikken.

«Kun én gang» er et langsiktig mål som vil kreve innsats over lengre tid. Målet er at innbyggere, næringsliv og frivillig sektor i sin kontakt med offentlige virksomheter ikke må levere samme opplysning mer enn én gang. Dette forutsetter at offentlige virksomheter skal dele og gjenbruke informasjon om forhold som brukeren allerede har opplyst om, istedenfor å spørre brukeren på nytt. Gjenbruk av informasjon bidrar til raskere og enklere saksgang for brukerne, og kan bidra til enklere prosesser der flere offentlige virksomheter må samhandle. En hensiktsmessig deling og gjenbruk av informasjon er ikke begrenset til det som brukeren rapporterer inn, men omfatter også informasjon som forvaltningen selv produserer eller henter fra andre kilder. «Kun én gang» forutsetter derfor god informasjonsforvaltning i offentlige virksomheter. Informasjonsforvaltning dreier seg blant annet om virksomhetenes evne til å ha oversikt over og effektivt kunne nyttiggjøre informasjon som er tilgjengelig. God informasjonsforvaltning bidrar også til at flere offentlige data kan tilgjengeliggjøres for viderebruk av andre enn offentlig sektor selv (næringsliv og sivilsamfunn), se kapittel 14.2 Viderebruk av offentlige data og figur 7.1 nedenfor.

Figur 7.1 Ekstern informasjonsutveksling: Flyt av informasjon inn og ut av offentlig sektor.

Figur 7.1 Ekstern informasjonsutveksling: Flyt av informasjon inn og ut av offentlig sektor.

Kilde: Gevinstpotensialet i et felles konsept for informasjonsforvaltning i offentlig sektor. DNV GL. 2015.

7.1 Helhetlig informasjonsforvaltning i offentlig sektor

Korrekt og oppdatert informasjon er avgjørende for saksbehandling og myndighetsutøvelse. Bruk av korrekt informasjon øker kvaliteten i saksbehandlingen, og styrker dermed rettsikkerheten til den enkelte. Saksbehandling og digitale tjenester kan forbedres, effektiviseres og automatiseres ved god tilgang til kvalitetssikret informasjon fra egen og andre virksomheter.

Brukerorienterte digitale tjenester, omtalt i kapittel 5, vil være avhengige av rett utnyttelse av informasjonen som allerede finnes om brukeren.

Informasjon er en av de viktigste ressursene i offentlig sektor, og må forvaltes på en god måte. Den enkelte offentlige virksomhet har ansvar for å forvalte informasjonen virksomheten besitter. Dette innebærer blant annet at virksomheten skal ha oversikt over hvilken informasjon den har, hva informasjonen betyr, i hvilken sammenheng den ble innhentet, hva informasjonen skal brukes til, hvem informasjonen kan deles med, hvordan informasjonen skal sikres og hvor lenge den skal bevares.

Boks 7.1 Definisjon av informasjonsforvaltning

Informasjonsforvaltning betyr eit heilskapleg syn på aktivitetar, verktøy og andre tiltak for å sikre best mogleg kvalitet, utnytting og sikring av informasjon i ei verksemd. Organiseringa av informasjonen skal vere systematisk og henge saman med verksemda sine arbeidsprosessar.1

1 Definisjonen er hentet fra Informasjonsforvaltning i offentleg sektor. Difi. 2013:10.

En rapport fra Brønnøysundregistrene fra 2015 viser blant annet til følgende effektmål for helhetlig informasjonsforvaltning:7

  • Redusert rapporteringsbyrde til det offentlige for innbyggere og næringsliv.

  • Bedre gjennomføringsevne for reformer og samhandlingsprosjekter i offentlige virksomheter.

  • Raskere og enklere saksgang for innbyggere og næringsliv.

  • Reduserte kostnader og bedre beslutningskvalitet for offentlige virksomheter.

  • Bedre personvern og økt informasjonssikkerhet for innbyggere.

7.1.1 Dagens situasjon

Digitaliseringsrundskrivet8 sier at «nye, digitale tjenester bør være så enkle som mulig for brukeren. Informasjon som allerede finnes i offentlige virksomheter bør derfor gjenbrukes i størst mulig grad». Oppgaveregisterloven pålegger også alle statlige etater å samordne informasjonsinnhentingen fra næringslivet.9 Det er dermed et krav om gjenbruk av informasjon på tvers i forvaltningen. I dag spør offentlig sektor allikevel brukerne på nytt om forhold brukerne allerede har opplyst til andre offentlige virksomheter. Både Riksrevisjonen,10 Difi11 og DNV GL12 har pekt på et gap mellom nå-situasjonen og målet om «kun én gang». Også Produktivitetskommisjonen13 er opptatt av potensialet som ligger i mer gjenbruk av informasjon i offentlig sektor.

Det er flere årsaker til dette. Mange virksomheter har ikke god nok oversikt over den informasjonen de besitter. Den enkelte virksomhet kjenner heller ikke til hvilken informasjon andre virksomheter har fordi det mangler en felles oversikt over hvilken informasjon som finnes i offentlig sektor. Dette gir dårlig grunnlag for gjenbruk av data både i egen virksomhet og ved utveksling med andre offentlige virksomheter. Følgelig blir ikke eksisterende informasjon gjenbrukt i det omfang den kunne. En annen årsak til lite gjenbruk er at få IKT-systemer er tilrettelagt for utveksling av informasjon på tvers av offentlig sektor. Dette gjør at mer ressurser blir brukt på gjenfinning og innhenting av informasjon enn nødvendig.

En undersøkelse14 av seks offentlige virksomheter anslår at de bruker over 50 prosent av det totale driftsbudsjettet til å finne informasjon, både internt og fra andre virksomheter. Dette er informasjon som er nødvendig for virksomhetens hovedaktivitet som er saksbehandling og myndighetsutøvelse (produksjon), se figur 7.2.

Figur 7.2 Andel av Brønnøysundregistrenes, SSBs, NAVs, Skatteetatens, Kartverkets og Difis anslåtte ressursbruk fordelt på informasjonsutveksling og produksjon.

Figur 7.2 Andel av Brønnøysundregistrenes, SSBs, NAVs, Skatteetatens, Kartverkets og Difis anslåtte ressursbruk fordelt på informasjonsutveksling og produksjon.

Kilde: Gevinstpotensialet i et felles konsept for informasjonsforvaltning i offentlig sektor. DNV GL. 2015.

7.2 God informasjonsforvaltning styrker personvernet

Oversikt og god forvaltning av informasjon er en forutsetning for forsvarlig håndtering av personopplysninger, og for å kunne overholde krav til internkontroll og informasjonssikkerhet. Datatilsynet gjennomførte i 2014 flere kontroller med offentlige virksomheter. Funnene viser at flere har utfordringer med å etterleve kravene til internkontroll og informasjonssikkerhet.15 Dette gjelder blant annet plikten til å ha oversikt over hvilken behandling av personopplysninger virksomheten foretar, og å sørge for at den enkelte blir informert om hvordan opplysningene blir håndtert. Et godt startpunkt for alt risikovurderingsarbeid innen informasjonssikkerhet er å kartlegge vesentlig informasjon som behandles.16 Dette understreker behovet for at virksomhetene har god oversikt over hvilken informasjon de har og hvordan den håndteres. God informasjonsforvaltning kan således bidra til å styrke personvernet.

Informasjon om behandling av personopplysninger er sentralt i personopplysningsloven.17 Den enkelte skal få informasjon om hvilke instanser som lagrer, behandler og utveksler opplysninger om dem, til hvilke formål. Dette er forutsetninger for at innbyggerne enkelt skal kunne ha kontroll over egne personopplysninger. Med utstrakt utveksling og gjenbruk av informasjon på tvers av offentlige virksomheter, kan det være vanskelig for den enkelte å få oversikt over hvor og hvordan personopplysningene brukes. Virksomhetene kan med fordel ta i bruk personvernvennlig teknologi for å ivareta krav til innsyn i egne opplysninger.

Estland har en innbyggerportal hvor innbyggeren får innsyn ikke bare i egne opplysninger, men også i hvilke etater som har brukt hvilke opplysninger; det vil si innsyn i logger. En tilsvarende samlet løsning finnes ikke i Norge, men det er etablert digitale innsynsløsninger på enkeltområder. Blant annet har den enkelte innbygger innsyn i utvalgte helseopplysninger via helsenorge.no. Kommunal- og moderniseringsdepartementet har utarbeidet retningslinjer som gir anbefalinger om hvordan innsynslogging og innsyn i innsynslogger kan og bør gjennomføres.18 Retningslinjene er utformet med tanke på å motvirke uberettiget innsyn i personopplysninger i viktige offentlige og private registre, men kan også legges til grunn for virksomhetenes arbeid med innsynsløsninger. I tillegg til innsyn og kontroll over egne opplysninger, gir innsynsløsninger åpenhet om forvaltningens prosesser og kan begrense snoking.

Boks 7.2 Mine inntekter og arbeidsforhold

A-ordningen er en felles innrapporteringsordning til NAV, SSB og Skatteetaten om inntekts- og arbeidsforhold fra arbeidsgivere og andre opplysningspliktige utbetalere av lønn, pensjon og trygdeytelser. Ordningen er regulert av a-opplysningsloven.1 Enhver det er rapportert opplysninger om til a-ordningen har rett til innsyn i opplysninger om egne forhold etter a-opplysningsloven § 9. A-ordningen har etablert tjenesten «Mine inntekter og arbeidsforhold» hvor arbeidstakere, pensjonister og andre kan logge seg på Altinn, og se og hente ut innrapporterte opplysninger om seg selv i a-meldingen. Det gir mulighet til løpende kontroll med at innrapporterte opplysninger om egne inntekter, skattetrekk og arbeidsforhold er fullstendige og korrekte, og at både Skatteetaten og NAV har fått rapportert riktig grunnlag for beregning av skatt og ytelser.

Den enkelte står fritt til å benytte opplysningene om seg selv overfor tredjeparter. Rapporten fra tjenesten «Mine inntekter og arbeidsforhold» kan skrives ut på papir eller videresendes elektronisk som tekstvedlegg. Tjenesten for innsyn kan videreutvikles for bruk i andre smarte tjenester hvor innbygger selv kan hente egne opplysninger direkte til andre tjenester som krever dokumentasjon av inntekter eller arbeidsforhold, for eksempel til elektronisk søknad om lån i nettbank.

1 Lov 22. juni 2012 nr. 43 om arbeidsgivers innrapportering av ansettelses- og inntektsforhold m.m. (a-opplysningsloven).

7.3 Hjemmel som forutsetning for gjenbruk

Hovedregelen etter offentleglova19 er at informasjon som forvaltningen besitter er offentlig. Mye av informasjonen er likevel underlagt taushetsplikt etter forvaltningsloven eller særlover. Taushetsplikten gjelder som utgangspunkt også overfor andre forvaltningsorganer. Utveksling av taushetsbelagt informasjon mellom offentlige virksomheter kan derfor bare skje dersom det følger av forvaltningslov eller annet regelverk at det er plikt eller rett til utveksling av informasjon uten hinder av taushetsplikt.

Det betyr at der hvor en virksomhet har behov for taushetsbelagt informasjon fra en annen virksomhet, må det foreligge hjemmel for enten innhenting eller utlevering av informasjonen. Mangler hjemmel, må virksomheten vurdere om det er mulig å etablere nødvendig hjemmel. Målsettingen om «kun én gang» endrer ikke på dette.

Behandling av personopplysninger krever rettslig grunnlag (behandlingsgrunnlag). I de fleste tilfeller er hjemmel i lov det mest aktuelle behandlingsgrunnlaget for offentlige virksomheter.20 Uten hjemmel må det foreligge et annet behandlingsgrunnlag som samtykke eller nødvendighetsgrunn, for eksempel at behandlingen er nødvendig for å utøve offentlig myndighet. Muligheten for gjenbruk av personopplysninger er begrenset dersom den nye bruken er uforenlig med det opprinnelige formålet for innhentingen av opplysningene.21 Dette gjelder ikke dersom det foreligger hjemmel i lov for gjenbruk av opplysningene. Hjemmelen vil være et nytt behandlingsgrunnlag, med et nytt formål, slik at de samme opplysningene kan brukes til flere formål og av flere virksomheter.

Det mest praktiske for offentlige virksomheter er å bruke lovhjemmel som behandlingsgrunnlag. Der hvor en offentlig virksomhet har behov for gjenbruk av informasjon fra en annen virksomhet, bør førstnevnte virksomhet vurdere behovet for lovhjemmel og eventuelt sørge for at slik blir etablert. Det er viktig at personvernkonsekvensene er tilstrekkelig utredet og vurdert, slik at lovgiver kan ta stilling til om gjenbruken ivaretar hensynet til den enkeltes personvern.

For å sikre personvernet ved utveksling og deling av personopplysninger mellom ulike offentlige virksomheter, må ansvarsforholdene være tydelige. Det må være klart hvem som har ansvar for hvilke opplysninger og hvilke deler av behandlingen. For at den enkelte skal kunne ivareta eget personvern, må vedkommende få informasjon om hvor opplysningene er og hvilke formål de kan brukes til. Før en offentlig virksomhet får tilgang til en annen virksomhets data, må det foretas personvernvurderinger, det må foreligge behandlingsgrunnlag og både tilgangsstyring og regler for hvordan informasjonen kan brukes må være på plass.22

Boks 7.3 EU: «Once only»

EU-kommisjonen har trukket fram det såkalte «once only-prinsippet» som et av de bærende prinsippene for digitalisering og brukerretting i offentlig sektor.

EUs eGovernment Action Plan 2011–2015 fastsetter en reduksjon av innbyggeres og næringslivets rapporteringsbyrde som et hovedmål for å oppnå en effektiv og velfungerende stat. Det er forventet at «once only» fortsatt vil være prioritert i eGovernment Action Plan 2016–2020.

Under EU-programmet «Horizon 2020» er det planlagt å etterspørre prosjekter som operasjonaliserer «once only-prinsippet» over landegrenser.

Boks 7.4 Danmark: Tilgjengeliggjøring av grunndata med felles datamodeller

En sentral satsing i Danmarks digitaliseringsarbeid er programmet for å gjøre grunndata om personer, virksomheter og eiendommer fra ulike registre bedre tilgjengelig. I dette arbeidet er informasjonsforvaltning sentralt. Formålet med grunndataprogrammet er å «sikre en effektiv anvendelse af offentlige grunddata gennem forbedret kvalitet, fri adgang og fælles distribution af data. Bedre anvendelse af de offentlige myndigheders data er en vej til betydelige effektiviseringer i det offentlige og til serviceforbedringer for borgere og virksomheder.»1

Det lages ikke et sentralt register, men en datafordeler (en felleskomponent) som kan distribuere grunndata, samtidig som ansvaret for grunndataene fortsatt ligger hos virksomhetene.

1 Gode grunddata til alle – en kilde til vækst og effektivisering. Regeringen/KL. 2012.

Boks 7.5 Estland: Plikt til deling og gjenbruk av informasjon

X-road er infrastrukturen som brukes for å oppnå sikker informasjonsutveksling mellom offentlige virksomheter i Estland. En helt sentral del av X-road er katalogtjenesten RIHA som sørger for at alle data fra offentlige virksomheter er tilgjengelige, beskrevet og ansvarsfordelt. Forvaltningsansvaret for dataene ligger fortsatt hos hver enkelt virksomhet. RIHA og forvaltningsmodellen, som er hjemlet i offentlighetsloven, er de viktigste elementene for å sikre «once only». Den estiske offentlighetsloven har blant annet forbud mot duplisering av informasjon, plikt til å dokumentere eksisterende systemer og informasjon, samt plikt til å gjøre tilgjengelig informasjon som andre har hjemmel til å bruke.

RIHA inneholder i dag beskrivelser av 500 informasjonssystemer hvorav om lag 280 er koplet på X-road, mens ytterligere 150 systemer er under registrering inn i RIHA. Over 2000 tjenester er tilgjengeliggjort via X-road, og over 900 organisasjoner bruker X-road daglig. Over 50 prosent av innbyggerne bruker X-road via den offentlige portalen portal.eesti.ee.

7.4 Stegvis operasjonalisering av «kun én gang»

Det er gjennomført en samfunnsøkonomisk analyse av to ulike alternativer for et felles konsept for informasjonsforvaltning i offentlig sektor.23 Følgende alternativer er vurdert:

  • Alternativ 1: Utarbeidelse av felles metoder og standarder for beskrivelser og informasjonsforvaltning, inkludert veiledere.

  • Alternativ 2: I tillegg til metoder og standarder fra alternativ 1, etableres felles tjenester og infrastruktur.

Over en analyseperiode på 15 år anslår den samfunnsøkonomiske analysen gevinstpotensialet for de to alternative konseptene til henholdsvis 13,2 milliarder kroner og 30,4 milliarder kroner. Gevinstene er i hovedsak redusert arbeidsbyrde og redusert ressursbruk ved informasjonsutveksling. Et felles konsept for informasjonsforvaltning gir i tillegg til kostnadsreduksjon mulighet for å frigjøre ressurser til nye oppgaver. Figur 7.3 nedenfor er hentet fra den samfunnsøkonomiske analysen og illustrerer årlig utvikling av gevinster og kostnader.

Figur 7.3 Årlig gevinst- og kostnadsutvikling for alternativ 1 og 2 felles konsept for informasjonsforvaltning.

Figur 7.3 Årlig gevinst- og kostnadsutvikling for alternativ 1 og 2 felles konsept for informasjonsforvaltning.

Kilde: Gevinstpotensialet i et felles konsept for informasjonsforvaltning i offentlig sektor. DNV GL. 2015.

Analysen påpeker at gevinstpotensialet er avhengig av noen sentrale forutsetninger. Disse er blant annet koordinering for å få etablert et felles løsningskonsept for offentlig sektor, og at de virksomhetene som forvalter store mengder informasjon tar løsningen i bruk.

Boks 7.6 Skate prioriterer informasjonsforvaltning

Virksomhetene i Skate har identifisert informasjonsforvaltning og -utveksling som et satsningsområde i arbeidet med å digitalisere offentlig sektor. Våren 2015 ble det gjennomført en foranalyse om informasjonsforvaltning og informasjonsutveksling. Analysen beskriver behov med utgangspunkt i nåsituasjonen, ønsket situasjon og en gap-analyse. Foranalysen1 beskriver tre ambisjonsnivå: 1) felles dataoversikt finnes, 2) data og tjenester er tilgjengeliggjort og 3) gjenbruk av data og tjenester er hovedregel.

Høsten 2015 igangsatte Brønnøysundregistrene og Difi «Forprosjekt felles datakatalog» etter initiativ fra Skate. Forprosjektet er første skritt på vei mot ambisjonsnivå 1.

1 Sluttrapport foranalyse informasjonsforvaltning og – utveksling. Skate. 2015.

Regjeringen ønsker mer målrettet arbeid og felles innsats for bedre informasjonsforvaltning i offentlig sektor. Utredningene det er vist til i dette kapittelet og den samfunnsøkonomiske analysen, viser at gevinstpotensialet er stort. Det er et langsiktig arbeid som må gjøres, og i første omgang vil det bli igangsatt noen tiltak som utgjør de første stegene på veien mot bedre informasjonsforvaltning og målbildet om «kun én gang».

7.4.1 Krav om orden i eget hus

God informasjonsforvaltning i den enkelte virksomhet er en nødvendig forutsetning for å jobbe videre mot målet om «kun én gang». Regjeringen vil legge vekt på og understøtte at virksomhetene har oversikt over hvilke data den håndterer, hva dataene betyr, hvilke begreper som er benyttet, hva de kan brukes til, hvilke prosesser de inngår i og hvem som kan bruke dem. Denne oversikten må dokumenteres og være tilgjengelig. Dette må til for å ha «orden i eget hus».

Dette er krav som allerede følger av regelverk om internkontroll, informasjonssikkerhet, personvern og arkiv, hvor oversikt over egen informasjon er grunnleggende.

Bedre oversikt og rydding i eget hus er viktig både for lettere å kunne utnytte informasjonen internt i virksomheten, utveksle informasjon med andre offentlige virksomheter og for å legge til rette for viderebruk av den informasjonen som kan gjøres tilgjengelig, se kapittel 14.2.3 om Viderebruk i en datadrevet forvaltning.

Oversikt og forvaltning av virksomhetens data er en kontinuerlig oppgave. Enkelte offentlige virksomheter har kommet langt med dette, mens andre vil ha behov for støtte og verktøy for gjennomføring. Arbeidet kan gjøres gradvis og i ulik takt, slik at dette ikke hindrer fortsatt oppfyllelse av forpliktelser som for eksempel tilgjengeliggjøring av offentlige data for viderebruk eller utlevering av data til andre virksomheter.

Boks 7.7 Krav til god informasjonsforvaltning

Krav til god informasjonsforvaltning innebærer blant annet at:

  • Data er dokumentert. Den enkelte virksomhet må i tilstrekkelig grad dokumentere hvilke data den har og hvilke arbeidsprosesser som utføres. Dette er krav som allerede følger av regler for internkontroll, informasjonssikkerhet og arkiv. Dokumentasjonen er et nødvendig ledd i informasjonsforvaltning internt i virksomheten. Den danner også grunnlag for en felles og samlet oversikt over data i offentlig sektor.

  • Oversikt over data er tilgjengeliggjort. Målet på sikt er at oversikten over data i den enkelte virksomhet er tilgjengelig både for intern og ekstern bruk i maskinlesbare formater. Oversikten bør også indikere hvilke data som er (eller kan være) åpent tilgjengelige, og hvilke som krever skjerming.

7.4.2 Gjennomgang av enkeltområder

I tillegg til orden i eget hus bør virksomheter prioritere å tilrettelegge for utveksling av informasjon som andre virksomheter har krav på. Det er spesielt viktig å få på plass god informasjonsutveksling mellom virksomheter der hvor utvekslingen i dag er begrenset og nytteverdien er stor.

