Del 2
Elektroniske kommunikasjonsnett og -tjenester i verdensklasse – mobil, bredbånd og internett

7 Mobil- og bredbåndsnett

Forstørr bilde

7.1 Innledning

Mobil- og bredbåndsnettene er en sentral del av den digitale grunnmuren i samfunnet. Disse nettene er grunnlaget for videre digitalisering av det norske samfunnet og for å skape nye arbeidsplasser, tilby bedre offentlige tjenester og bidra til en enklere hverdag for folk flest. Derfor vil regjeringen bidra til at alle innbyggere og virksomheter skal ha tilgang til en fremtidsrettet og trygg digital grunnmur.

Regjeringen har lagt til rette for utbygging av mobil- og bredbåndsnett i hele landet. Nesten alle husstandene har i dag tilbud om bredbånd med en grunnleggende hastighet som er god nok til å lese aviser, bruke e-post og benytte seg av offentlige tjenester på nett. De norske mobilnettene er blant de beste i verden, og 4G-dekningen er på nesten 100 prosent av husstandene og om lag 84 prosent av landarealet.

Også for raskt bredbånd har det skjedd en formidabel utvikling. Ved utgangen av første halvår 2020 hadde 89 prosent av norske husstander tilbud om 100 Mbit/s bredbånd, mot bare 63 prosent i 2013. Ved årsskiftet 2020/2021 passerte dekningen for denne hastigheten ifølge nye estimater trolig 90 prosent. I spredtbygde strøk er utviklingen spesielt gledelig. I 2013 hadde 11 prosent av husstandene der tilbud om fiberbredbånd. I 2020 hadde dette økt til 55 prosent.

5G er den nye generasjonen mobilteknologi. Utrullingen av 5G innebærer høyere hastigheter, økt kapasitet, lav forsinkelse og at mange enheter kan kobles opp samtidig, noe som støtter opp om veksten i databruk.

Den markedsbaserte politikken, hvor kommersielle aktører i hovedsak står for utbygging og finansiering av mobil- og bredbåndstilbudet, har ligget fast i mange år og er svært vellykket. Investeringene har økt under denne regjeringen. Av om lag 35 milliarder kroner i total omsetning i ekomsektoren i 2019, ble over 12 milliarder kroner investert i sektoren. Dette er over 2 milliarder kroner mer enn året før.

De kommersielle aktørene bygger ut bredbånd der det er lønnsomt. Enkelte steder er det ikke grunnlag for kommersielle investeringer, ofte på grunn av spredt bosetting, og derfor gir staten tilskudd til utbygging i disse områdene. Statlige tilskudd til bredbånd har vært høyere under denne regjeringen enn under den forrige. Dette reflekterer den stadig økte betydningen som den digitale infrastrukturen har fått. Mange kommuner og fylkeskommuner bruker også betydelige summer på å støtte utbygging i områder med spredt bosetting hvor det ikke alene er kommersielt grunnlag for utbygging.

Bygge- og anleggsarbeider, og særlig gravearbeider, utgjør en stor del av kostnadene ved bredbåndsutbygging. Tiltak for å redusere kostnadene for utbygging er derfor viktig for å bidra til lønnsomhet i utbyggingsprosjekter, og dermed økt dekning og bedre tilbud i nye områder. Nytt nasjonalt regelverk for fremføring av ledningsnett langs offentlig vei og tilrettelegging for samordning av anleggsarbeider mellom ulike infrastruktureiere gjennom bredbåndsutbyggingsloven, er eksempler på gjennomførte tiltak som kan bidra til raskere og mer kostnadseffektiv utbygging.

Bærekraftig konkurranse er en grunnleggende forutsetning for å sikre rimelige priser og et mangfold av nye og innovative tjenester. I deler av de norske ekommarkedene er det fremdeles behov for forhåndsregulering etter ekomloven for å legge til rette for slik konkurranse.

EUs indeks for digitalisering (DESI1) for 2020, viser at Norge og Danmark scorer høyest på indeksen for landenes mobil- og bredbåndstilgang («Connectivity»). Indeksen måler flere forhold knyttet til mobil- og bredbåndstilgang i samfunnet, som opptak av bredbånd blant husstandene, bredbåndsdekning, 4G-dekning og såkalt «5G-readiness», det vil si i hvilken grad landene er klare for introduksjon av 5G. Norge scorerer særlig høyt når det gjelder dekning av svært raskt bredbånd2 og «5G readiness».

7.2 Markedene for mobil- og bredbåndstjenester

7.2.1 Mobilmarkedet

7.2.1.1 Mobildekning og tjenestetilbud

Norge har i dag tre mobilnett. I tillegg til Telenor og Telia sine landsdekkende nett, har Ice nådd en befolkningsdekning på 94 prosent.3

Betydelige investeringer fra eierne av mobilnett gjennom mange år har gjort at vi i dag har blant de beste mobilnettene i verden målt i dekning og tjenestekvalitet. På Ooklas globale hastighetsindeks for januar 2021 ligger norske mobilnett som nummer seks målt i nedlastingshastighet, og fremst blant de europeiske tilbyderne.4 Den samlede mobildekningen i Norge (4G) var per 30. juni 2020 på 99,9 prosent målt i befolkningsdekning og 83,6 prosent målt i flatedekning.5

God dekning er basert på godt utbygd infrastruktur. Fysisk infrastruktur i form av basestasjoner innebærer betydelige investeringer. Norge har spredt bosetting og en utfordrende topografi som gjør utbygging av mobilnett krevende. I områder med færre brukere vil befolkningsgrunnlaget per basestasjon bli lavere og kostnadene for å bygge ut dekning høyere per bruker enn i områder med flere brukere. I perioden 2012–2019 ble det investert mer enn 19 milliarder kroner i mobilnett i Norge, og av dette var over halvparten knyttet til 4G.6 Sammenlignet med de øvrige nordiske landene, samt de baltiske landene, ligger Norge og Island på topp i investering per innbygger, jf. figur 7.2 nedenfor.

Forstørr bilde

Kilde: Nordic-Baltic Telecom Statistics 2019

Tjenestene i mobilmarkedet omfatter abonnement for mobiltelefoni, særskilte abonnement for mobilt bredbånd (for eksempel til PC, nettbrett eller mobil ruter), samt maskin-til-maskin kommunikasjon (M2M).

Mens utviklingen av taletrafikk i mobilnettene i Norge har vært relativt stabil de siste årene med kun beskjeden årlig økning, har bruken av mobildata økt kraftig, og dette gjelder særlig bruken av mobildata over ordinære mobilabonnement, jf. figur 7.3. I 2019 var gjennomsnittlig databruk per mobilabonnement 3,8 gigabyte (GB) og denne økte til 4,5 GB i første halvår 2020.

Forstørr bilde

Kilde: Nkoms ekomstatistikk

Samtidig viser den nordisk baltiske statistikken for 2019 at gjennomsnittlig forbruk av mobildata for norske sluttbrukere er lavest i Norden og Baltikum, og klart lavere enn for sluttbrukere i øvrige nordiske land.7 Også den årlige veksten er lavere i Norge enn i de øvrige nordiske landene.8 Det kan være flere og sammensatte årsaker til det. Relativt høye abonnementspriser og begrensede datamengder inkludert i abonnementene er trolig viktige forklaringer.

Utviklingen går i retning av stadig mer data inkludert i mobilabonnementene. Den største andelen av norske sluttkunder, 37 prosent, hadde første halvår 2020 datapakker mellom 1 GB og 5 GB inkludert i mobilabonnementet.9 Det er likevel datapakker over 10 GB som øker mest.10 De første abonnementene med tilnærmet ubegrenset datamengde kom i 2018 med tjenesteleverandøren Chilimobil, hele syv år etter at ubegrensede dataabonnement ble lansert i Finland, to år etter Danmark og året etter at dette ble lansert i Sverige. Etter dette er det kommet flere slike tilbud i det norske markedet, men alle har ulike former for begrensninger, for eksempel et tak for data per dag eller struping av hastighet etter at en bestemt mengde data er brukt.

7.2.1.2 Markedsaktører og markedsandeler

Ved utgangen av første halvår 2020 var det mer enn 5,7 millioner abonnement for mobiltelefoni i Norge. Samlet omsetning for mobiltelefoni var nærmere 18,8 milliarder11 kroner i 2019.

Mobilmarkedet er fortsatt preget av begrenset konkurranse med to store aktører, Telenor og Telia, som til sammen hadde en markedsandel på nesten 89 prosent målt i omsetning12 og 83 prosent målt i antall abonnement13 i sluttbrukermarkedet første halvår 2020. Telenor og Telia har begge hatt en relativt stabil posisjon i sluttbrukermarkedet de siste fem årene,14 og rapporterer svært god lønnsomhet med fortjenestemarginer (EBITDA-margin)15 samlet for den norske virksomheten på henholdsvis 48,616 og 45,3 prosent17 i 2020.

Både i frekvensauksjonen i 201318 og ved senere tildelinger av 450 MHz-båndet i april 2019 og 700 og 2100 MHz-båndene i juni 2019, har Ice tilegnet seg nødvendige frekvensressurser til å bygge et fullverdig tredje mobilnett. Som utfordreren i markedet, oppnådde Ice ved utgangen av første halvår 2020 i overkant av ti prosent av alle mobilabonnement. Samtidig hadde selskapet i overkant av syv prosent av omsetningen i sluttbrukermarkedet. I 2020 rapporterte Ice for første gang om et helt år med positivt driftsresultat før avskrivninger (EBITDA).19 Ice sitt mobilnett dekker som nevnt over 94 prosent av befolkningen, mens 89 prosent av datatrafikken og 63 prosent av taletrafikken over 4G til Ice sine kunder går i Ice sitt eget nett.20 Den resterende tale- og datatrafikken går som nasjonal gjesting i Telias nett. Ice har som mål å nå 95 prosent befolkningsdekning21 basert på omtrent 4000 basestasjoner, samt en markedsandel på 20 prosent. Ice har etablert seg som en vesentlig utfordrer i sluttbrukermarkedet.

Mens netteierne kontrollerer infrastrukturen som er nødvendig for å tilby tjenester i mobilnett til sluttbrukere, vil andre aktører være avhengig av å kjøpe tilgang på grossistnivå, for å kunne tilby slike tjenester. Det finnes ulike former for tilgang til mobilnett på grossistnivå. Ice, som har egne frekvensressurser, kjøper nasjonal gjesting i områder der de selv ikke har dekning for å kunne tilby full befolkningsdekning for sine sluttkunder. Selskapets målsetning er å bygge ut nettet i en utstrekning som gjør det uavhengig av nasjonal gjesting. Det tar lengre tid å etablere seg som en konkurransedyktig aktør i grossistmarkedet for å tilby tilgang til eksterne aktører, enn å etablere seg i sluttbrukermarkedet, og Ice er per i dag ikke tilbyder i grossistmarkedet. Konkurransen på grossistnivå er enda mer konsentrert enn på sluttbrukernivå, ettersom det kun er Telenor og Telia som tilbyr grossisttilgang til mobilnett til eksterne kjøpere.

Mobiltilbydere uten eget radionett kjøper tilgang til mobilnett enten som virtuelle nettverksoperatører (MVNO22) eller som tjenesteleverandører.23 Per oktober 2020 var det i alt to MVNOer og 16 uavhengige tjenesteleverandører i det norske markedet. Disse aktørene hadde kun fire prosent av omsetningen i mobilmarkedet, jf. figur 7.4. Sammen med Ice spiller mobiltilbydere uten eget mobilnett en viktig rolle i mobilmarkedet ved å bidra til økt konkurranse på sluttbrukernivå, lavere priser og innovasjon.24 En viktig forutsetning for deres tilstedeværelse i mobilmarkedet er markedsreguleringen som sikrer tilbydere uten eget nett tilgang til Telenors mobilnett, og fastsetter vilkårene for slik tilgang. eRate er en annen aktør som bidrar til konkurranse på sluttbrukernivå ved å videreselge grossisttilgang og ved å tilrettelegge for andre tilgangskjøpere.

Forstørr bilde

Kilde: Nkoms ekomstatistikk

Foto: UBConnect

7.2.1.3 Utvikling i privat- og bedriftsmarkedet

Privatmarkedet utgjør med 71 prosent av total omsetning den største delen av mobilmarkedet.25 I privatmarkedet er produktene som brukerne kan kjøpe i stor grad standardiserte når det gjelder produktegenskaper og pris. Tall Nkom har innhentet i forbindelse med markedsundersøkelser høsten 2018, viser at det viktigste for sluttkundene i privatmarkedet ved valg av tilbyder er pris (rangert som nummer 1), og deretter dekning og datahastighet, jf. figur 7.6. Tjenesteleverandørene bidrar i stor grad til priskonkurransen i privatmarkedet.

Forstørr bilde

Kilde: Markedsundersøkelse utført av Respons Analyse og Kantar på vegne av Nkom høsten 2018

Tabell 7.1 under viser markedsandeler for henholdsvis privat- og bedriftsmarkedet, målt i antall abonnement og omsetning ved utgangen av første halvår 2020. Tabellen viser at Telenor hadde størst andel av privatabonnement med 43 prosent. Telenor har imidlertid høyere markedsandel målt i omsetning enn målt i antall abonnement. Telia hadde en andel på 36 prosent av alle privatabonnement. Siden lansering i 2015 har Ice hatt konkurransedyktige priser i privatmarkedet, noe som har bidratt til at selskapet har hatt en relativt sterk vekst i denne delen av markedet. Ved utgangen av første halvår 2020 hadde Ice oppnådd 13 prosent markedsandel av alle privatabonnement, men hadde en del lavere andel målt i omsetning.

Bedriftsmarkedet består av både enkeltpersonforetak, små og mellomstore bedrifter, offentlige virksomheter og store konsern. Bedriftsmarkedet utgjør 29 prosent av samlet omsetning i mobilmarkedet. Inntjening per abonnement var første halvår 2020 høyere i bedriftsmarkedet med 282 kroner per måned, sammenlignet med privatmarkedet med 246 kroner per måned.26 Telenor står for en svært høy andel av omsetningen i bedriftsmarkedet med 67 prosent. Telenor er mer enn dobbelt så stor som Telia som hadde 26 prosent av omsetningen i bedriftsmarkedet. Øvrige aktører er i liten grad til stede i dette markedet. Både privat- og bedriftsmarkedet for mobiltjenester er betydelig konsentrert, ved at Telenor og Telia til sammen har henholdsvis 87 prosent og 93 prosent av samlet omsetning i de respektive markedene.

Kundemobiliteten er generelt lavere i bedriftsmarkedet enn i privatmarkedet. Innlåsingsmekanismer, som blant annet høye bruddgebyrer og bindingstid, er mer utbredt i bedriftsmarkedet enn i privatmarkedet og kan hindre bedriftene i å bytte mobilselskap. Dette er trolig et større problem i markedet for små og mellomstore bedrifter enn for store bedrifter, på grunn av mindre markedskunnskap og svakere kjøpermakt hos små og mellomstore bedrifter. Markedsundersøkelser Nkom har innhentet fra oktober 2018 viser at nær halvparten av de spurte bedriftene hadde bindingstid i sin nåværende avtale for mobiltelefoni. I tillegg visste rundt 20 prosent av de spurte bedriftene ikke om de hadde bindingstid i sin avtale eller ikke. Om lag halvparten av bedriftene som hadde bindingstid, hadde 24 måneder eller lengre bindingstid. I en undersøkelse av kundetilfredshet foretatt av Epsi i 2020 oppgir 33 prosent av bedriftene at de har bindingstid.27

Hvordan kunder opplever og vektlegger dekning har betydning for konkurransen i markedet. Nkoms markedsundersøkelse høsten 2018 viser at dekning er det aller viktigste for bedriftskunder ved valg av tilbyder, jf. figur 7.7. Undersøkelsen viser også at preferansene for Telenors nett er større i bedriftsmarkedet enn i privatmarkedet. Resultatene støttes av Epsis måling av kundetilfredshet fra oktober 2020, hvor kundene opplever Telenors dekning som best.28 Dette gir Telenor fordeler når det gjelder å beholde og skaffe nye kunder i bedriftsmarkedet.

Forstørr bilde

Kilde: Markedsundersøkelse utført av Respons Analyse og Kantar på vegne av Nkom høsten 2018

Bedriftsmarkedet preges videre av at særlig større bedriftskunder etterspør totalpakker bestående av en kombinasjon av flere tjenester. Muligheter for å tilby totalpakker bestående av ende-til- ende leveranser av fast bredbånd, mobiltjenester og innhold er derfor en viktig konkurransefaktor i bedriftsmarkedet. Markedsutviklingen peker i retning av at konkurransen fortsatt er konsentrert rundt de store aktørene. Telia har for eksempel de siste årene økt sin andel i bedriftsmarkedet blant annet gjennom oppkjøp av Phonero i 2016.

Ulik tilstedeværelse av tilbydere i privatmarkedet og bedriftsmarkedet indikerer at det stilles ulike krav til satsing i markedene og at konkurranseforholdene er forskjellige. De etablerte tilbydernes særlig sterke stilling i bedriftsmarkedet, vektlegging av dekning ved valg av tilbyder og det faktum at en betydelig andel av bedriftskundene enten har lang bindingstid og/eller høye bruddgebyrer, kan gjøre det mer utfordrende å få innpass i og konkurrere i bedriftsmarkedet enn i privatmarkedet. Regjeringen vil vurdere tiltak mot innelåsende mekanismer som høye bruddgebyrer og bindingstider i bedriftsmarkedet for mobiltjenester.

7.2.1.4 Norske mobilpriser i en nordisk sammenheng

Det har i flere år vært diskutert om mobilprisene i Norge er uforholdsmessig høye, og om dette i så fall skyldes mangelfull konkurranse. Mange har fått med seg oppslag som «Nordmenn betaler mest for minst mobildata»29 eller «Telenor og Telia bruker nordmenn som melkekyr».30 På den annen side hevder flere tilbydere at prisene i Norge ikke er spesielt høye, og at prisforskjeller sammenliknet med andre nordiske land kan forklares ut ifra forhold som forskjeller i utbyggingskostnader og befolkningstetthet. Analysys Mason og Menon har på oppdrag for Telia vurdert norske telepriser og konkluderer med at «[p]å tross av utfordrende topografi, befolkningsmønster og kostnadsnivå framstår de norske teleprisene som moderate.».31

Kommunal- og moderniseringsdepartementet har i forbindelse med arbeidet med stortingsmeldingen fått utarbeidet en rapport av konsulentselskapet Tefficient om norske mobilinntekter, bruk av mobildata og mobilpriser i en nordisk sammenheng.32 I rapporten analyseres en rekke ulike trekk ved det norske mobilmarkedet for å vurdere hvorvidt norske mobiltilbyderes inntekter kan forklares ut ifra andre forhold enn mangelfull konkurranse. I analysen sammenliknes data fra det norske mobilmarkedet med tilsvarende data fra Sverige, Danmark og Finland.

I rapporten benyttes som utgangspunkt omsetning per abonnement hos nettverkstilbyderne, vanligvis omtalt som ARPU (Average Return per User), som mål på prisnivå. ARPU gir et godt bilde av hva mobilkunder reelt sett betaler for mobiltjenester. Omsetningstallene som er benyttet inkluderer samtlige mobilabonnement: tradisjonelle mobilabonnement, abonnement for mobilt bredbånd og M2M/IoT. Slike sammenligninger basert på data fra ulike land kan være beheftet med usikkerhet.

Tall fra de nordiske regulatørene33 viser at omsetning per abonnement hos mobiltilbyderne er betydelig høyere i Norge enn i de øvrige tre landene. Dersom man kjøpekraftsjusterer tallene havner Finland på nivå med Norge, mens omsetning per abonnent for Sverige34 og Danmark fortsatt er lavere enn for Norge, jf. figur 7.8. Rapporten konkluderer med at høyere kjøpekraft i Norge er en sannsynlig årsak til høyere omsetning, men at dette ikke er den eneste årsaken.

Kilde: Tefficient (2020): Assessment of Norwegian mobile revenues in a Nordic context

Rapporten inneholder videre en sammenlikning av gjeldende priser for mobilabonnement med ubegrensede datapakker eller datapakker på minst 30 GB per måned. Resultatet viser at prisene generelt er høyere i Norge, men dersom prisene justeres for kjøpekraft, ligger det svenske prisnivået ikke langt fra det norske for store datapakker. Det er 30 GB-abonnementene til Chilimobile, Fjordkraft og Ice som er konkurransedyktige mot svenske priser dersom sistnevnte justeres for kjøpekraft. Ubegrensede datapakker er imidlertid fortsatt dyrere i Norge enn i de øvrige tre landene, og inneholder i tillegg som nevnt over ulike begrensninger.

Et ofte brukt argument for å forklare det høye prisnivået i Norge, er høye nettverkskostnader på grunn av Norges topografi og demografi med dype fjorder og høye fjell, og med spredt bosetning, jf. ovennevnte rapport utarbeidet av Analysys Mason for Telia. Tefficient vurderer i sin rapport hvorvidt størrelsen på nettet driver totale kostnader og hvorvidt høyere inntekter derfor er nødvendig for å kompensere for høye nettverkskostnader. Norges lave befolkningstetthet synes ikke å resultere i et høyere antall basestasjoner enn i Sverige og Finland, kun høyere enn i Danmark. Videre indikerer analysen at nettverkskostnader alene, for en gjennomsnittlig nordisk mobilnettverkstilbyder, kun utgjør i underkant av en fjerdedel av totale kostnader. Tefficients analyse gir derfor ikke grunnlag for å konkludere med at høyere nettverkskostnader til norske nettoperatører fører til behov for høyere inntekter.

Norge har den laveste gjennomsnittlige databruken i Norden og Baltikum, jf. kapittel 7.2.1.1. Norge har i tillegg lavere vekst i databruk sammenliknet med Danmark, Sverige og Finland,35 en situasjon som har vært uforandret de siste tre årene. Dette gir en uheldig kombinasjon fra et forbrukerperspektiv med høyere priser og lavere forbruk per abonnement. Også fra et samfunnsøkonomisk perspektiv er dette uheldig og vil gi et effektivitetstap dersom høye priser fører til redusert forbruk. Som vist i figur 7.9 er inntekt per gigabyte (GB) mye høyere i Norge, selv når tallene justeres for kjøpekraft. Tallene for Norge er to til fem ganger høyere enn i de øvrige tre landene.

Kilde: Tefficient (2020): Assessment of Norwegian mobile revenues in a Nordic context

En sammenlikning av omsetning per bruker og gjennomsnittlig dataforbruk per bruker, justert for kjøpekraft, viser at norske mobilabonnement genererer de høyeste inntektene i de fire landene til tross for at mobildatabruken er den laveste, jf. Figur 7.10. Selv om tallene for omsetning per bruker i Finland ligger på nivå med Norge etter kjøpekraftsjustering, er den finske databruken mer enn fem ganger så høy som i Norge.

Forstørr bilde

Kilde: Tefficient (2020): Assessment of Norwegian mobile revenues in a Nordic context

Rapporten ser videre på om både tilgjengelighet og kvalitet på fast bredbånd i Norge sammenliknet med de tre andre landene, kan forklare lavere bruk av mobildata i Norge. Norge har svært gode faste bredbåndsnett, men rapporten viser at dette også er tilfelle for de øvrige landene, og dette anses dermed ikke som en sannsynlig årsak til lavere bruk av mobildata i Norge.

Rapporten konkluderer med at den mest sannsynlige årsaken til at vi har de høyeste inntektene per GB i Norge, er den høye markedskonsentrasjonen med to sterke aktører som sammen kontrollerer store deler av markedet. Høyere kjøpekraft i Norge spiller imidlertid også en viss rolle. Andre faktorer som analyseres anses å ha liten betydning.

Regjeringen registrerer at prisnivået i Norge er høyt sammenliknet med i Sverige, Danmark og Finland, særlig på de store datapakkene, samtidig som norske mobilbrukere bruker langt mindre data enn sine nordiske naboer. Regjeringen mener funnene i rapporten klart underbygger behovet for økt konkurranse i det norske mobilmarkedet. Det er derfor nødvendig å videreføre regjeringens mål om å legge til rette for minst tre konkurransedyktige mobilnett i Norge.

7.2.2 Bredbåndsmarkedet

7.2.2.1 Dekning og tjenestetilbud for bredbånd

Regjeringen satte i stortingsmelding om Digital agenda i 2016 et mål om at 90 prosent av norske husstander skulle ha tilbud om bredbånd med minst 100 Mbit/s innen utgangen av 2020.

Det gjennomføres årlige undersøkelser av bredbåndsdekning i Norge. Dekningen i Norge har økt betydelig de siste årene. I 2013 var dekningen for 100 Mbit/s på 63 prosent for landet som helhet. Figur 7.11 viser andelen av norske husstander med tilbud om bredbånd med ulike hastigheter per første halvår i årene 2015–2020.

Forstørr bilde

Kilde: Analysys Mason (2020): Bredbåndsdekning 2020 - utarbeidet for Nkom

Kategorien 100/10 viser andelen husstander som ble estimert til å ha tilbud om bredbånd med 100 Mbit/s nedlastingshastighet og 10 Mbit/s opplastingshastighet. I dekningsundersøkelsen omfatter denne hastighetskategorien fiberbasert og kabel-TV-basert bredbånd. I praksis vil også trådløse teknologier i mange tilfeller kunne gi denne hastigheten, men dette avhenger av lokale forhold som antall brukere og avstand til sendestasjon. Nær 100 prosent av norske husstander, har tilbud om grunnleggende bredbånd definert som 10 Mbit/s. Den betydelige økningen for hastighetskategoriene 25 Mbit/s, 30 Mbit/s og 50 Mbit/s nedlasting, skyldes i stor grad at mobiltilbyderne har lansert fast trådløst bredbånd, se for øvrig kapittel 7.3.3.

Som det fremgår av figur 7.11 er det beregnet at 89 prosent av husstandene hadde tilbud om 100 Mbit/s per 1. juli 2020. Figuren viser også at i perioden fra 2017 til 2020 var årlig økning rundt 3 prosentpoeng.

Et oppdatert estimat departementet har innhentet fra selskapet som gjennomfører dekningsanalysene, indikerer at minst 90 prosent av husstandene hadde tilbud om bredbånd med 100 Mbit/s ved utgangen av 2020 og at regjeringens bredbåndsmål fra Digital agenda derfor er nådd.

I bedriftsmarkedet har dekningen økt moderat de siste årene. Figur 7.12 viser at andelen med tilbud om 100 Mbit/s symmetrisk tilgang (det vil si 100 Mbit/s nedlasting og opplasting) er på 80 prosent for offentlige forvaltningsbygg (kommunale- og fylkeskommunale institusjoner og statlige etater) og 73 prosent for næringsbygg (næringsbygg med forretningsmessig produksjon av varer og tjenester). Dekningen for symmetrisk 100 Mbit/s for næringsbygg er dermed omtrent på samme nivå som for husstander.

Forstørr bilde

Kilde: Analysys Mason (2020): Bredbåndsdekning 2020 - utarbeidet for Nkom

I privatmarkedet har brukerne et relativt ensartet behov (TV, internett, tale), mens behovet i større grad varierer for bedrifter. Et mediehus eller en stor ungdomsskole trenger trolig langt høyere kapasitet enn et lite verksted eller en dagligvarebutikk. Mange virksomheter har også i større grad enn private brukere behov for symmetrisk kapasitet. Med symmetrisk kapasitet menes samme opplastingshastighet som nedlastingshastighet. Figuren viser også at dekningsgraden har økt i utdanningssektoren. Foruten grunnskole og videregående skole som fremgår i figuren, har alle norske høyskoler og universiteter i henhold til rapporten tilbud om minst 100/100 Mbit/s-kapasitet. For helsebygg, som består av 5 500 bygg som inkluderer sykehus, sykehjem, bo- og behandlingssenter, aldershjem, rehabiliteringsinstitusjoner, legevakt og legesenter/klinikker, helse- og sosialsenter, helsestasjoner og andre primærhelsebygninger, har dekningen også økt. Alle norske sykehus er knyttet til Norsk Helsenetts stamnett, som tilbyr minst 1 Gbit/s hastighet.36 Det er større usikkerhet knyttet til estimatene i figur 7.12, enn estimatene for husstander.

Det er fortsatt stor forskjell på dekningen i tettbygde og spredtbygde37 strøk i Norge, selv om forskjellene som nevnt er redusert de senere år. Dette gjelder spesielt for fast bredbånd, mens forskjellene er noe mindre for mobilnettene. Figur 7.13 viser at dekningen for fiberbasert bredbånd (FTTH) er på 78 prosent av husstandene i tettbygde strøk per første halvår 2020, mens den er på 55 prosent av husstandene i spredtbygde strøk. Det har vært en betydelig utbygging av fiber i spredtbygde strøk de siste tre årene. En del av utbyggingen av fiber i tettbygde strøk de senere år har kommet i områder som allerede har tilbud om bredbånd over kabel-tv-nett, som også kan gi raskt bredbånd på 100 Mbit/s. Dette er noe av årsaken til at andelen husstander med tilbud om 100 Mbit/s (fiber+kabel-TV-nett i figur 7.13) bare har økt med to prosentpoeng i tettbygde strøk fra 2018 til 2020, mens den har økt med 22 prosentpoeng i spredtbygde strøk.

Forstørr bilde

Kilde: Analysys Mason (2020): Bredbåndsdekning 2020 - utarbeidet for Nkom

Det bør også legges spesielt merke til kategorien fast trådløst bredbånd, som i henhold til dekningsrapporten kan tilbys i store deler av landet. For mobilnettene generelt, ligger graden av innendørs 4G-dekning (LTE) noe lavere i spredtbygde strøk, men det estimeres at nær 100 prosent av husstandene i Norge kan få dekning fra 4G-nettet innendørs gjennom montering av utendørs antenne.