Virksomhetene må særlig ta for seg utveksling av informasjon på enkeltområder hvor det er behov, og hvor utveksling i dag ikke er på plass eller hvor prosessene kan forbedres. Dette innebærer å vurdere om det foreligger hjemmel for gjenbruk eller om det er behov for å etablere hjemmel. Videre må begrepsdefinisjoner og teknisk og organisatorisk tilrettelegging for utveksling av informasjon på plass. Samarbeid mellom virksomhetene må til for å tilrettelegge for hensiktsmessig utveksling.

7.4.3 Tilrettelegging gjennom felles rammeverk og datakatalog

For mange virksomheter vil det være utfordrende å følge opp kravet om orden i eget hus. Disse vil ha behov for verktøy og støtte.

Difi vil sette i gang et arbeid med å etablere felles rammeverk for helhetlig informasjonsforvaltning. Dermed kan virksomheter med ulik modenhet komme enklere i gang med strukturering av egen informasjon. Rammeverket vil inneholde felles prinsipper, standarder, retningslinjer og veiledning. Det vil bygge på erfaringer fra virksomheter som har kommet langt i arbeidet og allerede eksisterende arbeid. Difi vil se rammeverket i sammenheng med arbeidet med felles arkitektur på tvers av offentlig sektor og standardiseringsarbeidet.

For å øke gjenbruk av informasjon som finnes, må gjenbruk gjøres enkelt for virksomhetene. En felles datakatalog vil gi oversikt over hvilke data som finnes, hvordan dataene skal forstås, hvilken virksomhet som har det overordnede ansvaret for det enkelte databegrepet og hvordan dataene er gjort tilgjengelig. Felles forståelse av begreper er helt nødvendig for å digitalisere offentlige tjenester som berører mer enn én forvaltningsorganisasjon. En datakatalog vil gjøre det enklere å finne fram til data som eksisterer, og som kan bli gjort tilgjengelige for gjenbruk og viderebruk.

«Forprosjekt felles datakatalog» som Brønnøysundregistrene og Difi igangsatte høsten 2015 vil legge planer for etablering av henholdsvis et felles rammeverk og en felles datakatalog. Resultatene fra forprosjektet vil danne grunnlag for å vurdere videre innsats for helhetlig informasjonsforvaltning i offentlig sektor.

Regjeringen vil:

  • At den enkelte virksomhet har oversikt over hvilke data den håndterer, hva dataene betyr, hva de kan brukes til, hvilke prosesser de inngår i og hvem som kan bruke dem.

  • At virksomhetene særlig tar for seg utveksling av informasjon på enkeltområder hvor dette ikke er på plass eller hvor prosessene kan forbedres.

  • Sette i gang et arbeid med å etablere felles rammeverk for helhetlig informasjonsforvaltning og forprosjekt for felles datakatalog.

8 Styring og samordning av digitalisering i offentlig sektor

En av regjeringens hovedprioriteringer i IKT politikken er en effektiv digitalisering av offentlig sektor, med brukeren i sentrum. Tjenestene skal oppleves sammenhengende og helhetlige, uavhengig av hvilke offentlige virksomheter som tilbyr dem. Dette forutsetter at digitaliseringen av offentlig sektor styres og samordnes.

Linjestyring og sektoransvar

Forbedring av den enkelte offentlige tjeneste vil alltid være innenfor ansvarsområdet til den enkelte virksomhet og fagdepartement. Det samme gjelder ansvaret for å initiere digitaliseringstiltak, foreta interne prioriteringer mellom konkurrerende initiativ og gjennomføre tiltakene. Fagdepartementene og deres underliggende virksomheter er også ansvarlige for å sørge for at gevinster som følger av digitalisering blir fulgt opp og hentet ut. Regjeringen vil opprettholde at den enkelte sektor har ansvar for egen virksomhetsutvikling.

Samtidig har den enkelte sektor ansvar for å benytte fellesløsninger og følge felles rammeverk og krav. Den enkelte virksomhet og sektor har et ansvar for å lage løsninger som kommer helheten til gode. Regjeringen forventer derfor at virksomhetene bestreber seg på å finne løsninger sammen. Dette forutsetter god samordning og styring.

Riksrevisjonen har tatt opp utfordringene knyttet til manglende samordning.24 De har blant annet pekt på at selv om IKT-løsninger skal benyttes av flere sektorer, utformes disse for én etats oppgaver og målsettinger. Det gir unødvendig innsamling av samme data flere ganger, og kan medføre at kostnadene til IKT blir høyere enn de hadde trengt å være.

Som omtalt i kapittel 4.2, ligger Danmark på førsteplass i EUs DESI-indeks, med Norge like etter. Det er naturlig for oss å hente lærdom og inspirasjon fra den som gjør det best. Kommunal- og moderniseringsdepartementet (KMD) vil derfor nedsette et ekspertutvalg som vil kartlegge og analysere dansk organisering av digitaliseringsansvaret og effekten av dette på utviklingen av digitale løsninger i offentlig sektor, for deretter å kunne vurdere overføringsverdi til norske forhold. Med dette følger regjeringen opp flertallsmerknaden fra Finanskomiteen i Innst. 2 S (2015–2016):

«Flertallet er enige om å be regjeringen sette ned et utvalg som skal vurdere en omorganisering av det statlige digitaliseringsansvaret slik at en sikrer en sterkere samordning mellom sektorer og med kommunene. Spesielt skal det vurderes om den danske måten å organisere dette på er riktig for Norge. Regjeringen orienterer Stortinget om status for arbeidet innen sommeren 2016».

8.1 Ansvar for samordning

For å realisere en mer effektiv offentlig forvaltning som oppleves som helhetlig for brukerne, er det behov for samordning og sektorovergripende innsats.

Digitalisering på tvers av sektorer og forvaltningsnivåer er langt på vei basert på konsensus og frivillighet. Regjeringen ønsker sterkere styring og samordning der oppgaveutførelsen involverer flere virksomheter, forvaltningsnivåer eller sektorer. I kapittel 9 omhandles mål og tiltak for samordnet digitalisering mellom statlig og kommunal sektor.

KMD har ansvaret for å koordinere arbeidet med digitalisering i offentlig sektor. Samordningsrollen innebærer blant annet at KMD skal identifisere sektorovergripende utfordringer, og initiere, koordinere og følge opp tverrgående tiltak.

Eksempler på hvordan KMD utøver sin samordningsrolle er blant annet initiering av tiltak for styrket digitalt førstevalg og helhetlige digitale løsninger på tvers av kommunal og statlig sektor. Dette er omtalt i henholdsvis kapittel 6 og 9.

Videre foretar KMD bilaterale gjennomganger av status og utfordringer på digitaliseringsområdet med hvert enkelt departement. I tillegg vurderer og anbefaler KMD satsingsforslag knyttet til digitalisering som del av arbeidet med statsbudsjettet.

I tillegg til ansvaret for å koordinere arbeidet med digitalisering i offentlig sektor, har KMD overordnet ansvar for den nasjonale IKT-politikken og den internasjonale IKT-politikken inn mot EU og OECD.

8.2 Bedre styring og samordning av digitalisering

Digitalisering handler ikke primært om teknologi, men innebærer omlegginger av virksomheten som endrer arbeidsprosesser, organisering, regelverk eller teknologi. Digitalisering handler derfor i stor grad om styring, organisasjonsutvikling og ledelse. Dette må understøttes av ulike virkemidler – juridiske, organisatoriske og økonomiske.

Bruk av felles tekniske løsninger, felles registre, standarder og arkitekturprinsipper er også virkemidler for å styre og samordne digitaliseringen på tvers av sektorer og forvaltningsnivåer.

Boks 8.1 Med strategisk IKT-kompetanse menes

  • Se muligheter digitalisering gir, og se hva det kan skape av verdier for virksomheten.

  • Kunnskap om hvordan man styrer og gjennomfører digitaliseringsinitiativer, og henter ut gevinster av disse.

  • Forstå hva som kreves for å sikre at teknologien utnyttes, og at digitaliseringsinitiativer styres og ledes riktig.

Strategisk IKT og ledelse

Undersøkelser25 viser at manglende teknologikompetanse hos øverste leder i beslutningsprosesser, er en av de største barrierene i arbeidet med å digitalisere offentlige tjenester. For å få økt tempo, er det derfor behov for å utvikle strategisk IKT-forståelse på toppledernivå.

Boks 8.2 Kjennetegn ved digitalt modne virksomheter

Digitalisering krever god strategisk IKT-kompetanse. Digitalt modne virksomheter kjennetegnes gjerne ved at de har:

  • En ledelse med høy digital kompetanse og god IKT-strategisk forståelse.

  • En god IKT-strategi som følges opp regelmessig.

  • Et velutviklet system for styring og oppfølging av digitaliseringsprosjektene .

  • Brukernes behov i sentrum.

  • Tatt hensyn til andre virksomheters behov for data .

  • En god dialog med sine leverandører.

På sektornivå spiller sektordepartementene en sentral rolle. De digitalt modne departementene kjennetegnes ved at de:

  • Har god forståelse av digitaliseringens betydning for sektoren.

  • Følger opp virksomhetenes IKT-strategier gjennom styringsdialog og fagdialog.

  • Bruker statsbudsjettet aktivt til å synliggjøre digitalisering i sektoren.

  • Tar hensyn til andre sektorers behov for data i utviklingen av egne løsninger.

Innenfor regjeringens Program for bedre styring og ledelse i staten (2014–2017) ble det i 2015 startet opp et utvidet og systematisk opplegg for kompetanseutvikling for ledere i staten. Et av tiltakene er å styrke den strategiske IKT-kompetansen hos ledergruppene i departementene og toppledelsen i underliggende virksomheter. Hensikten med tiltaket er å bevisstgjøre topplederne om hvordan digitalisering kan bidra til virksomhetsutvikling, måloppnåelse og bedre tjenester for brukerne. Regjeringen tar sikte på at samtlige departementsområder gjennomfører kompetansetiltaket innen våren 2017.

8.3 Regjeringens fagorgan for digitalisering – Difi

Direktoratet for forvaltning og IKT (Difi) er regjeringens fagorgan for ledelse, forvaltningsutvikling, offentlige anskaffelser og digitalisering av offentlig sektor, og er underlagt KMD. Difi har, sammen med KMD, overordnet ansvar for styring og samordning av digitaliseringen i offentlig sektor. Politikkgjennomføring i sektorene er fagdepartementenes ansvar.

Difis mandat og oppgaver på digitaliseringsområdet

Difi skal sette rammer og være premissgiver for samordning og digitalisering av offentlig sektor. Målet er at digitaliseringen gjennomføres raskere, blir samordnet bedre og gir økte gevinster for brukerne og forvaltningen. En viktig oppgave er å samordne utviklingen av fellesløsninger i offentlig sektor.

Direktoratet er fagorgan for forebyggende IKT-sikkerhet i statsforvaltningen. Direktoratet har ansvar for tilsyn med offentlige og private virksomheter etter forskrift om universell utforming av IKT-løsninger.

Difi er rådgiver og utførende virksomhet for KMD. Som fagdirektorat har Difi et selvstendig ansvar for å ha kunnskap om status og trender innenfor digitalisering og forvaltningsutvikling, nasjonalt og internasjonalt. Kunnskap utvikles blant annet i samarbeid med akademia, og formidles både til overordnet departement og ut i forvaltningen.

Direktoratet forvalter fellesløsninger og skal sørge for at disse, når det er relevant, samvirker med internasjonale løsninger.

Gjennom opplæring i metoder for prosjektgjennomføring og i strategisk IKT for ledere, bidrar Difi til bedre gjennomføring av digitaliseringsprosjekter. Difi skal være en pådriver for tilgjengeliggjøring av offentlige data for viderebruk, og mer deling av data internt i forvaltningen.

Regjeringen har tydeliggjort Difi sin rolle, og vil styrke Difi i deres arbeid som premissgiver. Difi har i 2016 derfor fått ytterligere virkemidler, som medfinansieringsordning for digitaliseringsprosjekter og sekretariatet for Digitaliseringsrådet (se omtale i kapittel 12). I tillegg skal Difi utarbeide en oversikt over planlagte og pågående digitaliseringsinitiativ i statlig sektor som påvirker kommunesektoren (se omtale i kapittel 9).

8.3.1 Juridiske styringsvirkemidler

Juridiske virkemidler er sentrale forutsetninger for å styre og samordne digitalisering. Noen av de viktigste er:

eForvaltningsforskriften

Forskrift om elektronisk kommunikasjon med og i forvaltningen (eForvaltningsforskriften) har som formål å legge til rette for sikker og effektiv bruk av elektronisk kommunikasjon. Den skal fremme forutsigbarhet og fleksibilitet, og legge til rette for samordning av sikre og hensiktsmessige tekniske løsninger. Forskriften gjelder for alle virksomheter som er omfattet av forvaltningsloven.

Boks 8.3 Digital varslingsadresse i Enhetsregisteret

Etter eForvaltningsforskriften skal privatpersoner varsles når det sendes digital post. Offentlige virksomheter skal benytte den digitale varslingsadressen i Kontakt- og reservasjonsregisteret. For enheter som er registrert i Enhetsregisteret skal en oppdatert elektronisk adresse som enheten har oppgitt, benyttes for å sende varsel.1 Forskriften gir ikke anvisning på hvor det offentlige skal hente digital kontaktinformasjon for virksomheter.

Nærings- og fiskeridepartementet vurderer behovet for å innføre tilsvarende hjemmel for registrering av digital varslingsadresse i Enhetsregisteret. Sammen med gjennomføringen av prosjektet «Digital kontaktinformasjon og fullmakter for virksomheter», som er nærmere omtalt i kapittel 11, er hjemmel for digital kontaktinformasjon til virksomheter viktige steg for å fullføre målet om digitalt førstevalg.

1 eForvaltningsforskriften § 8.

Forskrift om universell utforming av IKT-løsninger

Forskriftens formål er å sikre universell utforming av IKT-løsninger. Forskriften skal bidra til å fjerne digitale barrierer i samfunnet, og sikre likeverdig samfunnsdeltakelse for alle. Forskriften setter krav til utformingen av blant annet nettsider, og gjelder IKT-løsninger som retter seg mot allmennheten i Norge.

Forskrift om IT-standarder i offentlig forvaltning

Forskriften skal, sammen med Referansekatalogen for IT-standarder, bidra til at forvaltningen tar i bruk standarder som legger til rette for og fremmer elektronisk samhandling med og i forvaltningen. Bruk av standarder er også en forutsetning for å kunne samarbeid med andre land. Forskriften omfatter både stat og kommune.

Forskrift om gjennomføring av forordning (EU) nr. 1025/2012

Europaparlaments- og rådsforordning (EU) nr. 1025/2012 om europeisk standardisering regulerer samarbeidet mellom de europeiske standardiseringsorganisasjonene, nasjonale standardiseringsorganisasjoner, medlemsstater og Europakommisjonen. Forordningen gir regler for fastsettelsen av europeiske standarder og europeiske tekniske spesifikasjoner for produkter og tjenester som støtter Unionens regelverk og politikk. Forordningen er implementert i norsk rett.

Tekniske spesifikasjoner på IKT-området behandles i kapittel 4 i forordningen. Kommisjonen kan beslutte å fastsette tekniske spesifikasjoner på IKT-området som det kan vises til ved offentlige innkjøp, først og fremst for å sikre interoperabilitet. Det er opprettet et europeiske flerpartsforum om IKT-standardisering som foreslår hvilke slike tekniske spesifikasjoner som kan benyttes, og Kommisjonen fatter den endelige beslutningen.26 Difi er Norges medlem i denne gruppen. Flerpartsforumet samarbeider med Kommisjonen om å utarbeide en rullerende standardiseringsplan som oppdateres årlig.27 Planen gir en oversikt over pågående arbeider på europeisk nivå hvor IKT-standarder og tekniske IKT-spesifikasjoner kan spille en nøkkelrolle for implementering av politikk.

Digitaliseringsrundskrivet

Digitaliseringsrundskrivet er en sammenstilling av pålegg og anbefalinger vedrørende digitalisering, og gir et helhetlig bilde av hvilke føringer som gjelder.28 Rundskrivet inneholder blant annet krav og anbefalinger om bruk av nasjonale felleskomponenter, arkitektur og standarder, viderebruk av offentlig informasjon, elektronisk faktura, informasjonssikkerhet, samordning med kommunesektoren, samt planlegging, styring og gevinstrealisering i digitaliseringsprosjekter. Rundskrivet beskriver også prosessen knyttet til KMDs vurdering av IKT-relaterte satsingsforslag. Rundskrivet gjelder for departementene, statens ordinære forvaltningsorganer, forvaltningsorganer med særskilte fullmakter og forvaltningsbedrifter.

Utredningsinstruksen

Ny utredningsinstruks trådte i kraft 1. mars 2016.29 Formålet med instruksen er å legge et godt grunnlag for beslutninger om statlige tiltak, som for eksempel investeringer og regelendringer. Instruksen skal blant annet sikre at alternative tiltak identifiseres, og at virkningene av aktuelle tiltak utredes. Instruksen skal også bidra til at de som er berørt av tiltaket involveres i utredningsprosessen, og at berørte myndigheter samordnes. Instruksen gjelder for utarbeiding av beslutningsgrunnlag for statlige tiltak som utføres i, eller på oppdrag for, statlige forvaltningsorganer. En bedre etterlevelse av utredningsinstruksen kan føre til bedre samordning av digitaliseringstiltak.

8.3.2 Lovgivning som støtter digitalisering

Regulering gjennom lov og forskrift er blant statens sterkeste virkemidler, og må brukes bevisst. I tråd med regjeringens forenklingsinitiativer bør ikke regulering benyttes med mindre det er strengt nødvendig. Når regulering er nødvendig må lover og forskrifter være tilpasset den digitale tidsalder. Mye av dagens regelverk er skrevet med tanke på saksbehandling på papir, og regelverket tar i liten grad høyde for digitale arbeidsprosesser i offentlige virksomheter.

Boks 8.4 Utvalg reviderer forvaltningsloven

Forvaltningsloven er fra 1967, og er skrevet for en papirbasert forvaltning.1 Elektronisk kommunikasjon er eksplisitt tillatt i loven. Dette viser at lovverket behandler elektronisk kommunikasjon og digital saksbehandling som unntaket snarere enn hovedregelen. Regjeringen har oppnevnt et offentlig utvalg som skal revidere forvaltningsloven. Å tilrettelegge forvaltningsloven for en digital forvaltning er en del av utvalgets mandat. Utvalget skal levere sin innstilling innen 1. november 2018.

1 Lov 10. februar 1967 om behandlingsmåten i forvaltningssaker (forvaltningsloven).

Regelverket legger premisser for saksbehandlingen hos offentlige virksomheter. Det er derfor viktig at både arbeidsprosessene og regelverket legger til rette for digital saksbehandling. Konsekvenser av gjeldende regelverk må kartlegges og vurderes tidlig i et digitaliseringsprosjekt, se kapittel 12. Noen ganger er det behov for å endre regelverket.

Som ledd i digitalisering av offentlige tjenester og arbeidsprosesser, kan det være aktuelt med hel eller delvis automatisering av rettslige vurderinger. Automatisering av rettslige vurderinger forutsetter at rettsregler blir uttrykt i programkoder. Dette krever bestemmelser som egner seg for slik regelanvendelse.

Det er en målsetning at regelverk tilpasses slik at det på en best mulig måte understøtter digitalisering, og at muligheten for digitalisering er integrert fra starten av når det utarbeides nytt regelverk eller når regelverk revideres. I 2013 utarbeidet en tverrdepartemental arbeidsgruppe en rapport om hindringer i regelverk for digital kommunikasjon.30 Rapporten inneholder blant annet en liste med sjekkpunkter for en digitaliseringsvennlig lovgivning.

8.3.3 Samarbeid for digitalisering

Det er den enkelte sektor og virksomhet som er ansvarlig for utvikling av sine tjenester. Men for at dette skal bli effektivt og oppleves som helhetlig for brukeren, kreves stor grad av samordning. Derfor er samarbeid og involvering på tvers av sektorer og forvaltningsnivå viktig. Difi har et overordnet ansvar for at de ulike samordningstiltakene virker i sammenheng. Noen sentrale områder hvor det foregår samarbeid er:

Skate (Styring og koordinering av tjenester i e-forvaltning)

Skate er et strategisk samarbeidsråd sammensatt av toppledere i offentlige virksomheter. Skate er et rådgivende organ, som skal bidra til at digitaliseringen av offentlig sektor blir samordnet og gir gevinster for innbyggere, næringsliv og forvaltningen. Difi leder Skate og er sekretariat.

Arbeidet i Skate er basert på enighet mellom virksomhetene som deltar i samarbeidet. I de tilfeller hvor enighet ikke oppnås må dette synliggjøres og løses av Difi som premissgiver for samordning eller i siste instans bringes opp til departementene.

Standardiseringsrådet

Standardiseringsrådet er et bredt sammensatt råd med deltakere fra statlig og kommunal sektor. Standardiseringsrådet skal bidra til at offentlig sektor tar i bruk IT-standarder, fortrinnsvis åpne standarder, på en måte som er til beste for brukerne av offentlig informasjon og tjenester, for offentlig sektor selv og for samfunnet som helhet. Standardiseringsrådet gir råd til Difi om hvilke standarder som bør gjøres obligatoriske eller anbefalte i offentlig sektor og skal prioritere områder som fremmer samhandling.

Arkitekturstyring

Difi har ansvar for å etablere og forvalte offentlig sektors IT-arkitektur. Arkitekturen skal sikre at forvaltningen fremstår helhetlig overfor sine brukere og løser sine oppgaver på en effektiv og sammenhengende måte. Arkitekturarbeidet må skje i tett samarbeid på tvers av sektorer og forvaltningsnivå.

Nettverk for informasjonssikkerhet – NIFS

Difi har etablert Nettverk for informasjonssikkerhet (NIFS).31 Målsetningen med nettverket er å dele erfaringer innen arbeid med informasjonssikkerhet på tvers av offentlige virksomheter. Møtene avholdes om lag fire ganger hvert år, og skal bidra til informasjonsutveksling og dialog mellom ansatte som jobber med informasjonssikkerhet i forvaltningen. Møtene er åpne for alle offentlige ansatte.