Som vist i kapittel 5.1, ble det investert over 8 milliarder kroner i fastnett i 2019. Om lag 76 prosent av investeringene i fastnett i 2019 kan knyttes til fibernett. Med unntak av en liten nedgang i 2018, har investeringer i fastnett økt gjennom perioden 2014–2019. Investeringsnivået og økningen i dette kan sees i sammenheng med den betydelige utbyggingen vi har hatt i bredbåndsnett de senere årene.

7.2.2.2 Markedsandeler og konkurransesituasjonen i bredbåndsmarkedet

Nkoms dekningskartlegging inkluderer oversikter over i hvilken grad husstandene kan velge mellom ulike tilbydere av bredbånd. Graden av slik valgmulighet gir en indikasjon på hvor god konkurranse det er i sluttbrukermarkedet. Figur 7.14 viser hvor stor andel av husstandene som kan velge mellom null, én, to eller tre eller flere tilbydere av bredbåndstjenester, for bredbånd av ulike hastigheter.

Forstørr bilde

Kilde: Analysys Mason (2020): Bredbåndsdekning 2020 - utarbeidet for Nkom

Av figuren kan man for eksempel lese at 44 prosent av husstandene kan velge mellom to eller flere tilbydere for hastighetsklassen 100 Mbit/s nedlasting og 10 Mbit/s opplasting. Dette er et uttrykk for konkurransesituasjonen på tjenestenivå, men ikke nødvendigvis på infrastrukturnivå. Telenor er, som eneste tilbyder, pålagt å gi konkurrentene tilgang til sitt fibernett. Det vil si at andre tilbydere kan kjøpe tilgang til Telenors nett for å tilby tjenester til sluttbrukermarkedet. For at det skal være konkurranse på infrastrukturnivå, er det imidlertid nødvendig at en annen tilbyder leverer tjenester over en konkurrende infrastruktur, slik som et parallelt fiber- eller kabel-TV-nett. Tilbudet til den andelen på 44 prosent av husstandene som kan velge mellom to eller flere tilbydere, består av en kombinasjon av tjenestekonkurranse på Telenors fibernett og infrastrukturkonkurranse basert på andre tilbyderes fiber- eller kabel-TV-nett.

Valgmulighetene blant ulike tilbydere for de andre hastighetsklassene omfatter også Telenors kobbernett, der det også er tilgangsplikt slik at andre tilbydere kan tilby tjenester over kobbernettet. Kobbernettet er besluttet utfaset i løpet av få år.

Det finnes ikke tilsvarende oversikt over hvilke muligheter bedriftskunder har til å velge mellom ulike bredbåndsleverandører.

Det har skjedd en viss, men marginal, utjevning i forholdet mellom de største tilbyderne i markedet for bredbånd til privatkunder de siste tre årene. Figur 7.15 viser at NextGenTel og Telenor har mistet markedsandeler i perioden, mens Telia og særlig gruppen av Altibox-partnere har hatt vekst.

Forstørr bilde

Kilde: Nkoms ekomstatistikk 1. halvår 2020

Også i markedet for bredbånd til bedriftskunder er markedsandelen til den største tilbyderen redusert noe de siste årene. Figur 7.16 viser utviklingen i markedsandeler blant de største aktørene i markedet for bredbånd til bedriftskunder over de siste tre årene.

Forstørr bilde

Kilde: Nkoms ekomstatistikk 1. halvår 2020

Telenors markedsandel viser en synkende trend. GlobalConnect har en tilnærmet stabil markedsandel, mens særlig Altibox-partnerne har hatt en sterk vekst i perioden. Øvrige står også for en betydelig andel.

7.2.2.3 Priser i sluttbrukermarkedet for bredbånd

Det har vært hevdet at de norske prisene for bredbåndstilknytning må anses å være relativt høye i internasjonal sammenheng.38 I rapporten «Mobile and Fixed Broadband Prices in Europe 2019», utarbeidet for EU-kommisjonen av konsulentselskapene Empirica og TÜV Rheinland, sammenliknes blant annet bredbåndspriser i EU-landene med utvalgte ikke-EU land, herunder Norge. Rapporten indikerer at prisnivået (kjøpekraftsjustert) for norske bredbåndskunder ligger betydelig over gjennomsnittet for EU både når bredbånd kjøpes kun som internettjeneste og når det kjøpes sammen med telefoni og TV («triple play»). De norske prisene er imidlertid lavere enn prisene i USA for tilsvarende tjenester.

I en rapport39 utarbeidet for Kommunal- og moderniseringsdepartementet, har konsulentselskapet Tefficient undersøkt og sammenliknet priser for kablet og fast trådløst bredbånd i de nordiske landene. Rapporten viser at de norske prisene for abonnement, både for kablet bredbånd og for fast trådløst bredbånd, i de fleste tilfellene ligger høyere enn prisene i de andre nordiske landene, også når prisene kjøpekraftsjusteres. Prisene for etablering av kablet bredbånd (det vil si ved etablering av ny infrastruktur), er imidlertid i de fleste tilfellene lavere i Norge enn i både Sverige og Finland, mens tilsvarende priser i Danmark generelt sett er enda lavere enn i Norge. Totalt sett, dersom etableringspriser og abonnementspriser sees i sammenheng over en toårs-periode, konkluderer rapporten med at de norske prisene i mange tilfeller er på nivå med, eller lavere, enn de tilsvarende prisene i Sverige og Finland, mens de danske prisene ligger på et lavere nivå enn i Norge.

Rapporten undersøker også om det foreligger prisforskjeller for fast (kablet) bredbånd mellom ulike regioner i Norge. Undersøkelsen finner ikke klare indikasjoner på at det er store prisforskjeller mellom ulike deler av landet, men Tefficient understreker at en mer grundig analyse av flere lokale tilbydere ville være nødvendig for å avdekke om det finnes forskjeller. De store tilbyderne opererer stort sett med de samme prisene uavhengig av hvor i landet kunden befinner seg. Dette kan bety at en mindre lokal aktør i liten grad kan tilby priser som er langt høyere enn de store tilbydernes priser, uten dermed å miste et betydelig antall kunder. Rapporten konstaterer også at den pågående 5G-utbyggingen har potensial til å gjøre fast trådløst bredbånd til en relevant alternativ bredbåndstilknytning for mange husholdninger, noe som vil øke valgmulighetene for mange.

Regjeringen ønsker å legge til rette for virksom konkurranse som reduserer prisdifferansen til andre nordiske land for både mobil- og bredbåndstjenester. Regjeringen vil også at ekommyndigheten skal være særlig oppmerksom på prisnivået i de deler av landet hvor det er færre tilbydere å velge mellom.

7.3 Sentrale utviklingstrekk i mobil- og bredbåndsmarkedene

Det skjer en rask teknologisk utvikling på området for elektronisk kommunikasjon. For at tilbyderne skal kunne tilby tjenester som møter dagens og morgendagens krav til hastighet, kapasitet og sikkerhet, er det behov for både å vedlikeholde, videreutvikle og å skifte ut utstyr og teknologier. Samtidig kan store teknologiske endringer og utskifting av gammel teknologi ha betydning både for konkurransesituasjonen og for tilbudet til innbyggere og næringsliv.

7.3.1 Utfasing av eldre teknologier

7.3.1.1 Avvikling av kobbernettet

Kobbernettet har i flere tiår vært det eneste landsdekkende faste aksessnettet i Norge. På det meste hadde Telenor 2,3 millioner kunder på fasttelefoni, de fleste av disse i kobbernettet. Etter hvert ble kobbernettet modernisert på en slik måte at det også kunne tilbys bredbånd. Antall kunder med tjenester levert over kobbernettet har vært fallende over tid. Totalt antall adresser i Norge med abonnement på tjenester over kobbernettet (inklusive fasttelefoni) har falt fra ca. 1,7 millioner i 2010 til i underkant av 400 000 i 2020.

Nkom vedtok den gjeldende reguleringen av bredbåndsmarkedene 20. desember 2018. I begynnelsen av 2019 kunngjorde Telenor at selskapet vil legge ned kobbernettet innen utgangen av 2022. Telenor har leveringsplikt for offentlig telefontjeneste. Telenor har imidlertid ikke leveringsplikt for bredbånd, men har opplyst at selskapet inntil videre vil videreføre kobbernettet til kunder som ikke har alternativt bredbåndstilbud tilgjengelig. Mange kunder som blir berørt av kobbersaneringen har allerede tilbud om alternativ bredbåndstjeneste fra Telenor eller fra andre tilbydere, for eksempel via fiber, fast trådløst bredbånd eller mobilt bredbånd.

For å ivareta konkurransen i bredbåndsmarkedene og som en konsekvens av Telenors beslutning om å legge ned kobbernettet, fattet Nkom i september 2020 et vedtak hvor Telenor ble pålagt fortsatt å la selskapets konkurrenter slippe til i kobbernettet i en periode på inntil fem år fra vedtaket. Telenor kan likevel legge ned nettet raskere der de tilbyr relevante erstatningsprodukter til grossistkundene. Telenor har også blitt pålagt å utarbeide en plan som sikrer at selskapets grossistkunder får likeverdige muligheter som Telenors egen sluttbrukervirksomhet i overgangen til ny bredbåndsinfrastruktur.

Både hensynet til å sikre forutsigbarhet for tilgang for aktører som helt eller delvis har basert sin virksomhet på Telenors kobbernett, og hensynet til valgfrihet for bredbåndskundene, sto sentralt i Nkoms vedtak om å opprettholde kobbernettet. Vedtaket er påklaget.

7.3.1.2 Nedkobling av 2G-nettene

Med om lag ti års mellomrom blir nye generasjoner mobilteknologi tatt i bruk samtidig som eldre generasjoner gradvis fases ut. Det er mobiloperatørene selv som tar avgjørelsen om utfasing av mobilteknologi ut ifra forretningsmessige og nettverkstekniske vurderinger. 3G-nettene ble slukket i 2020, og mobiloperatørene har signalisert at 2G-teknologien også vil bli faset ut. Tidspunktet er ikke fastsatt, men mens Telenor har uttalt at deres 2G-nett vil være i drift for kunder med maskin-til-maskin-kommunikasjon (M2M) til 2026,40 har Telia uttalt at utfasing vil avhenge av konkurranse- og markedsforhold, og utbredelse av telefoner som støtter 4G tale. 2G benyttes i dag til tale, SMS og M2M. Mange installasjoner og bransjer benytter seg fortsatt av 2G ved M2M, for eksempel innen vann og avløp, velferdsteknologi, drosjenæring, biler (eCall), etc. En utfasing av 2G-teknologien vil dermed kunne få betydelige konsekvenser, og må planlegges og utredes tidlig av tilbyderne.

Utskifting av sluttbrukerutstyr som følge av teknologiskifter er en naturlig og påregnelig del av ekomutviklingen. Ekommyndigheten har en rolle i å legge til rette for at slike overganger skjer så smidig som mulig. Ekomloven stiller krav om varsling av sluttkunder, og ekommyndigheten vil i forbindelse med utfasing av tjenester innhente informasjon om mobiloperatørenes planer for varsling. Det er samtidig viktig at ekommyndigheten og mobiltilbyderne sammen sørger for informasjon og veiledning til potensielle kjøpere av tjenester som utelukkende baseres på 2G-infrastruktur, særlig M2M-tjenester, om at 2G-teknologien er planlagt faset ut, slik at investeringer i løsninger som snart vil være utdaterte unngås. Opprettholdelse av godt tjenestemangfold og at brukerne skal tilbys nye velfungerende tjenester når de gamle legges ned, er også viktig. Ekommyndigheten vil være særlig opptatt av at grossistkunder varsles i god tid før slukkingen, slik at disse igjen kan varsle egne sluttkunder.

7.3.2 Ny teknologi og nye konkurrenter

7.3.2.1 Tingenes internett

Muligheten for mobiltilbydere til å utnytte vekstpotensialet innenfor Tingens internett innebærer at de må konkurrere på nye arenaer og under endrede konkurranseforhold. Utfordringene er dels knyttet til konkurrerende nettverksteknologier for tilknytning, men i enda større grad til hvilken rolle tradisjonelle mobiltilbydere kan og bør ha i økosystemet for IoT. Når det synes å ligge et vekstpotensial i å tilby «ting» koblet til internett, innebærer det både et potensial for grunnleggende endringer i konkurranseforholdene i markedet, men samtidig også et potensial for sementering av etablerte posisjoner. På dette området utvikles det nye forretningsmodeller for mobiltilbyderne, se nærmere omtale i kapittel 8.7.

Konkurranse er viktig for at samfunnet skal kunne oppnå størst mulige fordeler ved nye og smarte løsninger som følge av IoT. Det er imidlertid et potensial for at konkurranseproblemene som begrunner reguleringen av tilgangsmarkedet for mobil, også vil være til stede for mobilnettene som bærer av IoT-tjenester. Samtidig vil det kunne ha enkelte uheldige sider dersom myndighetene griper inn med regulering av markedsaktørene før markedet selv har gjort seg erfaringer omkring tilbud og etterspørsel. Ekommyndigheten vil følge utviklingen og konkurransen på dette området tett, og vil vurdere om det er grunnlag og behov for forhåndsregulering eller andre tiltak, for å oppnå tilfredsstillende konkurranse.

Selv om det skulle være konkurranseproblemer knyttet til tilgang til mobilnettene for IoT, kan det være gode grunner for å avvente med å regulere denne tilgangen. I sin siste analyse av mobilmarkedet konkluderte Nkom nettopp med at det er for tidlig å vurdere behovet for eventuell regulering av tilgang til mobilnett for IoT. For at tilgangsregulering skal fungere etter sin hensikt, er det nødvendig at produktene som tilgangsplikten gjelder, dekker behovene hos dem som kjøper tilgang. Dette gjelder både for innholdet i selve tilgangsproduktet, prisnivået og prisstrukturen. IoT er i en fase hvor aktørene forsøker å finne sin plass i de nye verdikjedene, og hvor sluttbrukertilbudene av IoT-tjenester fortsatt er i fasen med utvikling av produkter og prismodeller. At markedet er i sin begynnelse, gjør det særlig utfordrende å utpensle innholdet i et eventuelt regulatorisk krav om tilgang. IoT vil dessuten dekke et svært bredt spekter av tjenester, hvor noen tjenester stiller høye krav til for eksempel responstid og datakapasitet, mens andre stiller krav om lavt strømforbruk. Dette innebærer på den ene siden at tilgangsproduktene bør dekke ulike behov, men forsterker samtidig utfordringene med å trekke opp kravene til hvordan tilgangspliktene skal utformes slik at tilgangen blir effektiv.

I oppfølging av konkurranseforholdene knyttet til IoT, vil det være viktig at ekommyndigheten følger utviklingen i markedet og har tett dialog med andre relevante myndigheter, særlig gjelder dette Konkurransetilsynet og Forbrukertilsynet. Også tett dialog med tilbydere og utviklere av IoT-tjenester på bred basis er nødvendig for å forstå deres behov og forretningsmodeller m.m.

Det er en økende interesse for å kjøpe mobiltjenester med radiodekning i flere mobilnett selv om utstyret/enheten skal være plassert permanent i Norge. Ettersom de tre mobilnettene i Norge ikke har avtale om nasjonal gjesting seg imellom for slike formål, vil en løsning kunne være å benytte avtaler om internasjonal gjesting. Ved bruk av internasjonal gjesting for tjenester som skal benyttes permanent i norske nett, er det nødvendig å sikre at avtalen mellom det nasjonale og det utenlandske nettet gir rett til slik bruk. Netteier er ifølge det felleseuropeiske regelverket for internasjonal gjesting forpliktet til å imøtekomme forespørsler om internasjonal gjesting, og på denne måten la utenlandske tilbydere få benytte deres nettverk når deres kunder er på reise. Denne forpliktelsen gjelder imidlertid ikke for permanent gjesting. Dersom det ikke foreligger avtale mellom partene om permanent gjesting, kan konsekvensen i ytterste fall bli at det besøkte nettet kan stenge ned tilgangen for SIM-kort som oppholder seg i nettet på permanent basis og dermed få konsekvenser for de brukerne som blir berørte.

7.3.2.2 Betydningen av 5G

5G er den nye generasjonen mobilteknologi. Utrullingen av 5G innebærer høyere hastigheter, økt kapasitet, lav forsinkelse, mulighet for garantert tjenestekvalitet og at mange enheter kan kobles opp samtidig, og vil støtte opp om veksten i databruk. Bruk av 5G-nett forutsetter imidlertid at håndsett og annet utstyr som støtter denne teknologien er tilgjengelig. Det fulle potensialet til teknologien og full utnyttelse av mulighetene vil dermed materialiseres etter hvert som teknologien utvikles, og vil derfor skje over tid.

Nettverkstilbyderne er alle i ferd med å bygge ut 5G nett, og tilbyderne vil i løpet av få år ha nasjonale 5G-nett. Ice har en stor del av mobilnettet klargjort for 5G, og lanserte i desember 2020 to 5G-piloter, henholdsvis i Tromsø og Oslo. Selskapet har signalisert at kommersielt tilbud basert på 5G vil komme i løpet av 2021.41

I midten av mars 2020 gjorde Telenor 5G kommersielt tilgjengelig i ni byer eller tettsteder i Norge. Telenor forventer å ha nasjonal befolkningsdekning i løpet av fire til fem år.42

Telia åpnet sitt 5G-nett i midten av mai 2020. Den kommersielle lanseringen av 5G er gjennomført i Oslo, Trondheim, Bergen og Lillestrøm. Innen 2023 skal selskapet oppnå nasjonal 5G-dekning.43

Ved en frekvensauksjon i 2019 sikret alle netteierne seg frekvenser i 700 MHz-båndet, som er et av pionerbåndene for 5G. Dette båndet vil være viktig for å oppnå god dekning med 5G. Frekvenstillatelser er imidlertid som hovedregel teknologinøytrale, og 5G kan tas i bruk i alle frekvensbånd som aktørene disponerer. For å kunne tilby de høye hastighetene og kapasiteten som forventes med innføringen av 5G, er aktørene avhengig av å få tilgang på store mengder sammenhengende spektrum.

Med 5G har man muligheten til å tilby bredbåndsløsninger levert via fast trådløs tilknytning med hastigheter som er langt høyere enn de som tilbys over 4G i dag. Tidlig utrulling av 5G vil gjøre mobilaktørene bedre rustet til å konkurrere om å tilby trådløse bredbåndsløsninger som kan konkurrere med fast bredbånd der dette er effektivt. Trådløse bredbåndsløsninger kan dermed bli en driver for generell 5G-tilgang i distriktene. På denne måten kan 5G bidra til konvergens mellom faste og mobile bredbåndsnett. Dette innebærer også at andre aktører enn mobiloperatørene kan være interessert i å få tilgang til frekvensressurser for å tilby fast trådløst bredbånd. Det er derfor forventet at også andre aktører enn tradisjonelle mobiltilbydere vil delta i den kommende tildelingen av 3,6 GHz-båndet.

I forbindelse med utrullingen av 5G i Norge, vil mobilnetteierne måtte gjøre store investeringer med tanke på oppgradering av eksisterende basestasjoner og etablering av nye. For å dekke inn investeringene, vil netteierne måtte se etter nye lønnsomme forretningsideer. Ved å splitte opp 5G-nettet i ulike nettverkskiver, der hver skive fungerer som et eget nettverk, uavhengig av andre, kan en skreddersy løsninger for ulike behov. På denne måten kan også virksomheter med svært høye krav til sikkerhet og robusthet få en egen spesialdesignet nettløsning. Med andre ord vil 5G-nett kunne tilby mange logisk uavhengige tjenestenett i det samme fysiske nettet, jf. figur 8.4. Dersom mobilnetteierne ikke kan møte spesifikke behov ved bruk av skivedelte nett eller i områder hvor de ikke bruker frekvensene selv, vil mobilnetteierne også kunne leie ut frekvenser til industri eller andre som har behov for private nett som etableres helt uavhengig av offentlige mobilnett. En slik utvikling vil legge press på de tradisjonelle mobiloperatørene i tilbud av 5G-tjenester, og til å utvikle kostnadseffektive tjenester til spesifikke bransjer, såkalte «vertikaler».

7.3.2.3 Konkurranse fra internettbaserte tjenester

I dag konkurrer tradisjonelle mobilaktører med tilbydere av internettbaserte tjenester om å levere tale- og meldingstjenester. Ved internettbaserte tjenester skjer levering av lyd, video eller annet innhold over internett. Eksempler på slike tjenester er Messenger, WhatsApp, Snapchat, Signal osv. Globale aktører som Google, Apple og Microsoft står i dag bak en rekke av disse tjenestene og utfordrer mobilaktørene gjennom å tilby tjenester som brukes som alternativ for tjenester som tilbys av mobiltilbydere (som for eksempel SMS og tale).

Tilbydere av internettbaserte tjenester har normalt andre forretningsmodeller enn tradisjonelle mobilselskaper, noe som blant annet har innvirkning på hvordan tjenestene prises. Det vil typisk ikke være løpende avgifter knyttet til slike tale- og meldingstjenester. Tilbyderne av internettbaserte tjenester benytter en tosidig markedsstrategi. For det første tar de betalt ved at sluttbruker gir tilgang til persondata44 som tilbyder så kan selge videre, og det er dermed ikke noen direkte betalingstransaksjoner mellom sluttbrukeren og tjenestetilbyderen. For det andre har de inntekter fra reklame.

Det er grunn til å tro at antallet taleminutter og meldinger som realiseres gjennom internettbaserte tjenester er omfattende, og at omfanget vil fortsette å vokse. Dette har utvilsomt lagt press på mobilaktørene med tanke på prising, inntekter og utvikling av tjenester.

De internettbaserte tjenestene forutsetter tilgang til internett og innebærer økt behov for å kjøpe internettilknytning. De tradisjonelle mobilaktørene møter konkurransen fra tilbydere av internettbaserte tjenester blant annet ved å dreie fokus til å ta betalt for internettilknytning i form av datapakker.

Mobiltilbydernes lansering av abonnement med fastprispakker for data synes å ha vært en vellykket strategi for å opprettholde inntektene i et marked der veksten i trafikk for tradisjonelle tjenester avtar. Slike fastprispakker sikrer tilbyderne en minsteinntekt per abonnement, samtidig som kundene kan oppnå større forutsigbarhet for kostnadene knyttet til abonnementet. Ettersom de fleste pakkene har ubegrenset antall ringeminutter og SMS, og mange sluttbrukere ikke bruker all datamengden som er inkludert i fastprispakkene, vil sluttbrukerne bare i begrenset grad kunne oppnå lavere kostnader ved å benytte internettbaserte tjenester. Fastprisproduktene har dermed i stor grad kunnet demme opp for det potensielle inntektsbortfallet internettbaserte tjenester kunne medført. De tradisjonelle mobiltjenestene har dessuten fordelen av interoperabilitet mellom ulike tilbydere. Dette innebærer at alle med et mobilabonnement for eksempel kan ta imot en SMS eller et vanlig taleanrop fra abonnenter av andre mobiltilbydere, mens ikke alle med mobilabonnement kan nås på Messenger, WhatsApp, Snapchat, etc.

Innovasjonen i internettbaserte tjenester er stor, og tjenestene tiltrekker seg særlig yngre sluttbrukere. Koronapandemien har ført til kraftig økning i bruken av videotjenester, og disse har i det vesentlige vært basert på internettkommunikasjon.

Det er utfordrende å følge utviklingen av det internettbaserte tjenestetilbudet, særlig fordi mange av de internettbaserte tjenestene tilbys av store utenlandske aktører. Dagens ekomregelverk er bare i begrenset grad tilpasset den nye markedssituasjonen. EU-kommisjonen har som nevnt fastsatt nytt felleseuropeisk regelverk for elektronisk kommunikasjon45 som vil gi ekommyndigheten et noe bedre grunnlag for å vurdere regulering av enkelte internettbaserte tjenester. Se nærmere omtale av internettbaserte tjenester i kapittel 10 om internett.

7.3.2.4 Innføring av eSIM – betydning for konkurranse

eSIM46 er et SIM-kort som er innebygd i terminalutstyret (mobiltelefonen, nettbrettet, smartklokken e.l.). Med eSIM er det ikke lenger nødvendig å sette inn et fysisk SIM-kort i terminalutstyret for tilkobling til mobilnettet. eSIM fjernaktiveres via nettet. Ut over dette virker eSIM på samme måte som et vanlig, fysisk SIM-kort. Informasjonen som ligger i et eSIM, er den samme som i et tradisjonelt SIM-kort. For å kunne utnytte funksjonaliteten, må mobiltilbyder støtte eSIM.

I prinsippet gjør eSIM det mulig å skifte mobiltilbyder via programvare. Dette gjør bytte av mobiltilbyder enklere for sluttkundene og kan bidra til større mobilitet blant kundene. Kostnadene forbundet med å bytte tilbyder er normalt lave, og fremgangsmåten for mobilkunder som ønsker å ta med seg mobilnummeret sitt er ikke særlig komplisert eller tidskrevende. Utbredelsen av eSIM forventes å forenkle porteringen ytterligere, og vil på den måten kunne bidra til økt konkurranse i både bedrifts- og privatmarkedet.

For M2M/IoT-markedet kan store kostnader med fysisk å bytte et stort antall SIM-kort være et hinder for å bytte mobiltilbyder, for eksempel for strømmålere hvor installatør må ut til hver enkelt strømmåler for å bytte SIM-kort. Her vil innføring av eSIM kunne være kostnadsbesparende og i enda større grad kunne bidra positivt til konkurranse i markedet.

eSIM kan legge til rette for utvikling av nye tilbud i markedet. Hvordan dette vil påvirke konkurransen i mobilmarkedet avhenger imidlertid også av utbredelsen på utstyrssiden. Dagens mobiltelefoner støtter i liten grad eSIM, og det vil derfor ta noe tid før utbredelsen av mobiltelefoner med slik støtte er så stor at innvirkningen på konkurransen blir merkbar. Det er imidlertid forventet at dette kan få raskere effekt i bedriftsmarkedet hvor man vanligvis har hyppigere utskifting av mobiltelefoner.

eSIM er klargjort for BankID, men BankID støtter foreløpig ikke eSIM. Det er en klar ulempe, da autentiseringsløsningen via mobil er mye brukt, og vil øke terskelen for å kjøpe en mobil med eSIM og ta det i bruk.

På den annen siden vil eSIM kunne påvirke den infrastrukturbaserte konkurransen ved å forsterke tjenestekonkurransen på bekostning av infrastrukturbasert konkurranse. Dette kan for eksempel skje ved at eSIM åpner for større globale aktører uten eget mobilnett.

Ekommyndigheten vil følge utviklingen av bruk av eSIM, og legge til rette for implementering av mulighet for å bytte tilbyder ved bruk av eSIM i det norske markedet. Blant annet vil ekommyndigheten i dialog med aktørene arbeide for å fremme løsninger som gjør det mulig, raskt og effektivt, å skifte tilbyder uten å måtte fysisk bytte SIM-kort.

7.3.2.5 Bredbånd via lavbane satellittsystemer

Markedet for satellittkommunikasjonstjenester er i kontinuerlig utvikling mot høyere ytelser og lavere priser. Den hittil dominerende tekniske løsningen med store satellitter i geostasjonære47 baner, blir nå utfordret med nye initiativer i lavbane48 med opptil flere tusen små satellitter i hvert system.

Lavbanesystemer opereres i baner nær jorden og består av flere satellitter som fungerer sammen som et system for å gi kontinuerlig dekning til brukerne. Globalstar og Iridium er de to største aktørene per i dag. Iridium består av 66 satellitter i en banehøyde på 781 km og leverer telefoni- og datatjenester globalt. Globalstar har 24 satellitter på 1400 km, men har ikke polar dekning. Systemene har en fordel av å ha lavere forsinkelse enn de geostasjonære systemene og egner seg dermed bedre for tjenester som er følsomme for tidsforsinkelser. Tjenestene som tilbys over de etablerte lavbanesystemene har imidlertid relativt lave datakvoter og relativt høye priser. For å gi kontinuerlig dekning i lavbane, trenger man et stort antall satellitter. Sammen med høye kostnader for bygging og vedlikehold av systemene, har dette hittil bidratt til relativt høye priser for tjenestene.

Nye initiativ er på vei fra planleggingsstadiet og det bygges ut nye systemer. Disse nyere systemene benytter seg av frekvensbånd som tidligere har vært benyttet kun for geostasjonære satellitter, og oppnår derfor mye høyere ytelse enn de etablerte lavbanesystemene gjør. Frekvensbåndene som skal brukes, krever utvikling av nye antenner som kan styres elektronisk og muliggjør brukerterminaler med høy ytelse og lang levetid. Dette, sammen med synkende kostnader for utskyting og en samlebåndsproduksjon av satellitter, ser ut til å kunne bidra til at systemene blir økonomisk levedyktige, og kan gi grunnlag for prisnivåer som man hittil ikke har sett i satellittsammenheng. De nye lavbanesystemene henvender seg utelukkende til markedet for datatjenester til større terminaler og ikke til håndholdte og mindre terminaler slik som Iridium og Globalstar. Lavbanesystemene vil være en direkte konkurrent til geostasjonære satellittsystemer.

Avhengig av fremdrift på oppskyting og etablering av satellitter i polare baner (breddegrader over 55 grader nord), vil lavebane satellittsystemer kunne utgjøre en reell konkurrent til tradisjonelt fast og trådløst bredbånd i hele Norge, og da særlig i spredtbygde strøk hvor tilbudet av høyhastighets bredbånd er begrenset.

I tillegg til geostasjonære- og lavbanesystemer, utvikler det norske statlige selskapet Space Norway49 et høy-elliptisk satellittsystem for bredbånd i arktiske strøk. Tjenestene fra dette systemet vil tilby ytelser på linje med geostasjonære systemer, men ha dekning i områdene nord for polarsirkelen helt opp til Nordpolen. Dette er områder hvor geostasjonære systemer ikke har dekning på grunn av sin plassering i baner rundt ekvator.

7.3.3 Konvergens mellom faste og mobile tjenester

Tradisjonelt har det vært et skille mellom stedbundne tjenester som fast bredbånd, fasttelefon og faste radionett (trådløse nett) på den ene siden og tjenester som leveres over mobilnettene på den andre siden. Dette skillet har over tid blitt mindre klart, og mange av tjenestene som leveres over mobilnettene og andre trådløse nett gir nå anvendelsesmuligheter som likner på de man kan få gjennom tjenester levert over kablede nett. Denne utviklingen omtales gjerne som konvergens mellom faste og mobile tjenester og mellom faste og mobile nett. Denne formen for konvergens innebærer med andre ord en endring som reduserer forskjellene mellom tjenester levert over faste og mobile nett.

Brukere av tradisjonelle mobiltjenester har mulighet til å benytte mobildata og mobilt bredbånd uten geografiske begrensninger så lenge nettet har dekning. Denne muligheten gjør at disse tjenestene regulatorisk har vært definert til å falle innenfor mobilmarkedet, og ikke innenfor markedene for fast bredbånd. For en del brukere, særlig de med lavt forbruk, vil mobilt bredbånd likevel kunne være et alternativ til fast bredbånd.

I tilfeller der mobiloperatøren velger å tilby og levere en stedbundet bredbåndstjeneste over mobilnettet, vil dette bli ansett som en fast bredbåndstjeneste. Slike tjenester er relativt nylig introdusert i Norge og omtales her som fast trådløst bredbånd, men markedsføres også (eller har vært markedsført) med navn som «Fast Mobilt Bredbånd», «Trådløst bredbånd» og «Hjemmebredbånd Mobil». Fast trådløst bredbånd er et produkt som er låst til et gitt geografisk punkt, som gjør at det er koblet til et mindre antall basestasjoner som dekker det aktuelle området. Tilbud om fast trådløst bredbånd blir i dag i stor grad levert over eksisterende 4G-teknologi, og innebærer som oftest montering av en ekstern antenne. Hvorvidt en gitt kunde vil kunne få tilbud om en slik tjeneste og hvilken kapasitet kunden eventuelt kan få, er avhengig av tilgjengelig kapasitet i mobilnettet lokalt.

Kundene som får fast trådløs tilknytning levert via mobilnett bruker det samme nettet og deler den samme kapasitetsressursen som øvrige mobilkunder som er tilknyttet den samme basestasjonen. Hvorvidt mobiloperatørene kan tilby kundene en tilstrekkelig stabil bredbåndstjeneste med en gitt kapasitet over mobilnettet, er blant annet avhengig av hvor mye kapasitet aktørene har tilgjengelig på basestasjonene innenfor rekkevidde av de enkelte husstandene og bedriftene. Bredbåndstjenester som leveres over et mobilnett og som markedsføres eksempelvis med hastighet «inntil 100 Mbit/s», vil derfor ikke nødvendigvis ha samme verdi for sluttkunden som bredbåndstjenester levert med egen dedikert (kablet eller trådløs) kapasitet, markedsført med tilsvarende hastighet.

Etter hvert som 5G rulles ut, og muligheten til å tilby fast trådløst bredbånd med langt høyere hastigheter enn i dag øker, kan det forventes at tilbud om høyhastighetsbredbånd levert over mobilnettet vil kunne fremstå som et godt alternativ til høyhastighetsbredbånd via kablet infrastruktur for stadig flere bredbåndsbrukere. Tidlig utrulling av 5G vil derfor gjøre mobilaktørene i enda større grad rustet til å konkurrere om å tilby bredbåndstjenester til husstander og virksomheter. Hvor raskt og i hvilket omfang dette vil skje, vil blant annet avhenge av om prismodellene for kabelbasert internettilknytning og fast trådløs tilknytning konvergerer og hvordan forretningsmodeller og tjenestetilbud i fremtidige 5G-nett utvikles.

Fast trådløst bredbånd kan bli en driver for generell 5G-tilgang i distriktene og omvendt. På denne måten kan fast trådløst bredbånd utløse ytterligere konvergens mellom faste og mobile bredbåndsnett.

Gjennom kjøp av grossisttilgang til fast trådløst bredbånd kan også etablerte bredbåndstilbydere benytte fast trådløst bredbånd som supplement til etablert infrastruktur. Basert på tilgang til landsdekkende mobilnett vil det i tillegg kunne være mulig for en slik aktør å tilby tradisjonell mobiltelefoni. Slik sett vil de etablerte aktørene i mobilmarkedet kunne møte konkurranse også fra etablerte eller nye fastnettaktører.

For å kunne tilby fast trådløst bredbånd med hastigheter og stabilitet som kan sammenlignes med det man kan oppnå ved kabelbasert internettaksess, må aktørene ha tilgang til tilstrekkelige mengder frekvensressurser. Den kommende tildelingen av spektrum til mobilkommunikasjon og 5G vil derfor, i tillegg til å være viktig for de eksisterende mobilnetteierne Ice, Telia og Telenor, kunne være av stor betydning for aktører som ønsker å konkurrere i dette markedet, men som ikke har spektrum fra før.

Med tildelingen av mer spektrum med store sammenhengende båndbredder og innføringen av 5G, vil aktørene kunne dimensjonere opp sitt nettverk til å ta høyde for store mengder trafikk, for å motvirke utfordringene med mange samtidige brukere. 5G-teknologien gjør det i tillegg mulig å levere bredbåndstjenester via fast trådløs tilknytning i en «skive», via såkalte skivedelte nett i mobilnettene (se for øvrig kapittel 8.2). Dette vil gjøre det mulig å reservere kapasitet til kunder som benytter fast trådløst bredbånd. Tilbyderne vil da i større grad kunne garantere kunder en høyere hastighet og en mer stabil bredbåndstjeneste, fordi kundene ikke blir påvirket av trafikken fra øvrige mobilkunder.

I tillegg til trådløst bredbånd levert over mobilnettene, tilbys det også bredbånd levert over såkalte dedikerte trådløse nett som gir fast trådløs tilknytning til et avgrenset antall kunder. Den tekniske løsningen består gjerne av basestasjoner som kommuniserer med mottakerutstyr (antenner), som vanligvis monteres utendørs på husveggen til en kunde. Det kreves som regel fri sikt mellom sender- og mottakerutstyr på grunn av de høye frekvensene som benyttes. Rekkevidden mellom sender og mottaker(e) kan være opptil 10 kilometer.

Dedikerte trådløse nett brukes til å levere bredbånd til et avgrenset antall kunder, som ikke trenger å dele kapasitet med andre nomadiske og mobile brukere i nettet (som i mobilnett). Utbygger kan derfor enklere kalkulere forventet trafikkbelastning på hver basestasjon basert på et fast antall kunder med normalt forbruk. Dette gjelder også for trafikkbelastning videre inn mot kjernenettet.

Dedikerte trådløse nett som er tilgjengelige på markedet i dag, kan under optimale forhold levere bredbåndsprodukter med nedlastingshastigheter på inntil 100 Mbit/s, gjerne uten noen form for begrensning i datakvote. For kommersiell utbygging er løsningene (med punkt-til-multipunkt) typisk egnet for områder med spredt bebyggelse med mellom 5 og 50 husstander, gjerne i klynger med noen kilometers avstand, samt individuelle husstander innen senderens rekkevidde. Da ligger det til rette for å oppnå etableringskostnader som er rimeligere enn hva tilfellet erfaringsmessig er med for eksempel fiber.

Som redegjort for i dette kapitlet har trådløse teknologier et stort potensial for å levere fremtidsrettet bredbånd i Norge. Regjeringen legger til grunn at utviklingen innenfor trådløse teknologier og mobile nett, og den konvergensen mellom faste og trådløse nett denne utviklingen medfører, over tid vil kunne bidra til bedre tjenestetilbud, økt konkurranse og økt valgfrihet for norske bredbåndskunder.

7.4 Tilrettelegging for konkurranse og videre markedsbasert utbygging

Den markedsbaserte bredbåndspolitikken har ligget fast i lang tid. Regjeringen ønsker å legge til rette for velfungerende konkurranse og at videre utbygging i størst mulig grad skal være markedsbasert. Dette gjelder både for faste og trådløse nett.

Gjennom reguleringen av ekommarkedet søker ekommyndigheten å legge til rette for bærekraftig konkurranse i sektoren. Reguleringen følger av ekomloven som har som formål å sikre brukerne i hele landet gode, rimelige og fremtidsrettede ekomtjenester og å sørge for effektiv bruk av samfunnets ressurser.

7.4.1 Tilrettelegging for konkurranse i markedet for mobilkommunikasjon

7.4.1.1 Tilrettelegging for tre konkurrerende mobilnett

For å understøtte utviklingen mot bærekraftig konkurranse i mobilmarkedet, skal den sektorspesifikke konkurransereguleringen legge til rette for etablering av et tredje konkurransedyktig mobilnett. Tre konkurrerende mobilnett vil styrke konkurransen i mobilmarkedet, bidra til mer konkurransedyktige priser og til større tjenesteinnovasjon. Forutsigbar tilgang til infrastruktur, blant annet i form av nasjonal gjesting og samlokalisering, har vært og er et viktig virkemiddel for å nå målet om minst tre konkurransedyktige mobilnett.

Telenor og Telia har vært til stede i det norske markedet med landsdekkende mobilnett i mange år. Selskapet Ice bygger det tredje mobilnettet og lanserte sommeren 2015 mobiltelefonitjenester i Norge. Per januar 2021 dekket Ice sitt mobilnett 94 prosent av befolkningen.50 Ice vil fortsette å bygge ut mobilnettet med et mål om å nå 95 prosent befolkningsdekning og 20 prosent markedsandel.51 Ice sin tilstedeværelse og konkurransekraft i sluttbrukermarkedet er betinget av tilgang til landsdekkende nett for å kunne tilby tjenester også der selskapet ikke selv har dekning i eget nett. Ice kjøper i dag tilgang hos Telia. Ice står foran en krevende fase med dekningsutbygging i de siste og mer spredt befolkede områdene. I disse områdene er trafikkgrunnlaget lavere, mens utbyggingskostnadene fortsatt er høye. Tilgang til samlokalisering, det vil si innplassering av fysisk utstyr i eksisterende anlegg (master, hytter osv.), vil være viktig for å få til en rask og effektiv utbygging til lavest mulig kostnad.

Telenor har i flere år vært regulert gjennom den sektorspesifikke konkurransereguleringen. Fra 1. juni 2020 trådte en ny og spissere grossistregulering i kraft gjennom Nkoms vedtak i markedet for tilgang til og samtaleoriginering i offentlige mobilkommunikasjonsnett. Reguleringen er utformet for å stimulere til å fortsette en effektiv utbygging av det tredje mobilnettet. I tillegg gir reguleringen insentiver til at Ice skal kunne overføre mest mulig av trafikken i eget nett. Telenor er fortsatt utpekt som tilbyder med sterk markedsstilling og pålagt å gi tilgang til selskapets mobilnett når andre aktører anmoder om det. Plikt til å gi tilgang i form av nasjonal gjesting og samlokalisering, er de mest sentrale virkemidlene for å støtte opp om videre utbygging av det tredje mobilnettet. Reguleringen inneholder også krav om at priser for tilgang ikke skal sette kjøper av tilgang i marginskvis, om nye prismodeller for kjøp av datatrafikk og detaljerte krav til samlokalisering hos Telenor. Samlet skal dette gi bedre muligheter for effektiv utbygging.

Det er viktig at Nkom følger mobilmarkedet tett i den kommende reguleringsperioden, blant annet gjennom jevnlige marginskvistester, for å sikre at kravet om ikke å sette tilgangskjøper i marginskvis overholdes, og gjennom tett oppfølging av plikten til samlokalisering.

Enhver nettverkseier vil i prinsippet kunne tilby tilgang til eget nett for tilbydere uten eget nett. I dag er det tilgangskjøpere i Telenor og Telia sine nett, mens det foreløpig ikke er det i Ice sitt nett. For å nå målet om bærekraftig konkurranse, er det viktig at det tredje mobilnettet kan konkurrere med de etablerte netteierne også når det gjelder å tilby grossisttilgang til mobilnett. Andel egen dekning og trafikkandel i eget nett, samt fremtidige tilgangsvilkår, vil være avgjørende for Ice sin mulighet for å konkurrere i grossistmarkedet fremover.

7.4.1.2 Tilrettelegge for tjenestekonkurranse i mobilmarkedet

Samtidig som konkurransereguleringen skal gi insentiver til investeringer i mobilnett, skal den også legge til rette for tjenestekonkurranse og produktinnovasjon, slik at brukere i hele landet får tilgang til gode, rimelige og fremtidsrettede mobiltjenester. Dette innebærer at reguleringen også skal legge til rette for at et mangfold av eksterne aktører kan konkurrere på etablert infrastruktur og bidra til priskonkurranse i sluttbrukermarkedet, samtidig som hensynet til å skape et mulighetsrom for det tredje nettet til å konkurrere både i grossistmarkedet og i sluttbrukermarkedet ivaretas.

Telenor er pålagt å gi tilgang til sine nett for virtuelle nettverksoperatører, såkalte MVNO-er, og tjenesteleverandører. Slike aktører er viktige for konkurransen i sluttbrukermarkedet og retter ofte sitt tilbud mot utvalgte deler av eller nisjer i totalmarkedet. Ekommyndigheten har av hensyn til tjenestekonkurranse stilt krav om at tilgang til mobilnett for tilbydere uten eget nett skal tilbys på ikke-diskriminerende vilkår og til priser som sikrer at effektive mobiltilbydere kan oppnå positive marginer.

Ekommyndigheten ønsker å legge til rette for konkurranse i sluttbrukermarkedet og et bredt utvalg av ekomtjenester gjennom et mangfold av tilbydere. Erate er et eksempel på en aktør som bidrar til både konkurranse på sluttbrukernivå ved å videreselge grossisttilgang og tilrettelegge for andre tilgangskjøpere, og til konkurranse på grossistnivå, selv om selskapet også selv er avhengig av å kjøpe tilgang til radionett. Antall aktører som baserer sine tjenester på kjøp av tilgang til mobilnett har holdt seg forholdsvis stabilt over flere år, til tross for oppkjøp og fusjoner. I løpet av 2020 har fire nye tjenesteleverandører lansert tjenester i markedet. Det er ønskelig med etableringer i markedet, etableringer som er nyskapende og har langsiktige perspektiver.

Et mangfold av tilbydere i markedet bidrar til større valgfrihet for sluttbrukerne. De mindre aktørene utfordrer de større aktørene på pris, noe som er positivt for tjenestekonkurransen. Differansen på abonnementspris mellom markedslederne og andre tilbydere kan være stor, og forbrukerne kan dermed spare penger ved å bytte tilbyder.

7.4.1.3 Frekvenstildelinger med betydning for konkurransen

Bærekraftig konkurranse i mobilmarkedet handler i stor grad om hvordan konkurransen mellom de tre mobilnetteierne utvikler seg. Siden frekvenser inngår som en avgjørende innsatsfaktor i produksjon av tjenester i mobilnett, vil fordelingen av frekvenser også kunne påvirke utviklingen av konkurransen. Uten tilstrekkelige frekvensressurser vil en nettverkstilbyder kunne miste betydelig konkurranseevne.

For å sikre at flere aktører får tilgang til frekvensressurser, kan det fastsettes en øvre grense for hvor store frekvensressurser én enkelt aktør kan tilegne seg, såkalt frekvenstak. Frekvenstak kan også benyttes for å hindre at aktører med markedsmakt skaffer seg frekvenser for å begrense konkurransen fra konkurrenter eller for å hindre potensielle konkurrenter i å gå inn i markedet. Det har vært benyttet frekvenstak i en rekke tidligere frekvensauksjoner i Norge.

Det vil være relevant å vurdere behovet for eventuelle frekvenstak i forbindelse med kommende auksjoner. Frekvenstak er samtidig et inngripende regulatorisk virkemiddel, og det må utvises varsomhet når frekvenstak settes. Utfordringen med å sette frekvenstak ligger i vurderingen av hvor stor spektrumsmengde en aktør har legitim interesse av å tilegne seg. Dersom frekvenstaket gir større begrensninger i hvor mye aktørene kan kjøpe enn det konkurransemessige behovet tilsier, vil myndighetene gripe unødig inn i markedet og begrense aktørenes strategiske valg og muligheter til å levere konkurransedyktige tjenester. Dersom det reguleres for lite, kan det svekke konkurransen i markedet ved at de sterkeste aktørene tilegner seg for mye frekvenser. Begge deler kan føre til dårligere utnyttelse av frekvensressursene. Ekommyndigheten ønsker å unngå at tildeling av nye frekvensressurser har konkurransevridende effekter.

Hittil har auksjonene vært tilrettelagt slik at frekvenser har blitt fordelt forholdsvis symmetrisk mellom netteierne. Det vil også kunne vurderes ved fremtidige frekvensauksjoner, for å unngå at noen få operatører oppnår kontroll over store deler av frekvensene. Frekvenstillatelsene som tildeles er som regel nasjonale, og sjelden regionale. Tildeling av spektrum gjennom auksjon kan begrense hvem som vil kunne få tilgang på spektrum, blant annet som følge av krav om vederlag eller konkurransesituasjonen i auksjonen. Dette kan hindre aktører som ønsker å benytte egne frekvenser, for eksempel ved etablering av private nett, fra å delta i en auksjon. Slike aktører er normalt ikke interessert i nasjonale tillatelser, som dekker et langt større geografisk område enn de vil ha behov for.

Regjeringen satser på tidlig innføring av 5G i Norge, og tilgang til frekvensressurser vil være en forutsetning for å oppnå dette. Innføring av 5G er en viktig del av regjeringens mål om økt digitalisering og kan gi store samfunnsøkonomiske gevinster. Den første auksjonen av frekvenser som er utpekt som pionerbånd for 5G, ble gjennomført i juni 2019, med tildelingen av 700 MHz-båndet, etter at regjeringen satte av 150 millioner kroner for å få til en tidlig frigjøring av frekvensene i dette båndet. I løpet av de nærmeste årene skal det tildeles betydelige frekvensressurser til mobilkommunikasjon og 5G. I 2021 er det planlagt tildeling av store mengder sammenhengende frekvensressurser som vil kunne gi økt kapasitet i nettene. Spesielt vil 3,6 GHz-båndet, som er utpekt som det viktigste frekvensbåndet for tidlig innføring av 5G, kunne bidra til dette. Men teknologinøytrale frekvenstillatelser innebærer at aktørene kan ta i bruk alle frekvensbånd de disponerer til 5G. Utrullingen av 5G vil også føre med seg utbygging av nye basestasjoner, noe som vil kunne bidra til forbedret dekning. 5G-teknologien i seg selv vil også bidra til mer robuste forbindelser og en opplevelse av forbedret dekning.

Staten kan kreve vederlag, typisk i form av auksjonsproveny, for å gi tilgang til samfunnets ressurser. For frekvenser til mobilkommunikasjon krever staten i tillegg inn en årlig frekvensavgift. Utrullingen og etableringen av 5G-nett medfører store investeringskostnader for aktørene. For å bidra til målet om bærekraftig konkurranse i mobilmarkedet og for å hente inn en andel av grunnrenten, fastsettes minstepriser ved auksjoner basert på sammenligning av minstepriser fra sammenlignbare lands tildelinger. Minstepriser bør settes slik at de ikke utgjør en for stor barriere for nye aktører til å delta i auksjonen.

For frekvensressurser til mobilnett er det som regel årlige frekvensavgifter som utgjør den største delen av det totale frekvenskostnadsnivået. I forbindelse med den kommende tildelingen av spektrum i båndene omkring 2,6 og 3,6 GHz legges det ikke opp til å fastsette årlige frekvensavgifter. Ulike metoder for avgiftsregulering vurderes i de ulike tildelingsrundene, blant annet der den enkelte frekvenstillatelse vil inneholde en meget stor spektrumsmengde (stor båndbredde).

Inntil nylig har det vært krav om at auksjonsprovenyet betales i sin helhet kort tid etter at auksjonen er gjennomført. Ved tildelingen av 700 MHz- og 2,1 GHz-båndene i 2019 innførte regjeringen en mulighet for delbetaling av auksjonsprovenyet. Vinnerne kunne velge å utsette betaling av deler av auksjonsprovenyet i to år, mot at de forpliktet seg til å investere 250 millioner kroner i ny eller forbedret areal- eller befolkningsdekning i dette tidsrommet. Både Ice, Telia og Telenor benyttet seg av denne muligheten. For tildelingen som er planlagt i 2021, er det også lagt til rette for å fordele betalingen over flere år. Dette utjevner den økonomiske belastningen over tid og bidrar til å legge til rette for bærekraftig konkurranse og minst tre konkurrerende mobilnett i Norge.

Ice fikk i juli 2020 utsatt betalingen av resterende auksjonsproveny fra auksjonen i 2019, og frekvensavgift med forfall i 2021 og 2022 for alle frekvensbånd, frem til 2025, mot at selskapet investerer ytterligere 259 millioner kroner i oppgradering av eksisterende eller nye basestasjoner før 2023.

7.4.1.4 Offentlige anskaffelser som legger til rette for konkurranse

Offentlig sektor, på kommunalt-, fylkeskommunalt og statlig nivå, gjennomfører anskaffelser av ekomtjenester og utgjør samlet en stor kjøpergruppe. På lik linje med bedrifter, kan offentlig sektor også etterspørre totalpakker bestående av flere ekomtjenester.

Innretningen av anskaffelsene som gjennomføres av offentlig sektor, vil kunne ha betydning for konkurransen i markedet. Det er viktig at offentlige anbud og tildelingskriterier utformes slik at de verken direkte eller indirekte unødig favoriserer etablerte aktører på bekostning av utfordrere. For å legge til rette for diversitet og flere autonome mobilnett, bør anskaffelsene innrettes slik at flere aktører kan delta i konkurransen om å levere tjenesten. Uheldige virkninger som innelåste sluttkunder og sementering av markedsposisjoner bør unngås. Generelt må offentlige anskaffelser gjennomføres på en slik måte at de i så liten grad som mulig forstyrrer konkurransen i markedet. Tildelingskriteriene ved offentlige anskaffelser skal utformes på en måte som ivaretar anskaffelsesregelverkets regler om diskriminering mellom leverandører og som legger til rette for konkurranse mellom flere tilbydere. Det er derfor viktig at de som er ansvarlige for utforming av kriteriene ved offentlige anskaffelser har god informasjon, og kan få veiledning om mobilmarkedet og aktuelle tilbydere. For å begrense eventuelle konkurransevridende effekter, kan det være aktuelt med avhjelpende tiltak, for eksempel knyttet til kontraktsomfang, kontraktslengde, intervaller mellom utlysing og utvelgelseskriterier.

Komplekse offentlige anskaffelser av ekomtjenester skal i tillegg til konkurransemessige forhold, også ivareta viktige aspekter av juridisk, kommersiell, teknisk og sikkerhetsmessig art, som må vurderes og balanseres utfra det behov som skal dekkes, og hva slags type løsning som skal anskaffes.

Regjeringen vil at ekommyndigheten skal legge til rette for god informasjon og veiledning, slik at offentlige anskaffelser av ekomtjenester ikke skal ha utilsiktede konkurransevridende effekter, og at det, så langt det er mulig, legges til rette for at flest mulig tilbydere skal ha en reell mulighet til å delta.

7.4.2 Regulering av bredbåndsmarkedene

Selv om bredbåndsmarkedet ofte omtales som ett marked, er det i forbindelse med reguleringen behov for å dele det opp i flere ulike markeder. Det er et prinsipp i EØS-regelverket og i norsk ekomregulering at faktiske eller potensielle konkurranseproblemer i et marked først skal forsøkes løst gjennom regulering av grossistmarkedene. Regulering av sluttbrukermarkedene er bare aktuelt dersom regulering på grossistnivå ikke er tilstrekkelig effektiv.

Regulering på grossistnivå innebærer som regel at en tilbyder av bredbåndstjenester uten eget nett kan kjøpe tilgang til infrastruktur fra netteiere for å kunne levere sine tjenester til sluttbrukere. Slik tilgang kan kjøpes på ulike nivåer, jf. figur 7.17. Nedenfor omtales den som kjøper tilgang til infrastruktur fra netteiere for å levere bredbåndstjenester som «tilgangskjøper», mens den aktøren som leverer tilgang til infrastrukturen omtales som «tilgangsleverandør».

Forstørr bilde

Som det fremgår av figuren, kan det gis tilgang på et lavt nivå i nettet med lav foredlingsgrad fra tilgangsleverandør. Dette gir tilgangskjøper mulighet til å stå for en større del av tjenesteproduksjonen, det blir konkurranse på en større del av verdiskapningen og det gir tilgangskjøper større mulighet til å utforme sluttprodukter med andre egenskaper enn de tilgangsleverandøren leverer til sine sluttbrukere. Dette gir større valgfrihet for sluttbrukerne. Et eksempel er en leverandør av fiberbasert bredbånd som leier ledig rørkapasitet fra andre fiberutbyggere – eller fra andre offentlige eller private virksomheter som disponerer rør som er egnet for formålet – og benytter disse rørene til å etablere sitt eget fibernett.

Det kan også gis tilgang på et høyt nivå med høy foredlingsgrad fra tilgangsleverandør. Tilgangskjøper står for en mindre del av tjenesteproduksjonen, og har mindre mulighet til å utforme produkter til sluttbrukere uavhengig av tilgangsleverandørens produktportefølje. Et eksempel på slik tilgang er dersom en bredbåndstilbyder velger å kjøpe «sentral tilgang» til bredbåndsaksesser. Da vil tilgangskjøperen kunne levere bredbåndstjenester til alle sluttkunder netteieren har aksesser frem til, ved å koble seg til ett nasjonalt – eller et fåtall regionale – punkter i nettet.

I gjeldende regulering av bredbåndsmarkedene er Telenor utpekt som tilbyder med sterk markedsstilling i markedene for lokal og sentral tilgang til bredbåndsnett, jf. Nkoms vedtak i marked 3a og 3b av 20. desember 2018. I vedtaket ble Telenor pålagt plikter knyttet til tilgang, ikke-diskriminering, offentliggjøring av tilgangstilbud og prisregulering både for kobbernettet og for fibernettet.

Markedsanalysen konkluderte også med at det geografiske markedet var nasjonalt og at det ikke var grunnlag for å regulere mindre geografiske områder særskilt. Det er kun Telenor som er pålagt å gi tilgang til andre tilbydere gjennom denne reguleringen, mens tilbydere som har mottatt statsstøtte til utbygging har en generell plikt til å gi tilgang til tredjeparter.

7.4.3 Tilrettelegging for konkurranse i bredbåndsnett

Selv om bredbåndstilbudet i Norge de fleste steder er svært godt, er valgfriheten for sluttkundene og konkurransen mellom tilbyderne i varierende grad til stede. Regjeringen ønsker å legge til rette for at forbrukere og bedrifter skal kunne velge mellom flere tilbydere av høyhastighets bredbånd. Valgfrihet for sluttkunder og konkurranse mellom tilbydere er nødvendig for å få til effektiv utnyttelse av ressursene, et godt tjenestetilbud og rimelige priser. Reguleringen må derfor balansere hensynet til tjenestekonkurranse på kort sikt med behovet for investeringsinsentiver og utbygging av høyhastighetsbredbånd i nye områder på lengre sikt. Et annet forhold som har betydning for reguleringen, er at Telenor har besluttet å avvikle kobbernettet. Tilgang til kobbernettet har hatt en viktig funksjon når det gjelder å skape konkurranse i bredbåndsmarkedet.

Nye anvendelser, for eksempel økt bruk av hjemmekontor, fjernundervisning, skybaserte tjenester, telemedisin og underholdningstjenester som strømming og nettbaserte spill, gjør at andre kvalitetsparametere enn gjennomsnittlig tilgjengelig nedlastingshastighet blir viktigere for stadig flere kunder, også i privatmarkedet. Dette gjelder særlig:

• Tjenestetilgjengelighet/robusthet

• Minimum tilgjengelig hastighet

• Opplastingshastighet

• Pakketap

• Tidsforsinkelse og variasjon i tidsforsinkelse

Kravene som stilles til disse kvalitetsparameterne øker stadig – både når det gjelder gjennomsnittlig tilgjengelig nedlastingshastighet og andre kvalitetsparametere.

I mange deler av landet er det bygget ut lokale eller regionale fibernett som har gitt gode tjenester til innbyggerne. De fleste steder har samtidig kobbernettet representert et alternativt bredbåndsnett for mange innbyggere, og bidratt til at det har vært en viss grad av konkurranse i markedet. Det er som nevnt tidligere varslet at kobbernettet skal legges ned. Med utvikling i retning av høyere kvalitetskrav til bredbåndstjenester, ville trolig den prisdisiplinerende virkningen fra regulert tilgang i kobbernettet i alle tilfeller blitt svakere fremover. I seg selv kan dette bety at lokale og regionale fiberaktører får et økt handlingsrom til å øke sine sluttbrukerpriser. Det har vært uttrykt bekymring for at lokale fibernett på grunn av mangelfull konkurranse får mulighet til å utnytte markedsmakt til skade for forbrukere og andre sluttbrukere. Målinger (f.eks. EPSI52) viser at bransjen som helhet har utfordringer med kundetilfredsheten. Regjeringen vil derfor at ekommyndigheten skal være særlig oppmerksom på prisnivået i de delene av landet hvor det er færre tilbydere å velge mellom.