Nettverk for Altinn og Altinnsamarbeidet

Nærings- og fiskeridepartementet har det overordnede ansvaret for Altinn, som forvaltes av Brønnøysundsregistrene. Alle offentlige virksomheter som er tjenesteeiere i Altinn utgjør Altinnsamarbeidet. Altinnsamarbeidet skal bidra til å samordne virksomhetenes behov og realisere gevinstene av Altinninvesteringen. Nærings- og fiskeridepartementet har opprettet «Nettverk for Altinn» som er en interdepartemental arena på embetsnivå der departementenes konkrete ønsker, behov og erfaringer med Altinn diskuteres. Deltakelse er åpent for alle departementer.

Regjeringen vil:

  • Understreke at den enkelte sektor har ansvar for å benytte fellesløsninger og følge felles rammeverk og krav.

  • Påpeke at den enkelte virksomhet og sektor har et klart ansvar for å ivareta helheten og lage løsninger som kommer helheten til gode.

  • At virksomhetene bestreber seg på å finne løsninger sammen der vellykket digitalisering forutsetter et nært samarbeid.

  • Ha sterkere styring og samordning der oppgaveutførelsen involverer flere virksomheter eller går på tvers av forvaltningsnivåer eller sektorer.

  • At samtlige departementsområder gjennomfører kompetansetiltaket strategisk IKT for ledere, innen våren 2017.

9 Én digital offentlig sektor – samhandling mellom kommune og stat

Effektiv digitalisering av offentlig sektor er en hovedprioritering i IKT-politikken. Offentlige tjenester skal oppleves som sammenhengende og helhetlige for brukerne, uavhengig av hvilke offentlige virksomheter som tilbyr dem.

Gode IKT-løsninger i kommunal sektor er en forutsetning for en effektiv forvaltning, og for å skape gode tjenester til innbyggere og næringsliv. Derfor er det nødvendig med mer og bedre samhandling mellom stat og kommune. Dette kan også gi store besparelser.

I offentlig sektor er det bred enighet om behovet for å samordne innsatsen mer på digitaliseringsområdet på tvers av virksomheter, sektorer og forvaltningsnivåer. Innen helsesektoren er de ulike aktørene omforent om følgende standpunkt:

«der formål og funksjonelle behov er overlappende og det er av samfunnsøkonomisk interesse, bør regionale og lokale IKT-behov søkes løst nasjonalt».32

Kommuner og fylkeskommuner er selvstendige forvaltningsnivåer, og er ikke en del av den hierarkisk oppbygde statsforvaltningen. Kommunesektoren har et selvstendig ansvar overfor sine innbyggere for å løse oppgaver, yte tjenester, drive samfunnsutvikling og utøve myndighet. Kommunen må selv gjennomføre gode digitaliserings- og utviklingstiltak på sine ansvarsområder.

Det er på denne bakgrunn hensiktsmessig å skille mellom digitalisering av oppgaver og tjenester som utelukkende løses i statlig eller kommunal regi, og oppgaver og tjenester hvor det kreves samhandling mellom kommunal og statlig sektor.

9.1 Status og utfordringsbildet for digitalisering i kommunal sektor

Norske kommuner har en bred og sammensatt portefølje av oppgaver som bidrar til et stort antall spesialiserte IKT-fagsystemer. Dette gir høy grad av kompleksitet i styring og digitalisering av oppgaver. En gjennomsnittlig kommune har mellom 180 og 200 ulike IKT-systemer.33

Riksrevisjonen har gjennomført en undersøkelse av digitalisering av kommunale tjenester.34 Undersøkelsen gjør rede for status for digitaliseringen av kommunale tjenester, og i hvilken grad digitalisering av kommunale tjenester har betydning for effektivitet og samhandling i kommunal tjenesteproduksjon. Undersøkelsen ser videre på mulige hindringer for digitalisering av kommunale tjenester, og hvordan Kommunal- og moderniseringsdepartementets virkemiddelbruk bidrar til digitalisering av kommunale tjenester.

Undersøkelsen viser at norske kommuner generelt er kommet kort i digitaliseringen av kommunale tjenester. Innbyggere og næringsliv tilbys et digitalt førstevalg for drøyt en fjerdedel av de 19 kommunale tjenestene på sentrale saksområder som Riksrevisjonen undersøkte. 12 prosent av kommunene har ikke et digitalt førstevalg for noen av de 19 undersøkte tjenestene.

Riksrevisjonen finner at det er færre små enn store kommuner som har startet digitaliseringen av kommunale tjenester. Mens alle de store kommunene har elektronisk søknad for én eller flere kommunale tjenester, har 23 prosent av de små kommunene ingen digitale kommunale tjenester på de undersøkte områdene.

Utfordringene med digitalisering i kommunal sektor omfatter mer enn bare økonomiske spørsmål, og det er stor variasjon i IKT-systemene som brukes i kommunene. Riksrevisjonen peker på at rundt halvparten av de undersøkte kommunene har utfordringer med å tiltrekke og beholde nødvendig teknisk og strategisk IKT-kompetanse for å utvikle gode digitale tjenester.

Tilsvarende peker undersøkelser på at utfordringene med digitalisering i kommunene er knyttet til stor variasjon i kompetanse, modenhet og IKT-løsningsvalg.3536 Disse rapportene peker i tillegg på utfordringer med leverandørsituasjonen og en aldrende løsningsportefølje i kommunene.

Figur 9.1 Kommuner som mener de har tilstrekkelig IKT-kompetanse (tall i prosent).

Figur 9.1 Kommuner som mener de har tilstrekkelig IKT-kompetanse (tall i prosent).

Kilde: Riksrevisjonens undersøkelse av digitalisering av kommunale tjenester. Riksrevisjonen. Dokument 3:6 (2015–2016).

I tillegg må digitale tjenester ivareta sentrale prinsipper som etterprøvbare vedtak, dokumentasjon av enkeltpersoners rettigheter, personvern og informasjonssikkerhet. Digitalt sårbarhetsutvalg37 peker på at mange kommuner mangler kompetanse innen informasjonssikkerhet. Datatilsynets tilsyn med kommuner viser også mangelfull oppfølging av kravene til personvern. Riksrevisjonen har tidligere dokumentert at mange kommuner ikke etterlever kravene til dokumentasjon i arkivloven. Riksrevisjonen peker på at:38

«45 prosent av kommunene og fylkeskommunene vurderer at svakheter ved elektroniske lagringsmedier, formater og systemer i stor eller svært stor grad kan føre til arkivtap eller manglende tilgjengelighet.»

9.1.1 IKT-kostnader i kommunal sektor

Totale IKT-kostnader for kommunal sektor er for 2014 beregnet til å være i overkant av 7.3 milliarder kroner,39 sammenlignet med om lag 7 milliarder kroner i 2012 og 2013.40

Fordeling av kostnadene på tjenestegrupper for de innrapporterte kommunene er vist i figur 9.2.

Figur 9.2 Totale kostnader for de ulike tjenestegruppene (2014).

Figur 9.2 Totale kostnader for de ulike tjenestegruppene (2014).

Kilde: Kommunal rapport, SSB og Concreto.

Figuren viser at leverandører av «IKT-tjenester» sammen med «interne årsverk» utgjør den største andelen av kostnadene. Innenfor gruppen «IKT-tjenester» er bransjen «Konsulentvirksomhet tilknyttet informasjonsteknologi» klart størst målt i fakturerte kostnader. Fordelingen av fakturerte kostnader innenfor «IKT-tjenester» vises i figur 9.3.
Figur 9.3 Kostnader fordelt i tjenestegruppen IKT-tjenester (2014).

Figur 9.3 Kostnader fordelt i tjenestegruppen IKT-tjenester (2014).

Kilde: Kommunal rapport og Concreto.

9.1.2 Stordriftsfordeler for IKT

Analyser viser at det er sammenheng mellom kommunestørrelse og IKT-kostnader per innbygger.41 Av figur 9.4 fremkommer det at IKT-kostnaden per innbygger er klart høyere for små enn større kommuner. Det ser altså ut til at det er stordriftsfordeler på IKT-området.

Figur 9.4 Gjennomsnittlige IKT-kostnader per innbygger inkl. interne IKT-årsverk, basert på følgende kategorisering av kommunene – liten (mindre enn 5000 innbyggere), mellomstor (mellom 5 000 og 19 999 innbyggere) og stor (over 20 000 innbyggere).

Figur 9.4 Gjennomsnittlige IKT-kostnader per innbygger inkl. interne IKT-årsverk, basert på følgende kategorisering av kommunene – liten (mindre enn 5000 innbyggere), mellomstor (mellom 5 000 og 19 999 innbyggere) og stor (over 20 000 innbyggere).

Kilde: Kommunal rapport, SSB og Concreto.

Investeringer i IKT må sees i sammenheng med kvaliteten på tjenesten som leveres. Kostnadsanalysene referert ovenfor er sammenstilt med IKT-Norges undersøkelse av kvaliteten på norske kommuners nettjenester.42 IKT-Norge har gitt alle kommuner en poengsum basert på hvilke elektroniske tjenester som er tilgjengelige.

Sammenstillingen viser en klar sammenheng mellom kommunestørrelse og hvor mange poeng de skårer i IKT-Norges undersøkelse. Store kommuner synes å bruke relativt sett mindre penger per innbygger på IKT, samtidig som de har noe høyere kvalitet på de digitale tjenestene. Det er derfor rimelig å anta at små og mellomstore kommuner vil ha store gevinster ved en konsolidering på IKT-området til større enheter.

Analysene gir gode indikasjoner på at store kommuner realiserer stordriftsfordeler, og at IKT-samarbeid i kommunene gir kostnadsgevinster.43

Analysene gir indikasjoner på at små kommuner i noe grad kan kompensere for manglende stordriftsfordeler gjennom å delta i interkommunale samarbeid på IKT-området. Samarbeid kompenserer imidlertid ikke tilstrekkelig. Små kommuner i IKT-samarbeid har også vesentlig høyere IKT-kostnader enn større kommuner.

Figur 9.5 Gjennomsnittlig IKT-kostnad i kroner per innbygger inkludert interne årsverk for kommuner fordelt på kategoriene «IKS-samarbeid» og «Ikke IKS-samarbeid» og størrelse.

Figur 9.5 Gjennomsnittlig IKT-kostnad i kroner per innbygger inkludert interne årsverk for kommuner fordelt på kategoriene «IKS-samarbeid» og «Ikke IKS-samarbeid» og størrelse.

Kilde: KS, Kommunal rapport og Concreto.

En annen rapport viser at det kan være besparelser i størrelsesorden 420 millioner kroner årlig om norske kommuner inngår tettere og mer forpliktende IKT-samarbeid.44 Det er særlig de små og mellomstore kommunene som kan få besparelser.

IKT-samarbeid mellom kommuner byr imidlertid på enkelte juridiske og organisatoriske utfordringer. KS har fått utført analyser som peker på at kommunenes tradisjonelle syn på IKT som en støttefunksjon, bør endres.45 Samarbeidet må handle om strategi, innovasjon og tjenesteutvikling mellom kommunene. Regelverket om offentlige anskaffelser kan også ha innvirkning på hvor fritt kommunene står i å velge organisasjonsform for IKT-samarbeidet.

Riksrevisjonen skriver i sin rapport:

«På den annen side synes ikke deltagelse i et interkommunalt ikt-samarbeid å være tilstrekkelig for å løse de store utfordringene kommunene står overfor. En rapport fra 2011 om ikt-utvikling i kommunesektoren viser at mange ikt-samarbeid sliter med å trekke ut stordriftsfordelene av samarbeidet fordi samarbeidet er for lite, samarbeidskommunene har ulike ambisjoner og opererer med ulike tekniske løsninger. Ifølge rapporten synes ikke samarbeidene å være på et tilstrekkelig digitalt nivå til at kommunene klarer å trekke ut de gevinstene som er mulig med felles håndtering av ikt-oppgaver. I rapporten fra Nexia DA vises det til at manglende finansiering, ulike mål blant samarbeidskommunene og liten grad av standardisering er årsaker til at ikt-samarbeidene ikke oppnår ønskede gevinster.»

Dette tilsier at IKT-samarbeid alene er utilstrekkelig. Kommunene må også ta i bruk de samme løsningene og benytte løsningene på samme måte.

Produktivitetskommisjonen trekker også frem mulighetene for betydelige stordriftsfordeler og samordningsgevinster for IKT systemer som anvendes i kommunal sektor. Kommisjonen mener at KS eller staten bør være bidragsytere for å realisere slike samarbeid.46

9.1.3 Kommunereform og IKT-området

Kommunereformen forventes å ha en virkning også på IKT-området ved at større kommuner kan ha større kompetansemiljø, høyere modenhet og oppnå stordriftsfordeler. I mars 2015 la regjeringen frem en stortingsmelding om oppgaver som kan flyttes til kommunene i forbindelse med kommunereformen.47 En overføring av oppgaver vil ofte medføre nye krav og behov for god systemstøtte og økt samhandling på tvers av forvaltningsnivå. Færre kommuner kan gjøre samhandlingen mellom statlig og kommunal sektor enklere.

Reformprosessen tar utgangspunkt i at sammenslåtte kommuner etableres som en ny kommune. Erfaringer fra tidligere kommunesammenslåinger viser at samkjøring av ulike IKT-systemer er utfordrende, og et av de mest kostnadskrevende enkeltområdene. Kommunene har et selvstendig ansvar for selve gjennomføringsprosessen så snart denne er vedtatt i statsråd eller i Stortinget. Anskaffelse av alle nødvendige IKT-systemer og -løsninger for den nye kommunen antas å være svært tids- og ressurskrevende. Det er derfor blant annet etablert økonomiske virkemidler for kommuner som ønsker å slå seg sammen (reformstøtte og dekning av engangskostnader). I tillegg beholder den nye sammenslåtte kommunen tilskudd som om den fortsatt var flere kommuner i 15 år etter sammenslåingen, før dette trappes ned over fem år (inndelingstilskudd). Det vises for øvrig til omtale av matrikkelen og kommunereformen i kapittel 11.2.

9.2 Utfordringsbildet for samhandling mellom statlig og kommunal sektor

På mange samfunnsområder er oppgavene delt mellom forvaltningsnivåene. Dette krever samhandling for at tjenesten samlet sett skal være kostnadseffektiv for offentlig sektor. Et eksempel på nærmest sømløst samarbeid mellom kommune og stat er samarbeidet om felles etablering og tilgang til geografisk informasjon «Norge digitalt».

Oppgavedeling mellom forvaltningsnivåene kan gjøre det vanskelig å skape gode digitale tjenester for brukerne. Den enkelte innbygger kan ikke forventes å ha detaljkunnskap om den interne organiseringen i offentlig sektor, og vil ofte bruke mye tid og krefter på å søke informasjon og forholde seg til mange ulike offentlige virksomheter. Et eksempel på dette kan være plan- og byggesaksområdet hvor det er behov for IKT-standarder og -løsninger som dekker prosesser på tvers av forvaltningsnivåene. Den enkelte kommune er lokal plan- og bygningsmyndighet. Kommunen behandler reguleringsplaner og byggesaker, i tillegg til å være forvalter av lokale data. I saksbehandlingen vil en rekke myndigheter være involvert. Eksempelvis vil trafikk-, miljø-, grunn- eller verneforhold for en eiendom kunne være underlagt andre myndigheters ansvarsområde. Det kan være vanskelig å ha oversikt over hvilke myndigheter som skal inn i plan- og byggeprosessene. Dette gjør det krevende for brukerne og kommunene å etterleve regelverket.

Realisering av digitale tjenester som går på tvers av statlig og kommunal sektor krever godt samarbeid og samhandling mellom aktørene. Riksrevisjonen viser i sin undersøkelse at kun et fåtall av kommunale ledere vurderer det slik at samhandlingen på digitaliseringsområdet er god i dag, se figur 9.6. En utfordring knyttet til samhandling er at endringer i statlige systemer ofte har innvirkning på kommunale systemer. Kommunene må kunne håndtere endringer i flere statlige systemer parallelt. Når staten i tillegg opptrer ukoordinert, blir summen av endringer krevende for kommunene å håndtere.

Figur 9.6 Andelen kommuner som opplever at stat og kommune har et godt samarbeid på digitaliseringsområdet (tall i prosent).

Figur 9.6 Andelen kommuner som opplever at stat og kommune har et godt samarbeid på digitaliseringsområdet (tall i prosent).

Kilde: Riksrevisjonens undersøkelse av digitalisering av kommunale tjenester. Riksrevisjonen. Dokument 3:6 (2015–2016).

9.3 Nasjonale grep for bedre samhandling mellom statlig og kommunal sektor om digitalisering

Regjeringen mener det er behov for å ta nasjonale grep for å få økt digitalisering av oppgaver som løses på tvers i forvaltningen. Produktivitetskommisjonen skriver i sin første rapport at:48

«potensialet som ligger i bruk av IKT og digital kommunikasjon må utnyttes bedre, bl.a. i helse- og omsorgssektoren. Samarbeid mellom kommunene og mellom kommunene og staten er nødvendig for å få effektive systemer for alle deler av kommunesektoren.»

Dette peker også Riksrevisjonen på i sin rapport:

«Riksrevisjonen mener at igangsatte tiltak ikke er tilstrekkelige for å nå målet om helhetlige digitale offentlige tjenester for innbyggere og næringsliv, og at det er behov for sterkere nasjonal, samordnet innsats for å bedre framdriften i det kommunale arbeidet med digitalisering.
For å oppnå bedre digitale kommunale tjenester og en mer effektiv kommunal sektor, er det etter Riksrevisjonens vurdering fra statens side nødvendig med
  • mer forpliktende samarbeid med kommunesektoren

  • sterkere initiativ for utvikling av løsninger som kan brukes på tvers

  • økt vektlegging av arbeidet med kompetanse- og erfaringsutveksling mellom kommunene.»

KS har i gjeldende strategidokumenter som interessepolitisk standpunkt at:49

«framdrift og gevinst i digitaliseringsarbeidet i offentlig sektor forutsetter at etablerte modeller utfordres. KS aksepterer et prinsipp om sterkere nasjonal samordning av IKT-området under forutsetning av at kommunesektoren har reell innflytelse i disse samordningsprosessene.»

Det synes dermed å være bred enighet om behovet for bedre samordning mellom stat og kommune på digitaliseringsområdet.

Boks 9.1 Arbeidsgruppe – samhandling om digitalisering mellom statlig og kommunal sektor

En arbeidsgruppe med representanter fra KS, Oslo kommune, Bergen kommune, Hamar kommune, Difi og Kommunal- og moderniseringsdepartementet (KMD) har på oppdrag fra KMD vurdert hvordan samhandling om digitalisering mellom statlig og kommunal sektor kan økes.1 Arbeidsgruppen avgrenset arbeidet til å vurdere utfordringer og foreslå tiltak for å oppnå økt digitalisering av tjenester hvor det kreves samhandling mellom statlig og kommunal sektor.

Arbeidsgruppen trekker fram, som også Riksrevisjonen påpeker, at det som følge av sektorprinsippet i liten grad er samordning på nasjonalt nivå når det gjelder utvikling av digitale løsninger. Det er også stor variasjon i hvordan statlige virksomheter involverer kommunene i utvikling av helhetlige digitale løsninger.

1 Økt samhandling om digitalisering av statlig og kommunal sektor. KMD. 2015.

9.3.1 Tjenesteproduksjon og digitale løsninger på tvers av forvaltningsnivåer

Statlige virksomheter vil på mange fagfelt ha et større samlet kompetansemiljø og mer ressurser enn den enkelte kommune kan ha. Statlige virksomheter har derfor bedre forutsetninger for å kunne være pådrivere og ta en koordinerende rolle i arbeidet med å lage gode digitale tjenester på tvers av statlig og kommunal sektor. Digitaliseringsrundskrivet stiller krav om samordning med kommunesektoren:

«Virksomheter som forbereder IKT-relaterte tiltak som i vesentlig grad berører kommunesektoren, skal i en tidlig fase drøfte tiltaket med kommunenes interesseorganisasjon KS. Eventuelle samarbeid håndteres mellom KS og den aktuelle statlige virksomhet.
KMD gjør oppmerksom på at virksomheter som etablerer nye eller oppgraderer eksisterende fagsystemer eller digitale tjenester, må ta høyde for kommende endringer i kommunestrukturen, og sørge for at systemene er tilstrekkelig fleksible.»

Ulike finansieringsmodeller

Det finnes gode eksempler på at staten har tatt en større rolle for å etablere fellesløsninger som dekker prosesser på tvers av stat og kommune, se boks 9.2 og 9.3 for eksempler.

Boks 9.2 Elektronisk valgadministrativt datasystem (EVA) – eksempel på statlig fellesløsning for kommunesektoren

EVA er et fagsystem som brukes av kommunene, fylkeskommunene og det nye Valgdirektoratet i den administrative valggjennomføringen. Systemet ble første gang benyttet i enkelte kommuner til forsøk med e-valg i 2011, og tatt i bruk av alle landets kommuner og fylkeskommuner ved Stortingsvalget i 2013. Det nye Valgdirektoratet har nå eierskap, drift og forvaltning av systemet.

Et felles statlig eid og forvaltet system sikrer offentlig kontroll med manntallet og resultater, samtidig som det sparer kommunene og fylkeskommunene for selv å måtte gjøre offentlig anskaffelse av et administrativ fagsystem fra private leverandører.

I tillegg til EVA som fagsystem, tilbyr Valgdirektoratet kommunene og fylkeskommunene rammeavtaler for trykking av stemmesedler og bistand fra leverandører til maskinell opptelling. Tidligere hadde den enkelte kommune og fylkeskommune ansvar for utsendelse av valgkort, men også dette er nå effektivisert som en statlig oppgave.