Nkom gjennomfører regulatoriske markedsgjennomganger med noen års mellomrom. Den forrige gjennomgangen ble avsluttet i 2018 og neste gjennomgang er forventet å bli ferdigstilt i 2022. Sentrale elementer som da må vurderes er virkningen av Telenors beslutning om å sanere kobbernettet, utviklingen i retning av økte krav til hastigheter og kvalitet, samt om det er grunnlag for å regulere lokalt eller regionalt avgrensede markeder.

Frem til nå har markedsanalysene konkludert med at det finnes ett nasjonalt geografisk marked i Norge og pekt ut én tilbyder med sterk markedsstilling. Utviklingstrekkene i bredbåndsmarkedene kan innebære at det i kommende markedsanalyser er grunnlag for å utpeke tilbydere med sterk markedsstilling i ulike geografisk avgrensede områder.

Dersom konklusjonen blir at reguleringen bør innrettes ulikt i ulike deler av landet, er det flere mulige tilnærminger. En mulig tilnærming kan være at konkurransesituasjonen analyseres på et lavere nivå enn hele Norge, for eksempel fylke eller kommune. En slik analyse kan gi ulike utfall:

• Det konkluderes med ulike geografiske markeder basert på fylkes-/kommunegrenser. Eventuell utpeking av aktør med sterk markedsstilling og pålegg av regulatoriske forpliktelser, vil da skje innenfor et slikt område.

• Det konkluderes med at markedet er nasjonalt, men at pålagte virkemidler likevel bør variere basert på lokal konkurransesituasjon.

I tillegg finnes det også et nytt reguleringsinstrument i det nye ekomdirektivet som gir nasjonal reguleringsmyndighet anledning til – etter forespørsel – å pålegge tilgangsplikt til aksessinfrastruktur dersom duplisering av slik infrastruktur ville være økonomisk ineffektivt eller fysisk upraktisk. Dette vil kunne bli et viktig verktøy for å bøte på eventuelle konkurranseproblemer uten å måtte benytte rammeverket for regulering av tilbyder med sterk markedsstilling. Behovet for forutsigbarhet tilsier at det må være rammer for anvendelsen av en slik bestemmelse. Det pågår en prosess i BEREC53 knyttet til dette. Det nye virkemiddelet vil kunne ha en preventiv effekt ved at aktører som ikke er utpekt som som tilbyder med sterk markedsstilling, men likevel har lite eller ingen konkurranse, vil være mer varsomme med å utnytte sin markedsstilling dersom myndighetene har mulighet til å gripe inn.

7.5 Fremtidsrettede mobil- og bredbåndsnett i hele landet

7.5.1 Regjeringens hovedprioriteringer for mobil- og bredbåndstilbudet

Regjeringen vil legge til rette for levende lokalsamfunn og vekst i hele Norge. God og stabil tilgang til bredbånd er avgjørende for bosetning, sysselsetting og verdiskapning i hele landet. Slik tilgang er en forutsetning for den digitaliserte samfunnsutviklingen. Det er derfor et prioritert område for regjeringen å legge til rette for et fremtidsrettet, sikkert og robust bredbåndstilbud for alle innbyggere og bedrifter.

Den samfunnsøkonomiske nytten av investeringer i bredbånd er i mange tilfeller høyere enn den privatøkonomiske nytten, og det er dermed behov for et offentlig engasjement i bredbåndsutbyggingen. Ekomsektorens økonomiske betydning er redegjort for i kapittel 5. Staten har derfor et overordnet ansvar for å legge til rette for et tilfredsstillende bredbåndstilbud i Norge.

Hovedutfordringen på bredbåndsområdet i dag er at det fortsatt er betydelige geografiske forskjeller i bredbåndstilbudet. Mens innbyggere og virksomheter i områder med godt kundegrunnlag i stor grad kan få det bredbåndstilbudet de ønsker seg på markedsmessige vilkår, er enkelte områder uten et tilfredsstillende tilbud eller har tilbud om bredbånd med lavere hastighet.

Regjeringen ønsker å legge til rette for høyhastighets bredbånd til alle husstander og virksomheter. I dag har ca. 90 prosent av husstandene tilbud om bredbånd med 100 Mbit/s eller mer. For å redusere de betydelige geografiske forskjellene i tilbudet, vil regjeringen sette som mål at 100 prosent av husstandene og virksomhetene i Norge skal ha tilbud om bredbånd med minst 100 Mbit/s nedlastingshastighet og 10 Mbit/s opplastingshastighet innen utgangen av 2025.

Kostnadsanalyser som Kommunal- og moderniseringsdepartementet har innhentet, viser at å nå et slikt mål vil kreve offentlig støtte, men at behovet for offentlig støtte vil være langt lavere dersom målet kan realiseres gjennom utbygging av trådløst bredbånd enn gjennom utbygging av fibernett (se for øvrig kapittel 2.2.1). Målet som regjeringen setter, forutsetter derfor at trådløse nett kan gi bredbånd med 100 Mbit/s stabil hastighet. Dekningsmålet vil nås senere dersom denne forutsetningen ikke oppfylles.

Bredbånd med 100 Mbit/s regnes i dag for å være tilstrekkelig for de fleste, men behovene øker stadig. Gjennomsnittshastigheten for bredbåndstjenester solgt til norske bredbåndskunder var ca. 150 Mbit/s ved utgangen av tredje kvartal 2019.54 Det er derfor mye som taler for at 100 Mbit/s på sikt for mange ikke vil være tilstrekkelig. Regjeringen mener derfor at det er behov for også å legge til rette for høyere hastigheter på sikt. Regjeringen setter som mål at 100 prosent av norske nødmeldingssentraler, rådhus og andre viktige offentlige administrasjonsbygg, skoler og transportknutepunkter skal ha tilbud om minst 1 Gbit/s nedlastingshastighet og minst 100 Mbit/s opplastingshastighet innen utgangen av 2025. Regjeringen vil videre legge til rette for et markedsdrevet tilbud av bredbånd med gigabithastigheter til virksomheter og husstander i alle deler av landet.

Like viktig som fast bredbånd er et godt utbygget tilbud av mobile tjenester. For å ta i bruk mulighetene som digitalisering gir oss, er det også avgjørende at infrastrukturen mobilkommunikasjon – mobilnettene – er godt utbygd og har god dekning. Innbyggerne forventer at ekomtjenester skal være tilgjengelig til enhver tid og på ethvert sted, ikke bare hjemme og på arbeidsplassen – den mobile hverdagen stiller derfor store krav til utbygging av denne type infrastruktur.

Regjeringen setter som mål at det skal være mobildekning der folk bor, jobber og ferdes, og der næringsliv og frivillig og offentlig sektor driver virksomhet. Videre setter regjeringen som mål at tilbyderne i løpet av 2025 skal levere nasjonal 5G-dekning om lag på nivå med 4G-dekningen i 2020. Regjeringen vil legge til rette for at 5G-dekning langs viktige hovedferdselsårer, både vei og jernbane, skal prioriteres.

7.5.2 Kostnadseffektiv utbygging

7.5.2.1 Lokale reguleringer med videre

Utbygging av bredbåndsinfrastruktur representerer ofte store kostnader. Fast bredbånd kan realiseres med ulike teknologier, og valg av løsning må tilpasses lokale forhold som terreng, befolkningstetthet og mulighet for tilgang til eksisterende infrastruktur (trekkrør, stolper, master og annet). Ved å legge raskt og godt til rette for bredbåndsutbygging, kan kommunene og fylkeskommunene gjøre mye for å sikre sine innbyggere gode og moderne tjenester.

Kommunene og fylkeskommunene har et viktig samfunnsansvar for å legge til rette for fremføring av elektronisk kommunikasjon over hele landet, både som planmyndighet, utviklingsaktør og grunneier. Kommunene og fylkeskommunene råder over viktige føringsveier for elektronisk kommunikasjon, slik som bygninger, stolperekker, veier og arealer.

Regjeringen fastsatte i 2017 en ny ledningsforskrift55 som gir nasjonale regler om blant annet krav til overdekning av ledningsanlegg, som for eksempel fiberkabel, og bestemmelser om dekning av kostnader i forbindelse med søknadsbehandling. Det er verd å merke seg at forskriften gjelder ledningsanlegg langs all offentlig vei, det vil si statlige, fylkeskommunale og kommunale veier. Samferdselsdepartementet jobber for tiden med en veileder til forskriften, som forventes å foreligge i løpet av året.

Også når det gjelder etablering av infrastruktur for mobilkommunikasjon, kan kommuner og andre offentlige aktører bidra til en mer effektiv utbygging. Offentlige bygg og offentlig grunn kan være egnet for etablering av basestasjoner, men netteierne trenger da tillatelse og tilgang for å kunne gjennomføre utbyggingen. Mobilnettene har en sentral plass i samfunnets infrastruktur, og offentlige virksomheter bør gjennom en enhetlig praksis gjøre tilgangen til egen bygningsmasse og eiendom enklere for utbyggere. Mobiloperatører har tatt kontakt med Nkom og gitt uttrykk for at manglende tilgang til kommunale og fylkeskommunale bygg for å etablere basestasjoner er en stor utfordring. Konsekvensene av manglende tilgang er forsinkelser i utbygging, og at nasjonale mål knyttet til dekning og konkurranse for mobiltelefoni og mobilt bredbånd ikke oppnås så raskt som ønskelig. En kostnadseffektiv utbygging av mobilnettene i Norge er avhengig av at mobiloperatørene får tilgang til å plassere sendeutstyr på punkter som gir god dekning. Dette vil også bidra til at senderne kan plasseres der de er til minst visuell sjenanse. I tillegg reduseres antall sendere som er nødvendig for å etablere tilfredsstillende dekning og tjenestekvalitet. Alternativet til å benytte sentrale offentlige bygg, er i mange tilfeller at mobiloperatørene må sette opp flere sendere på private bygninger, eller bygge kostbare master for å oppnå tilsvarende dekning. God tilgang til offentlige bygg kan på denne måten også redusere eksponering fra trådløs kommunikasjon.56 For at alle tilbydere av mobilkommunikasjonsnett skal ha mulighet til å konkurrere på like vilkår, er det dessuten viktig at tilbyderne likebehandles og at alle anmodninger om tilgang til offentlig grunn og offentlige bygg for utplassering av utstyr behandles etter objektive, transparente og ikke-diskriminerende kriterier, slik at tilgang gis på likeverdige betingelser for alle tilbydere.

Ekomdirektivet inneholder regler som gir eiere av offentlige bygg, etter anmodning fra tilbydere, pålegg om å gi tilgang for innplassering av småceller57 på rimelige vilkår, med noen unntak for fredede og verneverdige bygg etc. Dette er aktuelt for gjennomføring i norsk rett.

7.5.2.2 Bredbåndsutbyggingsloven

Deling og felles utnyttelse av infrastruktur kan også redusere investeringskostnader, som igjen kan komme sluttbrukerne til gode i form av rimeligere tjenester. Deling av passiv infrastruktur er både tids-, plass- og kostnadsbesparende, og vil avhjelpe utfordringer med planlegging og utbygging av dekning. Det er også positivt med tanke på bærekraft og miljøhensyn.

Bredbåndsutbyggingloven legger til rette for felles utnyttelse av eksisterende fysiske infrastrukturer av ulike typer med sikte på en mer effektiv og kostnadseffektiv utbygging. Loven er et viktig bidrag, ikke bare for å legge til rette for utrulling av faste bredbåndsnett, men også for utrulling av infrastruktur i mobilnettene. Utrullingen av 5G i mobilnettene vil kreve flere basestasjoner og øke behovet for fiber for transport av trafikk fra basestasjoner til kjernenettet, såkalt backhaul. Selv om deling og felles bruk av infrastruktur kan bidra til reduserte utbyggingskostnader, må dette veies opp mot eventuell økt sårbarhet som utstrakt deling av infrastruktur vil kunne medføre.

Bredbåndsutbyggingsloven ble vedtatt våren 2020 og loven, med unntak av kapittel 6, trådte i kraft 1. juli 2020. Loven har som formål å tilrettelegge for mer kostnadseffektiv etablering av bredbånd i Norge.

Loven skal sikre at det gis tilgang til passive elementer i eksisterende fysisk infrastruktur. Dette innebærer ikke bare elektroniske kommunikasjonsnett, men også elektrisitetsnett, vann- og avløpsnett, infrastruktur for oppvarming og transporttjenester, herunder jernbane- og vegnett, havner og flyplasser. Loven skal også sikre tilgang til informasjon om nye, planlagte bygge- og anleggsarbeider.

Gjennom å tilgjengeliggjøre et vidt spekter av egnet infrastruktur legger loven til rette for å senke investeringsterskelen for eksisterende og nye bredbåndsaktører for videre utbygging av bredbåndsnett, både nasjonalt, regionalt og lokalt. Dette er forventet både å øke bredbåndsdekningen og stimulere forretningsmulighetene og dermed konkurransen i bredbåndsmarkedet. Flere aktører vil gi større diversitet og valgfrihet for sluttbrukerne i valg av tjenestetilbydere.

Kostnader ved etablering av nye føringsveier kan deles, og gjøre det økonomisk mulig for flere aktører å delta. Gravekostnader utgjør vanligvis en høy andel av totalkostnadene ved utbygging av kablet bredbånd. For de som eier eksisterende infrastruktur, kan det også bli enklere å få bedre utnyttelse og inntjening på infrastrukturen de allerede har, ved å selge tilgang og kapasitet til andre aktører. Etter loven skal slik utnyttelse kompenseres på rettferdige og rimelige vilkår. Dette vil igjen styrke det økonomiske grunnlaget for videre kapasitetsutvidelser og bedre vedlikehold av infrastrukturen.

Velfungerende konkurranse mellom ekomtilbyderne er viktig for at generell prisreduksjon på infrastruktur og nettverksutstyr også skal føre til lavere priser ned mot kostnaden for tjenestene og utstyret helt ut til forbrukerne.

For å legge til rette for den tilgangen til informasjon som følger av bredbåndsutbyggingsloven, utvikler Nkom et sentralt informasjonspunkt (SIP) gjennom nettsiden «Ekomportalen». Nettportalen er kartbasert og skal inneholde informasjon om passiv fysisk infrastruktur og tilhørende planlagte bygge- og anleggsarbeider. Portalen vil bli lansert i 2021 og skal være mest mulig selvbetjent for aktørene. Nkom betjener også et tvisteløsningsorgan som skal bistå med å avklare eventuelle uenigheter som måtte oppstå mellom bredbåndstilbydere som ønsker tilgang til infrastruktur og eierne av den aktuelle infrastrukturen.

Ekomportalen vil også inneholde en modul som gir tilbydere mulighet til å informere om ledig fiberkapasitet (tilgang til selve kablene) som de ønsker å gjøre tilgjengelig på markedet. Denne modulen er ikke lovpålagt i henhold til bredbåndsutbyggingsloven, men er en ekstra tjeneste som Nkom vil levere som bidrag til å stimulere bredbåndsmarkedet ytterligere.

Foto: Magnar Danielsen

7.5.2.3 Samlokalisering

Tilgang til samlokalisering, det vil si innplassering av utstyr i eksisterende anlegg (master, hytter osv.), er et viktig tiltak for å redusere kostnadene ved utbygging av mobilnett. Samlokalisering vil også kunne redusere tiden det tar å bygge nett. Muligheten til å innplassere utstyr i eksisterende lokasjoner er særlig viktig for nye aktører som bygger ut mobilnett. Telenor er som tilbyder med sterk markedsstilling pålagt å gi tilgang til samlokalisering og ilagt ulike forpliktelser for at plikten til samlokalisering skal fungere effektivt. Det er blant annet stilt krav til behandling av søknader om innplassering og kapasitetsutvidelser, krav til kostnadsorienterte priser, samt rapportering til Nkom.

Samlokalisering er sammen med nasjonal gjesting, en sentral forpliktelse for å legge til rette for det tredje nettet og for å oppnå målet om tre konkurrerende mobilnett.

7.5.2.4 Mulighet for infrastrukturdeling

Det er i dag ikke noe regulatorisk til hinder for at nettverkstilbyderne kan inngå ulike former for samarbeid i forbindelse med etablering av infrastruktur for mobilnett. Infrastrukturdeling kan redusere investeringskostnader, som igjen kan komme sluttbrukerne til gode i form av rimeligere tjenester. Samtidig vil utstrakt deling av infrastruktur kunne medføre økt sårbarhet.

I Europa eksisterer det en rekke ulike former for slike samarbeid. Alt fra felles infrastrukturselskap som Telenor og Tele2s felles nettselskap Net4Mobility i Sverige, til samarbeid om utbygging i mindre geografiske områder som for eksempel de britiske operatørene O2, Three og Vodafone som sammen skal bygge 222 4G-master for å dekke spredtbygde områder. Muligheten for slike infrastruktursamarbeid utnyttes imidlertid i liten grad av de tre etablerte nettverkstilbyderne i Norge.

7.5.3 Forpliktelser om dekning knyttet til frekvensauksjoner og -tillatelser

Ved flere tidligere frekvensauksjoner har ekommyndigheten stilt krav om utvidet dekning. Dette har vært viktige bidrag til regjeringens mål om at hele landet skal ha god bredbåndsinfrastruktur og mobildekning. Mobilnettene i Norge har veldig god dekningsgrad. I de seneste årene har derfor dekningskravene blitt stadig mer spesifikke. De har eksempelvis vært rettet mot å bedre dekning langs utvalgte vei- og jernbanestrekninger. Dekningskrav kan også bidra til å oppnå dekning på bestemte steder i landet der det er svakere kommersielt grunnlag for å bygge dekning.

Sentrale 5G-frekvensressurser er planlagt auksjonert høsten 2021. I auksjonen av 2,6 og 3,6 GHz-båndene, legger regjeringen til rette for at vinnerne til sammen kan få redusert prisen de skal betale for frekvensene med inntil 560 millioner kroner – mot at de bygger ut raskt, trådløst bredbånd med hastighet på 100 Mbit/s for minst tilsvarende beløp i områder som mangler et slikt tilbud.

7.5.4 Offentlig støtte til bredbåndsutbygging

Den markedsbaserte politikken, hvor private aktører i hovedsak finansierer og bygger bredbånd, har lagt grunnlaget for det gode bredbåndstilbudet vi har de fleste steder i Norge. Det ble investert over 12 milliarder kroner i nett og tjenester i 2019, over fire milliarder kroner mer enn i 2013. Enkelte steder er det ikke grunnlag for kommersielle investeringer, og derfor bidrar også staten med penger gjennom statlig støtte.

Fra 2014 til og med 2017 var ordningen søknadsbasert, ved at kommuner og/eller fylkeskommuner søkte staten ved Nkom om tilskudd til konkrete prosjekter. Fra og med 2018 ble ordningen forenklet ved at fylkeskommunene gjennomførte prioritering av prosjekter innen eget fylke, og ved at departementet i samråd med Nkom fastsatte en økonomisk ramme for hvert fylke. Fra og med 2020 ble ordningen overført til fylkeskommunene som nå står som forvalter av midlene. Bredbåndsmidlene fordeles til fylkeskommunene ut ifra en fordelingsnøkkel som skal gi en relativt sett større andel til de fylkeskommunene som trenger midlene mest. Nkom har en aktiv, faglig veiledningsrolle for bruken av midlene, blant annet når det gjelder spørsmål om statsstøtteregler og tredjepartstilgang. Stortinget har vedtatt en bevilgning på om lag 264 millioner kroner til bredbånd i 2021. Nivået på støtten har vært høyere under den sittende regjeringen enn under den forrige.

I gjeldende støtteordning inngår statlige tilskuddsmidler i et spleiselag som inkluderer lokal medfinansiering fra fylker og kommuner og delfinansiering fra ekomtilbydere. For årene fra 2018 til 2020 har samlede statlige tilskudd på i overkant av 800 millioner kroner utløst planlagte prosjekter for nær 3,3 milliarder kroner, og dette forventes å gi nytt eller forbedret bredbånd til over 60 000 husstander. Total for perioden 2014–2020 forventes det at tilskuddsmidlene vil ha bidratt til bredbånd til over 100 000 husstander.

Støtteordningen senker terskelen for utbygging av bredbånd i mindre tettbygde strøk og stimulerer til forretningsmuligheter og konkurranse mellom bredbåndstilbyderne gjennom anbudskonkurransen. Gjennom kravet om effektiv tredjepartstilgang etableres en arena for utvidet konkurranse blant flere tilbydere både i forkant og etterkant av utbyggingen, som også vil kunne komme sluttkundene til gode gjennom mer konkurransedyktige priser og tjenestetilbud.

For at offentlig støtte til bredbåndsutbygging skal være lovlig må EØS-avtalens regler for offentlig støtte følges. Disse reglene omtales som statsstøtteregelverket, og inneholder blant annet krav om teknologinøytralitet og krav om effektiv tredjepartstilgang. Disse kravene gjelder derfor i utgangspunktet for all offentlig støtte til bredbånd i Norge.

Regjeringen vil videreføre statlige bidrag til bredbåndsutbygging i distriktene.

7.5.5 Tilrettelegging for funksjonelt internett til alle

Bredbåndsdekningen i Norge har økt mye de siste årene, og det aller meste av utbyggingen er gjort basert på kommersielle vurderinger av markedsaktørene. Samtidig har norske myndigheter gjennom den statlige bredbåndsstøtteordningen bidratt til utbygging av bredbånd i områder som ikke har hatt et tilfredsstillende tilbud basert på kommersiell utbygging. Selv om det i årene fremover fortsatt vil bygges ut bredbånd både på kommersielt grunnlag og med tilskudd fra bredbåndsstøtteordningen, vil det trolig fortsatt kunne være enkelte husstander og virksomheter som ligger utenfor områdene som prioriteres ved slik utbygging, og som derfor ikke har tilstrekkelig tilgang til internett.

Tilgang til internett er en forutsetning for digital deltakelse og bruk av tjenester som offentlige portaler, undervisningsportaler, e-post, nettmedier, netthandel, nettbank og strømming av video. Tilgang til internett er derfor viktig for innbyggernes interaksjon med det offentlige, deltakelse i arbeids- og skoleliv, demokratisk deltakelse og effektiv handel og bruk av finansielle tjenester.

Å sørge for at alle innbyggere og bedrifter har tilgang til funksjonelt internett kan løses på flere måter, blant annet gjennom innføring av leveringsplikt for én eller flere tilbydere dersom mindre inngripende løsninger ikke fører frem. Etter gjeldende rett er bredbåndstjenester ikke omfattet av de leveringspliktige tjenestene i ekomloven. Dette skyldes at den viktigste tjenesten tradisjonelt har vært telefontjenesten, men utviklingen i samfunnet har ført til at praktisk talt alle nå også har behov for tilgang til bredbånd og internett.

Høsten 2019 gjennomførte Kommunal- og moderniseringsdepartementet en høring av endringer i ekomloven og ekomforskriften med forslag til lovhjemmel om leveringsplikt for bredbånd, slik at bredbånd i form av funksjonell tilgang til internett kan gjøres til en del av de leveringspliktige tjenestene. Høringssvarene er til vurdering i departementet.

7.5.6 Etablering av en nasjonal bredbåndsplan

Både markeds- og teknologiutvikling og utvikling i regulatorisk rammeverk, tilsier etter regjeringens oppfatning at det kan være hensiktsmessig å etablere en nasjonal bredbåndsplan. En slik plan vil kunne være et nyttig verktøy både for myndighetene og for sektoren, og vil kunne bli oppdatert også mellom stortingsmeldinger om temaet. Nasjonalt bredbåndsråd har utarbeidet en mal for kommunale og fylkeskommunale bredbåndsplaner, og en nasjonal plan vil kunne være et nyttig overbygg for fylkesvise og kommunale planer. Som medlem av EØS kan Norge være søknadsberettiget til enkelte av de felleseuropeiske støtteordningene for bredbånd, og for enkelte av disse er det et vilkår at det foreligger en nasjonal bredbåndsplan. Regjeringen vil på denne bakgrunn vurdere å etablere en nasjonal bredbåndsplan.

7.6 Forbrukervern og valgfrihet

Hensynet til forbrukerne er et sentralt element i ekomregelverket. Ekomloven ivaretar i tillegg til forbrukere, også hensynet til profesjonelle brukere av elektronisk kommunikasjon som for eksempel bedrifter, organisasjoner og forvaltning. For en bredere omtale av forbrukerrettigheter og -utfordringer i den digitale verden vises det til stortingsmeldingen om forbrukerpolitikk.58

7.6.1 Digitalt utenforskap

Digitalisering legger til rette for økt livskvalitet, effektivisering og kostnadsbesparelser, men kan også skape nye eller forsterke eksisterende utfordringer. Norge har en av de mest digitalt kompetente befolkningene i verden og de fleste innbyggere er derfor godt rustet til å kunne nyttiggjøre seg av digitale tjenester og tilbud. EUs indeks for digitalisering, DESI, inneholder flere ulike delindekser, jf. kapittel 7.1. En av disse delindeksene måler og rangerer innbyggernes digitale ferdigheter («Human capital») i EØS-land. Delindeksen for digitale ferdigheter viser at andelen av Norges befolkning som har grunnleggende (eller bedre) digital kompetanse i 2019 var 83 prosent. Dette er høyere enn Nederland, som med 79 prosent rangeres på topp blant EU-landene for denne indikatoren. Likevel finnes det også i Norge en del innbyggere som av ulike årsaker ikke deltar i den digitale utviklingen. Det kan være flere årsaker til det. Manglende tilgang til utstyr og internett er fortsatt i noen tilfeller den viktigste grunnen, men i økende grad handler dette om kunnskap og ferdigheter til å ta i bruk digitale tjenester. I tillegg kan også økonomiske barrierer hindre digital deltakelse. I en ny undersøkelse fremgår det at høy alder, lavt utdanningsnivå, mindre sentralt bosted og svak tilknytning til arbeidsmarkedet, øker sannsynligheten for å ha svake grunnleggende digitale ferdigheter.59

Utfordringer knyttet til digital deltakelse kan gjerne oppstå i forbindelse med teknologiskifter. Spesielt sårbare grupper som mister tilgang til gammel teknologi, og som samtidig mangler tilgang til, kunnskap om, eller ressurser til å ta i bruk ny teknologi, kan havne på utsiden av det digitale samfunnet. Digitalt utenforskap kan også oppstå fordi tilbudet om bredbånd og internettilgang i spredtbygde strøk er kvalitets- eller prismessig dårligere enn i tettbygde strøk. Digitalt utenforskap har derfor også en distriktsdimensjon.

Norge er som tidligere nevnt, et av de mest digitaliserte landene i verden. De innbyggerne som blir stående utenfor denne digitaliseringen i Norge, kan derfor oppfatte dette som mer krevende enn de innbyggere som er i tilsvarende situasjon i mange andre land. Blant de innbyggerne som faller utenfor den digitale utviklingen i Norge, finner vi særlig eldre og personer med funksjonsnedsettelser, samt nyankomne flyktninger. SSBs undersøkelse av IKT-bruk i husholdningene viser at i aldersgruppen 16 til 79 år brukte 92 prosent internett daglig eller nesten daglig i 2020.60 De aller eldste (det vil si over 79 år) inngår ikke i denne undersøkelsen fra SSB, men tall fra SIFO61 viser at i aldersgruppen 61 til 100 år oppgir 65 prosent av de som har tilgang til internett på datamaskin at de bruker internett daglig, og 84 prosent at de bruker internett ukentlig. Samtidig oppgir kun om lag halvparten av respondentene i denne aldersgruppen at de i stor grad mestrer internett. En av fire oppgir at de de trenger hjelp fra andre for å bruke digitale verktøy og internett, og seks av ti føler seg trygge på nett. De mulighetene som bruk av internett gir, er i stadig endring. For innbyggere som har tatt i bruk internett sent i livet, kan det være utfordrende å henge med i utviklingen. I tillegg er eldre innbyggere i større grad enn den øvrige befolkningen utsatt for å få ulike funksjonsnedsettelser, som syn- og hørselsnedsettelse, som kan gjøre det enda mer krevende å delta i det digitale samfunnet.

Også barn og unge kan falle utenfor det digitale samfunnet. Korona-pandemien har vist at tilgang til god digital infrastruktur til en overkommelig pris er viktig for barn og unges mulighet til læring. Et flertall av kommunene (69 prosent) har, ifølge en kartlegging fra Utdanningsdirektoratet, meldt om enkelttilfeller av problemer knyttet til nettilgang i hjemmene som påvirket undervisningsmulighetene negativt under nedstengingen av skolene våren 2020.62 Levekårsutfordringer kan være en viktig årsak til slik manglende nettilgang.

Det er en prioritert oppgave for regjeringen å bidra til at alle innbyggere og virksomheter skal ha tilbud om gode, sikre og robuste nett og tjenester, som gjør at de på en enkel og rimelig måte kan delta i det digitale samfunnet og nyte godt av mulighetene digitaliseringen gir.

Likestillings- og diskrimineringsloven og forskriften om universell utforming av informasjons- og kommunikasjonsteknologiske (IKT)-løsninger, stiller krav om universell utforming av IKT. Universell utforming av IKT-løsninger bidrar til å fremme likestilling og digital inkludering i samfunnet, ved å gjøre digitale løsninger mer brukervennlige for alle, også for personer med funksjonsnedsettelser.

Det er videre et mål for regjeringen at alle som ønsker det, skal få et tilbud om grunnleggende digital opplæring. Et viktig tiltak i den forbindelse er å utvikle kommunale veiledningstilbud slik at alle innbyggerne får en mulighet til å tilegne seg grunnleggende digitale ferdigheter og kompetanse. Regjeringen vil fortsatt bidra til at kommunene skal etablere og drive et lavterskel veiledningstilbud i grunnleggende digitale ferdigheter til sine innbyggere.

I forbindelse med revidert nasjonalbudsjett for 2020 ble det bevilget 80 millioner kroner til støtte til digital hjemmeundervisning. Ordningen er videreført i 2021 med 70 millioner kroner. Midlene skal blant annet gå til å styrke digital infrastruktur og digitale systemer, samt bidra til økt kompetanse om drift av og bruk av de digitale systemene. Midlene skal også bidra til å forhindre at levekårsforskjeller fører til ulik tilgang til digital infrastruktur, som dermed blir til hinder for digital hjemmeundervisning. For eksempel kan kommuner søke om støtte til innkjøp av utstyr med mobilt bredbånd som kan lånes ut, slik at alle barn får like muligheter til å følge den digitale undervisningen.

Regjeringen vil legge frem en egen strategi, kalt Digital hele livet. Målet med strategien vil være å bidra til at ulike befolkningsgrupper har muligheter til å tilegne seg og oppdatere digital kompetanse gjennom ulike livsfaser, og at alle innbyggere skal ha mulighet til digital deltakelse – i arbeidslivet, i samfunnslivet og sosialt. Dette skal oppnås gjennom en bedre samordning, og eventuell styrking, av alle tiltak som er rettet mot å øke den digitale deltakelsen og kompetansen i et livsløpsperspektiv.

7.6.2 Veiledning til bedrifter og boligsammenslutninger

Både enkeltforbrukere og Forbrukerrådet har uttrykt bekymring for at forbrukere i ulike boligsammenslutninger blir låst inne i langsiktige avtaler og ikke har samme valgfrihet som andre forbrukere. Inngåelse av slike avtaler gjøres ofte av styret i boligsammenslutningen. I noen tilfeller gjelder dette mindre boligsammenslutninger som har begrenset erfaring og kunnskap om slike avtaler, og som derfor ikke kan anses å være en profesjonell part i forhandlingssituasjonen med bredbåndstilbyderen. Regjeringen ønsker generelt å styrke både bedrifters, sameiers og borettslags muligheter til å kunne ta informerte valg når de kjøper mobil- og bredbåndstjenester, ved at det utarbeides veiledningsmateriell. Kommunal- og moderniseringsdepartementet vil be Nkom om å utarbeide slikt veiledningsmateriell. Forbrukerrådet bør involveres i utarbeidelsen av veiledningsmateriellet til sameier og borettslag.

7.6.3 Enklere og bedre tilgang til informasjon i bredbåndsmarkedet

En forutsetning for en fungerende konkurranse er at forbrukerne gis mulighet til å ta informerte valg. For å legge til rette for kundemobilitet og konkurranse i markedet, er det viktig at forbrukerne har tilgang til informasjon om tilbuds- og markedsforhold som er lett tilgjengelig og enkel å forstå. I mange markeder er det etablert forbrukerportaler som gjør det mulig for forbrukere å sammenlikne priser og tilbud. Et eksempel på dette er Finansportalen, som er en tjeneste fra Forbrukerrådet som gjør det mulig å sammenlikne priser på blant annet banktjenester. En markedsportal vil gjøre markedet mer gjennomsiktig og kan gjøre det lettere for kunder å orientere seg i markedet ved at det reduserer søkekostnaden. Dette vil kunne styrke konkurransen. På den andre siden vil et mer gjennomsiktig marked kunne gjøre det enklere for bedrifter å orientere seg om prisene til konkurrenter og dermed justere prisene sine etter dette. Dette gjør det lettere for bedrifter å koordinere prisene sine og kan derfor føre til redusert priskonkurranse. Nkom har siden 2016 administrert en godkjenningsordning for sammenlikning av abonnementspriser.63 Ordningen innebærer at private aktører som har utviklet egne sammenlikningstjenester, kan søke Nkom om godkjentmerke. På mobilområdet eksisterer det i dag en rekke kommersielle prissammenlikningstjenester, mens interessen for tilsvarende tjeneste for bredbånd foreløpig har vært begrenset. Per mars 2021 er ingen prissammenlikningstjeneste for bredbånd godkjent av Nkom.

Prissammenlikningstjenestene på mobil gir en oversikt over abonnementspriser og -produkter fra ulike tilbydere. Generelt kan det sies at sluttbrukere for mobiltjenester i privatmarkedet har god tilgang på informasjon. Imidlertid kan subsidiering av håndsett, kobling av mobilabonnement med andre tjenester (for eksempel BankID og nulltakseringstjenester64), samt tilbydernes markedsføring av dekning og kapasitet, bidra til å komplisere sluttbrukerens mulighet til å sammenligne produkter. I tillegg til informasjon om abonnementspriser og -produkter, trenger sluttbrukerne informasjon om dekning for å kunne ta informerte valg. De tre nettverkstilbyderne Ice, Telia og Telenor tilbyr alle tilgang til dekningskart på sine nettsider. Nkoms søketjeneste Finnsenderen.no kan også brukes til å få informasjon om plassering av basestasjoner.

I 2019 ble det på oppdrag fra Nkom gjennomført en utredning av eventuell etablering av en sammenligningstjeneste av bredbåndsprodukter rettet mot forbrukere. Utredningen konkluderte med at det er flere forhold som peker i retning av at bredbåndsmarkedet er egnet for at det offentlige aktivt bør legge til rette for en slik sammenligningstjeneste.

Rapporten ble utarbeidet av konsulentselskapet Menon Economics og inneholdt en forenklet samfunnsøkonomisk analyse av hvorvidt det er lønnsomt å pålegge bredbåndsaktørene rapporteringskrav til en sentralisert database med hensikt å legge til rette for en sammenligningstjeneste i form av en markedsportal. Enkelte av forutsetningene i denne analysen var forbundet med en del usikkerhet. Derfor er det utarbeidet en oppfølgingsrapport av samme selskap som gjør nærmere vurderinger av markedsaktørenes kostnader forbundet med rapportering til en slik tjeneste, samt nærmere anslag på hvor stor andel av husholdningene som faktisk kommer til å benytte en slik tjeneste. Denne oppfølgingsrapporten er til vurdering i departementet.

Regjeringen mener at det er behov for bedre informasjon til forbrukerne om tilbud og priser for bredbånd. Regjeringen vil videreføre godkjenningsordningen av prissammenlikningstjenestene, og vil at Nkom skal gjøre tjenestene mer synlig for sluttbrukerne slik at sluttbrukerne kan ta informerte valg i sluttbrukermarkedet. Regjeringen vil også at det skal etableres en eller flere forbrukerportaler for bredbånd, som gir mulighet til å sammenlikne priser for ulike bredbåndstilbud. Kommunal- og moderniseringsdepartementet har bedt Nkom om å legge til rette for etablering av markedsportal(er) for bredbånd, enten i offentlig eller privat regi, blant annet gjennom å berede grunnen for innhenting av relevant datagrunnlag fra tilbyderne. Nkom skal også vurdere om en eventuell markedsportal i offentlig regi kan samordnes med Nkoms øvrige portaler.

7.6.4 Roam Like at Home

Siden juni 2017 har norske forbrukere og bedrifter kunnet nyte godt av samme priser for bruk av mobiltelefon, nettbrett og PC på reise i Europa som hjemme, såkalt «Roam Like at Home». Endringen betyr at vi i utgangspunktet ikke trenger å bekymre oss for dyre mobilregninger etter ferier og arbeidsreiser i Europa – det skal koste det samme som hjemme, og har du fastprisabonnement skal bruk av data trekkes av totalen på samme måte som hjemme. Innføringen av «Roam Like at Home» er siste steg i en lang prosess hvor EU over en tiårsperiode gradvis har regulert prisene ned for bruk av mobiltelefon på reise innenfor EØS. Et ensartet regelverk for digitale tjenester er sentralt for utviklingen av et digitalt indre marked i hele EØS og bidrar til større sikkerhet for forbrukere som kjøper varer og tjenester på reise i Europa. Innføringen av det nye regelverket bidro til betydelig økt etterspørsel etter mobiltjenester, særlig bruk av data fra europeiske innbyggere på reise i Europa, jf. figur 7.19.

Forstørr bilde

Kilde: BEREC

7.6.5 Digital infrastruktur, mediemangfold og ytringsfrihet

Innbyggernes forbruk av medietjenester skjer i økende grad på digitale plattformer. Norske medievirksomheter er derfor i økende grad avhengig av tilgang til digital infrastruktur, det vil si mobil- og bredbåndsnett, for å nå ut til brukerne med innhold og journalistikk som bidrar til ytringsfrihet og mediemangfold.

Mediebedriftenes Landsforening har uttrykt bekymring for en utvikling med sterkere vertikal integrasjon mellom aktører i ekommarkedet og aktører i markedene for innhold og rettigheter. Hvis eiere av digital infrastruktur blir vertikalt integrert gjennom å kjøpe og tilby innholdstjenester i konkurranse med mediehus og andre innholdsleverandører, er bekymringen at eierne av den digitale infrastrukturen vil kunne få egeninteresse i hva slags innhold og tjenester forbrukeren velger og bruker tid på, fordi de også selv er innholdsleverandører. I et tenkt eksempel kjøper en markedsdominerende bredbåndsleverandør et medieselskap som leverer nyheter via tv og internett. Bredbåndsleverandøren er interessert i at dette medieselskapets innhold distribueres til, sees og leses av flest mulig av bredbåndskundene. Bredbåndsleverandøren kan derfor ha en interesse i å tilby bedre betingelser med hensyn til distribusjon og markedsføring til dette medieselskapet enn til medieselskapets konkurrenter. Dette kan bredbåndsleverandøren for eksempel oppnå gjennom å lage en egen knapp på fjernkontrollen for medieselskapets innhold, gjennom andre former for promotering, eller ved å tilby medieselskapet bedre økonomiske betingelser enn konkurrentene. Resultatet kan bli et svekket mangfold av medieprodukter å velge mellom for bredbåndsleverandørens kunder. Mediebedriftene har uttrykt bekymring for at eventuell svak konkurranse i ekommarkedene vil kunne få negative virkninger for mediemangfoldet og ytringsfriheten, noe som igjen kan føre til at innbyggernes tilgang til informasjon og innholdstjenester svekkes.

I forbindelse med oppheving av medieeierskapsloven ble det i Prop. 39 L (2015–2016) Oppheving av lov om eierskap i medier og ny lov om åpenhet om eierskap i medier understreket at betydningen av en fusjon for produktkvalitet, inkludert mediemangfold, skal vektlegges når Konkurransetilsynet vurderer den konkurransemessige betydningen av en foretakssammenslutning av mediebedrifter der dette er aktuelt. Forarbeidene til konkurranseloven, jf. Prop. 37 L (2015–2016), underbygger dette. Her slås det fast at Konkurransetilsynet ved behandling av foretakssammenslutninger vil måtte vurdere om tap av mediemangfold gir grunnlag for inngrep, i saker der dette er relevant. I den grad en foretakssammenslutning innebærer vertikal integrasjon i markeder som omfatter elektroniske kommunikasjonsnett, og fusjonen kan få negative konsekvenser for mediemangfoldet, er det naturlig at Konkurransetilsynet vurderer om det er grunnlag for inngrep. Det presiseres at dette gjelder innenfor rammene av Konkurransetilsynets ordinære arbeid med fusjonskontroll, og skal omfatte de samme vurderingene som Konkurransetilsynet gjør i enhver foretakssammenslutning.

Med bakgrunn i måten digitaliseringen har endret forutsetningene for ytringsfriheten, både når det gjelder produksjon, formidling og forbruk av innhold og tjenester, vedtok Regjeringen i 2019 mandat for en ny ytringsfrihetskommisjon, og skal omfatte de samme vurderingene som Konkurransetilsynet gjør i enhver foretakssammenslutning.

Med utgangspunkt i Grunnloven § 100 skal kommisjonen utrede de sosiale, teknologiske, juridiske og økonomiske rammene for ytringsfrihet i dagens samfunn. Kommisjonens mandat beskriver en utvikling der de tradisjonelle redaktørenes funksjon som portvoktere og filtre mot ytringsfrihetens negative sider – som hat, hets, mobbing og desinformasjon – har blitt svekket i det nye medielandskapet. Samtidig har store globale medieplattformer for opplasting og deling av innhold fått en ny portvokterrolle, med betydelig innflytelse på det digitale ordskiftet.

I mandatet ligger det at kommisjonen skal vurdere tiltak for å fremme en åpen og opplyst offentlig samtale, inkludert tiltak for å legge til rette for velfungerende kanaler for formidling av informasjon og samfunnsdebatt. Kommisjonen skal blant annet drøfte de redaktørstyrte journalistiske medienes rolle, inkludert hvordan distribusjon i digitale kanaler i konkurranse med andre typer innhold påvirker rammebetingelsene for kvalitetsjournalistikken. Kommisjonen skal også drøfte nye aktører med portvokterfunksjoner og hvordan myndighetene kan bidra til at disse funksjonene blir praktisert i tråd med prinsippene om ytringsfrihet, etterrettelighet og uavhengighet. Videre skal kommisjonen vurdere tiltak mot manipulering av, og svekkelse av tilliten til, det offentlige rom gjennom desinformasjon, påvirkningskampanjer og så videre, samt tiltak for å motvirke spredning av ulovlig og skadelig innhold på elektroniske plattformer og sosiale nettverk, inkludert behovet for å avklare plattformenes rolle og rettslige ansvar. Ytringsfrihetskommisjonen skal fremlegge sin utredning i form av en NOU innen 1. mars 2022.

Velfungerende konkurranse i mobil- og bredbåndsnett er viktig for å sørge for at innbyggerne har god tilgang til informasjon og innholdstjenester og dermed legge til rette for mediemangfold og ytringsfrihet. På samme måte er prinsippet om nettnøytralitet (jf. kapittel 10) en viktig forutsetning for demokrati og fri tilgang til informasjon, og dette prinsippet er derfor også nødvendig for å sikre forbrukerrettigheter.

7.7 Regjeringens mål og virkemidler for mobil- og bredbåndsmarkedene

7.7.1 Reguleringsprinsipper og tilrettelegging for konkurranse

• Regjeringen vil at prinsippene om teknologinøytralitet og minimumsregulering skal ligge til grunn for den sektorspesifikke konkurransereguleringen.

• Regjeringen setter som mål at det skal være minst tre fullverdige mobilnett som kan konkurrere i både bedrifts- og privatmarkedet.

• Regjeringen vil at reguleringen skal anvendes slik at den legger til rette for bærekraftig konkurranse og i størst mulig grad sikrer en god balanse mellom behovet for forutsigbare rammevilkår, behovet for tjenestekonkurranse og behovet for investeringsinsentiver for aktørene.

• Regjeringen vil legge til rette for økt konkurranse i bedriftsmarkedet for mobiltjenester, særlig i SMB-segmentet.

• Regjeringen vil vurdere tiltak mot innelåsende mekanismer som høye bruddgebyrer og bindingstider i bedriftsmarkedet for mobiltjenester.

7.7.2 Offentlige innkjøp

• Regjeringen vil at ekommyndigheten sammen med mobiltilbyderne skal sørge for informasjon og veiledning til markedet for å unngå at offentlige og private aktører kjøper utstyr som kun benytter seg av 2G-teknologi.

• Regjeringen vil arbeide for at offentlige anskaffelser av ekomtjenester ikke har utilsiktede konkurransevridende effekter eller hindrer innovasjon.

7.7.3 Mobil- og bredbåndsdekning

• I forbindelse med frekvensauksjonen av 5G-spektrum i 2021 vil regjeringen tilby en distriktspakke på inntil 560 millioner kroner for etablering av raskt trådløst bredbånd til folk og næringsliv som mangler et slikt tilbud.

• Regjeringen setter som mål at det skal være mobildekning der folk bor, jobber og ferdes, og der næringsliv og frivillig og offentlig sektor driver virksomhet.

• Regjeringen setter som mål at tilbyderne i løpet av 2025 skal levere nasjonal 5G-dekning om lag på nivå med 4G-dekningen i 2020.

• Regjeringen vil legge til rette for at 5G-dekning langs viktige hovedferdselsårer, både vei og jernbane, skal prioriteres.

• Regjeringen setter som mål at 100 prosent av husstandene og virksomhetene i Norge skal ha tilbud om minst 100 Mbit/s nedlastingshastighet og minst 10 Mbit/s opplastingshastighet innen utgangen av 2025.

• Regjeringen setter som mål at 100 prosent av norske nødmeldingssentraler, rådhus og andre viktige offentlige administrasjonsbygg, skoler og transportknutepunkter skal ha tilbud om minst 1 Gbit/s nedlastingshastighet og minst 100 Mbit/s opplastingshastighet innen utgangen av 2025.

• Regjeringen vil legge til rette for et markedsdrevet tilbud av bredbånd med gigabit-hastigheter til virksomheter og husstander i alle deler av landet.

• Regjeringen vil vurdere å utarbeide en nasjonal bredbåndsplan.

• Regjeringen vil videreføre statlige bidrag til bredbåndsutbygging i distriktene.

• Regjeringen vil vurdere bruk av dekningskrav ved fremtidige frekvenstildelinger for å øke mobildekningen i hele landet.

• Regjeringen vil tilrettelegge for kostnadseffektiv utbygging av mobil- og bredbåndsnett, herunder bidra til en enhetlig praksis for tilgang til utplassering og prising av tilgang i offentlige bygg.

• Regjeringen vil prioritere arbeidet med en veileder til ledningsforskriften.

7.7.4 Forbrukervern, priser og valgfrihet

• Regjeringen vil legge til rette for virksom konkurranse som reduserer prisdifferansen til andre nordiske land for mobil- og bredbåndstjenester.

• Regjeringen vil at forbrukere og bedrifter skal kunne velge mellom flere tilbydere av høyhastighets bredbånd.

• Regjeringen vil at ekommyndigheten skal være særlig oppmerksom på prisnivået i de deler av landet hvor det er færre tilbydere å velge mellom.

• Regjeringen vil videreføre godkjenningsordningen av prissammenlikningstjenestene og gjøre tjenestene mer synlig for sluttbrukerne slik at sluttbrukerne kan ta informerte valg i sluttbrukermarkedet.

• Regjeringen vil at det skal etableres en eller flere forbrukerportaler for bredbånd, som inneholder mulighet for sammenlikning av priser for ulike bredbåndstilbud.

• Regjeringen vil at det skal være et bredt utvalg av fremtidsrettede ekomtjenester til sluttbrukerne, som også er universelt utformet.

• Regjeringen vil at Nkom skal utarbeide veiledningsmateriell til bedriftsmarkedet og sameier og borettslag, for at aktørene skal kunne ta informerte valg når de kjøper mobil- og bredbåndstjenester, og at Nkom involverer Forbrukerrådet i utarbeidelsen av veiledningsmateriellet til sameier og borettslag.

• Regjeringen vil vurdere om det er behov for tiltak mot innelåsende mekanismer som høye bruddgebyrer og bindingstider i markedet for bredbåndstjenester til sameier og borettslag.

• Regjeringen vil fortsatt bidra til at kommunene skal etablere og drive et lavterskel veiledningstilbud i grunnleggende digitale ferdigheter til sine innbyggere.

• Regjeringen vil legge frem en strategi om hvordan digitalt utenforskap reduseres: «Digital hele livet».

8 5G- og IoT-tjenester

Forstørr bilde

8.1 Utviklingen av 5G

5G er en betegnelse på femte generasjons mobilteknologi. Teknologien som brukes i mobilnettene er i stadig utvikling, og arbeidet med å standardisere mobilteknologien går typisk i sykluser på omtrent ti år. 5G følger etter dagens 4G-teknologi som finnes hos mobiltilbydere over hele verden, og de første installasjonene av 5G-teknologi er allerede gjennomført, både i Norge og i andre land.

Innføring av 5G er kanskje den største oppgraderingen av mobilnettene til nå. Ferdig utbygd vil det gi store ringvirkninger for samfunnet og de som ser mulighetene for innovasjon. Store ressurser har blitt investert i utviklingen av 5G og i etableringen av et robust og mangfoldig økosystem. Global harmonisering gjør markedsmulighetene store. Utrulling og etablering av 5G er forventet å gå raskere enn tidligere mobilgenerasjoner. Tidlig introduksjon av 5G forventes å være kritisk for alt fra å sikre norsk konkurranseevne, til å håndtere eldrebølgen og oppnå FNs bærekraftsmål. Det siste tiåret har gjort mobilkommunikasjon til en samfunnskritisk bærebjelke, og det vil det neste tiåret bære preg av.

5G forventes å bidra til at vi kan løse oppgaver på nye måter og øke produktiviteten i alle samfunnssektorer. Mange tjenester kan allerede i dag tilbys over 4G, men 5G vil i enda større grad gjøre det mulig med tjenester som krever svært høy hastighet/kapasitet, lav forsinkelse og håndtering av et stort antall tilkoblede enheter.

De ulike anvendelsene for 5G-teknologien deles ofte opp i tre hovedkategorier, som illustrert i figur 8.2.

Forstørr bilde

I den første fasen av innføringen av 5G i mobilnettene forventes forbedret kvalitet og kapasitet på internettilknytningene. Dette tilsvarer utvikling ved introduksjonen av 4G, som har gjort at folk flest har fått betraktelig bedre datahastighet på internettforbindelsen sammenlignet med foregående teknologigenerasjon (3G).

Videre vil 5G bidra til kommunikasjon med høy pålitelighet og lav tidsforsinkelse. Dette gjør det mulig tilby parallelle tjenester til internettilknytningen, som for eksempel støtte for selvkjørende biler, fjernoperasjon av pasienter og industrielle anvendelser. Tidsforsinkelse helt ned mot 1 millisekund (et tusendels sekund) er en viktig egenskap i slike sammenhenger. Svært lav tidsforsinkelse kan imidlertid ikke uten videre kombineres med de høyeste hastighetene. Kvalitetsparameterne må avveies mot hverandre for ulike anvendelser.

Den tredje og siste tjenestekategorien er maskin-til-maskin-kommunikasjon (M2M-kommunikasjon). 5G vil legge til rette for slike tjenester i mye større skala enn det som har vært mulig frem til i dag. M2M-kommunikasjon har mange ulike anvendelser som sensornettverk, energiovervåkning, utstyrssporing, smarte hjem, smarte byer, intelligente transporttjenester og liknende. Mye av dette er knyttet til det vi kaller Tingenes internett (Internet of Things – IoT).

Ved innføringen av en ny mobilgenerasjon, vil nye og eldre generasjoner eksistere samtidig over lengre tid. For 5G-utbyggingen benyttes dette til å innføre forbedringer i radiogrensesnittet først, basert på det eksisterende kjernenettet65 til 4G. På et senere stadium vil 5G-nettet operere som et frittstående nettverk med et eget 5G-kjernenett.

5G vil, som alle foregående mobilgenerasjoner, gjennomgå flere utviklingstrinn før det fulle potensialet i teknologien oppnås, med maksimal ytelse og de mest avanserte funksjonene. Videre vil ytelsen til mobilnett generelt, herunder 5G-nett, avhenge av blant annet tilgjengelige frekvensressurser, trafikkbelastningen i nettet og avstanden fra brukeren til nærmeste basestasjon.

8.2 Separate logiske nett – nyvinning i 5G

5G-arkitekturen inneholder flere avanserte funksjoner som kan benyttes til å implementere de ulike anvendelsene:

• Skivedelte nett (Network Slicing)

  Den kanskje mest anvendelige 5G-funksjonaliteten når det gjelder å utvide tjenestetilbudet, er skivedelte nett. Dette er en av det aller viktigste nyvinningene i 5G. Denne funksjonen gjør at tilbyderne kan innføre tjenester som tilbys via separate logiske nett innenfor ett og samme fysiske 5G-nett. Dette er et eksempel på virtualisering som er blitt vanlig innenfor IKT de senere årene.

• Forbedret støtte for tjenestekvalitet (Quality of Service)

  5G-arkitekturen inneholder funksjonalitet for å styre tjenestekvaliteten til de ulike trafikkstrømmene som overføres gjennom nettet, noe som gir mulighet til å garantere ytelsen til utvalgte tjenester som har behov for det. Dette er en utvidelse og forbedring av tilsvarende funksjonalitet i 4G-teknologien.

• Lokal prosessering (Edge Computing)

  Med lokal prosessering bringes datalagring og prosessering ut fra sentrale deler av mobilnettet og nærmere brukerens utstyr. På denne måten kan det gis støtte til anvendelser med behov for lav tidsforsinkelse. Dette er en teknologisk utvikling som vil flytte skytjenestene nærmere brukerne.

Utviklingen av 5G har blitt karakterisert som tidenes største standardiseringsarbeid. Målsettingene har vært løftet opp på et nivå som tidligere ikke er sett under utviklingen av mobilteknologi. Fra å være et supplement for fasttelefoni har mobiltelefonen i løpet av de to siste tiårene blitt allemannseie som gir enkel tilkobling til internett nesten over alt. Dette har satt mobilteknologi i en særstilling og resultert i at man kan benytte mobilnettene som hovedplattform for stadig flere kommunikasjonstjenester.66

8.3 Dekning og utbyggingstakt

Alle de tre mobilnetteierne har store ambisjoner når det gjelder 5G. Planer oppdateres jevnlig. Telia lover nasjonalt 5G-nett, innen utgangen av 2023. Telia åpnet sitt nett i Lillestrøm 12. mai 2020 og har i løpet av andre halvår 2020 åpnet i Oslo og Trondheim. I første omgang skal halve befolkningen ha 5G-dekning der de bor innen utgangen av 2021.67 Telenor åpnet sitt 5G nett for kommersiell bruk 13. mars 2020 i flere byer og skal i løpet av 2021 oppgradere nær 2000 basestasjoner. Totalt skal selskapet oppgradere 8500 basestasjoner innen 2024. Ice åpnet 5G-nett i Oslo og Tromsø 16. desember 2020 for utvalgte brukere, og selskapet har klargjort over 1400 basestasjoner for 5G. Dette innebærer at Ice kan øke 5G-dekningen raskt ved mer omfattende lansering senere.

Tilgang til mobilnett med høy hastighet har det siste tiåret blitt etablert over hele Norge. I løpet av de siste fem årene har 4G blitt tilgjengelig for opp mot 100 prosent av befolkningen fra to av de tre mobiloperatørene i Norge med egne nett, og det tredje nettet har nå ca. 94 prosent befolkningsdekning, og dekningen øker stadig. Fra 2014 til 2020 ble det investert stort i utbygging av 4G som resulterte i at man gikk fra 25 prosent til over 80 prosent dekning av Norges areal, jf. figur 8.3. Denne utviklingen skjedde samtidig med at tilgangen til smartmobiler i tidsrommet 2012 til 2019 gikk fra 57 prosent til 95 prosent.68

Forstørr bilde

Kilde: Nasjonal kommunikasjonsmyndighet – Ekomstatistikken

Utrullingen av 5G vil gjenbruke allerede tildelte frekvensressurser i en større og trolig raskere grad enn før, men 5G vil også være avhengig av nye frekvensbånd. De såkalte pionerbåndene for 5G er 700 MHz, 3,6 GHz og 26 GHz. Disse frekvensbåndene vil være viktige for rask utrulling og for å realisere gevinstene 5G-teknologien muliggjør. 700 MHz-båndet har noe bedre rekkevidde enn dagens etablerte dekningsbånd og vil bidra med å forbedre dekningen i distriktene og innendørs hvor mobilsignalene ikke alltid når frem i dag. Dette frekvensbåndet ble tildelt ved auksjon i 2019, og Ice, Telia og Telenor har allerede begynt å bruke båndet i mobilnettene. Kombinasjonen av nye dekningsbånd og nye kapasitetsbånd for 5G, gjør at det vil bli mulig å tilby 5G-tjenester i stort omfang. Kapasitetsbåndet 3,6 GHz er stort, og det vil øke spektrumsmengden for mobilkommunikasjon med over 60 prosent i forhold til det som i dag er tildelt slik bruk. Dette båndet planlegges tildelt i sin helhet høsten 2021. Introduksjon av 5G i tidligere tildelte bånd og dynamisk veksling mellom hvor mye av båndene som til enhver tid brukes til henholdsvis 4G og 5G, vil gjøre at etablerte frekvensressurser kan utnyttes effektivt, uavhengig av hvordan og hvor raskt etterspørselen etter 5G-tjenester utvikler seg. Dette er en faktor som også i noen grad kan bidra til at målet om landsdekkende 5G-nett, kan oppnås noe raskere, enn for tilsvarende utbygging av tidligere generasjoner mobilteknologi.

Fast trådløst bredbånd har blitt aktuelt ved utfasing av kobbernettet og til områder der det er utfordrende med kablet infrastruktur. Det er realistisk å kunne nå målet om høyhastighetsbredbånd til alle ved å utnytte 5G, fordi kapasitet og utbredelse vil være sammenlignbar med det som leveres over kablet infrastruktur, både når det gjelder opplevd hastighet og stabilitet. Dynamikken i 5G-teknologien gjør at behovene i små områder kan dekkes ved for eksempel å tilby en stor grad av fast bredbåndskapasitet. Bruk av dekningsbånd (frekvensressurser med god rekkevidde) kan gi 5G med god kapasitet i tynt befolkede områder.

Fremtidens kommunikasjonsløsning for nød- og beredskapsaktørene skal realiseres i kommersielle mobilnett. Dette vil bidra til økt dekning i distriktene. Dagens Nødnett har en arealdekning på 86 prosent og en befolkningsdekning nær 100 prosent med god robusthet mot utfall.69 Det er rimelig å anta at minst denne dekningsgraden er nødvendig når oppdragskritisk kommunikasjon skal realiseres i mobilnettene. Økt utnyttelse av mobilnettene i form av et større antall ulike brukere med forskjellige behov, vil være samfunnsøkonomisk og kostnadsbesparende, da investeringene kan deles på flere.