Hvis staten skal ta ansvar for mer samordnet digitalisering på tvers av statlig og kommunal sektor vil det være allikevel være slik at staten i liten grad kan fullfinansiere løsninger som også gir store gevinster for kommunene. Når gevinster opptrer i både statlig og kommunal sektor er det to hovedmodeller for å finansiere utviklings- og investeringskostnader:

  1. Staten dekker investeringskostnadene.

    • Når løsninger er utviklet og klar for bruk vil effektiviseringsgevinster kunne realiseres. Tilbakebetaling kan skje ved at statlige virksomheter og kommunene får redusert de økonomiske rammene når gevinstene oppstår som lavere kostnader.

  2. Staten og kommunene samfinansierer investeringskostnadene.

    • Utvikling av ny løsning finansieres ved at aktørene dekker sin andel av investeringskostnaden. Fordeling av utgiftene bør gjøres på bakgrunn av anslåtte gevinster i staten og i kommunene.

Valg av modell for å finansiere utvikling vil måtte reflektere hvordan det enkelte digitaliseringstiltak vil gi gevinster både hos stat, kommune og brukerne. Store tiltak, og tiltak innrettet mot kvalitetsøkning, vil normalt kreve at staten dekker investeringskostnadene. For tiltak som kan gi vesentlige økonomiske gevinster i kommunene må samfinansiering vurderes. Begge modellene vil derfor være aktuelle, og valg av modell for det enkelte tiltak må baseres på en konkret vurdering. Valget bør som hovedregel skje i forståelse med kommunesektoren.

Kostnader til forvaltning, drift og vedlikehold av nye løsninger kan finansieres gjennom en aktivitets- og tjenesteprising til virksomhetene som bruker en ny løsning.

KS er opptatt av at staten og kommunene må finne frem til samstyringsordninger. Staten skal styre, men kommunal medvirkning og reell påvirkning må sikres. Kommunalt engasjement er nødvendig for å sikre at kommunale premisser inkluderes i IKT-utviklingen, noe som bidrar til at gevinstrealisering i de kommunale tjenestene blir mulig og kan planlegges. KS har tatt til orde for at kommunale kostnader og gevinster skal være utredet og beskrevet før kommunal sektor blir belastet finansielt for arbeidet med løsningene.

Det er gjennomført flere digitaliseringstiltak som kan gi gevinster i stat og kommune, eksempelvis overgang til digital postkasse for innbyggere og innføring av elektronisk faktura. Et annet eksempel er Folkeregisteret hvor kommunenes kostnad ved oppslag fra og med 2016 har falt bort. En synliggjøring og realisering av gevinstene av pågående tiltak vil gi økt trygghet for gjennomføring av framtidige digitaliseringstiltak.

Boks 9.3 ByggNett-strategien

I september 2014 lanserte Direktoratet for byggkvalitet (DiBK) på oppdrag fra KMD strategien ByggNett. Strategien viser vei mot fremtidens digitale byggsektor. Digitalisering skal bidra til enklere og mer effektive byggeprosesser, større forutsigbarhet og økt innovasjon og produktivitet i byggsektoren. ByggNett-strategien baseres på brukerretting, selvbetjening og samhandling som tre grunnleggende føringer. Strategien peker ikke på én stor IKT-løsning, men skal løse utfordringene i sektoren gjennom summen av mange små og større initiativ og prosjekter som jobber i samme retning.

I gjennomføringen av ByggNett-strategien står to samarbeidsprosjekter med KS sentralt i 2015: eByggeSak og eByggeSøknad. Prosjektene inngår i arbeidet med å etablere en felles kommunal IKT-arkitektur, og i utviklingen av digitale og brukerorienterte selvbetjeningsløsninger. Prosjektene skal videreutvikles og implementeres i samarbeid med flere pilotkommuner. Målet er enklere og mer effektiv byggesaksbehandling, men også lik behandling av like saker. DiBK vil tilrettelegge for standarder, demonstrasjonsmodeller og kravspesifikasjoner. Disse kan kommunene, aktører i planprosessen, byggenæringen og systemleverandører bruke i utviklingen av sine systemer.

Når statlige virksomheter gis et større ansvar for at det offentlige har løsninger som dekker behovene på tvers av forvaltningsnivå, vil det gi behov for økt koordinering. Bedre koordinering og nasjonal prioritering av IKT-utviklingen på tvers av sektorer vil kreve utforming av nye mekanismer for samhandling. Det nye Direktoratet for e-helse er opprettet for å ta en klar koordinerings- og pådriverrolle for å øke gjennomføringstakten av e-helsetiltak i hele helsesektoren. Se nærmere omtale i kapittel 10.

Boks 9.4 Fellesløsninger for stat og kommune

Regjeringen har allerede tatt grep som bidrar til å gjøre det lettere for kommunene å digitalisere tjenester. Når kommunene fra 2016 kan gjøre gratis oppslag i folkeregisteret betyr det årlig rundt 30 millioner kroner spart. I tillegg har mulighetene for å søke i Folkeregisteret blitt bedre. ID-porten har lenge vært tilgjengelig, og 323 kommuner bruker den i dag.

Overgangen til digital postgang vil spare kommunene for post- og administrasjonsutgifter, og er et viktig steg på veien mot mer digitale tjenester. Det er nå lagt til rette for at både staten og kommunene kan sende digital post til innbyggerne. Mer enn 50 kommuner har allerede koblet seg på siden nyttår. Kommunene har også gratis tilgang til kontakt- og reservasjonsregisteret som blir benyttet ved digital kommunikasjon med innbyggere, i tråd med eForvaltningsforskriften.

9.3.2 Bedre koordinering av digitaliseringen av statlig og kommunal sektor

Bedre samhandling krever god oversikt over hvilke digitaliseringstiltak som pågår, og som er under planlegging på tvers av sektorene. En slik oversikt vil gi grunnlag for en bedre og mer strukturert dialog mellom stat og kommune. Viktige effekter kan være mindre dobbeltarbeid, bedre ressursbruk og identifisering av ressurskonflikter. Regjeringen har på denne bakgrunn gitt Difi i oppdrag å utarbeide en oversikt over pågående og planlagte digitaliseringsinitiativ i statlig sektor som påvirker kommunesektoren. Oversikten skal inkludere mulige gevinster i initiativene, og planer for å realisere disse. Denne oversikten vil også gjøre det enklere å identifisere behovet for å etablere fellesløsninger som kan dekke like behov i offentlig sektor. Sammen med KS skal Difi videre avklare om det er ressurskonflikter eller andre utfordringer mellom disse prosjektene. Derfor er det også nødvendig at kommunal sektor får oversikt over behovene for fornying av kommunale tjenester og hvilke gevinster som kan realiseres.

Boks 9.5 Kommunene som tjenesteeier i Altinn

I januar 2016 inngikk kommunesektorens organisasjon KS en samarbeidsavtale med Altinn. Samarbeidsavtalen åpner opp for at flere kommuner kan bruke Altinn til flere tjenester. Avtalen er foreløpig avgrenset til meldingstjenesten KS SvarUt. Et koordineringsråd med representanter fra kommunesektoren og Brønnøysundregistrene vil nedsette prinsipper for kommunenes bruk av Altinn. Gjennom konkrete eksempler på pilottjenester skal koordineringsrådet se nærmere på hvilke tjenester som skal prioriteres. Enkeltkommuner kan også inngå egne avtaler med Altinn for å tilby andre digitale tjenester.

Med samarbeidet mellom Altinn og kommunesektoren kan offentlig sektor gi brukerne enda enklere og bedre digitale tjenester. I prosesser som krever data- og saksbehandling i både statlige og kommunale organer kan man nå se på muligheten for å tilby flere helhetlige «tjenestekjeder» som er tilpasset brukernes livssituasjon og behov.

En forutsetning for å lykkes med digitalisering av offentlige tjenester på tvers av forvaltningsnivåene, er at kommunene er sterkt involvert både i utredning, utvikling og forvaltning av nye løsninger. En tilnærming hvor staten tar en sterkere rolle for digitalisering i kommunal forvaltning vil kreve at staten har god dialog med kommunal sektor, slik at nye løsninger dekker relevante behov, blir tatt i bruk og gevinster realiseres.

Digitaliseringsrundskrivet er en sammenstilling av pålegg og anbefalinger vedrørende digitalisering i offentlig sektor. Rundskrivet har et helhetlig perspektiv, og bidrar til å gjøre digitaliseringsfeltet mer oversiktlig og forståelig ved å liste opp alle viktige krav og føringer som gjelder for statlige virksomheter. Det finnes ingen tilsvarende sammenstilling av pålegg og anbefalinger som gjelder for kommunene. En slik oversikt vil imidlertid kunne synliggjøre samordningen av statlige aktiviteter og planer overfor kommunene, og gjøre det lettere for kommunene å se helheten i den statlige digitaliseringspolitikken.

Regjeringen vil:

  • For oppgaver som løses på tvers av statlig og kommunal sektor, at de statlige virksomhetene tar et større ansvar for at det utvikles helhetlige digitale løsninger som også kommunesektoren kan benytte.

  • At Difi skal utarbeide en oversikt over planlagte og pågående digitaliseringsinitiativ i statlig sektor som påvirker kommunesektoren, inkludert en oversikt over mulige gevinster i initiativene og planer for å realisere disse.

  • At den enkelte statlige virksomhet skal samhandle med Difi og KS på digitaliseringsområdet.

  • Utarbeide en helhetlig oversikt over viktige pålegg og anbefalinger vedrørende digitalisering i kommunal sektor.

10 Én digital helsesektor – en forutsetning for pasientens helsetjeneste

Utvikling av IKT i helse- og omsorgstjenesten går raskt. IKT har bidratt til store endringer. Informasjonshåndtering blir stadig mer digitalisert og automatisert.

Gode IKT-løsninger skal bidra til å skape pasientens helsetjeneste. Moderne IKT-løsninger bidrar i større grad til at innbyggerne og pasientene gis mulighet til å ta aktive valg rundt egen helse og til å påvirke eget helsetilbud.

Helse- og omsorgssektoren er en av de mest kunnskaps-, teknologi- og informasjonsintensive sektorene. Økt digitalisering vil bidra til bedre kvalitet og en mer effektiv helse- og omsorgstjeneste.

En forutsetning for en helhetlig helsesektor er et velfungerende samarbeid mellom statlig og kommunal sektor.

10.1 Nye, viktige nasjonale e-helsetjenester er lansert

E-helse brukes som samlebegrep når vi snakker om IKT i helse- og omsorgstjenestene. De siste årene er det etablert viktige nasjonale e-helsetjenester. Halve befolkningen har fått kjernejournal, helsenorge.no har over en million besøk i måneden, og det går over to millioner e-resepter gjennom reseptformidleren hver måned. Dette har bidratt til betydelig forenkling og forbedring for både pasienter, innbyggere og helsepersonell.

Satsingene på e-helse gir gevinster for samfunnet. Et eksempel er e-resept, som har vært innført på legekontor og apotek i alle kommuner siden februar 2013. Både pasienter og helsepersonell er fornøyd med løsningen. En samfunnsøkonomisk analyse viser at innføringen av e-resept gir en gevinst på om lag 800 millioner over 12 år.

Kjernejournal er en trygg og sikker elektronisk løsning hvor et begrenset sett med viktige helseopplysninger er samlet i én kilde. Når innbygger blir akutt syk, har helsepersonell rask og sikker tilgang til viktige opplysninger i pasientens kjernejournal. Dette kan redde liv.

Den nasjonale helseportalen, www.helsenorge.no, tilbyr digitale tjenester som gjør kontakten med helse- og omsorgstjenesten enklere, og bidrar til at innbyggerne opplever tjenesten som tilgjengelig og helhetlig. Godt informerte pasienter er bedre skikket til å ta avgjørelser om egen helse. Regjeringen vil arbeide for at det blir enklere for pasienten å ta aktiv del i eget behandlingsopplegg.

Alle pasienter i Nord-Norge fikk i 2015 elektronisk tilgang til egen informasjon i pasientjournalen på sykehuset. Dette er en milepæl for helsetjenesten, og representerer et viktig skritt for pasientens helsetjeneste.

Innbyggere i Helse Vest-regionen fikk i 2015 mulighet for elektronisk timebestilling, og å følge med på status for egen henvisning. Helsepersonell har fått løsning for oppfølging av pasienter som har timeavtale på sykehusene i regionen, blant annet ved å sende påminnelser når timen nærmer seg. Løsningene er utviklet gjennom Helsenorge-portalen. Dette er del av et prosjekt for å sikre at pasienter møter opp til avtalt time. Det vil sikre bedre utnyttelse av ressursene på sykehusene og kortere ventetid for pasientene.

10.2 Fragmentert ansvar for utvikling av IKT-systemene

Helse- og omsorgstjenesten er stor og kompleks med over 300 000 ansatte fordelt på omkring 17 000 virksomheter. Antall ansatte fordeler seg jevnt mellom de kommunale helse- og omsorgstjenestene og spesialisthelsetjenesten.

Spesialisthelsetjenesten

Det har vært en omfattende satsing på IKT-området i spesialisthelsetjenesten det siste tiåret. Alle helseregionene har planer for videre utvikling og fornyelser av teknologiske løsninger. De regionale helseforetakene har jobbet med samordning av IKT-systemene regionalt etter at staten overtok eierskapet for sykehusene i 2002. Hver av de regionale helseforetakene har etablert regionale leverandørenheter som sørger for IKT-tjenester til sykehusene. I tillegg er det etablert et eget helseforetak for samordning mellom helseregionene, Nasjonal IKT HF.

Til tross for felles statlig styring, finansiering, regelverk og store likheter i IKT-organisering, så driver de regionale helseforetakene få felles gjennomføringsprosjekter, har få felles løsninger og lite standardisert utvikling og teknologivalg mellom regionene. De fire regionene er, på grunn av størrelse og teknologisk utgangspunkt, på ulike stadier i arbeidet med fornying av sentrale IKT-systemer. Det har tatt tid å få innført elektroniske samhandlingsløsninger med primærhelsetjenesten og mellom helseforetak. Sykehusenes journalsystemer har også hatt manglende funksjonalitet sammenlignet med tilsvarende internasjonale løsninger.

Kommunale helse- og omsorgstjenester

I den kommunale helse- og omsorgstjenesten har det også skjedd god utvikling i bruken av IKT. De aller fleste kommuner har tatt i bruk elektroniske systemer for dokumentasjon, samhandling og saksbehandling. Mange kommuner tester også ut innovative løsninger for hjemmebaserte tjenester og teamarbeid. Mangel på gode IKT-verktøy som kommuniserer på tvers av organisatoriske enheter fører til at informasjonsflyten om pasientene vanskeliggjøres. Dette gjelder informasjonsflyten både innen hver enkelt kommunes ulike tjenester, og mellom nivåene i helsetjenesten. Dette har konsekvens for undersøkelse, diagnostikk og behandlingen av pasienter.

Det finnes flere samordnings- og samarbeidsarenaer for kommunene, blant annet gjennom KS. Flere kommuner har også inngått interkommunalt samarbeid om IKT. Likevel er ikke samordningen mellom kommunene god nok. KS ivaretar kommunenes interesser og kan utvikle kravspesifikasjoner og standarder, men ivaretar ikke det operative ansvaret for IKT-utvikling i kommunene.

Leverandørene, som ofte er små, må forholde seg til et stort antall kommuner, som hver for seg representerer kundene. I tillegg opplever leverandørene at ulike krav fra staten også er ukoordinert. I motsetning til regionale helseforetak har ikke kommunene etablert noe overordnet samarbeidsorgan for utvikling av IKT. Kommunene mangler en felles arena for å samkjøre og beslutte felles, faglige behov og koordinere bestillinger til leverandørene.

Samhandlingsreformen

Samhandlingsreformen har som mål å sikre mer helhetlige og koordinerte helse- og omsorgstjenester. Det legges opp til at en større del av de samlede tjenestene skal ytes i kommunene. Dette fører til mer komplekse helsetjenester i kommunene, og at stadig flere pasienter og brukere vil ha behov for helse- og omsorgstjenester fra flere instanser på ulike nivå.50 Følgelig blir det stadig viktigere å sørge for god informasjonsflyt på tvers av tjenestenivåene og mellom instanser innenfor samme nivå.

Primærhelsemeldingen peker på behov for nye arbeidsformer blant helsepersonell i kommunene.51 Kommunenes behov for bedre helsefaglige systemer blir også større med flere oppgaver og tidligere utskriving av pasientene. Dette kommer tydelig frem i Helsedirektoratet og KS sin kartlegging av status, utfordringer og behov knyttet til pleie- og omsorgssystem i kommunene.52 Behovet for bedre IKT-systemer for samhandling påpekes også av Riksrevisjonen i deres undersøkelse av ressursutnyttelse og kvalitet i helsetjenesten etter innføring av samhandlingsreformen.53

Det vises også til at Akuttutvalget i NOU 2015: 17 mener det er et påtrengende behov for en nasjonal elektronisk pasientjournal i alle ledd av den akuttmedisinske kjeden, herunder ambulansetjenesten. Ifølge Akuttutvalget vil en felles nasjonal elektronisk pasientjournal være det viktigste tiltaket for å sikre tilgang til målbare og pålitelige data fra den akuttmedisinske kjeden, og utvalget foreslår at det på sikt bør etableres en felles, nasjonal prehospital EPJ, og at arbeidet sees i sammenheng med utredning av målene i Meld. St. 9 (2012–2013) Én innbygger – én journal.

10.3 Høye ambisjoner, men svak styringsmodell

Målene for bruk av IKT i helse- og omsorgstjenesten ble beskrevet i Meld. St. 9 (2012–2013) Én innbygger – én journal. Ambisjonene er høye og uttrykkes gjennom tre overordnede mål:

  • Helsepersonell skal ha enkel og sikker tilgang til pasient- og brukeropplysninger.

  • Innbyggerne skal ha tilgang på enkle og sikre digitale tjenester.

  • Data skal være tilgjengelig for kvalitetsforbedring, helseovervåking, styring og forskning.

Selv om det har skjedd mye god utvikling både innenfor hver virksomhet og på nasjonalt nivå, er vi langt unna å nå målene.

Helsedirektoratet og Direktoratet for e-helse har sammen med aktørene i sektoren utarbeidet en beskrivelse av utfordringsbildet for IKT i helse- og omsorgstjenesten. Det er særlig to utfordringer som er sentrale for styrket gjennomføringsevne:54

  1. Lav gjennomføringsevne. Dagens styringsmodell gir lav gjennomføringsevne med lite koordinert utvikling av IKT i helse- og omsorgstjenesten. Det mangler en enhetlig og tydelig styringsmodell med virkemidler til å sikre en felles porteføljestyring av sektorovergripende IKT-tiltak.

  2. Lav utnyttelse av stordriftsfordeler. Dagens organisering av IKT-funksjonene i sektoren utnytter i liten grad potensialet i stordrift og realiserer få synergier ved anskaffelser, drift, forvaltning og utvikling av løsninger. Det konkurreres om begrenset IKT-kompetanse, hvilket gjør organiseringen sårbar med hensyn til dekning av framtidig kompetansebehov. Innenfor RHFene er det en økende grad av konsolideringer.

Dagens styringsmodell er ikke tilpasset behovet for å gjennomføre helhetlige og koordinerte IKT-tiltak som treffer «alle» aktører i sektoren. For å kompensere for manglende felles styringsstruktur og koordinering innen IKT i helse- og omsorgstjenesten, er det etablert flere nasjonale e-helsefora som E-helsegruppen, Nasjonalt e-helsestyre, Nasjonalt utvalg for IT-prioritering i helse- og omsorgssektoren og Nasjonalt utvalg for fag og arkitektur i helse- og omsorgssektoren. Disse foraene skal bidra til en prioritert og forutsigbar utvikling og innføring av nasjonale IKT-tiltak i sektoren. Foraene er likevel kun basert på frivillighet og konsensus, og forplikter ikke aktørene til å følge felles beslutninger. Skal målene nås er det behov for å fatte nasjonale beslutninger om veivalg for bruk av IKT.

10.4 Regjeringens tiltak for økt digitalisering i helsesektoren

10.4.1 Direktoratet for e-helse

Direktoratet for e-helse er etablert fra 1. januar 2016, ved å flytte ut divisjon for e-helse ut fra Helsedirektoratet. Direktoratet for e-helse skal være en pådriver i utviklingen av digitale tjenester i helse- og omsorgssektoren. Målene knyttet til «én innbygger – én journal» skal være førende for direktoratets arbeid. Direktoratet for e-helse skal styrke den nasjonale styringen og koordineringen på e-helseområdet i samarbeid med helseforetakene, kommunene, øvrige etater og andre relevante fagmiljø. Arbeidet skal utføres innen rammene av et godt og framtidsrettet personvern. Direktoratet for e-helse bidrar i oppfølgingen av forsknings- og innovasjonsstrategien HelseOmsorg21, blant annet ved at den nasjonale utviklingen av e-helse skal danne grunnlag for forskning, nyskaping, bedre tjenester og næringsutvikling.

Videre skal Direktoratet for e-helse etablere et aktivt samarbeid med Difi, og understøtte Difis arbeid med digitalisering av offentlig sektor.

Boks 10.1 Direktoratet for e-helse sine hovedmål

Direktoratet for e-helse har følgende hovedmål, som ligger til grunn for oppdragene som er gitt gjennom hovedinstruks og tildelingsbrev:

  • Enkle og sikre digitale tjenester for helsepersonell.

  • Enkle og sikre nasjonale e-helsetjenester for innbyggerne.

  • Oppdaterte og tilgjengelige data for styring, finansiering, beredskap kvalitetsforbedring, helseanalyse og forskning.

  • Bedre gjennomføringsevne og nasjonal styring av e-helse.

  • Nasjonal IKT-infrastruktur og felleskomponenter ivaretar behovet for sikker digital kommunikasjon i helse- og omsorgssektoren.