Nye tjenester vil være viktig for utviklingen av mobilnettene. Datatrafikken i mobilnettene øker stadig, selv om økningen ikke har vært like høy de seneste årene, jf. figur 8.4. Koronapandemien har ført til utstrakt bruk av hjemmekontor, hjemmeundervisning og videokonferanser for svært mange arbeidstakere, studenter og skoleelever. Etter at omfattende smittevernstiltak ble iverksatt i mars 2019 opplevde flere ekomtilbydere at trafikken på fast bredbånd økte med om lag 40 prosent. Mobiltrafikken økte i perioder opptil 25 prosent.70 Det er usikkert hvilket utslag pandemien vil få for trafikken i nettene på lang sikt. Et vedvarende høyt nivå for bruken av digitale samhandlingsplattformer både fra arbeidssted, hjem og fritidsboliger, vil stimulere til økt etterspørsel etter trådløst bredbånd og kunne bidra til en rask utbredelse av 5G.

Forstørr bilde

Kilde: Nasjonal kommunikasjonsmyndighet – Ekomstatistikken

8.4 Ringvirkninger av 5G og økt digitalisering

Alle næringer og brukere av elektronisk kommunikasjon vil bli berørt av 5G på en eller annen måte, enten de bare snakker i mobiltelefon, surfer på internett eller f.eks. driver fiskeoppdrett på Vestlandet. Utrullingen av 5G innebærer i første omgang høyere hastigheter og økt kapasitet som støtter opp om veksten i databruk. Det fulle potensialet til teknologien og full utnyttelse av mulighetene, vil imidlertid materialiseres etter hvert som teknologien utvikles. På grunn av store endringer i oppbyggingen av kjernenettet, som knytter selve basestasjonene sammen i 5G-nettet, vil ikke det fulle potensialet til 5G kunne utnyttes før kjernenettet er oppgradert. Første trinn i utbyggingen som allerede pågår, er oppgradering og etablering av basestasjoner med utstyr som leverer 5G-radiosignaler. Foreløpig skjer kommunikasjonen i kjernenettet ved hjelp av 4G-teknologi. Andre trinn består i å skifte ut og oppdatere strukturen i kjernenettet, slik at dette også blir basert på 5G-arkitektur og -teknologi.

8.4.1 5G og verdiskaping

Potensialet for vekst i brutto nasjonalprodukt er estimert av McKinsey til å være mellom 1200 og 2000 milliarder amerikanske dollar på verdensbasis innen 2030 innenfor områdene transport, helsetjenester, industri og detaljhandel (tilsvarende 3,5–5 prosent av forventet BNP for disse sektorene) gjennom bruk av digitale tjenester og tilknytning av utstyr til internett.71 Disse fire sektorene utgjør på verdensbasis rundt en tredjedel av global BNP. En stor del (estimert til 70–80 prosent) av veksten vil være mulig å oppnå med eksisterende teknologier, herunder 5G i frekvensbånd under 6 GHz, slik at utfordringene også ligger i å ta mulighetene i bruk.

En helt fersk studie av det amerikanske markedet fra Accenture predikterer en enda kraftigere vekst. Denne studien anslår at utnyttelse av 5G i perioden 2021–2025 vil generere en omsetning på 2700 milliarder amerikanske dollar og tilføre USAs BNP 1500 milliarder dollar.

Den forventede verdiskapingen vil fordele seg ulikt på verdensbasis. Det faktum at vi i Norge har etablert infrastruktur som dekker nesten hele landet, gjør at vi raskere kan oppgradere og innføre ny og mer effektiv teknologi. I tillegg må det kunne legges til grunn at norske brukere generelt er langt fremme når det gjelder å ta i bruk ny teknologi,72 og slik sett har vi gode forutsetninger for å kunne utnytte mulighetene til økt verdiskaping.

Menon Economics undersøkte i 2018 gevinstpotensialet for digitalisering av norske kommuners tjenestetilbud.73 Rapporten konkluderer med et gevinstpotensial på over 100 milliarder kroner de neste ti årene (2018–2027), og potensialet er på over 50 milliarder kroner i helse- og omsorgssektoren. Om man virkelig lykkes, påpeker rapporten at potensialet kan øke til 250 milliarder kroner. Menon løfter spesielt frem 5G som en av fire systemteknologier med størst betydning for offentlig sektor. Dette begrunnes hovedsakelig i hvor stor betydning innføring av velferdsteknologi vil få for landets kommuner. 5G vil gjøre det mulig med kontroll av og kommunikasjon med svært mange enheter i tilnærmet sanntid, noe som vil legge til rette for økt utbredelse av velferdsteknologi.

Helse- og omsorgssektoren har altså et stort potensial for besparelser i forbindelse med innføring av 5G, digitalisering og modernisering av tjenester. I Nasjonal helse- og sykehusplan 2020–2023 er det et mål at pasientene skal kunne møte spesialisthelsetjenesten i hjemmet gjennom blant annet digital hjemmeoppfølging. Med digital hjemmeoppfølging følges pasienten opp ved at målinger, egenrapportert eller automatisk fra medisinsk utstyr, sendes digitalt til journalsystemene i helse- og omsorgstjenesten. Dette kan bidra til mer systematisk og tilpasset oppfølging, og til at forverring av sykdom fanges opp tidligere og slik reduserer behovet for sykehusinnleggelse. I dag mangler det et felles nasjonalt rammeverk som gjør det mulig å dele og utveksle informasjon mellom utstyr hjemme hos pasienten og journalsystemene i helse- og omsorgstjenesten. For å ta ut det fulle potensialet av å levere tjenester på nye måter, vil deling av informasjon spille en avgjørende rolle. Det har frem til nå verken vært mulig eller økonomisk forsvarlig å tilfredsstille funksjonskrav, men det er forventet at 5G-teknologi kan gi den trygge, robuste og sikre kommunikasjonen som sektoren krever.

Virtuell/utvidet virkelighet (VR74/AR75) er realiserbart ved hjelp av 5G. Dette kombinert med fremveksten av kunstig intelligens (KI76) kan utnyttes slik at man kan få løsninger hvor mange pasienter ikke trenger å oppsøke lege for å bli undersøkt eller diagnostisert. Dette vil i vesentlig grad øke behovet for kvalitet og kapasitet på internettilknytningen både hos den enkelte lege og hos pasientene legen skal undersøke.

8.4.2 Eksisterende og kommende 5G-anvendelser

Muligheten til å etablere de tidligere omtalte skivedelte nettene betyr at det kan tilbys skreddersydde nettverkstjenester til bedrifter og organisasjoner. Kapasiteten som kreves, kan skreddersys i nettverket, og det er mulig å tilby trådløse nettverk som er informasjonssikret, spesialtilpasset og optimalisert for ulike parametere som hastighet, forsinkelse, eller flere nivåer av sikkerhet og autonomi, jf. figur 8.5.

Forstørr bilde

Noen nettverksfunksjoner krever lite kapasitet, mens andre applikasjoner er svært avhengige av stor kapasitet. Ved å skivedele nettverket er det mulig å sørge for driftssikkerhet for autonom navigering av transport eller andre funksjoner som er kritiske for samfunnet, som for eksempel i helsesektoren.

Skivedeling vil også gi helt nye muligheter for operatørene til å bygge skreddersydde nettverk for bedrifter eller organisasjoner. Slike løsninger vil muliggjøre en rekke mobile tjenester innenfor flere industrier, som for eksempel i produksjonsbedrifter, ved logistikkhåndtering og i byggebransjen.

5G Verticals INNovation Infrastructure (5G-VINNI) er et felles europeisk forsknings- og innovasjonsprosjekt finansiert av EUs rammeprogram for forskning og innovasjon, Horisont 2020. Hensikten med prosjektet er å måle ytelsen til 5G og utforske innovative løsninger for ulike industrisektorer som for eksempel e-helse og transport. Målet er å øke bruken av 5G i Europa. Prosjektet koordineres av Telenor og avsluttes etter planen i 2021.

Målsettingene til 5G-VINNI er:

• Designe og implementere et avansert og tilgjengelig internasjonalt 5G-nett for utprøving av ende-til-ende-kommunikasjon, jf. figur 8.6

• Tilby brukervennlige automatiserte operasjoner og styringssystemer for installasjonene

• Verifisere ytelsen til 5G og støtte gjennomføringen av ende-til-ende-tester for ulike sektorer innenfor industri og næringsliv

• Utvikle en levedyktig forretnings- og økosystemmodell

• Fremheve verdien av ulike 5G-løsninger

Forstørr bilde

Kilde: Telenor/5G-VINNI

Regjeringen har blant annet gjennom tildelingen av 700 MHz-frekvensene lagt til grunn at tjenester for oppdragskritisk tale- og datakommunikasjon i fremtiden vil bæres over kommersielle ekomnett. God sikkerhet, robusthet, dekning, kapasitet og tilgjengelighet er helt avgjørende for å sikre stabile tjenester for nødetater og andre samfunnsviktige brukere. Stabiliteten og kvaliteten i de norske mobilnettene har de siste årene blitt stadig bedre.77 Innføring av 5G vil gjøre mobilnettene til en enda mer egnet teknologisk plattform for neste generasjons nød- og beredskapskommunikasjon. Spesielt vil muligheten for skivedeling være viktig. Skivedeling vil gjøre det enklere og mer kostnadseffektivt for operatørene å skreddersy løsninger for ulike kundegrupper, eksempelvis nød- og beredskapsaktører. I tillegg kommer 5G-standarden med en rekke sikkerhetsmessige forbedringer, som gjør nettene mer motstandsdyktige og bedre rustet til å håndtere digitale angrep og verne om kundenes konfidensialitet og integritet.

Frem til i dag har de kommersielle mobilnettene bare i begrenset grad støttet oppdragskritiske kommunikasjonstjenester som dagens Nødnett støtter. Denne situasjonen vil endres, og det er forventet at både 4G og 5G om få år vil ha støtte for alle oppdragskritiske tjenester som nød- og beredskapsaktører har behov for, som eksempelvis gruppekommunikasjon for tale, data og video.

5G er essensielt for å kunne få full utnyttelse av fremtidens intelligente transportsystemer (ITS). ITS vil ha behov for nettverk med høy kapasitet og lav forsinkelse for å kunne dele informasjon mellom transportenheter og gjennomføre rask kommunikasjon mellom transportenheter og infrastruktur. ITS kan bidra med alt fra effektivisering av transport gjennom sanntidsinformasjon om trafikkflyt og deling av informasjon om veibeskaffenhet, lokale kjøreforhold, hendelser og omkjøringsmuligheter til avanserte løsninger for å assistere og kontrollere selvkjørende kjøretøy. Dette vil bidra både til å redusere antall ulykker og utrykningstid for nødetater. Bedrifter vil kunne øke produktiviteten ved å redusere transporttiden og planlegge ruter i sanntid. Autonome kjøretøy vil kunne levere tjenester på tider hvor det er redusert trafikk og slik optimalisere utnyttelsen av veiene. Dette vil også ha positive miljøeffekter. Selvkjørende kjøretøy er det mest omtalte eksemplet på teknologi for ITS. Et viktig steg på veien videre er utvikling av systemer som sikrer at kjøretøyet kjører der det faktisk skal kjøre. Teknologien skal også sørge for at kjøretøyet har god oversikt over sine omgivelser og kan ta hensyn til alt som kan dukke opp der, for eksempel møtende kjøretøy, dyr og mennesker, jf. figur 8.7.

Forstørr bilde

Illustrasjon: Statens vegvesen

ITS-tjenester vil ha behov for 5G for å kunne håndtere prioritert datadeling i sanntid, ha nok kapasitet i store sensornettverk og for å ha full fleksibilitet. Her er noen eksempler på tjenester som kan utnytte 5G:

Forstørr bilde

Kilde: Eide Fjordbruk

• Kritisk IoT-infrastruktur (fjernstyrt assistanse av førerløse biler)

• Sanntids trafikkontroll (overvåkning og styring av eksempelvis trafikklys og fartsgrenser som gir mulighet for automatisk veidirigering)

• 3D og sanntidsnavigasjon (mer avanserte navigasjonsløsninger som utnytter utvidet virkelighet)

• Fleksible transportsystemer (transport av gods via flere transportformer)

Norges teknisk-naturvitenskapelige universitet (NTNU), i samarbeid med Telia, utfører i Trondheim forsøk med en selvkjørende, førerløs ferge som navigerer og legger til kai på egenhånd.78 Fergen bruker 5G for å kommunisere med kontrollsenteret og omgivelsene og er avhengig av sikker forbindelse og lav forsinkelse.

Det ligger et stort potensial i digitalisering av både havbruk og landbruk. Bedre utnyttelse av ressursene kan øke inntjeningen og produksjonen uten at miljøet blir mer belastet. Dette forutsetter gode og godt utbygde mobilnett og -tjenester i områder hvor det i dag ofte bare er basistjenester som tale og begrenset datakapasitet. Innenfor havbruk vil trendene frem mot 2040 være autonome skip med mer miljøvennlige drivstoff i maritim næring, karbonfangst i oljenæringen og offshore havbruk. Mer data i sanntid vil gjøre at aktiviteter innenfor havnæring kan forvaltes og styres bedre enn i dag, for eksempel styring av fiskeriflåten, dersom man har kjennskap til hvor fisk befinner seg.

I første halvår av 2019 startet testingen av 5G i oppdrettsnæringen i et samarbeid mellom Telenor og SalMar.79 SalMar sitt nye konsept «Havmerden» har montert flere titalls tusen sensorer som brukes både til å ta sanntidsbeslutninger og for å analysere data i ettertid. 5G kan håndtere overføring av store mengder data fra et stort antall sensorer på en trygg, sikker og rask måte og er derfor godt egnet til å tilby den kapasiteten som kreves av en slik løsning.

5G testes også i forbindelse med mer tradisjonelle merder, hvor en mengde data skal overvåkes og analyseres i sanntid. 5G kombinert med kunstig intelligens og tilgang til store datamengder fra sensorer plassert i merdene, vil være en viktig del av den digitale transformasjonen som næringen vil gjennomgå.80 Dette er et eksempel på et bruksområde som krever mye lokal overføringskapasitet for å håndtere datafangst fra mange enheter i sanntid (veldig kort responstid). Kommunikasjon til «omverdenen» vil ikke nødvendigvis ha samme krav til responstid fra nettet.

Boks 8.2 Yara Birkeland og Herøya

Forstørr bilde

Kilde: Bygger verdens første selvkjørende fraktskip (telenor.no)

På Herøya bygges, i regi av Yara, ny terminal, veier og 5G-nett tilpasset selvkjørende portaltrucker, og det utvikles nye IKT-løsninger for helautomatisk dataflyt. Yara Birkeland er et svært komplekst prosjekt hvor det utvikles et autonomt skip i tillegg til en autonom løsning for landlogistikk, som skal frakte 20 000 containere årlig. Dette er verdens største pilot for et autonomt økosystem som utvikles i samarbeid med Telenor, Kongsberg Gruppen og Kalmar. 5G er en del av løsningen for kommunikasjonsforbindelsene som må være på plass. Det er behov for ekstremt mange sensorer og håndtering av store datamengder for å få dette til å fungere. Målet er at dagens lastebiltransport i lokalområdet skal kunne erstattes med skip. Fordelen for lokalbefolkningen er at en fjerner tungtransport fra lokale veier med de miljøgevinster og den økte trafikksikkerheten dette medfører.

I et samarbeid mellom SEALAB81 og Telenor jobbes det med utvikling og implementering av nye 5G-løsninger for sjømatnæringen. Samarbeidet skjer gjennom EU-prosjektet 5G-HEART (5G HEalth AquacultuRe and Transport validation trials).82 I prosjektet arbeides det spesielt med løsninger for fjernovervåking av vannkvalitet og helsetilstanden til fisk.

Det digitale bakkenettet for TV kan bli avviklet når inneværende konsesjonsperiode for TV utgår i 2030. Etter hvert som bredbånd med tilstrekkelig kapasitet bygges ut, vil behovet for et digitalt bakkenett for TV reduseres. 5G kan være et godt alternativ for de som fortsatt ikke har tilgang til andre plattformer, eksempelvis via kabelnett eller satellitt. 5G tilbyr en kringkastingsfunksjon (eMBMS83) som er testet ut av NRK i en pilot på Selje, og den vil kunne gi tilstrekkelig kapasitet til NRKs hovedkanaler.

I tillegg er det mange andre områder som kan dra nytte av at sensorer til overvåking eller kontroll av prosesser enkelt kan kobles til et nett med god dekning. Dette kan være drift og overvåking av vannverk, brannsikring og innbruddssikring av bygg og innhenting av mer nøyaktige klimadata over store landområder for å gi bedre prognoser for vær og nedbør. For privatboliger kan tilgangen til smarte styringssystemer bli lettere hvis det kommer en global standard. Dette skaper et massemarked der konkurranse mellom leverandører gir grunnlag for prisgunstig utstyr og innovasjon.

8.4.3 5G og industrielle anvendelser

Industrien er en av de sektorer som i særlig grad ser for seg å utnytte 5G-teknologi for å oppnå produktivitetsvekst og økt konkurransekraft. Det benyttes begreper som «trådløse fabrikker» og realiseringen av Industri 4.0. Tilbyderne i ekommarkedet ser også på industrien som en av sine viktigste fremtidige kundegrupper.

Ulike industribedrifter har ulike behov. En rekke virksomheter vil kunne få tilfredsstilt sine behov gjennom leveranser fra de offentlige mobilnettene, i form av såkalte skivedelte nett (virtuelle private nett realisert via de offentlige mobilnettene) tilpasset de aktuelle behovene. Andre virksomheter kan ha behov for selvstendige, lokale 5G-nett. Dette gjelder særlig virksomheter som av sikkerhetshensyn ikke kan tillate at industriinfrastrukturen er koblet til offentlige mobilnett og internett. Dette kan løses ved at 5G-tilbydere i markedet etablerer selvstendige, frakoblede 5G-nett som driftes for industrivirksomheten eller som industriaktøren selv overtar driften av. Det kan også realiseres ved at industrivirksomheten selv etablerer et privat 5G-nett med bakgrunn i at de har skaffet seg tilgang til 5G-spektrum. Nasjonal kommunikasjonsmyndighet (Nkom) tilrettelegger for tildeling av frekvensressurser til industrielle formål i flere frekvensbånd. Industriaktører kan også skaffe seg tilgang til nødvendige frekvensressurser gjennom leieavtale med en spektrumsinnehaver.

Industrisektoren er særlig opptatt av frekvenser i det såkalte 3,6 GHz-båndet, bl.a. fordi deler av dette båndet er reservert for tildeling til industriformål i Tyskland og Sverige. I Norge er det lagt vekt på at hele 3,6 GHz-båndet bør tildeles aktørene i ekommarkedet, da dette er av stor betydning for å styrke konkurransesituasjonen i mobil- og bredbåndsmarkedene og fordi disse ressursene er en essensiell innsatsfaktor for å kunne øke tilbudet av raskt bredbånd til folk og næringsliv i distriktene. Samtidig tilrettelegger myndighetene for at industrivirksomheter med særlige behov skal få tilfredsstilt sine behov gjennom at spektrumsinnehavere i 3,6 GHz-båndet plikter å tilby skreddersydde løsninger og leie ut spektrum til de aktuelle industriaktørene, slik flere land i Europa har gjort.

Med bakgrunn i den betydning 5G-teknologi forventes å få for industrielle anvendelser, er det i tiden fremover hensiktsmessig med en utvidet dialog med representanter for industrien og andre virksomheter med sammenlignbare behov, om mulighetene for å utnytte 5G-teknologi i industriell sammenheng. Det er derfor aktuelt å opprette et 5G-industriforum, der representanter for industrien, utstyrsleverandører, tilbydere og myndigheter møtes med jevne mellomrom.

8.5 Tilgang til 5G-tjenester i distriktene

Behovet for å kunne bruke digitale plattformer er like stort i distriktene som i mer sentrale strøk, og det er derfor viktig at alle i samfunnet har god digital tilgang. Et fåtall innbyggere mangler tilbud om grunnleggende bredbånd og bor i områder hvor det ikke er kommersielt lønnsomt å bygge ut mobil- eller bredbåndsnett. Dekningsundersøkelsen fra 202084 anslår at det er noen få hundre husstander som mangler et tilbud om bredbånd med minst 10 Mbit/s nedstrøms kapasitet (grunnleggende bredbånd). 89 prosent av norske husstander hadde tilbud om 100 Mbit/s nedstrøms kapasitet (høy hastighet) og 57 prosent hadde tilbud om 1 Gbit/s nedstrøms kapasitet (også kalt gigabit-nett) i juni 2020.

På oppdrag fra Kommunal- og moderniseringsdepartementet har Analysys Mason utført en analyse av kostnader ved bredbåndsutbygging.85 Rapporten estimerer at etablering av fiberaksessnett som tilbyr gigabit-tilknytning til de om lag 260 000 husstander og næringsbygg som mangler et slikt tilbud i dag, vil koste opptil 22 milliarder kroner. Etablering av et radionett med 100 Mbit/s nedlastingshastighet og 10 Mbit/s opplastingshastighet vil koste opptil 3 milliarder kroner. I rapporten legges det til grunn at radiobasert aksess som bruker 4G- eller 5G-teknologi, vil ha muligheten å tilby stabile 100 Mbit/s-forbindelser, og etter hvert som teknologien utvikles i årene fremover vil disse datahastighetene vokse.

For å kunne gi bredbånd med høy hastighet til hele landet, bevilges det årlig statlige midler som sikrer utbygging i områder hvor det ikke er kommersielt lønnsomt å bygge bredbånd. Dette er et viktig virkemiddel for å gi distriktene et godt bredbåndstilbud, og valg av aksessløsning skal være teknologinøytralt. For radiobasert bredbånd (f.eks. 4G/5G-basert) stilles det imidlertid krav til stabile datahastigheter og andre tjenestekvalitetsparameter spesifisert av Nkom.86

Industri kan være en driver for utbygging av 5G i distriktene. 5G kan tilby kommunikasjonsløsninger til industrien som er skreddersydd for å møte behov som kan effektivisere produksjon og drift. 5G vil kunne støtte tidsforsinkelser som tillater blant annet bruk av fjernkirurgi, robotstyrte maskiner og selvkjørende kjøretøy.

Det forventes at 5G-nettene bygges ut til å gi tilsvarende dekning som vi har i dag for 4G. 5G kan levere en større variasjon i tjenestetilbudet og løsninger tilpasset brukerne, enn 3G og 4G. Det er derfor grunn til å tro at 5G-utbyggingen ikke vil være homogen for hele landet, men at den vil differensieres og tilpasses ulike behov i forskjellige geografiske områder. Tjenestetilbudet vil bl.a. kunne tilpasses og variere med hvilke frekvensbånd som benyttes for å tilby 5G-tjenester på ulike lokasjoner.

8.6 Forretningsmodeller for 5G

5G-teknologien, med sin utstrakte fleksibilitet, legger til rette for ulike forretningsmodeller, både ved å utvide eksisterende modeller som vi kjenner fra dagens tjenesteleveranser, og ved å gi opphav til nye modeller som er mer spesifikke for 5G-teknolgien. Samtidig vil det være en vekselvirkning mellom forretningsmodellene for 5G og markedsutvikling innenfor andre markeder, særlig markedene for innhold (f.eks. strømmetjenester), applikasjoner (apper) og utstyr.

8.6.1 5G utvider eksisterende forretningsmodeller

5G utvider eksisterende forretningsmodeller ved å tilby abonnement med større datakvoter, høyere hastighet eller ulike nivå av tjenestekvalitet. 5G kan også benyttes til fast trådløs bredbåndstilknytning med egenskaper på høyde med ordinære fastnett.

En av 5G-teknologiens hovedpilarer er å tilby høyere kapasitet på internettilknytningene. Dette er særlig viktig i den første fasen av 5G-utbyggingen før funksjonalitet som etableres ved hjelp av skivedelte nett blir tilgjengelig. For eksempel viser erfaringene fra utbyggingen av 5G-nett i Sør-Korea at internettrafikken over 5G økte kraftig sammenlignet med hva den var over 4G. Dette er en følge av at brukerne har fått tilgang til internettforbindelser over mobilnettet med mye større datahastigheter enn tidligere.

Kostnadseffektive 5G-nett med høy ytelse legger til rette for at mobiloperatørene kan tilby abonnement med større datakvoter og høyere hastighet. Slike tilbud utgjør en alternativ forretningsmodell til abonnement med nulltaksert innhold.87 Når datakvotene er store nok, vil tilbud om nulltaksert innhold i liten grad påvirke brukernes valg, og for abonnementene som inneholder ubegrensede datamengder, er det ikke lenger noe poeng med nulltaksering.

5G-teknologien legger videre til rette for at mobiloperatørene enklere kan tilby abonnement med kvalitetsdifferensiering i stedet for innholdsdifferensiering. Mobiltilbyderne vil dermed i større grad kunne benytte seg av alternative modeller for taksering, for eksempel ved at tilbyderne kan ta betalt for ulike nivå av tjenestekvalitet. Med 5G-teknologien blir etablering av slike tjenester forenklet ved at ulike «skiver» kan settes opp for ulike kvalitetsnivå.

Slike abonnement vil være i overensstemmelse med de felleseuropeiske retningslinjene for nettnøytralitet som er inkorporert i norsk lov. Kvalitetsdifferensieringen kan gjøres på ulike måter, jf. figur 8.10. Den enkleste formen er å tilby differensiering mellom ulike abonnement, men det ligger også til rette for å tilby differensiert trafikkhåndtering innenfor ett og samme abonnement, så lenge brukerne selv kan bestemme anvendelsen av de ulike kvalitetsnivåene.

Forstørr bilde

Den første typen, differensiering mellom ulike abonnement, er allerede tilgjengelig i mobilmarkedet, på samme måten som hastighetsklasser for ulike fastnettabonnement. I tillegg vil det også kunne tilbys differensiering mellom ulike mobilabonnement basert på andre kvalitetsparametere enn hastighet, for eksempel tidsforsinkelse.

Den alternative måten som består i kvalitetsdifferensiering innenfor det enkelte abonnement, kan for eksempel etableres med separate datakvoter med høyere tjenestekvalitet. En modell hvor brukerne selv kan styre hvilke applikasjoner, for eksempel spill og konferanseapplikasjoner, som kjører på høyere tjenestekvalitet, vil kunne være attraktive for brukerne. En slik løsning betraktes som «applikasjonsnøytral» i og med at brukerne vil kunne kjøre fritt valgte applikasjoner på de ulike kvalitetsnivåene.

Skivedeling legger også til rette for at 5G-tilbyderne relativt enkelt kan tilby fast trådløs bredbåndstilknytning med egenskaper som er på høyde med ordinære fastnett. Ved å benytte ressursreservasjon for denne brukergruppen, vil disse abonnentene kunne få pålitelige, stabile, høye hastigheter, som ikke degraderes i tilfelle det i perioder oppstår høy trafikkbelastning fra vanlige mobilabonnenter tilknyttet de samme basestasjonene.

8.6.2 5G gir opphav til nye forretningsmodeller

Forretningsmodellene vil også utvikle seg som en følge av at 5G-tjenester tilbys til og tas i bruk av nye brukergrupper for å løse oppgaver på nye måter, f.eks. i helsesektoren, landbruket og industrien. I denne forbindelse vil det etableres nye samarbeidskonstellasjoner mellom tilbydere og andre aktører for å utvikle nye tjenester tilpasset særskilte behov.

Mulighetene som ligger i 5G-teknologien til å kunne tilby differensierte tjenester i ett og samme nettverk gir også gode forhold for å skreddersy tjenester til spesifikke bransjer, såkalte «vertikaler» som for eksempel e-helse, energisektoren, industri og nød- og beredskapskommunikasjon. Derfor gir 5G mulighet for helt nye forretningsmodeller for mobiloperatørene.

I tillegg til å tilby forbedret mobil internettilknytning, gir 5G også utvidede muligheter for kommunikasjon med høy pålitelighet og lav tidsforsinkelse, samt massiv M2M-kommunikasjon, eller IoT. Forretningsmodeller for ulike vertikaler kan bygges basert på avansert funksjonalitet i 5G-teknologien som støtter egenskaper som

• skiver med dedikert kapasitet som benyttes til spesialiserte tjenester i parallell med internettforbindelsen

• forbindelser med svært lav tidsforsinkelse, blant annet realisert ved hjelp av lokal prosessering nærmere brukeren

• stort volum og høy tetthet av tilknyttet M2M-utstyr, med god dekning og svært lang batterilevetid for batteridrevet utstyr

• pålitelig tilknytning av M2M-utstyr

De felleseuropeiske retningslinjene for nettnøytralitet legger til rette for at såkalte spesialiserte tjenester kan tilbys i parallell med internettilknytningen. Typiske eksempler på eksisterende spesialiserte tjenester er 4G Tale/VoLTE88 i mobilnett og lineær-TV i fastnett. Det er to hovedkriterier for spesialiserte tjenester; at disse har tjenestekvalitetskrav som ikke kan tilbys over internett, og at det er tilstrekkelig totalkapasitet i nettet til at disse kan tilbys uten at kvaliteten på internettilknytningen forringes.

Skivedeling i 5G-nett gjør det relativt enkelt å tilby spesialiserte tjenester, så sant disse tilfredsstiller kravene i regelverket. Ulike skiver vil kunne brukes til å implementere ulike spesialiserte tjenester. Videre vil slike spesialiserte tjenester kunne brukes til å tilby 5G-løsninger for ulike næringer. Skivedelte nett vil være en fordelaktig løsning for å tilfredsstille kravet om ikke å degradere internettilknytningen, ved at de ulike skivene kan etableres med kvalitetsparametere som styrer kapasitetsbruken i nettet.