10.4.2 Utredning av framtidens helseinformasjonsystem

Helsedirektoratet og Direktoratet for e-helse overleverte i januar 2016 sin innstilling til Helse- og omsorgsdepartementet om hvordan visjonen om «én innbygger – én journal» kan realiseres.55 Direktoratet anbefaler at en felles, nasjonal løsning for helse- og omsorgstjenesten bør være førende for realisering av visjonen om «én innbygger – én journal». Både den kommunale helse- og omsorgstjenesten og spesialisthelsetjenesten må aktivt delta i denne utviklingen. Utredningen peker på at eksisterende løsninger i kommunesektoren har vesentlige funksjonelle mangler, og at kapasitet og kompetanse gjør det svært utfordrende for kommunene enkeltvis å løse sine behov.

Helse- og omsorgsdepartementet skal vurdere og ta stilling til anbefalingene fra utredningen. Realiseringen av visjonen om «én innbygger – én journal» vil ta mange år.

I det videre arbeidet med «én innbygger – én journal» er det viktig at både kommunene og helseforetakene bygger opp kompetanse og får erfaring med statlig-kommunalt samarbeid og styringsmodeller.

10.4.3 Økt bruk av fellesløsninger

Det er gode erfaringer å vise til ved bruk av fellesløsninger i helse- og omsorgssektoren, slik som automatisk frikort, e-resept, kjernejournal og tjenester på helsenorge.no. Erfaringene viser at slike nasjonale fellesløsninger gir økt gjennomføringsevne, og at løsninger blir tatt i bruk på en enhetlig måte i hele sektoren. Det samme gjelder tverrsektorielle felleskomponenter, som ID-porten og Folkeregisteret. Det gir mer effektiv bruk av ressursene. Virksomhetene får gjort mer sammen, enn hver for seg.

Direktoratet for e-helse skal ha en pådriverrolle for å identifisere behovet for nye fellesløsninger, og hvordan eksisterende fellesløsninger kan utvides for å understøtte nye behov. Direktoratet skal sikre at helsefaget og de ulike brukergruppene er premissgivere for løsningene. Helsepersonell, pasienter og brukere skal involveres systematisk i arbeidet med å utvikle løsninger. For at løsningene skal understøtte behovene i sektoren, må virksomhetene som skal innføre og ta i bruk fellesløsningene, som kommunene og helseforetakene, sammen definere, prioritere og bestille krav til funksjonalitet.

Direktoratet for e-helse vil ha ansvaret for nasjonale anskaffelser og nasjonal utvikling av fellesløsninger, slik som på helsenorge-portalen for innbyggerrettede tjenester. Ved å gjenbruke fellesløsninger kan de ulike delene i helsesektoren tilrettelegge for nye tjenester uten at hver enkelt aktør må bestille, utvikle og anskaffe alle løsninger fra bunnen av. På velferdsteknologiområdet etableres det en felles plattform for blant annet lagring og formidling av data, se omtale av velferdsteknologi i kapittel 15.3.

Dialog og involvering mellom helse- og omsorgstjenesten og leverandører skal være et førende prinsipp i all utvikling av nasjonale løsninger. Selv med økt vekt på sektorvise fellesløsninger betyr det ikke at all aktivitet skjer sentralt eller i staten. Markedsaktørenes innovasjonskraft skal utnyttes bedre enn i dag og det skal legges til rette for næringsutvikling.

10.4.4 Fellesløsninger i helsesektoren krever nye finansieringsmodeller

Økt bruk av fellesløsninger og felles bestillinger krever også nye styrings- og finansieringsmodeller. For fastlegene har EPJ56-løftet vært en nyvinning som har sørget for felles utvikling hos fastlegeleverandørene siden 2014 (se boks 10.2). De regionale helseforetak og Helsedirektoratet (nå Direktoratet for e-helse) har i samarbeid etablert og besluttet et målbilde for digitale innbyggertjenester i spesialisthelsetjenesten (DIS-prosjektet). Arbeidet med målbildet har tatt utgangspunkt i innbyggers behov og identifisert tjenesteområder som kan øke pasientsikkerheten, få ned behandlingstiden og understøtte spesialisthelsetjenestens oppgaver. Prosjektet vil utvikle funksjonalitet på helsenorge-portalen, blant annet for digitale skjema, som kan brukes av pasienter og innbyggere uavhengig av hvilke sykehus de har kontakt med. Finansieringen kommer fra de regionale helseforetakene, mens utviklingen skjer i fellesskap og gevinster kan realiseres hos alle aktørene. Slike samarbeid om IKT-utvikling bør også vurderes på andre områder, og spesielt for grupper som ikke har noe felles koordinerings- og bestillerapparat på IKT-området.

Boks 10.2 EPJ-løftet

EPJ-løftet1 skal bidra til kvalitetsheving av fastlegers og privatpraktiserende spesialisters EPJ-system, og består av flere delprosjekter. Målet med EPJ-løftet er å utvikle IKT-verktøy som skal:

  • Skape pasientens helsetjeneste og ivareta pasientsikkerhet.

  • Sikre kvalitet i pasientbehandlingen.

  • Understøtte samhandling og informasjonsformidling mellom aktører i sektoren.

  • Understøtte mer effektiv ressursbruk.

EPJ-løftet har samlet mange enkeltstående aktører, fastleger og privatpraktiserende spesialister om en felles satsing. EPJ-løftet er også et eksempel på et samarbeid hvor staten og legene har gått sammen om å finansiere utvikling og innføring av prioritert funksjonalitet i EPJ-systemene.

Ved forhandlingene for fastsettelse av driftstilskudd, basistilskudd og refusjonstakster våren 2014 og 2015, ble staten og Den norske legeforening enige om å avsette midler til IKT-utvikling i legekontorene. Funksjonalitet utvikles basert på brukerstyrte behov. EPJ-løftet organiseres som et program som styres av en partssammensatt styringsgruppe med tre representanter fra Legeforeningen og tre representanter fra Helsedirektoratet (ivaretas nå av Direktoratet for e-helse).

1 https://ehelse.no/nasjonale-prosjekter/ epj-loftet-program-for-epj-utvikling.

Som omtalt i kapittel 9, vil det i liten grad være slik at staten kan fullfinansiere løsninger som har store gevinster for kommunene eller for selvstendig næringsdrivende innenfor sektoren. Kommunene og de selvstendige aktørene må bidra i finansiering og styring av felles IKT-løsninger, slik som fastlegene har gjort i EPJ-løftet. Som et ledd i dette, kan det også vurderes om staten bør ta et større ansvar for å sikre koordinerte bestillinger på vegne av kommunene og andre aktører som mangler et overordnet samarbeidsorgan for utvikling av IKT. Gjennom sin pådriverrolle, kan det vurderes om Direktoratet for e-helse kan ivareta en slik rolle.

I helsesektoren bør investeringskostnadene for løsninger som skal brukes av flere finansieres gjennom bidrag fra aktørene. Det kan lages en nøkkel for fordeling av investeringskostnader mellom sentrale myndigheter, regionale helseforetak, kommuner og eventuelle andre brukere av fellesløsningene. For store nasjonale investeringer kan det være nødvendig at staten dekker investeringskostnadene ved overføringer over statsbudsjettet.

Regjeringen vil jobbe for økt bruk av felles IKT-løsninger mellom aktørene og nivåene i helse- og omsorgssektoren. Styrings- og finansieringsmodeller som kan understøtte utviklingen skal prøves ut.

10.4.5 Økt samordning gjennom porteføljestyring for sektoren

Nasjonal porteføljestyring er et virkemiddel for gjennomføring av tiltak som er viktige for å bli omforent i sektoren. Nasjonal porteføljestyring skal sikre en forutsigbar IKT-utvikling, og at ønskede gevinster nås. Porteføljestyring innebærer blant annet at det utarbeides en oversikt over hvem som har ansvar for hvilke tiltak og hvilke gevinster som kan forventes av tiltakene. Direktoratet for e-helse har fått i oppdrag å etablere porteføljestyring for e-helsetiltak av nasjonal betydning, samt utarbeide strategi og handlingsplaner. Direktoratet har etablert et nasjonalt e-helsestyre, bestående av virksomhetsledere i sektoren, som blant annet skal gi innstilling til prioritering og forvaltning av tiltakene i porteføljen.

Porteføljestyringen innebærer ikke delegert myndighet til å endre prioritering på de oppdrag som er gitt, for eksempel av Helse- og omsorgsdepartementet. Ansvaret for gjennomføring av tiltakene og uthenting av gevinster er heller ikke endret av at porteføljestyring er etablert.

Porteføljeoversikten skal sikre at sektoren klarer å se tiltak i sammenheng, spesielt for de tiltak som treffer de samme leverandørene, som for eksempel EPJ-leverandørene. En viktig rolle for porteføljestyringen er å utnytte sektorens samlede ressurser effektivt, slik at en løsning kan gjenbrukes på tvers av kommuner eller helseforetak.

10.4.6 Krav til bruk av IKT-løsninger, felles IKT-standarder og IKT-infrastruktur

Investeringer i og prioriteringer av IKT er i hovedsak et virksomhetsansvar. Det kan imidlertid være nødvendig å bruke regelverk som virkemiddel for å sikre nasjonal koordinering, innføring, bruk og standardisering av IKT-løsninger.

Regjeringen ønsker å videreføre pasientjournalloven og helseregisterloven som rammeverk for behandling av helseopplysninger og bruk av IKT-løsninger i helse- og omsorgssektoren. Begge lovene legger til rette for standardisering, og har regler som skal sikre tilgjengeligheten av relevante helseopplysninger, den enkeltes personvern og informasjonssikkerhet. Også helse- og omsorgstjenesteloven har viktige bestemmelser for nasjonal koordinering og standardisering i kommunal sektor.

Regjeringen vil løpende vurdere behovet for å regelfeste konkrete nasjonale standarder og funksjonskrav. Gjeldende lovverk hjemler i stor grad forskriftsfesting av slike krav. Det skal vurderes om det er nødvendig å bruke regelverket for å sikre at nye, helhetlige helseinformasjonssystemer skal innføres og tas i bruk i den enkelte virksomhet.

Regjeringen ønsker at alle skal ta i bruk og hente ut gevinster av elektronisk samhandling. Helse- og omsorgsdepartementet har vedtatt forskrift om IKT-standarder i helse- og omsorgstjenesten. Fra 1. september 2015 har aktørene i helse- og omsorgssektoren måttet benytte de vedtatte standardene for å utveksle informasjon. Dette gjelder alle private og offentlige virksomheter som bruker behandlingsrettede helseregistre. Forskriften skal bidra til at elektronisk kommunikasjon skjer effektivt og på standardiserte formater mellom relevante virksomheter og med pasient eller bruker. Forskriften skal vurderes brukt som ledd i utvikling av nasjonale løsninger på områder hvor det er behov for å sikre at alle aktuelle aktører benytter løsningene.

Av pasientjournalloven følger at pasientjournaler skal understøtte pasientforløp i klinisk praksis. Helse- og omsorgstjenesteloven bestemmer videre at kommunen «skal ta hensyn til behovet for effektiv elektronisk samhandling ved anskaffelse og videreutvikling av sine journal- og informasjonssystemer». Dette gjelder tilsvarende for virksomheter som har avtale med kommunen om å yte helse- og omsorgstjenester.

Regjeringen vil:

  • Jobbe for økt bruk av felles IKT-løsninger på tvers av aktørene og nivåene i helse- og omsorgssektoren. Styrings- og finansieringsmodeller som kan understøtte utviklingen skal prøves ut.

  • Løpende vurdere om dagens hjemler er tilstrekkelige for å oppnå målene om felles IKT-funksjonalitet.

11 Felles byggeklosser for digitalisering i offentlig sektor

Figur 11.1 Nasjonale felleskomponenter og nøkkeltall 2015.

Figur 11.1 Nasjonale felleskomponenter og nøkkeltall 2015.

Effektiv digitalisering av offentlig sektor er en av regjeringens hovedprioriteringer i IKT-politikken. Felles IKT-løsninger for å dekke like behov er et viktig effektiviseringstiltak. Stat, kommune og ulike sektorer bør benytte fellesløsninger for å lage brukervennlige og sammenhengende digitale tjenester i hele offentlig sektor.

De mest sentrale fellesløsningene omtales som nasjonale felleskomponenter. Dagens nasjonale felleskomponenter er Folkeregisteret, Enhetsregisteret, Matrikkelen, Altinn, ID-porten, Digital postkasse til innbygger og Kontakt- og reservasjonsregisteret.

Fellesløsningerkan sees på som byggeklosser som offentlige virksomheter kan dra nytte av i sine digitale tjenester. Løsningene utvikles én gang og kan deretter brukes av mange. Noen av løsningene er tilgjengelige for alle offentlige virksomheter, mens andre er tilgjengelige for virksomheter innenfor en sektor (for eksempel i helsesektoren eller justissektoren). Ved å bruke fellesløsninger kan offentlige virksomheter gjenbruke både funksjonalitet og informasjon. Samtidig kan bruk av fellesløsninger bidra til at tjenestene blir mer gjenkjennbare for brukerne.

Digitaliseringsrundskrivet inneholder pålegg og anbefalinger til statlige forvaltningsorganer vedrørende bruk av de nasjonale felleskomponentene.

Boks 11.1 De nasjonale felleskomponentene

De nasjonale felleskomponentene:1

  • Har en statlig virksomhet som forvaltningsansvarlig.

  • Dekker behov på tvers av mange sektorer og/eller forvaltningsnivå.

  • Vil være sentrale komponenter i en rekke digitale tjenester.

  • Er av stor samfunnsøkonomisk betydning som felles mulighetsrom for digital tjenesteutvikling og gevinstrealisering i virksomhetene.

1 Nasjonale felleskomponenter i offentlig sektor. Difi. 2010:17.

11.1 Strategiske prinsipper for nasjonale felleskomponenter

Regjeringen har fastsatt strategiske prinsipper som gir rammer og føringer for bruk og utvikling av nasjonale felleskomponenter. Prinsippene er på et overordnet nivå, og er førende for videre strategi for den enkelte felleskomponent.

  1. Nasjonale felleskomponenter forenkler og effektiviserer

    Nasjonale felleskomponenter skal gjøre det enkelt for offentlige virksomheter å lage og tilby effektive og brukervennlige digitale tjenester til innbyggere og næringsliv på en kostnadseffektiv måte.

    Utvikling og forvaltning av felleskomponenter skal ha en helhetlig og tverrsektoriell tilnærming, basert på sluttbrukernes behov for tjenester og forvaltningens behov for effektivisering. Samfunnsøkonomisk lønnsomhet er et viktig prioriteringskriterium.

  2. Nasjonale felleskomponenter skal kunne brukes av hele offentlig sektor

    Nasjonale felleskomponenter skal kunne brukes av virksomheter i hele offentlig sektor, både statlige og kommunale virksomheter og andre som utfører myndighetsoppgaver.

    Alle offentlige virksomheter skal benytte felleskomponenter i sin tjenesteutvikling der dette er hensiktsmessig og samfunnsøkonomisk lønnsomt, og ikke selv utvikle og forvalte løsninger med samme funksjonalitet. Virksomhetens digitaliseringsstrategi må omtale hvordan felleskomponentene er tenkt tatt i bruk.

    Offentlige virksomheter som utvikler eller anskaffer egne løsninger der en nasjonal felleskomponent dekker de vesentligste funksjonsbehovene, må dokumentere hvorfor en nasjonal felleskomponent ikke vurderes som hensiktsmessig.

  3. Nasjonale felleskomponenter skal dekke likeartede behov

    Nasjonale felleskomponenter skal løse likeartede behov som mange offentlige virksomheter har, og skal avgrenses mot det som tilhører oppgaveutførelsen i den enkelte virksomhet. Felleskomponentene skal tilby offentlige virksomheter grunnleggende funksjonalitet og data der det er generiske behov, åpenbare stordriftsfordeler og sikkerhetshensyn som tilsier behov for sentralisert utvikling og forvaltning.

    Det bør ikke etableres nasjonale felleskomponenter som er i konkurranse med et velfungerende marked. Der det er mulig bør felleskomponenter bygges på markedsløsninger og unngå proprietære løsninger.

  4. Nasjonale felleskomponenters IKT-arkitektur er kompatible

    Nasjonale felleskomponenter skal følge de til enhver tid gjeldende prinsipper for IKT-arkitektur og IKT-sikkerhet i offentlig sektor, og være kompatible med de andre nasjonale felleskomponentene. IKT-arkitekturen skal understøtte samhandling mellom de ulike felleskomponentene og mellom felleskomponentene og de enkelte tjenesteeiernes løsninger.

  5. Nasjonale felleskomponenter samspiller med europeisk infrastruktur

    De nasjonale felleskomponentene må ses i sammenheng med europeisk infrastruktur og felleskomponenter, og må orientere seg mot hva som gjøres i EU for samhandling på tvers av landegrenser.

  6. Forvaltningen av nasjonale felleskomponenter skal tilpasses utviklingstrekk og brukerbehov

    Felleskomponentforvaltere må ta hensyn til hva som muliggjøres av den teknologiske utviklingen og brukeratferd innenfor IKT, og håndtere disse som nye behov på linje med behov som meldes inn fra tjenesteeiere.

  7. Nasjonale felleskomponenter tilrettelegger for deling av informasjon

    Nasjonale felleskomponenter må legge til rette for økt deling av informasjon mellom offentlige virksomheter, og praktisere god informasjonsforvaltning.

  8. Forutsigbar forvaltning av felleskomponentforvalternes nasjonale ansvar

    Organisering, ansvar og tilhørende oppgaver for hver felleskomponent er klart definert og plassert hos en felleskomponentforvalter. Felleskomponentforvalterne får tydelige styringssignaler fra eierdepartementene som stiller krav til det nasjonale ansvaret som forvaltningen av en felleskomponent innebærer.

    De overordnede prinsippene for nasjonale felleskomponenter skal være førende for felleskomponentforvalternes strategier.

    Det er stabile og forutsigbare rammebetingelser for drift, forvaltning og videreutvikling av felleskomponentene. Vilkårene for bruk og planer for vedlikehold og videreutvikling er konkrete, slik at tjenesteeierne kan basere sine strategier og planer for tjenesteutvikling på felleskomponentene.

  9. Forutsigbare finansieringsmodeller som bidrar til digitalisering

    Finansieringsmodeller for felleskomponenter skal stimulere til rask og hensiktsmessig tjenesteutvikling innen den enkelte sektor og på tvers av sektorene, og gi forutsigbare kostnader for både tjenesteeiere og felleskomponentforvaltere.

    1. Finansieringsmodellene skal være enkle og forutsigbare, med så lite administrasjon som mulig. Likeartede felleskomponenter skal finansieres så likt som mulig.

    2. Faste kostnader til drift, forvaltning og grunnleggende utvikling av felleskomponentene skal dekkes gjennom bevilgninger til felleskomponentforvalteren.

    3. Felleskomponentforvaltere skal ikke ta betalt fra tjenesteeiere for tilgang til grunndata fra registre som er nasjonale felleskomponenter.

    4. Felleskomponentforvaltere som forvalter andre nasjonale felleskomponenter enn registre, skal ta betalt for brukskostnadene som påføres felleskomponentforvalteren. Tjenesteeiere betaler for en relativ andel av felleskomponentforvalterens variable drifts- og forvaltningskostnader.

    5. Felleskomponentforvaltere skal ha åpenhet om sine prioriteringer og kostnader, slik at det er klart hva som benyttes til drift og forvaltning og hva som benyttes til utvikling.

    6. Fakturering av tjenesteeiere skal være hovedregelen for brukerbetaling.

    7. En eller flere tjenesteeiere kan sammen betale for prioritet fra felleskomponentforvalteren, så lenge dette ikke hindrer vedtatte overordnede mål og prioriteringer.

  10. Utviklingen av felleskomponentene er samordnet

    Samordning og prioritering av utviklingsoppgaver for felleskomponentene drøftes og koordineres på tvers i et strategisk samarbeidsråd. Rådet kan beslutte felles rådgivende innstilling, men overstyrer ikke den enkelte ansvarlige etatsleder. Samarbeidsrådets rolle følger av det til enhver tid gjeldende mandat.

  11. Styringen av felleskomponentforvalterne er koordinert

    Eierdepartementene skal samkjøre styringen av felleskomponentforvalterne for å sikre koordinering og samarbeid mellom felleskomponentforvalterne og innspill til budsjettprosessen.

11.2 De nasjonale felleskomponentene er i utvikling

Felleskomponentene er i stadig utvikling. Noen aktuelle aktiviteter er omtalt nedenfor.

Gratis bruk av standardtjenester fra Folkeregisteret

Tidligere modell for prising og distribusjon av opplysninger i Folkeregisteret innebar, med få unntak, full brukerbetaling. Fra 1. januar 2016 ble standardtjenester i Folkeregisteret gratis for offentlige og private brukere. Standardtjenester omfatter blant annet oppslag på nett, vask og vedlikehold av registre og de fleste former for uttrekk fra databasen. Tjenester som ikke er standardtjenester er videreført som betalingstjenester.

Gratis tjenester fra Folkeregisteret vil bidra til å øke bruken av direkte oppslag i registeret, og redusere bruk av såkalte skyggeregistre. Å bruke skyggeregistre innebærer at saksbehandling i offentlige og private virksomheter ikke er basert på oppdaterte data, og derfor kan gi lavere kvalitet i saksbehandlingen.

Modernisering av Folkeregisteret

Folkeregisteret omfatter nøkkelopplysninger om alle personer som er eller har vært bosatt i Norge, og andre personer som har en tilknytning til Norge som gjør at de trenger et norsk identifikasjonsnummer. Registeret har blitt sentralt for nærmest all offentlig personrelatert saksbehandling og planlegging. Både offentlige og private virksomheter bruker opplysninger fra Folkeregisteret, med mer enn 100 millioner oppslag per år. Med utvikling av IKT og elektronisk kommunikasjon har et korrekt og oppdatert Folkeregister bidratt til store effektivitetsgevinster for hele det norske samfunn.

Det blir stilt andre og større krav til innhold og registerkvalitet nå enn den gangen Folkeregisteret ble opprettet. Regjeringen har i 2016 satt i gang en modernisering av Folkeregisteret. Moderniseringen skal støtte opp under krav om mer effektiv saksbehandling og samhandling innenfor offentlig sektor og med private virksomheter. Moderniseringen er samtidig en forutsetning for ny personidentifikator. Dagens to personidentifikatorer i Folkeregisteret, fødselsnummeret og D-nummeret, har begrenset levetid. Antallet tilgjengelige fødselsnummer vil være kritisk lavt fra år 2040, og antall tilgjengelige D-nummer vil være kritisk lavt fra år 2030. Skatteetaten har derfor utredet ny personidentifikator, og rapporten har vært kvalitetssikret i henhold til KS1-regimet.57 Arbeidet med ny personidentifikator vil fortsette i 2016. Skatteetaten vil i 2016 også arbeide med tiltak for å rydde i D-nummerdatabasen.

Det nye Folkeregisteret vil bli tilført ny funksjonalitet, blant annet støtte for samiske tegn. Sametinget vil i moderniseringsprosessen bli konsultert for å sikre at samiske interesser blir ivaretatt. Dette vil være et viktig bidrag for å sikre likeverd mellom samisk og norsk skriftspråk på digitale plattformer og tjenester i offentlig sektor.

I forbindelse med Skatteetatens pågående arbeid med modernisering av Folkeregisteret skal det vurderes om innbyggernes digitale kontaktinformasjon skal inngå i Folkeregisteret eller opprettholdes som et eget register.

Matrikkelen og kommunereformen

Matrikkelen er landets offisielle register over eiendommer, adresser, bygninger og boliger. Matrikkelen er en nasjonal felleskomponent som sikrer entydig identifisering og stedfesting av fast eiendom på tvers av offentlig forvaltning og private brukere. Enkelte dataelementer i matrikkelen må endres når kommuner slåes sammen, blant annet for å unngå like adresser eller gater med samme navn og for å kunne ta i bruk nye kommunenumre.

Kartverket utvikler et testsystem for å forberede kommunene og statlige virksomheter på endringer som må gjøres i de ulike IKT-systemene som følge av nye kommuneinndelinger. Testsystemet vil være på plass i 2016 slik at det kan fungere som en pilot ved den første kommunesammenslåingen – Sandefjord, Andebu og Stokke – som gjennomføres fra 1. januar 2017. Erfaringene fra dette arbeidet vil være viktige for å kunne håndtere et større antall kommunesammenslåinger som kan komme senere. Testsystemet er også utgangspunkt for bedre koordinering av tilpasninger i IKT-systemene mellom berørte kommuner og statlige virksomheter. Dette vil omfatte blant annet detaljering og oppfølging av en aktivitetsoversikt for å forberede og gjennomføre sammenslåingsprosessene.

Nytt registersystem til Brønnøysundregistrene

Registertjenestene fra Brønnøysundregistrene er nødvendig for å kunne ivareta krav etter regelverk, og for at bedrifter kan gjennomføre aktiviteter som for eksempel etablering, inngåelse av avtaler og kapitalforhøyelse. I mer enn 35 år har Brønnøysundregistrene sørget for at oppdatert informasjon om næringslivet er tilgjengelig for alle. Fra 1. januar 2016 ble opplysninger fra Brønnøysundregistrene gjort gratis for brukere som laster ned opplysningene selv på nett. Svært mange bedrifter benytter allerede løsningen for å vaske sine kontaktlister elektronisk.

For at vilkårene for å drive næringsvirksomhet skal være oppfylt, er det nødvendig å ha et velfungerende registersystem. I dag har åtte ulike departementer ansvaret for registre som drives gjennom Brønnøysundregistrenes registersystem. Registersystemet understøtter også Altinn, og er en avgjørende komponent for å fortsette digitaliseringen og forenklingen for næringslivet. Et nytt registersystem har vært kvalitetssikret etter KS-ordningen, og viser til at det er behov for å få på plass et nytt registersystem for å tilfredsstille lovkrav og forventninger til digitalisering.

Strategi for Altinn

I Sundvolden-erklæringen har regjeringen nedfelt et mål om å «videreutvikle Altinn og ha som prinsipp at næringslivet bare skal behøve å rapportere samme informasjon én gang til det offentlige. Flere offentlige tjenester skal gjøres tilgjengelige på nett slik at de kan brukes uavhengig av kontorenes åpningstider».

Våren 2015 ga Nærings- og fiskeridepartementet Brønnøysundregistrene i oppdrag å utarbeide en ny helhetlig langsiktig strategi for Altinn. Forslaget til strategi fra Brønnøysundregistrene konsentrerer seg om fire overordnede satsingsområder med følgende hovedmål; brukerorientering, støtte til myndighetsutøvelse, samhandling og innovasjon og næringsutvikling. Forslaget til strategi 2016–2025 «Altinn for en ny tid» var på høring første kvartal 2016.

Boks 11.2 Brukerstyrt samtykke for deling av data

Basert på en idé i innovasjonsprogrammet Innovation@Altinn oppgraderes eksisterende funksjonalitet i Altinn, slik at brukeren kan gi samtykke til at en tredjepart får midlertidig innsynsrett i et spesifikt sett med opplysninger om brukeren.

Figur 11.2 Skjermbilde Altinn.

Figur 11.2 Skjermbilde Altinn.

Løsningen gjør det enklere for brukeren å dele data med private og offentlige virksomheter. For eksempel kan det gis tidsbegrenset innsyn i inntektsopplysninger ved en elektronisk lånesøknad.

11.2.1 Behov for nye felleskomponenter

Deltakerne i Skate har besluttet at Skate skal ta en sterkere rolle på felleskomponentområdet. Se omtale av Skate i kapittel 8. Det er utarbeidet et felles veikart med oversikt over behov og utviklingsplaner, og en omforent strategi og handlingsplan for videreutvikling av nasjonale felleskomponenter og fellesløsninger.

På bakgrunn av veikartet og handlingsplanen kan det bli iverksatt analyser, utredninger eller piloter for å utarbeide omforente situasjonsbeskrivelser, og anbefale eller teste ut tiltak for videre håndtering av sentrale behovsområder.

Pilot for meldingsutveksling i offentlig sektor

Meldingsutveksling på papir og e-post mellom offentlige virksomheter hindrer effektivitet, bidrar til dårligere etterlevelse av journalføringsplikten og kan føre til at taushetsbelagt informasjon kommer uvedkommende i hende. Hvert år utveksles om lag 1,5 millioner papirbrev og et ukjent antall e-poster mellom offentlige virksomheter.58

Brønnøysundregistrene, KS og Difi samarbeider om en pilot for meldingsutveksling i offentlig sektor. Formålet er å prøve ut hvordan eksisterende versjoner av sak-/arkivsystem kan tas i bruk for å oppnå rask utbredelse av digital meldingsutveksling, til en lav kostnad. En forutsetning for piloten er at den ivaretar sammenheng på tvers av forvaltningsnivåer og leverandører. Som en del av piloten samarbeider Brønnøysundregistrene og Difi om et generisk register for digital adresseinformasjon til virksomheter. Arbeidet med piloten startet sommeren 2015 og vil pågå utover i 2016.

Forprosjekt Digital kontaktinformasjon og fullmakter for virksomheter

Virksomhetene i Skate har identifisert digital kontaktinformasjon og fullmakter for virksomheter som et område med behov for fellesløsninger. Våren 2015 ble det gjennomført en foranalyse som anbefalte en rekke tiltak for å dekke forvaltningens og private virksomheters behov. Målsettingen er å etablere fellesløsninger som skal sikre enkel og gratis tilgang til autoritative og kvalitetssikrede opplysninger om digital kontaktinformasjon og fullmakter. Det skal være enkelt og hensiktsmessig for den enkelte virksomhet å registrere, oppdatere og få innsyn i egen kontakt- og fullmaktinformasjon. Virksomhetene registrerer samme informasjon ett sted, én gang. I januar 2016 igangsatte Brønnøysundregistrene et forprosjekt for digital kontaktinformasjon og fullmakter for virksomheter.

11.3 Elektronisk ID i offentlig sektor

Elektroniske identitetsbevis (eID) benyttes for å bekrefte at man er den man utgir seg for å være ved kommunikasjon på nett, og gjør sikker bruk av digitale tjenester mulig. Bruk av eID er en grunnleggende forutsetning for avanserte digitale tjenester. Et viktig suksesskriterium er brukervennlige eIDer som anvendes hyppig.

11.3.1 Bruk av eID for pålogging til offentlige tjenester

Regjeringen legger vekt på størst mulig utbredelse av digitale tjenester, og det er viktig at valg av eID-løsninger bygger opp under dette. Dagens bruk av eID i offentlig sektor er basert på at markedet skal benyttes der markedet kan levere tilfredsstillende løsninger. Dette er i tråd med hovedprioriteringene i IKT-politikken.

Pålogging til offentlige digitale tjenester gjøres via ID-porten. Løsningen gjør det enkelt for brukeren å autentisere seg overfor offentlige virksomheter fordi innbygger kan bruke en eID hun allerede har, for eksempel MinID eller BankID.

MinID er en offentlig eID-løsning på mellomhøyt sikkerhetsnivå (nivå 3), som er tilstrekkelig for pålogging til 95 prosent av offentlige digitale tjenester. For offentlige tjenester som krever høyt sikkerhetsnivå (nivå 4), for eksempel helsetjenester, kan innbygger velge mellom de markedsbaserte løsningene fra BankID, Commfides og Buypass.

Det har vært svært vellykket å benytte eID fra markedet til innlogging til offentlige tjenester via ID-porten. Innbygger kan benytte samme eID for tilgang til både offentlige og private tjenester. Dette har sikret stor utbredelse, og gitt fortgang i utvikling og bruk av digitale tjenester i det offentlige. Etter at BankID ble tatt i bruk i ID-porten i 2012, har de fleste innbyggere nå en eID som gir tilgang til alle offentlige digitale tjenester. I november 2015 ble også BankID på mobil mulig å benytte til innlogging til offentlige tjenester via ID-porten.

Det er den enkelte offentlige virksomhet som i kraft av sitt ansvar for informasjonssikkerhet velger virksomhetens risikonivå og sikkerhetsnivå for eID til hver digitale tjeneste den tilbyr.

Det er per i dag ingen kjente behov verken for å endre på hovedtilnærmingen med bruk av markedsløsninger, eller for å kreve høyere sikkerhetsnivå for innlogging til offentlige tjenester. Risikoprofil og trusselbildet kan imidlertid endre seg over tid. Regjeringen vil derfor fortløpende vurdere gjeldende rammeverk,59 og dagens strategi for bruk av eID i offentlig sektor i lys av den utviklingen som finner sted.

Figur 11.3 Transaksjoner i ID-porten per eID 2015 og Q1 2016.

Figur 11.3 Transaksjoner i ID-porten per eID 2015 og Q1 2016.

Kilde: Difi.

Boks 11.3 Elektronisk signatur

Elektronisk signatur (esignatur) er en generell betegnelse på teknikker som knytter en underskriver til et elektronisk dokument. Teknikkene har både fellestrekk og ulikheter sammenlignet med håndskrevne signaturer på papirdokument.

Loggbaserte esignaturer kobler en innlogging med eID til dokumenter som er opprettet av den innloggede brukeren, slik at man i ettertid kan dokumentere at en søknad ble levert. Slik esignatur brukes i de fleste digitale tjenester fra offentlig sektor, og erstatter ofte håndskrevne signaturer, eksempelvis hvor det er behov for å dokumentere innlevering av selvangivelsen.

For to typer signaturer er det gjennom esignaturloven gitt særlig regler, såkalte avanserte og kvalifiserte signaturer.1 Esignaturer erstatter håndskrevne signaturer i en rekke løsninger, eksempelvis benytter Lånekassen avansert elektronisk signatur i forbindelse med låneavtaler. Det er fastsatt i esignaturloven at en kvalifisert elektronisk signatur skal ha samme rettsvirkninger som en håndskreven signatur, mens andre signaturer kan ha det. Selv om det i de fleste digitale tjenester kun kreves bruk av eID og loggbasert esignatur, har flere forvaltningsorganer sett behov for avanserte esignaturer i noen tilfeller. Det utvikles derfor en egen signeringstjeneste for avansert esignatur i ID-porten som settes i produksjon i 2016.

1 Lov 15. juni 2001 nr. 81 om elektronisk signatur (esignaturloven).

11.3.2 Nasjonalt ID-kort

Lov 5. juni 2015 nr. 39 om nasjonalt identitetskort (ID-kortloven) gir rettslige rammer for en ny ordning med nasjonalt ID-kort i Norge. ID-kortloven legger til rette for at passkontorene kan starte utstedelse av nasjonale ID-kort til norske statsborgere i 2017.

De nasjonale ID-kortene vil bli utstedt ved bruk av samme infrastruktur og organisasjon som passene, og holde samme sikkerhetsnivå. Økt bruk av sikre identitetsbevis vil kunne bidra til å styrke den enkeltes vern mot identitetstyveri, og til å forebygge og bekjempe annen kriminalitet som involverer falsk eller stjålet identitet. ID-kortloven gir også hjemmel for å utvide ordningen til å omfatte utenlandske statsborgere med rettigheter og plikter overfor norske myndigheter, og for å utstede en tilknyttet elektronisk identitet.

Regjeringen vil utstede nasjonale ID-kort fra 2017. Det vil før utstedelse bli tatt stilling til om de nasjonale ID-kortene skal utstedes med en offentlig utstedt eID. En eID på det nasjonale ID-kortet vil eventuelt være et supplement til dagens private løsninger.

Boks 11.4 Studie i regi av Nordisk ministerråd om eID

En studie initiert av Nordisk ministerråd er presentert i publikasjonen Nordic digital identification (eID).1 Formålet har vært å kartlegge eID-relaterte forhold av særlig betydning for digital offentlig tjenesteyting på tvers av landegrensene. Danmark, Finland, Island, Sverige og Norge har deltatt i studien. Arbeidet er utført av et prosjektteam etablert hos Difi.

Bakgrunnen for studien er eIDAS-forordningen som slår fast at landene skal akseptere eIDer utstedt i andre EU-land på linje med dem man selv utsteder.

Sentrale spørsmål i studien har vært om de nasjonale løsningene er tilgjengelige også fra andre nordiske land, og om de har fellestrekk som peker mot synergier og mulig samarbeid. Studien fastslår blant annet at de nordiske eID-infrastrukturene er godt organisert ut fra nasjonale behov, men at nordiske sammenkoblinger på eID-nivå er fraværende og at eIDAS-forordningen i seg selv ikke vil tvinge fram nordisk harmonisering. Rapporten anbefaler å videreføre og videreutvikle nordisk samarbeid på området.

1 Nordic digital identification (eID). Survey and recommendations for cross border cooperation. Kjell Hansteen, Jon Ølnes, Tor Alvik. 2016.

11.3.3 Felleseuropeisk lovgivning om eID og tillitstjenester

EU har vedtatt en forordning om elektronisk ID og tillitstjenester for elektroniske transaksjoner i det indre marked, eIDAS-forordningen.60 Forordningen er EØS-relevant og gjelder for Norge.

Forordningen legger opp til at medlemsstatene kan notifisere (melde inn) eID-løsninger som skal kunne brukes i andre medlemsland. En eventuell norsk notifisering av eID-løsninger vil gi mulighet for at en norsk eID kan brukes for pålogging til tjenester i utlandet og vice versa. En norsk student skal for eksempel kunne søke opptak på et tysk universitet digitalt med MinID eller sin norske BankID, gitt norsk notifisering av den aktuelle eIDen.

Forordningen definerer noen europeiske sikkerhetsnivåer. Det vil fortsatt være et nasjonalt anliggende hvilket sikkerhetsnivå man vil kreve for pålogging til offentlige tjenester. Dersom Norge bruker ett av de to høyeste europeiske sikkerhetsnivåene for tilgang til offentlige tjenester, vil Norge for disse tjenestene få plikt til å anerkjenne eIDer fra andre EU/EØS-land som er notifisert på det aktuelle nivået eller på et høyere nivå.

Forordningen vil gjelde etter sin ordlyd. Dette innebærer blant annet at esignaturloven, som gjennomfører esignaturdirektivet,61 vil bli opphevet og erstattet av en ny lov som også vil ha bestemmelser om eID.

11.4 Felleseuropeisk infrastruktur

EU-kommisjonen bruker IKT som et strategisk virkemiddel for å akselerere EUs indre marked, og for å skape bedre offentlige tjenester. Gjennom EØS-avtalen tas en rekke forordninger og direktiver inn i norsk lovgiving. Det er derfor viktig at digitaliseringsarbeidet i Norge innrettes slik at det vil virke sammen med de europeiske løsningene. Samtidig må det tas høyde for den kompleksiteten av ulike nasjonale løsninger som allerede er i bred bruk og etablert gjennom flere år. Norge samarbeider med de andre nordiske landene i deler av dette arbeidet.

11.4.1 CEF Telecom

Norge har siden 2014 deltatt i EU-programmet CEF (Connecting Europe Facility) Telecom.62

CEF Digital er ett av to delprogram under CEF Telecom. Gjennom CEF Digital blir det bygd en felles europeisk digital infrastruktur for offentlig forvaltning, arbeidsliv, helse, utdanning og næringsliv.

Programmet er organisert i en rekke infrastrukturområder. Fire av områdene anses som sentrale for utvikling av tjenester på tvers av landegrensene. For områdene eID og esignatur har Norge allerede en velutviklet nasjonal infrastruktur gjennom ID-porten. Støtte for bruk av eID på tvers av landegrensene ble etablert i ID-porten i 2015. Elektronisk fakturabehandling (eInvoicing) er utbredt i Norge både i privat og offentlig sektor. Gjennom sterk deltakelse i EU-prosjektet PEPPOL63 er Norge toneangivende for utviklingen i EU, og derfor godt tilpasset felles infrastruktur. EUs løsninger for sikker datautveksling (eDelivery) er i dag basert på PEPPOL. Infrastruktur for automatisk oversettelse av tekst (automated translation) er viktig for å tilby tjenester på tvers av landegrensene. Norsk språk er under utprøving, og videre bruk av infrastrukturen blir vurdert.

I tillegg til kjerneområdene er sektorbasert infrastruktur på en rekke områder en del av CEF, blant annet områdene «safer internet», tilgang til offentlig informasjon (viderebruk og gjenbruk), cybersikkerhet, eHelse og online tvisteløsning. Kommunal- og moderniseringsdepartementet har det overordnede ansvaret for norsk deltakelse i CEF Digital. Difi koordinerer den norske oppfølgingen av programmet, mens ansvaret for norsk tilpasning er gitt til virksomhetene som har nasjonalt ansvar på de ulike områdene.64 I 2016 utvides innsatsen i CEF med flere områder og byggeklosser. Norge vil ha et aktivt forhold til hvordan disse kan tas i bruk, og delta i EUs arbeid på området.

11.4.2 ISA2

EU-programmet ISA (Interoperability Solutions for European Public Administrations) løper fra 2016 til 2020, og har som formål å legge til rette for elektronisk samhandling på tvers av landegrenser og sektorer.65 Regjeringen har fremmet forslag for Stortinget om at Norge skal delta i ISA2.66 Programmet er en videreføring av tidligere ISA-program som løp fra 2010 til 2015, og hvor Norge var med. Norge har også deltatt i forløperne til ISA-programmet – IDA og IDABC – i perioden 1997 til 2009.

ISA er et komplementært program til CEF, og finansierer delvis utviklingen av nye digitale byggeklosser. Som deltaker i ISA har Norge deltatt i arbeidet med et europeisk rammeverk for interoperabilitet og en felles IKT-arkitektur. Erfaringer fra arbeidet er også brukt av Difi i utvikling av nasjonal samhandlingsarkitektur.

Se også kapittel 13 for en nærmere omtale av EUs IKT-politikk.

Regjeringen vil:

  • Legge til rette for at nasjonale felleskomponenter kan brukes av hele offentlig sektor, både statlige og kommunale virksomheter og andre som utfører myndighetsoppgaver.

  • At de strategiske prinsippene for bruk og utvikling av nasjonale felleskomponenter legges til grunn av felleskomponentforvaltere og tjenesteeiere.

  • Modernisere Folkeregisteret.

  • Bruke eID-løsninger fra markedet der markedet kan tilby gode løsninger, og der det for øvrig er hensiktsmessig.

  • Utstede nasjonale ID-kort fra 2017 med en eventuell eID.

  • Fortløpende vurdere dagens strategi for bruk av eID i offentlig sektor i lys av den utvikling som finner sted.

12 Bedre styring av digitaliseringsprosjekter i offentlig sektor

Regjeringen vil fornye, forbedre og forenkle offentlige tjenester og effektivisere forvaltningen. Digitalisering er et virkemiddel for å få det til. Det krever imidlertid en planlagt og godt ledet omstilling i den enkelte virksomhet.

Boks 12.1 Definisjon av digitaliseringsprosjekt

Et digitaliseringsprosjekt er et utviklingsprosjekt eller endringsprosjekt hvor IKT utgjør en sentral del, og som endrer arbeidsprosesser, organisering, regelverk eller teknologi.

Mange digitaliseringsprosjekter, både offentlige og private, er krevende, har høyt ambisjonsnivå og stor kompleksitet. Dette gir høy risiko. En av regjeringenes hovedprioriteringer i IKT-politikken er å profesjonalisere planlegging og gjennomføring av slike prosjekter, slik at kompleksitet og risiko reduseres og man får realisert de planlagte gevinstene.

Offentlig sektor investerer hvert år flere milliarder kroner i IKT. Et forsiktig anslag over innkjøp av IKT i offentlig sektor i 2014, er 16,6 milliarder kroner.67 Det er viktig å sørge for at vi får mest mulig nytte av disse investeringene. Figur 12.1 viser hvordan beløpet fordeler seg mellom statsforvaltningen, kommunal sektor og fylkeskommunal sektor.68

Figur 12.1 Innkjøp av IKT i offentlig sektor 2014.