Når det gjelder M2M-tjenester, er det ulike forretningsmodeller for disse; internettbaserte tjenester eller spesialiserte tjenester. M2M-tjenester kan tilbys som spesialiserte tjenester hvis de tilfredsstiller de generelle kravene til slike tjenester. M2M-tjenester kan også tilbys i private nett, for eksempel i fabrikker og havneområder. Private nett, det vil si nett som ikke er offentlig tilgjengelige, faller utenfor virkeområdet til regelverket for nettnøytralitet.

8.6.3 5G og innholdsmarkedet

5G-nettenes egenskaper med høy kapasitet og lav tidsforsinkelse legger til rette for å tilby høykvalitets internettilknytning til sluttbrukerne. Etterspørsel etter kapasitet er stadig økende, drevet av ulike populære anvendelser på internett. De senere årene har særlig sluttbrukernes etterspørsel etter videoinnhold økt markant. På denne måten vil det være en vekselvirkning mellom 5G og innholdsmarkedet.

Internetts åpenhet legger til rette for innovasjon med tanke på innhold og applikasjoner. Reguleringen av nettnøytralitet har som formål å opprettholde denne innovasjonstakten. Veksten i slike internettbaserte tjenester er en viktig driver for investering i høykapasitetsnettverk som 5G. Abonnentene kjøper ikke internettilknytning dersom interessant innhold og velfungerende applikasjoner ikke er tilgjengelig. Desto mer tilbudet av attraktivt innhold og applikasjoner øker, desto mer kapasitet etterspør brukerne.

Verdikjeden for internettbaserte tjenester, av og til også omtalt som «internetts økosystem», kan deles opp i fire hovedledd, som illustrert i figur 8.11.

Forstørr bilde

Innholdstilbyderne tilbyr en rekke internettbaserte tjenester. Typiske eksempler er

• kommunikasjon mellom brukere som epost, meldingsapplikasjoner, tale- og videokonferanser

• sosiale medier som Facebook, Twitter, Snapchat mfl.

• søkemotorer som Google Search, Bing og Kvasir mfl.

• ulike innholdstjenester som læringsplattformer, spill, musikk- og videostrømming mfl.

Innholdstilbyderne henter inntektene sine fra en kombinasjon av reklame og abonnementsbetaling.

Ekomtilbydere, som 5G-operatører, tilbyr internettilknytning som sluttbrukerne benytter for å overføre innhold og applikasjoner mellom internett og terminalutstyret. Inntektene hentes fra abonnementsbetaling, både fra vanlige privat- og bedriftskunder, men også fra innholdstilbydere som er direkte knyttet til ekomtilbydernes nett.

For å kommunisere over internett benytter sluttbrukerne terminalutstyr og programvare. I et 5G-nett vil utstyret i praksis ofte være en smarttelefon, med tilhørende programvare bestående av operativsystem som Android og iOS, samt applikasjoner (apper), for å kommunisere med de ulike innholdstilbyderne. Appene lastes ned fra en app-butikk som er nært knyttet til operativsystemet på smarttelefonen. Tilbydere av terminalutstyr henter sine inntekter fra salg av utstyret. Programvaretilbydere henter typisk sine inntekter fra reklame eller abonnement som er knyttet til innholdstilbyderleddet i verdikjeden, og ved å ta betalt for apper i appbutikken.

5G-nettene, på samme måte som forløperne basert på 4G og 3G, har imidlertid også en standardisert intern arkitektur for tjenesteproduksjon kalt IP Multimedia Subsystem (IMS). Denne arkitekturen er vertikalt integrert med mobilnettet, i motsetning til internettbaserte tjenester, hvor innholdstilbyderne tilbyr tjenestene sine over internett uten å måtte inngå avtaler med den enkelte mobiltilbyder. Verdikjeden for IMS-baserte tjenester fungerer som en parallell til verdikjeden for internettbaserte tjenester, som illustrert i figur 8.12.

Forstørr bilde

VoLTE-tjenesten som tilbys i 4G-nettene, er basert på IMS. En større portefølje med liknende tjenester er standardisert, ofte omtalt som Rich Communications Services (RCS). Tjenester som produseres via IMS, vil kunne styre tjenestekvaliteten internt i 5G-arkitekturen på en måte som ikke er mulig for internettbaserte tjenester, og denne løsningen legger derfor til rette for produksjon av ulike spesialiserte tjenester som beskrevet tidligere.

8.7 Tingenes internett – IoT

Tingenes internett eller Internet of Things (IoT) er betegnelsen på at «alle ting» (utstyr og produkter) er tilknyttet internett og kan kommunisere med andre ting, datamaskiner eller oss mennesker. Antall IoT-enheter vokser raskt, og veksten vil trolig øke ytterligere innenfor alle samfunnssektorer de nærmeste årene. IoT vil gi grunnlag for store kostnadsbesparelser for samfunnet og en forenklet hverdag for innbyggerne. 5G-teknologien legger til rette for massiv M2M-kommunikasjon, og det kan etableres private 5G-nett for industrielle IoT-anvendelser i produksjonsprosesser o.l.

8.7.1 Teknologi og bruksområder

IoT, herunder M2M-kommunikasjon, bruker et bredt spekter av teknologier for å kunne kommunisere og samhandle, fordelt på radioløsninger som anvender ulisensiert og lisensiert frekvensspektrum. Blant de ulisensierte teknologiene finner vi WiFi, NFC, ZigBee, Blåtann, Sigfox og LoRaWAN. Disse benytter frekvenser som er regulert gjennom fribruksforskriften og som er fritt tilgjengelige for bruk med utstyr som tilfredsstiller definerte standardkrav (uten krav om individuell frekvenstillatelse). Lisensierte radioløsninger finnes i mobilnettene slik som beskrevet nedenfor. Produsentene og tjenesteleverandørene benytter teknologien som er best egnet for den enkelte tjeneste, avhengig av behov for batterilevetid, overføringskapasitet og kommunikasjonsavstand.

I 2018 lanserte både Telenor og Telia i sine nett dedikerte teknologier for Tingenes internett, Narrowband IoT (NB-IoT) og LTE-Machine Type Communication (LTE-M). Utbredelsen følger i stor grad vanlig mobildekning, men signalene har større rekkevidde. For å gjøre overgangen til 5G fleksibel og kostnadseffektiv, er NB-IoT og LTE-M inntatt i 5G-spesifikasjonene, og disse løsningene vil utvikle seg som en del av teknologien i 5G-familen.

Med 5G vil det tilføres en betydelig økt kapasitet til å håndtere store volumer av IoT-enheter, og det vil være mulig med svært mange samtidige oppkoblinger innenfor et begrenset geografisk område. 5G vil være en forutsetning for å kunne realisere det fulle potensialet i Tingenes internett. IoT vil kunne bidra til nye tjenester innenfor blant annet helse-, transport- og energisektoren, offentlig sikkerhet, samt media og underholdning. 5G-teknologien kan tilby tjenester med svært lav forsinkelse, noe som kan være svært avgjørende for enkelte IoT-tjenester. God dekning vil også være en forutsetning for flere av tjenestene, for eksempel for å tilrettelegge for infrastrukturassisterte selvkjørende kjøretøy.

Antall IoT-enheter har økt betydelig de siste årene. Estimatene på hvor mange IoT-enheter som finnes i dag varierer. Analyseselskapet IoT Analytics anslår at det finnes om lag 12 milliarder enheter i bruk i verden i dag.89 Dette anslås videre å stige til 31 milliarder i 2025. Brukere, sensorer og nettverk genererer store mengder data som kan analyseres med kunstig intelligens. Analysen av slik data kan muliggjøre utvikling og forbedring av tjenester for innbyggere, bedrifter og offentlige etater, på tvers av sektorer.

Bruk av mobilnettene som bærer for IoT-tjenester innebærer nye bruksområder for mobilnetteierne. IoT vil kunne bli et sentralt element i mobiltilbydernes lønnsomhet. Samtidig synes det klart at verdiskapningen fra IoT-tjenester ikke først og fremst ligger i selve tilknytningen, men i hvordan informasjonen som tilknytningen bærer kan utnyttes til å skape verdi for sluttbrukerne.

Enheter som kommuniserer elektronisk benyttes av både profesjonelle aktører og forbrukere. Disse har ofte ulike krav til og forutsetninger for å bruke utstyret forsvarlig. Innenfor utstyrsområdet, og spesielt enheter som kommuniserer trådløst, utvikles det utstyr med lavt effektforbruk som gjør det mulig å inkludere radiosendere med lang batterilevetid i flere produkter enn før. Lang batterilevetid, kombinert med utvikling av nye sensorer, mulighet for geografisk posisjonsbestemmelse og innsamling og intelligent prosessering av store mengder data, gjør at en mengde ny funksjonalitet kan bygges inn i forbrukerprodukter og i løsninger for næringsliv og industri.

Eksempler på forbrukerprodukter er treningsklokker, smarttelefoner, oppkoblede biler, styrbare lyspærer, værstasjoner og smart-TV-er. Økningen i antall enheter som skal virke sammen, fører også til en økning i antall tilfeller der enhetene forstyrrer hverandre. Slik interferens kan føre til at enhetene ikke får kommunisert på riktig vis, og resultatet blir at enhetene ikke fungerer som de skal. Det finnes flere eksempler på enheter som har blitt forstyrret eller vært årsak til forstyrrelser de siste årene, blant annet biler man ikke får låst opp eller startet fordi nøkkelen bruker radiokommunikasjon, garasjeportåpnere, trådløse ringeklokker og trådløse værstasjoner.

Den store økningen i IoT-enheter har ført til at det er blitt avdekket utfordringer rundt datasikkerhet og personvern i utstyret. Mye slikt utstyr har dårlig sikkerhet mot misbruk (hacking, bruk i digitale angrep, svindel) og mangelfull beskyttelse av personlige data. En stor del av ansvaret for sikkerhet og beskyttelse av persondata overlates i dag til forbrukeren, som ofte ikke har nødvendige forutsetninger for og kompetanse til å kunne sikre seg. Dette har ført til at det i EØS er satt i gang ulike regelverksinitiativ. Blant annet vurderes det å utvikle regelverk som setter krav til at produsentene må ta større ansvar for å bygge inn tilstrekkelig sikkerhet og beskyttelse av personlige data i utstyret de produserer. Se også omtale av dette i kapittel 14.8. Forbrukerutfordringer ved tingenes internett er for øvrig omtalt i stortingsmeldingen om forbrukerpolitikk.90

De fleste trådløse enheter blir kontrollert av programvare. Denne programvaren vil ofte kunne oppdateres av produsent, også etter at utstyret er solgt, ved at ny programvare lastes ned via nettet. Dette gjelder for eksempel smarttelefoner som jevnlig får nye oppdateringer. I praksis vil det også være mulig for tredjepart å utvikle programvare som kan lastes opp på utstyret, dersom produsent ikke har lagt inn begrensninger for dette. Opplasting av ny programvare vil kunne endre et radioutstyrs egenskaper slik at det ikke lenger tilfredsstiller de grunnleggende kravene i regelverket, for eksempel til frekvensbruk, utgangseffekt eller sikkerhet. I samarbeidet innenfor EØS vurderes det derfor også å innføre regelverk for opplasting av visse typer programvare for radioutstyr, for å sikre at kravene til sikkerhet, elektromagnetisk kompatibilitet og frekvensbruk blir ivaretatt i hele utstyrets levetid.

For å møte utfordringen med økt frekvensbruk og bistå viktige samfunnstjenester som er avhengig av at frekvensene ikke blir forstyrret, er et nasjonalt støysenter under etablering hos Nkom. Utbygging av 4G, 5G og IoT stiller stadig større krav til utnyttelsen av frekvensspekteret og at interferens begrenses til et minimum. Mye av utstyret, sendernettene og tjenestene benytter satellittbaserte navigasjonssystemer, og navigasjonstjenestene som brukes i fly-, skips- og veitrafikken er avhengig av at radiosignalene fra disse satellittsystemene ikke blir forstyrret. Støysenteret vil ved hjelp av fjernstyrte faste og mobile målestasjoner innhente informasjon om skadelig interferens, analysere denne og varsle aktuelle brukere. Spesielt jammere (ulovlige støysendere) har vært en utfordring i det siste, og det vil bli en hovedaktivitet for støysenteret å få avdekket, varslet og stoppet slik ulovlig frekvensbruk.

8.7.2 IoT, 5G og utstyrsmarkedet

5G-teknologien legger til rette for massiv M2M-kommunikasjon, med utstyrsenheter som kommuniserer med hverandre og/eller som kommuniserer med servere over internett. Her finnes det ulike kommunikasjonsformer og ulike forretningsmodeller for de ulike leddene som inngår i verdikjeden.

M2M-kommunikasjon kan for eksempel utføres direkte over internettilknytningen og fungere på samme måte som internettbaserte tjenester. IoT omfatter typisk også et system for sammenkobling og informasjonsdeling mellom «tingene». Videre finnes det forretningsmodeller for produksjon av IoT-tjenester via mer sammensatte verdikjeder. Generelt består en slik verdikjede typisk av ekomtilbyder som for eksempel kan være en 5G-tilbyder, og IoT-tilbyder som produserer IoT-tjenesten bestående av «tingene» med tilhørende IoT-system. IoT-tjenesten tilbys deretter til IoT-brukere av ulike slag, jf. figur 8.13.

Forstørr bilde

Ekomtilbyderne kan velge å tilby ekomtjenester til IoT-tilbydere og forhandle avtaler direkte med disse. Alternativt kan ekomtilbydere og IoT-tilbydere samarbeide om etableringen av en løsning for en gitt vertikal (for eksempel e-helse eller transportsektoren), eventuelt kan en tredjeparts systemintegrator ta seg av å binde sammen ulike tilbud til en komplett IoT-tjeneste.

Når en IoT-tjeneste tilbys i markedet, vil denne kunne brukes av ulike typer brukere. Tjenesten vil kunne selges direkte til sluttbrukere, for eksempel et lesebrett som er koblet til nett for kjøp og nedlasting av bøker. Eller tjenesten kan tilbys som et grossistprodukt, for eksempel til en bilprodusent som deretter videreselger IoT-tjenesten til bilkjøperne som kjøper bil med IoT-løsning tilknyttet bilprodusentens servere.

I andre tilfeller vil IoT-bruker og sluttbruker smelte sammen og være en og samme aktør. Typiske anvendelser for dette er industriell bruk av IoT-tjenester. Et eksempel kan være et havneanlegg hvor logistikken håndteres ved hjelp av et IoT-system. I dette tilfellet vil havneorganisasjonen kunne ha roller som både IoT-bruker og sluttbruker.

Som alternativ til offentlige 5G-nett vil IoT-tilbydere kunne etablere private 5G-nett. Dette vil typisk være geografisk avgrensede nettverk, som for eksempel i fabrikklokaler eller lageranlegg.

IoT-tjenester implementert med 5G-teknologi konkurrerer både med eksisterende mobilteknologier som NB-IoT og med trådløse teknologier i markedet som bruker ulisensiert frekvensspektrum, som blant annet WiFi, LoRaWAN og Sigfox. Egenskapene til de ulike teknologiene vil være avgjørende for hvor godt disse passer til de ulike IoT-tjenestene.

8.8 Regjeringen vil

• Arbeide for at norsk næringsliv skal få økt kunnskap om hvilke muligheter nye digitale løsninger, som 5G og IoT, kan gi innenfor ulike samfunnssektorer, med mål om å realisere både bedriftsøkonomiske og samfunnsøkonomiske gevinster.

• Legge til rette for at norske industribedrifter skal kunne bruke 5G-teknologi for å effektivisere virksomhet, forbedre produktivitet og øke verdiskaping.

• Etablere et 5G-industriforum der representanter for industrien, utstyrsleverandører, tilbydere og myndigheter møtes jevnlig, for å sikre at industriens behov blir ivaretatt.

• At ekommyndigheten skal tilrettelegge for tildeling av tilstrekkelig med frekvensressurser særlig egnet for 5G-utbygging.

• At ekommyndigheten skal bidra til å avklare forholdet mellom nettnøytralitet og bruk av 5G-teknologi og -tjenester, der det er nødvendig.

• Arbeide for at nye tjenester skal bidra til å inkludere brukergrupper med spesielle behov på en bedre måte i samfunnet.

• At norske sluttbrukere skal kunne ha tillit til ekomtjenester og ikke minst nye tjenester som leveres over 5G.

• Legge til rette for at staten etterspør innovative og fremtidsrettede tjenester, som 5G, i sine offentlige anbud.

• At staten, kommunene og fylkeskommunene skal gå foran og gi tilgang til offentlig eid infrastruktur, for å bidra til utbygging av 5G og vår digitale grunnmur.

• At ekommyndigheten samarbeider med universiteter, høyskoler og andre forskningsmiljøer om forskning og utvikling av 5G-tjenester.

9 Frekvensforvaltning

Forstørr bilde

9.1 En viktig og begrenset naturressurs

Frekvenser utgjør en verdifull og begrenset naturressurs, og det er viktig å forvalte ressursene slik at utnyttelsen gir mest mulig samfunnsnytte over tid. God forvaltning gir også grunnlaget for gode, rimelige og fremtidsrettede tjenester.

I vårt moderne samfunn gjør vi oss mer og mer avhengig av god, robust og sikker elektronisk kommunikasjon. Vi har en forventning om at ekomnettene skal fungere til enhver tid i alle situasjoner, uansett hvor vi er eller hva vi gjør. Pandemien som brøt ut i 2020 har særlig vist oss hvor avhengig vi er av elektronisk kommunikasjon for interaksjon i samfunnet og hvor sårbare vi kan være om elektronisk kommunikasjon ikke fungerer. Økt forekomst av ekstremvær og naturhendelser de senere årene som i en del tilfeller har ført til at ekomtjenester har falt ut, har tydelig vist avhengighetene.

I Norge har vi høye krav til pålitelighet og kvalitet i mobilnettene. Disse nettene er blitt en avgjørende del av samfunnets infrastruktur, og spiller en stadig større rolle som grunnforutsetning for samhandling i samfunnet og for digitalisering. Tilgang til frekvensressurser er avgjørende for å kunne tilby mobilkommunikasjon med god dekning og kapasitet. Behovet for frekvensressurser til mobilnettene er stort og økende, ikke minst for å kunne realisere de store overføringskapasitetene som 5G gir mulighet for. Frekvensressurser til mobile tjenester er særlig verdifulle, og det er konkurranse mellom markedsaktørene om å skaffe seg ressurser. Tilgang til en tilstrekkelig mengde frekvensressurser i ulike frekvensbånd med forskjellige egenskaper, er en viktig faktor. Det er et konkurransefortrinn å ha en riktig sammensetning av ulike frekvensressurser. Dette muliggjør effektiv drift, bruk av ny teknologi og innføring av nye innovative tjenester.

9.2 Essensiell innsatsfaktor i samfunnet

Frekvenser er en avgjørende innsatsfaktor for stadig flere virksomheter og aktører. I forvaltningen av disse ressursene ønsker myndighetene i størst mulig grad å ta hensyn til behov i ulike deler av samfunnet. I ekomsektoren er tilbydere av mobile ekomtjenester og annen samfunnskritisk infrastruktur, avhengige av frekvensressurser. Trådløs kommunikasjon er imidlertid også viktig for å produsere og levere produkter og tjenester i stort sett alle samfunnssektorer. Det finnes aktører med behov for frekvensressurser blant annet i transportsektoren, kraftsektoren, helsesektoren, maritim virksomhet, industrien, bygg- og anleggs- og entreprenørvirksomhet, media, kulturlivet, ideelle organisasjoner og forskningsvirksomhet.

Videre ser vi konturene av økende etterspørsel etter frekvensressurser fra aktører som ønsker å bygge ut egne lokale eller regionale nett. Dette har blitt særlig aktualisert med innføringen av ny teknologi med nye muligheter, blant annet 5G, Tingenes internett (IoT) og intelligente transportsystemer (ITS). Tilgang på frekvensressurser er også viktig for nødkommunikasjonsløsninger fra både offentlige og private tilbydere.

Alle som produserer trådløse tjenester, trenger tilgang til frekvensressurser. Siden etterspørselen etter ressurser er stor, må Kommunal- og moderniseringsdepartementet og Nasjonal kommunikasjonsmyndighet (Nkom) planlegge og tildele frekvensressursene for å imøtekomme behovene gjennom høy utnyttelsesgrad og mest mulig effektiv ressursbruk. Med økt behov for frekvensressurser i flere samfunnssektorer og på flere områder, vil det bli nødvendig å tenke nytt når det kommer til frekvensplanlegging. Det er hevet over tvil at det i tiden fremover i større grad vil bli nødvendig å tilrettelegge for delt ressursbruk. Samme frekvensressurs kan under gitte forutsetninger deles mellom flere brukere for å gi enda mer effektiv frekvensutnyttelse. Frekvensdeling blir allerede benyttet i flere frekvensbånd, for eksempel 2,4 GHz-båndet som benyttes til å levere tjenester basert på ulike teknologier (WiFi, Bluetooth, ZigBee o.l.), hvor tjenestene deler på en begrenset frekvensressurs på like vilkår. Frekvensdeling kan også gjennomføres ved å gi ulike tjenester og brukere ulike prioriteter og rettigheter i det samme frekvensbåndet. Det amerikanske Citizens Broadband Radio Service (CBRS) er et eksempel på et slikt system, der kommersielle brukere får benytte 3,5 GHz-båndet, samtidig som det amerikanske forsvaret er primærbruker. Det arbeides mye internasjonalt, ikke minst i samarbeidet i CEPT91 og innenfor EØS, med hvordan man best løser utfordringene som oppstår med delte frekvensressurser.

Det kan også bli aktuelt å innføre strengere krav til faktisk utnyttelse av frekvensressurser, også for ressurser som allerede er tildelt. I en del land ser vi eksempel på at det er fastsatt betingelser om at innehaver plikter å gjøre ressursene tilgjengelige for andre brukere, for eksempel ved utleie.

9.3 Forvaltning og tildeling

All bruk av frekvenser er regulert av ekommyndigheten. Et viktig grunnprinsipp er at det skal være så lav terskel som mulig for tilgang til frekvenser for de ulike aktørene. Frekvensforvaltningen skal angi rammevilkårene, men de som disponerer frekvensene bestemmer i stor grad selv hva slags teknologi og tjeneste de vil tilby. Den teknologinøytrale reguleringen i Norge har ført til tidlig bruk av ny teknologi, noe som for eksempel illustreres av at tillatelser for øvre del av 3,6 GHz-båndet ble tildelt i 2016 og tatt i bruk til kommersielle 5G-tjenester allerede i 2020.

Ekommyndighetens frekvensstrategi er basert på at aktørene enkelt skal få den informasjonen de trenger, og få tilgang til frekvensene ved så enkle og raske tildelingsprosesser som mulig. I enkelte tilfeller tildeler frekvensmyndigheten ressurser også direkte til bruk knyttet til særlig kvalifiserte allmennyttige formål, som nød- og beredskapstjenester, forsvars- og forskningsformål eller allmennkringkasting.

Ved all tildeling av frekvenser skal ekommyndigheten ta hensyn til effektiv bruk av samfunnets ressurser ved å legge til rette for bærekraftig konkurranse, fri bevegelighet for tjenester, harmonisert bruk av frekvenser og tilrettelegging for delt bruk. Prosedyrene skal være åpne, objektive, transparente, ikke-diskriminerende og forholdsmessige, og de skal fremme konkurranse når det er relevant.

Dersom det er konkurranse om bestemte frekvensressurser, skal prosessen for utvelgelse av hvem som skal få tildelt ressursene, oppfylle bestemte krav. Pengeauksjon har i mange år blitt ansett for å tilfredsstille disse kravene, og Nkom har gjennomført en rekke frekvensauksjoner de siste 20 årene. Ved disse tildelingene kan myndigheten sette vilkår blant annet for å fremme konkurranse, bedre dekningen eller sikre nødvendig tjenestekvalitet. Ekommyndigheten vil med bakgrunn i konkurransesituasjonen i markedet vurdere behov for såkalt frekvenstaksregulering, dvs. vurdere å fastsette en begrensning på hvor mye ressurser en enkelt aktør kan kjøpe i en auksjon eller få tildelt i andre tildelingsprosedyrer. Tildeling av frekvensressurser med betydning for konkurransen i mobilmarkedet er særlig omtalt i kapittel 7.4.1.3.

Ekommyndigheten har stilt krav om utvidet dekning ved en rekke auksjoner, og dette har vært viktige bidrag til regjeringens mål om at hele landet skal ha god bredbåndsinfrastruktur og mobildekning. Mobilnettene i Norge har i mange år hatt veldig god dekningsgrad. I de seneste årene har derfor dekningskravene blitt stadig mer spesifikke. De har eksempelvis vært rettet mot å bedre dekning langs utvalgte vei- og jernbanestrekninger. Dekningskrav kan også bidra til å oppnå dekning på bestemte steder i landet der det er svakere kommersielt grunnlag for å bygge dekning. Det har også blitt benyttet dekningskrav i tillatelser til kringkastingsnett.

9.4 Internasjonalt arbeid er viktig

Det meste av frekvensplanleggingen og ressurstildelingen er basert på at det foreligger internasjonal enighet om felles kriterier for bruk. Det pågår til enhver tid internasjonalt arbeid for å koordinere frekvensbruk og for å følge opp internasjonale forpliktelser. Dersom frekvensbruken er harmonisert globalt eller regionalt, som i EØS, reduseres potensialet for forstyrrelser. Internasjonal harmonisering danner også grunnlag for nasjonale vurderinger og regulatoriske rammer. Harmonisert frekvensbruk er også en svært viktig forutsetning for å skape store markeder som gir grunnlag for utvikling av utstyr og tjenester til overkommelige priser.

Nkom og departementet deltar i en rekke internasjonale arbeidsgrupper, både på europeisk og globalt nivå, for å være oppdatert på utviklingen og påvirke harmoniseringsarbeidet til det beste for norske interesser. I denne forbindelse er norske myndigheter opptatt av at harmoniserende tiltak skal være tilstrekkelig fleksible og teknologinøytrale, slik at aktørene selv så langt som mulig kan bestemme hva som er den mest hensiktsmessige og effektive bruken av frekvensspekteret. Det er også viktig for norske myndigheter å sørge for at harmonisert regelverk gir tilstrekkelig adgang for alternativ nasjonal frekvensbruk i tilfeller der den harmoniserte anvendelsen er uaktuell i Norge.

9.5 Trådløs kommunikasjon som må tåle forstyrrelser

I dag er det vanlig at mange ulike typer forbrukerelektronikk har en form for trådløs kommunikasjonsløsning. Disse produktene benytter i stor grad frekvenser som er harmonisert innenfor EØS. De kan benyttes uten spesifikk tillatelse, så lenge bruken skjer i tråd med vilkårene i den såkalte fribruksforskriften.92 Produktene eller utstyret sender ofte med veldig lav effekt, og de er utviklet for å kunne dele frekvensressursen med andre radiotjenester, inkludert tjenester som sender med betydelig høyere effekt. I utgangspunktet har bruk som skjer etter fribruksforskriften, ikke krav på beskyttelse fra annen lovlig bruk av frekvenser. Det er etter hvert et stort antall tjenester og enheter som benytter frekvenser på slike fribruksvilkår. Av denne grunn har frekvensmyndigheter, både i Norge og internasjonalt, begynt å vurdere om slik bruk bør få en viss beskyttelse.

Det økende antallet produkter og utstyrstyper innenfor forbrukerelektronikk som kan kommunisere trådløst, skaper også andre utfordringer. Selv om frekvensbruken i stor grad er harmonisert innenfor EØS, er det også mange eksempel på at utstyr som trådløse mikrofoner, hjelpemiddel for hørselshemmede og utstyr for bilde-/videooverføring, forårsaker forstyrrelser. Dette har bakgrunn i at mye slikt utstyr omsettes relativt fritt mellom land og verdensdeler. Noe av dette utstyret er ikke tilpasset den norske frekvensplanen, eller oppfyller ikke utstyrskravene, og kan forstyrre lovlig bruk.

Den betydelige økningen vi ser i bruk av trådløs kommunikasjon og betydningen den har for samfunnet, gjør at også Nkoms oppgave med å overvåke frekvensbruk, og avdekke og forebygge forstyrrelser, blir viktigere. Selv om det meste av ulovlig frekvensbruk skyldes uvitenhet, brukerfeil eller feil på utstyr, ser vi stadig oftere eksempel på bevisst ulovlig frekvensbruk. Dette omfatter også tilfeller der hensikten er å forstyrre radiotjenester. Et eksempel på dette er såkalt jamming av satellittnavigasjonssystem (GNSS93), hvor aktører med hensikt sender ut støysignaler for å forhindre mottak av signaler fra GNSS. I slike tilfeller er det viktig å være i stand til hurtig å finne og stanse kilden til ulovlig aktivitet, som i mange tilfeller også er farlig eller samfunnsskadelig. For å øke effektiviteten og kapasiteten på overvåkingen, er det etablert en rekke fjernstyrte målestasjoner rundt omkring i landet. Noen av disse har kapasitet til å detektere jamming av signal fra GNSS, jf. figur 9.2.

Forstørr bilde

Kilde: Nasjonal kommunikasjonsmyndighet

9.6 Stråling fra radiobølger

Radiosystemer og -utstyr sender ut radiobølger (elektromagnetiske felt). Dette er grunnen til at vi blant annet kan kommunisere trådløst ved bruk av mobiltelefon, fjernstyre droner, overvåke fly- og skipstrafikk med radarer og lytte til radioprogram og se på TV nesten over alt. Enkelte er bekymret for radiobølgestråling og frykter at den kan være helseskadelig. Både internasjonale og nasjonale helsemyndigheter vurderer konsekvenser av slik stråling. Det er fastsatt grenseverdier for menneskelig eksponering, og myndighetene har slått fast at slik stråling ikke er helseskadelig når den ligger under grenseverdiene. Direktoratet for strålevern og atomsikkerhet (DSA) er fagmyndighet på området for strålevern og gir anbefalinger om grenseverdier for eksponering. Ekommyndigheten samarbeider med Folkehelseinstituttet, øvrige helsemyndigheter og DSA på dette feltet og baserer informasjon om virkning av stråling og eksponeringsregler på kompetansen til disse fagmiljøene.