Figur 12.1 Innkjøp av IKT i offentlig sektor 2014.

Kilde: Data fra DFØ bearbeidet av KMD.

En rapport fra mai 2015 oppsummerer forskningsbasert kunnskap om hva som fungerer godt og dårlig i offentlige digitaliseringsprosjekter.69 Rapporten viser til flere internasjonale undersøkelser som tilsier at om lag 10 prosent av investeringene i IKT-utvikling ikke gir resultater, og at mange prosjekter leverer vesentlig mindre nytte enn forutsatt.

Flere studier peker på de samme årsakene til at digitaliseringsprosjekter ikke lykkes:70

  • Mange prosjekter har høyt ambisjonsnivå og stor kompleksitet, som igjen gir høy risiko.

  • Enkelte prosjekter har feil resultatmål i forhold til virksomhetens reelle behov.

  • Virksomhetene mangler tilstrekkelig erfaring og kompetanse til anskaffelse og gjennomføring.

  • Anskaffelsesprosessen gjør ofte at den mest optimistiske, og ikke nødvendigvis den beste, leverandøren vinner.

  • Prosjektene går over flere år, med risiko for at valgt teknologi er utdatert allerede før lansering.

  • Urealistiske gevinstberegninger og manglende evne til å realisere gevinster etter endt prosjektperiode.

Produktivitetskommisjonen peker i sin andre rapport (NOU 2016: 3) på at dårlige erfaringer med store IKT-prosjekter bør brukes til å få større realisme i planleggingen, bedre gjennomføring av prosjektene, unngå kostnadssprekk og oppnå etterfølgende gevinstrealisering.

Regjeringen ønsker større fart i fornyingsprosessen og en mer effektiv, digital forvaltning. Dette skal skje gjennom:

  • Redusert gjennomføringsrisiko ved digitaliseringsprosjekter.

  • Realisering av flere og større gevinster i digitaliseringsprosjekter.

  • Gjennomføring av flere lønnsomme digitaliseringsprosjekter.

12.1 Prinsipper for redusert risiko og større gevinster

Regjeringen mener det er behov for å etablere et nytt tankesett og en ny retning for hvordan offentlig sektor driver virksomhetsutvikling understøttet av IKT. Det er nødvendig å redusere størrelsen og kompleksiteten i det enkelte digitaliseringsprosjekt, og heller fokusere på kontinuerlig å lage bedre og mer brukervennlige tjenester.

Regjeringen anbefaler at noen enkle prinsipper legges til grunn for alle digitaliseringsprosjekter i hele offentlig sektor.71 Det overordnede formålet med prinsippene er å bidra til at flere digitaliseringsprosjekter lykkes. Det vil si at prosjektene gjennomføres på tid, kostnad og med planlagt kvalitet og at gevinstene realiseres.

Prinsipper for redusert risiko og større gevinster fra digitaliseringsprosjekter i offentlig sektor:

  1. Start med behov

    Start prosjektet med å forstå hva de som skal bruke løsningene trenger. Tenk sammenhengende tjenester, uavhengig av sektor og forvaltningsnivå. Husk også å vurdere regelverket. Involver brukerne tidlig, og ha dem med i hele prosessen.

    Finn ut hva som er mål og ønskede effekter. Vær mindre opptatt av hvilke løsninger som kan være aktuelle. Inviter markedet til å gi innspill om hvordan behovet kan dekkes.

  2. Tenk stort – start smått

    Sett ambisiøse mål og tenk helhetlig. Reduser prosjektstørrelse og ambisjonsnivå i det enkelte prosjektet. Del større satsinger i mindre kompliserte prosjekter med hyppige leveranser. Slik blir risikoen lavere og gevinstene kan realiseres raskere.

    Ta hensyn til framtidig forvaltning av løsningen allerede i planleggingsfasen.

  3. Velg riktig samarbeidspartner

    For å få den beste leverandøren må du vite hvor du vil, men være åpen for hvordan du kommer dit. Ikke ha alle svar på forhånd, men la leverandørene foreslå gode løsninger. Velg en kontraktsform som er tilpasset prosjektet, og som gir god styring.

  4. Sørg for riktig kompetanse og god lederforståelse

    Digitaliseringsprosjekter er virksomhets- og forvaltningsutvikling. Dette påvirker organisering og arbeidsprosesser, noe som krever tverrfaglig kompetanse, forståelse og forankring hos ledelsen.

    Sørg for at prosjektet styres på en kompetent måte, og bruk en prosjektmodell basert på god praksis.

  5. Lever hyppig – skap nytte hele veien

    Sørg for hyppige leveranser underveis i prosjektet. Juster løsningen basert på tilbakemeldinger fra brukerne. Realiser gevinster både i løpet av prosjektet og i etterkant.

12.2 Digitaliseringsrådet – kvalitetssikring for statlige digitaliseringsprosjekter

Digitaliseringsrådet er etablert for å hjelpe statlige virksomheter med å lykkes med digitaliseringsprosjekter, og for at virksomhetene skal lære av hverandre. Rådet skal bidra til at færre prosjekter overskrider sine budsjetter, og at gevinster av digitaliseringsprosjekter blir realisert i form av kvalitet for brukerne og effektiv ressursbruk for staten. Det er frivillig å bruke rådet.

Digitaliseringsrådet tilbyr kvalitetssikring i alle faser av et digitaliseringsprosjekt. Rådet gjennomgår beslutningsgrunnlag og styringsdokumenter for planlagte digitaliseringsprosjekter som koster mellom ti og 750 millioner kroner. Det vil si prosjekter som ikke er pålagt å benytte Finansdepartementets KS-ordning. Tiltaket skal bidra til bedre styring og gjennomføring av digitaliseringsprosjekter ved å etablere et rammeverk for systematisk læring og dokumentasjon på tvers i staten.

Digitaliseringsrådet er uavhengig og hurtigarbeidende. Rådet skal behandle sakene innen tre uker, og gjennomgangen skal ikke forlenge prosjektgjennomføringen. Difi er sekretariat for Digitaliseringsrådet, og tilbyr rådgivning i det forberedende arbeidet og i etterkant av gjennomgangen i rådet.

Digitaliseringsrådet ble operativt 1. januar 2016. Rådets medlemmer er oppnevnt av Kommunal- og moderniseringsdepartementet (KMD).

12.3 Finansiering av gode prosjekter

Betydelige midler er satt av i statsbudsjettene til digitaliseringsprosjekter i ulike sektorer over flere år. Digitaliseringsprosjekter kan per i dag finansieres hovedsakelig fra tre kilder: virksomhetens eget budsjett, omdisponering innenfor departementenes budsjett og satsingsforslag i statsbudsjettet. Det er imidlertid en utfordring at ikke alle gode digitaliseringsprosjekter blir igangsatt. Manglende finansiering av små og mellomstore prosjekter er pekt på som en hindring for økt tempo i digitaliseringen.72 Det er krevende for statlige virksomheter å finansiere små og mellomstore digitaliseringsprosjekter internt, selv om prosjektene har nytteverdi. Dette gjelder typisk prosjekter i størrelsen fem til 50 millioner kroner som fort blir for store til at de kan finansieres innenfor eget driftsbudsjett. Samtidig er de for små til å vinne fram i den omfattende statsbudsjettprosessen. Dette dilemmaet kan bidra til at virksomhetene gjør prosjektene større enn nødvendig for å få finansiering, noe som igjen øker risiko og kompleksitet og dermed faren for at prosjektet mislykkes.

Fra 2016 er det etablert en ny medfinansieringsordning for statlige digitaliseringsprosjekter. Dette er et stimuleringstiltak for å øke digitaliseringstempoet og for å gi reell gevinstrealisering.

Ordningen innebærer at statlige virksomheter kan søke om støtte til deler av prosjektenes investeringskostnader. Ordningen skal prioritere digitaliseringsprosjekter som gir god samfunnsøkonomisk lønnsomhet, og dermed mer effektiv bruk av samfunnets ressurser. I vurderingen av prosjektene vil virksomhetens plan for realisering av gevinster vektlegges.

Prosjektene som kan søke støtte er digitaliseringsprosjekter med investeringskostnad fra fem til 50 millioner kroner (inkludert interne lønnskostnader). Prosjektene kan gå over maksimalt tre år, og hvert prosjekt kan få maksimalt 15 millioner kroner. Medfinansieringsordningen kan dekke opp til 50 prosent av totale investeringskostnader. Kun prosjekter eller delprosjekter som er selvstendige kan få midler. Med selvstendige menes at prosjektet vil gi samfunnsøkonomisk lønnsomhet og gevinster som kan realiseres uten avhengigheter til andre prosjekter eller delprosjekter.

Difi administrerer medfinansieringsordningen. For å bli vurdert må det utarbeides en søknad, en samfunnsøkonomisk analyse og en plan for realisering av gevinster.

Medfinansieringsordningen er tatt godt imot. For tildeling i 2016 har 36 virksomheter søkt om totalt 387 millioner kroner i støtte for 44 forskjellige prosjekter med høy kvalitet og stor bredde. Prosjektene har en samlet anslag på samfunnsøkonomisk nåverdi på 8,9 milliarder kroner, og vil ved gjennomføring kunne gi store økonomiske og kvalitative gevinster i samfunnet og offentlig sektor. Medfinansieringsordningen har en ramme på 75 millioner kroner, som betyr at kun et fåtall av prosjektforslagene kan få midler fra ordningen i 2016.

Boks 12.2 Digitalisering i politiet

Politiet har et særlig behov for modernisering fordi arbeidsprosessene i etaten har stått uendret svært lenge. Mange av tiltakene for å få til modernisering av politiet vil imidlertid innebære at IKT-området må gjennomgå grunnleggende utvikling og utskifting. Dette skyldes at systemløsningene i politiet driftes med høy risiko for ikke planlagt nedetid og kompromittering eller tap av data.

I forbindelse med gjennomføring av Nærpolitireformen vil det bli gjennomført flere mindre prosjekter som setter brukere og publikum i fokus gjennom digitaliseringsprosesser.

Det blir nå utarbeidet en langsiktig digitaliseringsstrategi for norsk politi som skal sikre endrede og mer effektive arbeidsprosesser, danne tydeligere grunnlag for investeringer og ressursbruk og støtte politiets samlede måloppnåelse. Digitaliseringsstrategien omfatter alle fagområder i politiet, også de som eies av Den høyere påtalemyndighet.

12.4 Styring og gjennomføring

Porteføljestyring

Offentlig sektor må bli bedre til å styre og gjennomføre sine digitaliseringsprosjekter. God styring av det enkelte prosjekt er likevel ikke tilstrekkelig dersom prosjektet aldri burde vært igangsatt. Virksomhetene må også bli bedre til å velge de rette prosjektene som skal prioriteres med innsats, oppmerksomhet og ressurser.

Stadig flere offentlige virksomheter tar i bruk porteføljestyring for å prioritere og følge opp de mest strategiske prosjektene for virksomheten. Porteføljestyring bidrar til å prioritere og balansere virksomhetens totale portefølje, samt å styre den. Mens prosjekter og programmer er tidsavgrensede initiativer er porteføljestyring en løpende prosess.

Krav om prosjektmodell basert på god praksis

Statlige virksomheter er i digitaliseringsrundskrivet pålagt å benytte en prosjektmodell basert på god praksis ved planlegging og gjennomføring av digitaliseringsprosjekter med anslått samlet investeringskostnad over ti millioner kroner. Pålegget gjelder ikke for digitaliseringsprosjekter som følger Finansdepartementets ordning for kvalitetssikring (KS-ordningen).

Prosjektveiviseren fra Difi er anbefalt prosjektmodell for statlige virksomheter. Statlige virksomheter som har en egen, helhetlig prosjektmodell basert på god praksis, kan fortsette å bruke denne. Innenfor rammen av den valgte prosjektmodellen, må ressursbruken ved planlegging og styring tilpasses størrelse og risikoprofil for hvert enkelt prosjekt.

Boks 12.3 Prosjektveiviseren

Prosjektveiviseren gir en overordnet ramme for styring av prosjekter og dekker alle faser fra prosjektets konsept til overlevering, samt realisering av gevinster.

Figur 12.2 

Figur 12.2

Prosjektveiviseren spesifiserer hvilken styringsdokumentasjon som inngår i de enkelte fasene. For eksempel skal det i konseptfasen utarbeides prosjektforslag. I planleggingsfasen utarbeides et styringsdokument. Før gjennomføringsfasen skal det også være utarbeidet en gevinstrealiseringsplan, og denne skal oppdateres før realiseringsfasen.

Prosjektveiviseren videreutvikles kontinuerlig.

Kilde: prosjektveiviseren.no

Regelverk

Et digitaliseringsprosjekt vil endre arbeidsprosesser, organisering, regelverk eller teknologi. I planleggingsfasen for prosjektet tar man ofte gjeldende regelverk som en absolutt forutsetning, i stedet for å vurdere hvorvidt justeringer i regelverket kan resultere i forenklinger i arbeidsprosesser og løsninger.

Kartlegging av relevant regelverk må være en av rammebetingelsene ved utarbeidelse av styringsinformasjon for et prosjekt.73 Manglende kompetanse til å se jus og teknologi i sammenheng tidlig i planleggingen kan føre til unødig kompleksitet senere i prosjektforløpet.

12.5 Realisering av gevinster

Digitalisering skal gi gevinster for innbyggerne, næringslivet og offentlig forvaltning. Gevinstrealisering av digitaliseringstiltak krever en grundig og systematisk innsats over hele livsløpet for å hente ut de forventede gevinstene av tiltakene som blir gjennomført. Gevinstrealisering har blitt beskrevet som å planlegge og organisere med tanke på å hente ut gevinster av et tiltak, og å følge opp at disse gevinstene faktisk blir realisert.

Digitaliseringstiltak vil kunne effektivisere offentlig sektor. Eksempler på gevinster av digitaliseringstiltak er redusert tidsbruk til for eksempel saksbehandling, og reduserte utgifter til lokaler. Dette kan gi innsparinger på budsjettene til offentlige virksomheter.

Når man arbeider for at gevinstrealisering av offentlige digitaliseringstiltak skal bli bedre, må man også tenke på at gevinstene kan være mer enn lavere kostnader. Gevinstene kan også være høyere kvalitet og service i offentlige tjenester, at brukerne er mer fornøyde og at personvern og samfunnssikkerhet beskyttes bedre.

Digitaliseringsprosjekter er veldig ofte knyttet til virksomhetsutvikling. Gevinstrealisering innebærer derfor typisk endringsprosesser med omorganisering av enheter, roller og ansvarsområder i virksomhetene.

Riksrevisjonens undersøkelse av arbeid med gevinstrealisering i statlige IKT-prosjekter konkluderer med at statlige virksomheter ikke arbeider tilstrekkelig systematisk og målrettet med gevinstrealisering.74 Undersøkelsen viser at få virksomheter kan dokumentere realiserte gevinster av investeringer i digitalisering, at det er svakheter i virksomhetenes styring og oppfølging av gevinster og at kompetansen på fagområdene gevinstrealisering og samfunnsøkonomiske analyser er for lav.

Det offentlige investerer hvert år flere milliarder kroner i IKT. Produktivitetskommisjonen har pekt på digitalisering som en viktig driver for effektivisering i offentlig sektor. En rapport fra 2015 om betydningen av IKT for produktivitetsveksten i Norge viser at digitalisering stod for nesten 50 prosent av produktivitetsutviklingen fra 2006 til 2013.75

Ansvaret for å realisere gevinstene av digitaliseringsprosjekter ligger hos den enkelte virksomhet. For statlige virksomheter følger dette av reglementet for økonomistyring i staten, utredningsinstruksen og digitaliseringsrundskrivet.

Det er imidlertid behov for sterkere sentrale virkemidler for å få realisert gevinster. For at effektiviseringspotensialet av statlige IKT-investeringer i større grad skal realiseres, er det behov for bedre samordning, sterkere styring og mer oppmerksomhet om resultatene.

Regjeringen har allerede iverksatt viktige tiltak for å understøtte gevinstrealiseringen:

  • Etablert Digitaliseringsrådet fra 1. januar 2016 med mandat til å kvalitetssikre og gi råd ved planlegging og gjennomføring av digitaliseringsprosjekter.

  • Etablert medfinansieringsordningen for små og mellomstore digitaliseringsprosjekter i staten, hvor det er stilt krav om forpliktende gevinstrealiseringsplaner.

  • Prosjektveiviseren er nå anbefalt prosjektmodell for statlige digitaliseringsprosjekter, og inneholder maler og prosedyrer for gevinstrealisering.

  • Etablert Program for bedre styring og ledelse i staten (2014–2017), blant annetmed et tilbud om opplæring i strategisk IKT-kompetanse til ledergruppene i departementene og ledelsen i deres underliggende virksomheter.

  • Revidert utredningsinstruksen, herunder innført et nytt krav om spesifisering av forutsetningene for en vellykket gjennomføring.

Produktivitetskommisjonen tar i sin andre rapport til orde for sterkere samordning, og at det i større grad bør være obligatoriske føringer og ikke bare anbefalinger. Kommisjonen mener at det er nødvendig med større forpliktelse til å realisere gevinster av digitaliseringstiltak, og et større mot til å gjennomføre vanskelige omstillinger, for eksempel avvikle manuelt arbeid der digitale løsninger og automatisering kan overta. Gevinstrealiseringen kan sikres ved i større grad å budsjettere med forventede gevinster, og på den måten skape press på både ledelsen og organisasjonen til faktisk å realisere gevinstene.

Regjeringen vil følge med på effekten av de tiltak som er satt i gang. Virksomheter som har fått finansiering til digitaliseringsprosjekter gjennom medfinansieringsordningen, skal utarbeide gevinstrealiseringsplaner for prosjektene. Regjeringen vil vurdere en utvidelse av medfinansieringsordningen. Regjeringen vil også vurdere nye tiltak for bedre gevinstrealisering, for eksempel uttak av gevinster fra allerede iverksatte IKT-tiltak. Regjeringen vil vurdere å innføre krav om planer for gevinstrealisering for nye digitaliseringstiltak, for eksempel i digitaliseringsrundskrivet. Videre vil regjeringen vurdere utarbeidelse av en sentral oversikt over statlige digitaliseringsprosjekter.

12.6 Bruk av markedet til effektiv digitalisering av offentlig sektor

Ved utvikling, forvaltning og drift av digitale løsninger må offentlige virksomheter ta stilling til hva en virksomhet skal utføre selv gjennom intern organisering og ansettelser, og hva som helt eller delvis skal overlates til eksterne aktører. Disse vurderingene gjøres gjennom en sourcingstrategi. Det må også vurderes om det må utvikles nye IKT-løsninger eller om det allerede finnes produkter i markedet som kan dekke det behovet som er der, eventuelt tilpasses. Det offentlige skal i utgangspunktet ikke gjøre selv det som markedet kan gjøre bedre og mer effektivt.

Boks 12.4 Konkurranseutsetting av tjenester

Konkurranseutsetting av tjenester er omhandlet i produktivitetskommisjonens første rapport.1 Som potensielle fordeler med konkurranseutsetting trekker kommisjonen fram «kostnadsreduksjoner og økt oppmerksomhet om kjerneoppgaver, økt fleksibilitet, bedre tjenestekvalitet og tilgang til spisskompetanse. Negative konsekvenser kan oppstå hvis virksomheten konkurranseutsetter kjerneoppgaver, inngår dårlige kontrakter, overser personalspørsmål eller mister kontroll over leverandøren. Sistnevnte kan være særlig problematisk dersom virksomheten i løpet av prosessen har mistet kompetanse og blir for avhengig av ekstern leverandør.»

1 NOU 2015: 1 Produktivitet – grunnlag for vekst og velferd, kapittel 15.3.2.

Oppgaver som er tett knyttet til virksomhetenes formål og oppgaveløsning ønsker virksomheten gjerne å ha kontroll over. Dette kan tilsi at virksomheten utfører oppgaven selv. I vurderingen av om oppgaven kan utføres internt, har det betydning om det finnes kompetanse i virksomheten på de aktuelle områdene. Da har man mulighet til å utnytte ledig kapasitet i et allerede eksisterende miljø eller å styrke et fagmiljø.

En fordel ved å utføre oppgaver selv er muligheten for å styre egne ansatte direkte. Dette kan være mer fleksibelt enn å bruke markedet, som forutsetter styring gjennom utforming og håndheving av kontrakter. Å la egne ansatte utføre spennende oppgaver kan også virke motiverende og ha positiv effekt både på arbeidsmiljøet og rekruttering.

En ulempe ved ikke å bruke markedet er at virksomheten ikke alltid selv har full oversikt over teknologisk utvikling og mulige løsninger. Ved å bruke markedet kan ekstern kunnskap trekkes inn. Dette fremmer innovasjon gjennom utvikling av nye løsninger, og ved at eksisterende løsninger spres til nye sektorer og bruksområder. Private tjenesteleverandører kan også ha større mulighet til å realisere stordriftsfordeler, slik at kostnadseffektiviteten øker for begge parter.

Muligheten til å opprettholde og utvikle intern IKT-kompetanse kan reduseres dersom eksisterende utviklingsmiljøer blir outsourcet til andre. Det er viktig å sikre at det er tilstrekkelig intern aktivitet til at det er mulig å fungere som effektive innkjøpere i markedet. De strategiske valgene vil kunne variere mellom utvikling, forvaltning og drift av systemene. Ofte er det derfor ikke snakk om å velge enten marked eller egenproduksjon, men å finne den riktige balansen.

Fordi virksomhetene er forskjellige, vil effektiviteten av å bruke markedet også variere mellom virksomhetene. Det er derfor en viktig oppgave for virksomhetene å utvikle en egen sourcingstrategi.

12.6.1 Konsulenttjenester

Intern arbeidskraft kan suppleres med ekstern kompetanse og arbeidskraft i form av konsulenttjenester. En virksomhet som velger å gjøre for eksempel et utviklingsarbeid selv, kan samtidig kjøpe tjenester fra markedet – eksempelvis konsulentbistand til et utviklingsprosjekt. Dette kan gi flere fordeler:

  • Håndtere midlertidige ressursbehov.

  • Anskaffe spesialkompetanse på kort eller lang sikt.

  • Løse engangssoppgaver.

  • Kompetanse fra markedet kan bidra til å øke intern kompetanse generelt.

Det er viktig å sikre at samme konsulenter ikke brukes både som bestiller og leverandør av tjenester til en virksomhet. Ledelseskonsulenter (management consulting) må være uavhengig av konsulenttjenester på leverandørsiden. Det må unngås at konsulentselskaper kan få oppdrag senere basert på hva tidligere bistand har vært.

Riksrevisjonen skrev i en rapport fra 2004 at:76

«skriftlige strategier og retningslinjer for når og hvordan konsulenter skal brukes i virksomheten, er viktige verktøy for ledelsen i virksomheten. En skriftlig konsulentstrategi skal inneholde beslutninger knyttet til hvilken kompetanse virksomheten bør ha på kort og lang sikt, og på hvilke områder konsulenter kan benyttes.»

Undersøkelsen viser også at bare åtte av 74 undersøkte virksomheter hadde skriftlige retningslinjer for konsulentbruk.

En sourcingstrategi bør i tillegg til dette beskrive hva slags kompetanse virksomheten selv må ha på IKT og digitalisering. Innkjøpskompetanse, kompetanse på kontraktsoppfølging og prosjektlederkompetanse vil virksomheten alltid ha behov for.

12.6.2 Strategisk samarbeid

Virksomheten kan velge å inngå langvarig strategisk samarbeid med eksterne leverandører om utvikling, forvaltning og drift av tjenester. For det offentlige kan et langvarig samarbeid gi mulighet for lavere og mer forutsigbare kostnader, overholdelse av budsjett og tidsfrister, bedre gjennomføringsevne og utnyttelse av leverandørens teknologi, kompetanse og innovasjonsevne.

På den annen side kan langvarige kontrakter gi innlåsningsproblemer. Problemet med innlåsning til en bestemt leverandør kan være særlig stort på IKT-området, hvor utviklingen går raskt og prisene på en tjeneste – for eksempel lagring – gjerne synker for hvert år. Innlåsning til en leverandør kan hemme innovasjon, og gi dårligere kostnadseffektivitet enn virksomheten kan oppnå ved hyppigere konkurranseutsetting. Før langsiktige avtaler inngås må alltid risiko for innlåsning vurderes, og det må eventuelt legges en strategi for å unngå dette.

Rammeavtaler er også en form for strategisk samarbeid som kan være egnet for eksempel til utvikling av et virksomhetsområde. Rammeavtaler gir offentlige virksomheter større fleksibilitet enn faste kontrakter.

12.6.3 Lønnsomme IKT-anskaffelser som bidrar til innovative og brukerrettede tjenester

Formålet med lov om offentlige anskaffelser og tilhørende forskrifter er å bidra til økt verdiskapning i samfunnet ved å sikre mest mulig effektiv ressursbruk ved offentlige anskaffelser basert på forretningsmessighet og likebehandling.77 Regelverket skal også bidra til at det offentlige opptrer med stor integritet, slik at allmennheten har tillit til at offentlige anskaffelser skjer på en samfunnstjenlig måte.78

Anskaffelsesregelverket, eller praktiseringen av det, oppleves av mange som for detaljert, formalistisk og komplisert til å være et godt innkjøpsverktøy. Offentlig sektor utnytter imidlertid ikke alltid de muligheter som ligger i regelverket når det gjelder å trekke inn leverandørene tidlig i anskaffelsesprosessen. Så lenge samarbeidet med leverandørene skjer i et regime med åpenhet og innsyn og på en ikke-diskriminerende måte, vil ikke konkurransen forstyrres. Slikt leverandørsamarbeid kan fremme både kjøp av standardsystemer der de kan dekke kundens behov og innovative anskaffelser. Difi arbeider systematisk med veiledning og andre tiltak for å øke kompetansen om fordelene som ligger i tidlig leverandørinvolvering.

Som følge av at det er vedtatt nye direktiver for offentlige anskaffelser i EU, er nytt norsk regelverk om offentlige anskaffelser under utarbeidelse.

Produktivitetskommisjonen understreker i sin andre rapport at:79

«Innkjøpsprosedyrer som innebærer tettere samhandling med leverandører (for eksempel innovasjonspartnerskap) kan bidra til større innovasjonsgrad i offentlige anskaffelser, men stiller krav til innkjøpsfaglig kompetanse.»

I forslag til nytt anskaffelsesregelverk er det lagt opp til at innovasjonspartnerskap innføres som ny prosedyre for anskaffelser over EØS-terskelverdiene.80 Prosedyren legger til rette for at oppdragsgiver kan delta i utviklingen av et produkt, en tjeneste eller et bygge- og anleggsarbeid sammen med én eller flere partnere, og deretter eventuelt kjøpe løsningen. En slik prosedyre innebærer at oppdragsgiver kan kombinere utviklingsdelen med selve innkjøpet i én og samme kontrakt. Prosedyren gir også utvikleren en større sikkerhet for at løsningen blir solgt. Prosedyren er særlig relevant innen områder med stort behov for fleksibilitet, eksempelvis innen IKT-anskaffelser.

Virkemidler for innovative innkjøp

Før-kommersielle offentlige innkjøp (Pre-commercial Procurement, PcP)

Før-kommersielle innkjøp er aktiviteter som har til hensikt å kvalifisere leverandører for å møte det offentliges behov i forkant av en ordinær anbudskonkurranse. Slik kvalifisering kan brukes på særlig krevende områder der innkjøpet kan kreve FoU-aktiviteter. Før-kommersielt samarbeid handler om å stimulere til utvikling av produkter eller tjenester som enda ikke er tilgjengelige i markedet. For eksempel kan et sett leverandører få betalt for å utvikle en prototype som legges til grunn for en vurdering av hvilken leverandør man ønsker å gå videre med.

Offentlige forsknings- og utviklingskontrakter (OFU)

Innovasjon Norge forvalter tilskuddsordningen OFU (offentlige forsknings- og utviklingskontrakter). Formålet med OFU er å utvikle nye varer og tjenester som øker kvaliteten i offentlige tjenesteleveranser eller effektiviserer driften av offentlig sektor. Ordningen skaper et forpliktende samarbeid mellom leverandøren som mottar tilskudd og den offentlige virksomheten.

Nasjonalt program for leverandørutvikling

NHO, KS og Difi driver i fellesskap et nasjonalt program for leverandørutvikling. Formålet med programmet er å gi praktisk bistand til å gjennomføre anskaffelser på den samfunnsøkonomisk mest effektive måten. Det vil si at anskaffelsene gir bedre tjenester for innbyggerne, økt effektivisering av offentlig sektor og samtidig økt lønnsom næringsutvikling. Programmet bistår med praktisk gjennomføring av markedsdialog, og gjør dermed at flere leverandører deltar i konkurransene og at offentlig sektor får løsninger som man ellers ikke nødvendigvis ville ha etterspurt.

Programmet etterstreber en varig kompetanseheving hos kommunale og statlige virksomheter og kompetanseoverføring mellom disse.

Leverandørutviklingsprogrammet har i perioden 2010–2015 gjennomført 40 pilotprosjekter i egen regi, og inspirert ytterligere 40 pilotprosjekter i regional regi.

Fra 2015 har Difi gått inn som part i programmet. Difi støtter arbeidet gjennom å videreutvikle metoden. Difi organiserer også nettverk for erfaringsutveksling og bidrar med å høste erfaringer fra pilotaktivitetene.

I regi av programmet arrangeres nasjonale møteplasser hvor offentlig sektor skal øke utviklingstempoet innen områder hvor det allerede er etablert utviklingsløp.

IKT og digitalisering er ett av tre prioriterte områder for slike møteplasser. Formålet med møteplassene er utvikle nasjonale markeder for nye løsninger gjennom bruk av offentlige anskaffelser som virkemiddel. Med utgangspunkt i planlagte og framtidige anskaffelser kan de nasjonale møteplassene tilrettelegge for samarbeid og læring aktørene imellom. Programperiode to er 2015–2019.

Figur 12.3 Innovativ anskaffelse i Stavanger kommune.

Figur 12.3 Innovativ anskaffelse i Stavanger kommune.

Kilde: Leverandørutviklingsprogrammet.

12.6.4 Skytjenester

Skytjenester er skalerbare tjenester som leveres over nett. Den viktigste forskjellen mellom skytjenester og mer tradisjonell tjenesteutsetting er forretningsmodellen, der kunden bare betaler for den kapasiteten som er brukt. Viktige kjennetegn på slike tjenester er:

  • De er lett tilgjengelige over alt (via nettverk).

  • De blir levert etter behov (on demand).

  • De kan anskaffes og skaleres raskt, og kunden kan selv administrere tjenesten, oftest uten involvering fra tilbyderen (selvbetjening).

Både infrastruktur (Infrastructure as a Service, IaaS), som lagring og databehandling; plattformtjenester (Platform as a Service, PaaS), som operativsystem og databaser; og programvare (Software as a Service, SaaS) kan leveres som skytjenester. Kjøp av programvare levert som skytjenester har mye til felles med kjøp av annen standard programvare.

Våren 2016 vil Kommunal- og moderniseringsdepartementet legge fram en strategi for bruk av skytjenester. Målet med strategien er å synliggjøre hvordan virksomheter i både offentlig og privat sektor kan ha utbytte av å bruke skytjenester, og når slike tjenester er egnet for bruk i offentlig sektor.

I digitaliseringsrundskrivet er statlige virksomheter pålagt å vurdere skytjenester på linje med andre alternativer når de skal anskaffe nye IKT-løsninger:

«Bruk av skytjenester kan gi økt fleksibilitet og mer kostnadseffektiv bruk av IKT. Virksomheter som etablerer nye eller oppgraderer eksisterende fagsystemer eller digitale tjenester, eller endrer eller fornyer avtaler knyttet til drift, skal vurdere skytjenester på linje med andre løsninger. Når det ikke foreligger spesielle hindringer for å ta i bruk skytjenester, og slike tjenester gir den mest hensiktsmessige og kostnadseffektive løsningen, bør en velge slike tjenester. Spesielle hindringer kan for eksempel være særlige krav til sikkerhet og sårbarhet, eller eksisterende systemer og infrastruktur som gjør at bruk av skytjenester ikke vil være kostnadseffektivt. Det er en forutsetning at valgt løsning tilfredsstiller virksomhetens krav til informasjonssikkerhet. Dette krever at virksomheten kjenner verdien av egne data og systemer, og at det gjennomføres en risikovurdering.»

Økt bruk av skytjenester på områder der dette er hensiktsmessig kan blant annet bidra til mer kostnadseffektiv bruk av IKT i staten.

Regjeringen vil:

  • Redusere størrelsen på det enkelte digitaliseringsprosjekt, både i budsjettomfang og varighet, for å redusere kompleksitet og risiko.

  • Stille krav til offentlige virksomheter om bruk av prosjektmodell basert på god praksis.

  • Benytte Digitaliseringsrådet for å bidra til kvalitetssikring av statlige digitaliseringsprosjekter.

  • Understøtte flere lønnsomme IKT-prosjekter gjennom medfinansieringsordningen.

  • Stille krav om at alle virksomheter har en sourcingstrategi i det omfang det er relevant.

  • Videreføre leverandørutviklingsprogrammet, og arbeide for at offentlige digitaliseringsprosjekter utløser mer innovasjon.

  • Legge fram en nasjonal strategi for bruk av skytjenester.

Fotnoter

1.

NOU 2015: 1 Produktivitet – grunnlag for vekst og velferd og NOU 2016: 3 Ved et vendepunkt: Fra ressursøkonomi til kunnskapsøkonomi.

2.

Innbyggerundersøkelsen. Difi. 2015.

3.

IT i praksis 2015. Rambøll Management Consulting AS. 2015.

4.

Kvalitet på nett. Offentlige digitale tjenester og nettsteder. Difi. 2014.

5.

IT i praksis 2015. Rambøll Management Consulting AS. 2015.

6.

Rundskriv H-17/2015. https://www.regjeringen.no/digitaliseringsrundskrivet.

7.

Sluttrapport for utredning av informasjonsforvaltning i offentlig sektor. Brønnøysundregistrene. 2015.

8.

Rundskriv H-17/2015.

9.

Lov 6. juni 1997 nr. 35 om Oppgaveregisteret § 5.

10.

Riksrevisjonens undersøkelse av elektronisk informasjonsutveksling og tjenesteutvikling i offentlig sektor. Riksrevisjonen. Dokument nr. 3:12 (2007–2008).

Riksrevisjonens oppfølging av forvaltningsrevisjoner som er behandlet av Stortinget. Riksrevisjonen. Dokument nr. 3:1 (2011–2012).

11.

Informasjonsforvaltning i offentleg sektor. Difi. 2013:10.

12.

Gevinstpotensialet i et felles konsept for informasjonsforvaltning i offentlig sektor. DNV GL. 2015.

13.

NOU 2015: 1 Produktivitet – grunnlag for vekst og velferd.

14.

Gevinstpotensialet i et felles konsept for informasjonsforvaltning i offentlig sektor. DNV GL. 2015.

15.

Datatilsynets årsmelding for 2014.

16.

Internkontroll i praksis – informasjonssikkerhet. Difi. http://internkontroll.infosikkerhet.difi.no/

17.

Lov 14. april 2000 nr. 31 om behandling av personopplysninger (personopplysningsloven) kapittel III.

18.

Retningslinjer om innsynslogg. Kommunal- og moderniseringsdepartementet. 2015.

19.

Lov 19. mai 2006 nr. 16 om rett til innsyn i dokument i offentlig verksemd (offentleglova).

20.

Personopplysningsloven §§ 8 og 9.

21.

Personopplysningsloven § 11 første ledd bokstav c.

22.

Strategi for godt personvern i digitaliseringen av offentlig sektor. Datatilsynet. 2014.

23.

Gevinstpotensialet i et felles konsept for informasjonsforvaltning i offentlig sektor. DNV GL. 2015.

24.

Riksrevisjonens rapport om den årlige revisjon og kontroll for budsjettåret 2008. Riksrevisjonen. Dokument 1 (2009–2010).

25.

IT i praksis 2014. Rambøll Management Consulting AS. 2014.

26.

European Multi-Stakeholder Platform (MSP) on ICT Standardisation.

27.

The Rolling Plan on ICT Standardisation. http://ec.europa.eu/growth/sectors/digital-economy/ ict-standardisation/index_en.htm

28.

Rundskriv H-17/2015. https://www.regjeringen.no/digitaliseringsrundskrivet

29.

Forskrift 19. februar 2016 nr. 184 om instruks om utredning av statlige tiltak (utredningsinstruksen).

30.

Kartlegging av hindringer i regelverk for digital kommunikasjon. Fornyings-, administrasjons- og kirkedepartementet. 2013.

31.

Regjeringens møtearena «Nettverk for informasjonssikkerhet» er omtalt i kapittel 20.

32.

Styrket gjennomføringsevne for IKT-utviklingen i helse- og omsorgstjenesten. Helsedirektoratet. 2015.

33.

Riksrevisjonens undersøkelse av digitalisering av kommunale tjenester. Riksrevisjonen. Dokument 3:6 (2015–2016).

34.

Riksrevisjonens undersøkelse av digitalisering av kommunale tjenester. Riksrevisjonen. Dokument 3:6 (2015–2016).

35.

Framtidig organisering av IKT-samordning i kommunesektoren – En utredning for KS . A-2 Norge AS, Agenda Kaupang AS og Advokatfirmaet Føyen Torkildsen. 2015.

36.

Felles IKT-utvikling i kommunal sektor. Devoteam daVinci. 2011.

37.

NOU 2015:13 Digital sårbarhet – sikkert samfunn. Beskytte enkeltmennesker og samfunn i en digitalisert verden .

38.

Riksrevisjonens undersøkelse av arbeidet med å sikre og tilgjengeliggjøre arkivene i kommunal sektor. Riksrevisjonen. Dokument 3:13 (2009–2010).

39.

Analyse av IKT-kostnader i kommuner og fylkeskommuner. Concreto. 2015. Datagrunnlaget er faktureringsdata samlet i Kommunal Rapport Leverandørdatabasen (http://data.kommunal- rapport.no) og estimerte kostnader for øvrige kommuner. Tjenestegruppene er basert på leverandørenes næringskode i Brønnøysundregistrene. Kostnader interne årsverk er basert på tall fra SSB.

40.

Datagrunnlaget er faktureringsgrunnlag hentet fra Kommunal Rapport Leverandørdatabasen, med rapporterte leverandørkostnader fra godt over 300 kommuner. De resterende kommunene er det estimert kostnader for.

41.

Analyse av IKT-kostnader i kommuner og fylkeskommuner. Concreto. 2015.

42.

IKT-Norges kommunekartlegging 2014.

43.

Analyse av IKT-kostnader i kommuner og fylkeskommuner. Concreto. 2015.

44.

Kommunale IKT-tjenester – muligheter for mer effektiv drift. Nexia International AS. 2015.

45.

Interkommunalt samarbeid om IKT – rettslige rammer for organisering. KS advokatene. 2015; IKT-samarbeid i kommunal sektor – Modeller for organisering, styring og finansiering. PWC. 2015.

46.

NOU 2015: 1 Produktivitet – grunnlag for vekst og velferd.

47.

Meld. St. 14 (2014–2015) Kommunereformen – nye oppgaver til større kommuner.

48.

NOU 2015: 1 Produktivitet- grunnlag for vekst og velferd.

49.

KS’ interessepolitiske posisjoner på digitaliseringsområdet 2013–2016.

50.

Samhandlingsreformens konsekvenser for det kommunale pleie- og omsorgstilbudet. Iris. 2014.

51.

Meld. St. 26 (2014–2015) Fremtidens primærhelsetjeneste – nærhet og helhet .

52.

Elektronisk pasientjournal i omsorgstjenesten. Status, utfordringer og behov. Helsedirektoratet og KS. 2014.

53.

Riksrevisjonens undersøkelse av ressursutnyttelse og kvalitet i helsetjenesten etter innføringen av samhandlingsreformen. Riksrevisjonen. Dokument 3:5 (2015–2016).

54.

Styrket gjennomføringsevne for IKT-utvikling i helse- og omsorgstjenesten. Helsedirektoratet. 2015.

55.

https://ehelse.no/nyheter/enighet-om-veien-mot-n- innbygger-n-journal.

56.

Elektronisk pasientjournal.

57.

Ekstern kvalitetssikring av statlige investeringsprosjekter med antatt kostnad over 750 millioner kroner.

58.

Meldingsutveksling internt i offentlig sektor. Difi. 2013:13.

59.

Rammeverk for autentisering og uavviselighet ved elektronisk kommunikasjon med og i offentlig sektor. Fornyings- og administrasjonsdepartementet. 2008.

60.

Regulation (EU) No 910/2014 of the European Parliament and of the Council of 23 July 2014 on electronic identification and trust services for electronic transactions in the internal market and repealing Directive 1999/93/EC.

61.

Directive 1999/93/EC of the European Parliament and of the Council of 13 December 1999 on a Community framework for electronic signatures.

62.

Regulation (EU) NO 1316/2013 of the European Parliament and of the Council of 11 December 2013 establishing the Connecting European Facility.

63.

PEPPOL (Pan European Public Procurement Online)

64.

https://www.difi.no/veiledning/ikt-og-digitalisering/ cef-digital

65.

Proposal for a decision of the European parliament and of the Council establishing on programme on interoperability solutions for European public administrations, business, citiziens (ISA2). Interoperability as a means for modernising the public sector.

66.

Prop. 75 S (2015–2016) Samtykke til deltakelse i en beslutning i EØS-komiteen om innlemmelse i EØS-avtalen av EU-programmet ISA2 (2016–2020).

67.

Data fra DFØ bearbeidet av KMD. Interne IKT-kostnader, som lønn til egne ansatte, er holdt utenfor.

68.

Særlovsvirksomheter, som sykehus, og nettobudsjetterende enheter, som universiteter og statlige høyskoler, er ikke medregnet.

69.

Suksess og fiasko i offentlige IKT-prosjekter. Magne Jørgensen. 2015.

70.

Blant andre: Utfordringer og gode grep i store IKT-investeringer i offentlig sektor. SINTEF. 2014; Kartlegging av finansierings- og gevinstrealiseringsmodeller. Rambøll. 2014; Cost overruns, delays and Terminations. European Services Strategy Unit. 2007; Digitalt Førstevalg, kartlegging av hindringer og muligheter. Difi. 2011; og flere rapporter fra Riksrevisjonen.

71.

Liknende prinsipper og erfaringer fra Danmark, Storbritannia og USA er lagt til grunn ved utarbeidelsen. Prosjektmetodikken PRINCE2 og Prosjektveiviseren er også sentrale kilder.

72.

Kartlegging av finansiering- og gevinstrealiseringsmodeller i IKT-utviklingsprosjekter. Rambøll Management Consulting AS. 2014.

73.

Kartlegging av hindringer i regelverk for digital kommunikasjon. Fornyings-, administrasjons- og kirkedepartementet. 2013.

74.

Riksrevisjonens administrative rapport nr. 1 2015.

75.

IKT og produktivitet – betydningen av IKT for produktivitetsveksten i Norge. NyAnalyse AS. 2015

76.

Riksrevisjonens undersøkelse av kjøp og bruk av konsulenttjenester i staten. Riksrevisjonen. Dokument 3:8 (2003–2004).

77.

I Prop. 51 L (2015–2016) er formålet i loven foreslått endret.

78.

Lov 16. juli 1999 nr. 69 om offentlige anskaffelser (anskaffelsesloven) § 1.

79.

NOU 2016:13.

80.

1,1 millioner for varer og tjenester for statlige myndigheter, 1,75 millioner for varer og tjenester for andre oppdragsgivere og 44 millioner for bygg- og anleggskontrakter.

Til toppen
Til dokumentets forside