Det er etablert et nasjonalt samarbeidsforum for elektromagnetiske felt og helse med DSA, Folkehelseinstituttet og Helsedirektoratet som faste medlemmer. Nkom, Norges vassdrags- og energidirektorat, helseforetakene, Norsk forening for allmennmedisin og eventuelt andre myndigheter eller organisasjoner møter ved behov. Formålet med forumet er å ivareta informasjonsbehovet i samfunnet og sikre en samordnet og helhetlig forvaltningspraksis tilknyttet elektromagnetiske felt og helse.

Nkom tilbyr en internettportal kalt Finnsenderen (finnsenderen.no) der det er mulig å søke seg frem til hvor mobilbasestasjoner og radio- og tv-sendere er plassert, jf. figur 9.3. Her finnes også en strålingskalkulator, som gjør det mulig å beregne eksponeringen for radiobølgestråling fra forskjellige sendere som befinner seg i et område rundt en gitt adresse.

Forstørr bilde

Kilde: Nasjonal kommunikasjonsmyndighet

Nkom arbeider mye med å kartlegge stråling og elektromagnetisk eksponering. I løpet av de siste årene har Nkom gjort mange målinger der folk normalt ferdes og oppholder seg over tid. Siden 2013 har Nkom gjennomført jevnlige målinger for å se på utviklingen av stråling i et bybilde over tid. Målingene er foretatt i Kristiansand og viser blant annet at nivåene på eksponering fra basestasjoner for mobiltelefoni er svært lave, og bare noen promille av grenseverdiene norske strålevernmyndigheter har fastsatt. Verdiene har ikke økt nevneverdig i løpet av de årene målingene har blitt gjennomført. Av vanlige trådløse kilder er det mobiltelefon holdt mot øret som gir størst eksponering, men nivåene ligger under fastsatte grenseverdier. Denne eksponeringen kan enkelt reduseres ved å ha mobiltelefonen et stykke fra kroppen ved bruk av høyttalerfunksjon eller håndfriutstyr.

Nkom samarbeider med DSA når det gjelder elektromagnetiske felt. Nkom gjør målinger og kartlegger eksponering, mens DSA gir generell informasjon, råd og veiledning om mulige helseeffekter knyttet til elektromagnetiske felt i arbeidslivet og hverdagen. Som en del av dette samarbeidet er det også utarbeidet to informasjonsbrosjyrer om stråling fra trådløs teknologi, jf. figur 9.4. Arbeidstilsynet forvalter regler om eksponering i arbeidslivet og fører tilsyn med at disse etterleves.

Forstørr bilde

Kilde: Nasjonal kommunikasjonsmyndighet og Direktoratet for strålevern og atomsikkerhet

Utbyggingen av 5G i Norge har ført til en økning i antall henvendelser fra personer som er bekymret for strålingsnivået i samfunnet. Økningen i antall henvendelser var forventet. Det er derfor allerede utført målinger på utvalgte teststeder (blant annet Kongsberg, Nydalen, Fornebu og Elverum) for å kartlegge strålingsnivået fra 5G-teknologi og kunne besvare spørsmål på best mulig måte. Disse 5G-målingene viser tilsvarende lave strålingsnivåer som for tidligere mobilgenerasjoner (2G, 3G og 4G). Det er videre planlagt å gjennomføre flere målinger der folk oppholder seg, for eksempel i parker, på gateplan m.m. For å følge utviklingen etter hvert som flere tar i bruk 5G, vil disse målingene fortsette. Departementet og Nkom deltar også på konferanser og arbeidsgruppemøter internasjonalt om hvordan myndighetene skal kartlegge stråling og informere om dette i forbindelse med 5G-utbyggingen.

9.7 Frekvenspolitikk

Ekommyndigheten ønsker en frekvensforvaltning som er preget av en regulering som er åpen, tilgjengelig og forutsigbar. Tildeling av ressurser er delvis markedsstyrt ved at konkret etterspørsel etter nye frekvensressurser fra markedsaktørene fører til at myndighetene igangsetter tildelingsprosedyrer. Der det er konkurranse om ressursene og følgelig etterspørsel etter mer spektrum enn det som kan tilbys, vil ressursene under hensyntagen til konkurransesituasjonen i markedet, bli tildelt aktører som vil bruke ressursene mest effektivt og til størst mulig samfunnsnytte. Dette vil som oftest være aktører som verdsetter frekvensressursene høyest i frekvensauksjoner.

Alle søknader om frekvensressurser behandles av Nkom i første instans. Brukerne behøver i utgangspunktet bare å forholde seg til én etat, noe som skal legge til rette for ensartet, forutsigbar og enkel saksbehandling. En slik løsning vil også bidra til at aktørene raskt får tilgang til frekvenser. Tildelingsprosessene skal være så enkle som mulig. Det skal for eksempel gjøres bruk av elektroniske skjemaer og digitale løsninger.

Ressursene skal tildeles til rett tid og til den bruken som er til det beste for samfunnet samlet sett. Regjeringen ønsker at frekvensressursene kan brukes slik at vi oppnår innovasjon med utvikling av nye tjenester og ny teknologi i Norge. Nkom har som mål å kunne forutse frekvensbehovene og være en offensiv tilrettelegger for markedet, slik at viktige ressurser kan gjøres tilgjengelige for aktørene når de trenger dem.

Når det er konkurranse om å få tilgang til frekvensressurser og det dreier seg om samfunnsviktig bruk eller tildelingen skal ivareta samfunnsviktige hensyn, har Kommunal- og moderniseringsdepartementet en sentral rolle i tildelingen. Ulike samfunnsmessige behov skal veies mot hverandre, og det skal tas hensyn til konkurransesituasjonen i markedet. I slike saker vil det være nødvendig å fatte politiske beslutninger som del av prosessen.

9.8 Økende etterspørsel etter frekvenser

Nye og økte krav til tilgang til trådløse tjenester og større kapasitet, betyr at behovet for frekvensressurser øker. For å kunne utnytte både dagens teknologi (f.eks. WiFi og 4G) og ny teknologi (f.eks. 5G og dens videre utvikling) på best mulig måte, kreves store båndbredder. I frekvensbånd under 1 GHz er det vanskelig å finne ledige sammenhengende frekvensressurser som er store nok til å dekke behovet for båndbredde, jf. figur 9.5. Det er derfor nødvendig å se på frekvensbånd over 1 GHz for å få fullt utbytte av ny teknologi. For å sikre god dekning er det likevel behov for å ta i bruk frekvensressurser under 1 GHz, jf. figur 9.6. EU har pekt ut båndene omkring 700 MHz, 3,6 GHz og 26 GHz som de viktigste frekvensbåndene for innføring av 5G. I denne forbindelse brukte regjeringen 150 millioner kroner på å delfinansiere en ombygging av Norges televisjons digitale bakkenettet for fjernsyn. Dette sikret et fortsatt godt TV-tilbud i bakkenettet samtidig som Norges televisjon kunne frigi frekvensene i 700 MHz-båndet, som utgjorde en del av frekvensressursene tildelt bakkenettet. 700 MHz-båndet kunne derfor tildeles allerede i juni 2019 og tas i bruk av mobiltilbyderne fra 1. november 2019. Ekommyndigheten vil etter sommeren 2021 tildele hele 3,6 GHz-båndet med lang tillatelsesvarighet.

Forstørr bilde

I 3,6 GHz- og 26 GHz-båndene er det mulig for aktørene å få store sammenhengende båndbredder, noe som er viktig for å kunne tilby tjenester med stor kapasitet og datahastighet på over 1 Gbit/s.

Forstørr bilde

9.9 Tilgang til mobiltjenester

Selv om mobilnettene i Norge etter hvert har veldig stor dekningsgrad, er det fremdeles områder der det ikke er kommersielt lønnsomt for tilbyderne å bygge ut. I de seneste årene har myndighetene i økende grad vært opptatt av at det skal være bedre tilgang til mobiltjenester innendørs og der folk ferdes og oppholder seg utenom bostedsadressen. Økt flatedekning er også viktig for å kunne tilby tjenester for samfunnsviktige brukere. Dette vil særlig være aktuelt nå når regjeringen har bestemt at en ny kommunikasjonsløsning for nød- og beredskapsbrukerne skal benytte kommersielle mobilnett.

Fast trådløst bredbånd har blitt et godt alternativ til fast bredbånd der det er vanskelig eller kommersielt ulønnsomt å bygge fibernett. Med 5G vil fast trådløst bredbånd kunne være et godt alternativ til fiber og annen fast infrastruktur. Ekommyndigheten vil i tråd med vanlig praksis vurdere dekningskrav og/eller insentivordninger for å legge til rette for utbygging i kommersielt ulønnsomme områder i fremtidige frekvenstildelinger, jf. eksempelvis ordning beskrevet i kapittel 7.5.3.

9.10 Kritiske samfunnsfunksjoner

Samfunnskritisk kommunikasjon er avhengig av velfungerende radiokommunikasjonsløsninger.

Det er bestemt at en ny kommunikasjonsløsning for nød- og beredskapsbrukerne skal realiseres i de kommersielle mobilnettene. Ekommyndigheten samarbeider med andre myndigheter for å vurdere hvordan nød- og beredskapsaktørenes behov skal løses i mobilnettene. Bruk av de kommersielle mobilnettene for å tilby nød- og beredskapskommunikasjon åpner for økt funksjonalitet og nye tjenester for brukerne. Det er gjennomført en konseptvalgutredning om mulige løsninger, og det pågår arbeid med å kvalitetssikre disse vurderingene.

Forsvaret har også behov som det må tas hensyn til ved tildeling av nye frekvensressurser. De har bruk for frekvensressurser til ny teknologi og nye systemer, og de har behov for beskyttelse av allerede eksisterende systemer og anvendelser. Det er derfor viktig for ekommyndigheten å ha kjennskap til Forsvarets behov og god dialog med Forsvaret, slik at disse hensynene kan ivaretas på en tilfredsstillende måte.

9.11 Regjeringen vil

• Legge vekt på å gi enkel og effektiv tilgang til radiofrekvenser som innsatsfaktor for tjenesteproduksjon.

• Legge til rette for effektive og langsiktige investeringer gjennom forutsigbare rammevilkår.

• At ekommyndigheten skal ha transparente, forutsigbare og langsiktige planer for tildelinger av frekvensressurser til mobilkommunikasjon og nye teknologier.

• At frekvenser for 5G og mobilkommunikasjon brukes til å understøtte målet om god digital tilgang i hele landet.

• Vurdere om innbetaling av proveny fra frekvensauksjoner kan skje over tid. Det kan legge til rette for et fortsatt høyt investeringsnivå i mobilnettene.

• Vurdere å stille egnede krav til forbedret dekning og kapasitet i mobil- og bredbåndsnett, særlig rettet mot områder hvor det ikke er kommersielt grunnlag for utbygging, som en del av gjenytelsen for at det gis tilgang til den begrensede og verdifulle naturressursen frekvensspektrumet er.

• Fremme konkurranse ved å legge til rette for at frekvenser kan fordeles mellom flere konkurrerende aktører, om nødvendig ved tiltak som begrenser mengden frekvenser ett foretak kan ha og ved å reservere ressurser for bestemte aktører.

• At ekommyndigheten arbeider for at tildelt spektrum blir utnyttet mest mulig effektivt, herunder tilrettelegge for mer effektiv frekvensbruk ved at aktører skal dele frekvensressurser der det er mulig.

• At det samarbeides med frekvensinnehaverne om å redusere fragmentering av frekvensbånd og at det ved tildeling i de enkelte frekvensbånd legges til rette for sammenhengende frekvensressurser til hver innehaver.

• At ekommyndigheten gjennomfører et risikobasert tilsyn med bruken av frekvenser for å sikre etterlevelse av regelverket, beskytte samfunnsviktige tjenester og forbrukerinteresser og legge til rette for innføring av nye teknologier.

• At Nasjonal kommunikasjonsmyndighet arbeider systematisk med måling av og informasjon om stråling fra ekomutstyr og -systemer.

• At Nasjonal kommunikasjonsmyndighet etablerer et nasjonalt støysenter som gjennom informasjonsarbeid og tilsynsvirksomhet motvirker og forhindrer ulovlig frekvensbruk.

• At ekommyndigheten gjennom internasjonalt samarbeid på regionalt og globalt nivå, bidrar til samordning og felles spektrumspolitikk for en effektiv anvendelse av frekvensressurser.

• At ekommyndigheten gjennom deltagelse i relevante internasjonale arbeidsgrupper påvirker hvilke frekvensbånd, og hvor mye spektrum, som skal allokeres til fremtidige mobilkommunikasjonstjenester.

• At ekommyndigheten i samarbeid med andre lands myndigheter skal legge til rette for at frekvenser kan benyttes uten at det oppstår grenseoverskridende forstyrrelser.

10 Internett

Internett, inkludert applikasjoner og data som er tilgjengelig, utgjør en grunnleggende samfunnsressurs med store muligheter for innovasjon og vekst på nær sagt alle samfunnsområder, både nasjonalt og globalt.

Ekommyndigheten har det overordnede ansvaret for norsk politikk for ekomnett og -tjenester, herunder internett. Tillit til at tjenestene som leveres over internett er stabile og sikre, er grunnleggende for fortsatt utvikling av nett og tjenester. Det er viktig at ekommyndigheten og andre berørte aktører fortsetter sitt aktive arbeid og er samrordnet når man deltar i internasjonale fora, for å sikre Norges innflytelse i spørsmål som berører viktige samfunnspolitiske forhold ved internett.

10.1 Ringvirkninger for samfunnet

Internettilgang er gradvis blitt den mest brukte ekomtjenesten i det norske samfunnet, og er nå blitt tilnærmet uunnværlig i alle samfunnssektorer.

Norsk mediebarometer fra SSB viser at 90 prosent av befolkningen i alderen 9–79 år var på internett en gjennomsnittsdag i 2019. I aldersgruppen 13–44 år er nær sagt alle innom internett en gjennomsnittsdag, mens andelen blant de eldste i undersøkelsen (67–79 år) ligger på 61 prosent. Ulike undersøkelser anslår ulik bruk av internett og digitale løsninger blant eldre, men en trend over tid er at bruken øker, også blant de eldste.94 Befolkningen var i gjennomsnitt ca. 3 timer på internett daglig i 2019.95

I det moderne samfunn er internett en grunnleggende drivkraft for sosial, kulturell, demokratisk og økonomisk utvikling. Folk bruker internett til sosiale medier av ulike slag for å kommunisere med hverandre. Mye av formidlingen av musikk og film foregår som strømming over internett. På denne måten er internett blitt en bidragsyter til mediemangfoldet. Mye av samfunnsdebatten foregår på nettet i demokratiske land som Norge, men også i land med autoritære regimer hvor ytringsfriheten begrenses av makthaverne.

Den økonomiske betydningen av internett utløses i samspillet mellom internett som infrastruktur for kommunikasjon på den ene siden, og innholdet som formidles av denne kommunikasjonen på den andre siden.

Internett fungerer som en åpen plattform for kommunikasjon og innholdsdistribusjon. Både forbrukere og tilbydere av innhold kobler seg til plattformen via sine respektive internettilbydere, og basert på dette kan forbrukere og innholdstilbydere kommunisere fritt over internett. Denne plattformen har skapt, og skaper fortsatt, insentiver til innovasjon av innhold og tjenester. I konkurranse med de store internasjonale innholdstilbyderne, er det viktig at det fortsatt skapes grobunn for innovasjon blant norske innholdstilbydere.

De største kommersielle suksessene når det gjelder internettbasert innhold og tjenester er amerikanske, og ofte pekes det på «de fire store» bestående av Google, Amazon, Facebook, Apple. Men vi har også flere eksempler på norske applikasjoner og aktører som har gjort seg godt bemerket de siste årene, som:

• Nettleseren Opera

• Søkemotoren Fast Search

• Åpen kildekode – Trolltech/Qt Software

• Musikkstrømming – WiMP/Tidal

• Spillutviklingsselskapet Funcom

• Videokonferansesystemet Pexip

• Analyseselskapet Unacast

• Apper og læringsplattformer som Wordfeud og Kahoot!

Med fremveksten av store, internasjonale aktører, er konkurranseforholdet mellom små og store innholdstilbydere aktualisert i økende grad. Flere mindre tilbydere er utkonkurrert, mens andre typer aktører er kjøpt opp av større konkurrenter.

Fremveksten av smarttelefoner har gjort at mobil internettilknytning har blitt gradvis viktigere. For mobilt internett er app-butikkene til Google og Apple blitt dominerende for distribusjon av applikasjoner til smarttelefoner som benytter henholdsvis operativsystemene iOS og Android. Store datasystemer som tilbyr tjenester som sosiale medier eller app-butikker, omtales ofte som internettbaserte plattformer, og både forbrukere og virksomheter er blitt mer avhengige av disse for å kommunisere effektivt over internett.

10.2 Kjernefunksjonene til internett

Internett er en global infrastruktur for elektronisk kommunikasjon som består av mange ulike nettverk som er knyttet sammen til et «internettverk». Internetteknologien er bygd opp av en rekke enkeltelementer omtalt som «protokoller», som til sammen kan få kommunikasjonen til å flyte fra et hvilket som helst punkt på nettet til et hvilket som helst annet punkt. Den grunnleggende protokollen er «internettprotokollen» (IP), og teknologien som brukes på internett omtales derfor ofte som IP-teknologien.

De ulike kjernefunksjonene til internettarkitekturen («the public core of the internet»96) kan illustreres slik som i figur 10.1.

Forstørr bilde

Nederst i internettarkitekturen finner vi den grunnleggende fysiske infrastrukturen som består av

• faste, trådløse og mobile aksessnett (de ytterste delene av nettet) som gir brukerne bredbåndstilknytning

• transportnett som knytter sammen nettene over større avstander, som kommuner, regioner, landsdeler og land (de indre delene av nettet).

Over denne fysiske infrastrukturen, bygges logiske IP-nett som anvender IP-teknologien. Endepunktene (for eksempel PC-er, mobiltelefoner mv.) tilordnes IP-adresser, slik at disse kan adressere hverandre. I knutepunktene etableres tabeller over IP-adressenes tilordning, slik at knutepunktene kan formidle trafikken mellom endepunktene, jf. kap. 10.3.

IP-adressene er tallbasert (minner om telefonnummer), men i praksis angir brukerne hvilke datamaskiner de ønsker å kommunisere med ved å bruke domenenavn (f.eks. regjeringen.no). Det er etablert et system for nummer og navn på internett, og dette oversetter fra domenenavn til IP-adresser. Dette systemet kalles «domenenavnsystemet» (DNS), jf. kap. 10.4.

I tillegg er det etablert ulike system for identitet og sikkerhet for å beskytte kommunikasjonen på internett, herunder DNSSEC, jf. tabell 12.1. Bruken av slike sikkerhetsfunksjoner er valgfri, men utbredelsen er økende. Funksjoner som tilbys er identifisering og autentisering av brukerne, samt beskyttelse av integritet og konfidensialitet for selve kommunikasjonen.

10.3 Samtrafikk og ruting

Hva gjør en bredbåndstilbyder til en internettilbyder?

Internettilbyderne bringer bredbåndstilknytningene til «liv», det vil si at trafikk formidles mellom de ulike brukerne ved hjelp av IP-adresser. De ulike internettilbyderne er knyttet sammen og utveksler trafikk mellom kundene sine, enten via samtrafikkpunkter eller via direkteforbindelser seg imellom, slik at vi kan nå brukere over hele internett.

For å formidle internettrafikken, bygges det opp rutingtabeller i knutepunktene som viser vei til de ulike IP-adressene på nettet. Rutinginformasjonen i tabellene bygges opp internt i den enkelte tilbyders nett, og utveksles deretter med andre tilknyttede internettilbydere med en protokoll kalt BGP (Border Gateway Protocol), se figur 10.2. På denne måten kobles den norske delen av internett til det globale internett.

Forstørr bilde

Innenfor landets grenser utveksler de fleste internettilbydere trafikk via NIX (Norwegian Internet Exchange). NIX har to samtrafikkpunkter i Oslo, og samtrafikkpunkter i Stavanger, Bergen, Trondheim og Tromsø. I tillegg til internettilbyderne, er også store innholdstilbydere som NRK, TV2, Akamai og Amazon tilknyttet NIX. For å skape økt geografisk spredning av trafikkutvekslingen, var Nasjonal kommunikasjonsmyndighet (Nkom) bidragsyter ved opprettelsen av samtrafikkpunktet i Tromsø. Mesteparten av den nasjonale trafikkutvekslingen foregår imidlertid fortsatt i samtrafikkpunkter i Oslo.

I tillegg til den fysiske knytningen til samtrafikkpunktene, må aktører som ønsker å utveksle trafikk med hverandre over disse punktene, inngå samtrafikkavtaler. Trafikkutvesling har tradisjonelt ofte vært utført som «peering», det vil si at to aktører gjensidig utveksler trafikk uten at de utveksler betaling for dette. I tillegg vil mindre internettilbydere kjøpe transitt av en eller flere større internettilbydere for å kommunisere mot øvrige deler av internett.

Fra tid til annen oppstår det konflikter om internettsamtrafikk. Slike konflikter har ofte opphav i uenighet mellom internettilbydere og innholdstilbydere hvor det er asymmetrisk trafikkutveksling mellom de to partene. Innenfor landets grenser har Nkom i et par tilfeller fulgt opp slike konflikter, for eksempel konflikten mellom Telenor og Netflix i 2014. I de fleste tilfellene har konfliktene løst seg etter relativt kort tid ved at partene selv har funnet frem til minnelige løsninger.

Norge har ikke noe internasjonalt samtrafikkpunkt. For å komme ut på det globale internett benyttes typisk samtrafikkpunkter som finnes i et fåtall europeiske land, for eksempel Netnod i Stockholm og AMS-IX i Amsterdam. Mesteparten av internettrafikken mellom Norge og utlandet går i dag over forbindelser fra Oslo via Sverige.

Regjeringen har satt av 100 millioner kroner til å tilrettelegge for nye forbindelser til utlandet, og Nkom har etter en konkurranse tildelt støtte til å etablere en forbindelse fra Kristiansand til Esbjerg i Danmark, for å skape økt geografisk spredning av den internasjonale trafikken. Kontrakten ble tildelt Telia Carrier Norway AS, og den undersjøiske fiberkabelen skal være operativ fra starten av 2022. Deler av kapasiteten i kabelen er avsatt til elektroniske kommunikasjonstjenester, inkludert internettjenester. Det er nå i tillegg flere fiberkabler under planlegging eller etablering på kommersiell basis. Blant annet etablerte Altibox i 2020 en ny fiberkabel mellom Larvik og Hirtshals i Danmark og planlegger ytterligere en fiberkabel mellom Stavanger og England,97 og kabelen til Bulk Infrastructure fra Kristiansand har endepunkter i Danmark, England og USA.98 Regjeringen vil fortsette å legge til rette for flere utenlandsforbindelser på kommersielt grunnlag.

IP-infrastrukturen som internettilbyderne bygger ved hjelp av samtrafikk og ruting, er grunnlaget for at sluttbrukerne kan kommunisere seg imellom via et åpent internett. Et åpent internett er en rettighet som er beskyttet av den felleseuropeiske reguleringen av nettnøytralitet. Internett fungerer som én plattform, selv om internett består av et stort antall nett som er knyttet sammen. På internettplattformen kommuniserer forbrukere og tilbydere av innhold og tjenester. Norge har lang tradisjon for å sikre nettnøytraliteten for norsk internettrafikk, og regjeringen har som målsetning å opprettholde åpenheten på internett for norske borgere.

Sluttbrukerne består av små og store aktører. Store tilbydere av innhold og tjenester vil ofte benytte lagrings- og prosesseringsressurser hos vertsleverandører og større datasentre. Herfra tilbys spesifikke applikasjoner som musikkstrømming og sosiale medier, men også generelle applikasjoner som innholdsdistribusjon (CDN, Content Delivery Network) og skytjenester, jf. figur 10.2.

Geografisk nærhet til brukerne innenfor landets grenser er vesentlig for tilstrekkelig god ytelse på applikasjonene, fordi dataene derved kan transporteres raskt over korte avstander. De siste årene har det skjedd en positiv utvikling ved at flere større innholdsleverandører etablerer seg i datasentre i Norge og benytter norsk infrastruktur. Etableringen av flere direkte utlandsforbindelser (undersjøiske fiberkabler) bidrar til å øke attraktiviteten til datasentre i Norge. Regjeringen arbeider for ytterligere å stimulere etableringen av datasentre på norsk jord og tar sikte på å legge frem en oppdatert datasenterstrategi i løpet av første halvår 2021.

10.4 System for nummer og navn

Internetteknologien bruker to typer adresser for å kommunisere: IP-adresser og domenenavn.

Som en global infrastruktur for elektronisk kommunikasjon, må IP-adressene som brukes på internett, være globalt unike for at trafikken skal kunne nå frem til endepunktene (PC-er, mobiltelefoner mv.) når vi kommuniserer med hverandre. IP-protokollen som tradisjonelt har vært brukt på internett, er IP versjon 4 (IPv4). Per i dag er alle de ulike IPv4-adressene brukt opp ved at disse er fordelt ut til internettilbyderne. For å bøte på dette er IP versjon 6 (IPv6) gradvis tatt i bruk i parallell med at adresserommet for IPv4 har blitt uttømt.

Innføringen av IPv6 har ikke gått så raskt som intensjonen var. Dette har blant annet hatt sammenheng med at IPv4 er en velprøvd teknologi, mens det kan være utfordringer med å ta i bruk ny teknologi. Det ser ut til å ha vært en situasjon hvor de som er ansvarlige for internettinfrastrukturen har ventet på at brukerutstyret skal ta i bruk IPv6, mens de som utvikler brukerutstyret har ventet på innføring av IPv6 i internettinfrastrukturen.

En midlertidig løsning som benyttes når man ikke har ledige IP-adresser, er at hver bruker må bruke samme adresse til alle sine enheter. Det har også i mobilnettene blitt vanlig at flere brukere deler på samme IP-adresse (dynamisk allokering). Dette kan i enkelte tilfeller medføre problemer ved bruk av applikasjoner og ved identifisering av brukere i forbindelse med etterforsking av nettkriminalitet.

Norge var på et tidspunkt langt fremme i å ta i bruk IPv6, men har nå falt litt av. Statistikk fra Google99 og Akamai100 viser henholdsvis 20 og 17 prosent bruk av IPv6 når norske brukere kommuniserer over internett, mens flere andre europeiske land er oppe i rundt 40 prosent. Norske myndigheter vil derfor fortsette å arbeide for å øke bruken av IPv6 for norske internettbrukere, for å bringe Norge opp på nivå med sammenlignbare land.

Når hver enkelt av oss bruker internett, forholder vi oss ikke til tallbaserte IP-adresser, men til tekstbaserte domenenavn. Domenenavnsystemet (DNS) ble innført for å etablere en brukervennlig form for adressering, og domenenavnene må oversettes til IP-adresser for at internettinfrastrukturen skal kunne formidle trafikken. Domenenavnsystemet består av to hoveddeler som er illustrert i figur 10.3:

• katalogtjenere, såkalte autoritative DNS-tjenere som inneholder den globale katalogen av domenenavn, og

• oppslagstjenere, såkalte rekursive DNS-tjenere (DNS-resolvere) som utfører oppslag i denne katalogen.

Forstørr bilde

Domenenavnene administreres av et hierarkisk system av registerenheter. De nasjonale registerenhetene reguleres av nasjonale myndigheter, for eksempel Norid som administrerer .no-domenet, med Nkom som tilsynsmyndighet. Når brukerne anskaffer domenenavn, som for eksempel nkom.no, gjøres dette via domeneforhandlere (registrarer) som utgjør et forretningsledd som håndterer selve registreringen overfor den aktuelle registerenheten. Domenenavnene og korresponderende IP-adresser lagres deretter på katalogtjenere i et hierarkisk datasystem.

Når en bruker skal kommunisere over internett og skriver inn den aktuelle domeneadressen, sender brukerens datamaskin en forespørsel om navneoppslag til en oppslagstjener som typisk tilbys av internettilbyderne, jf. figur 10.3. Oppslagstjenerne spør deretter først en rottjener, og henvises deretter nedover DNS-katalogen inntil IP-adressen returneres fra en katalogtjener som har registrert det aktuelle domenenavnet. På denne måten blir oppslagstjenerne et essensielt element i etableringen av internettforbindelsene.

Oppslagstjenerne utfører filtrering av nettsider med seksuelle overgrep mot barn, som forutsetter at oppslagstjenerne er innenfor norsk jurisdiksjon. Den senere tiden er det standardisert en ny metode for DNS-oppslag101 som potensielt vil kunne bidra til sentralisering av oppslagstjenesten hos store, globale aktører som for eksempel Google. Norske myndigheter vil arbeide for at norske internettilbydere skal opprettholde oppslagstjenesten innenfor norsk jurisdiksjon ved innføring av nye metoder for navneoppslag.

Oppslagstjenesten består av to ledd, kommunikasjon mellom brukerens datamaskin (klientmaskinen) og oppslagstjeneren, som beskrevet ovenfor. Ved innføring av den nye oppslagsmetoden, kan det for eksempel etableres mulighet for å konfigurere programvaren på brukermaskinen slik at denne fortsatt sender forespørselen til internettilbyderens oppslagstjener, samtidig som det innføres støtte for den nye oppslagsmetoden på internettilbyderens oppslagstjener. Norske myndigheter vil arbeide med aktørene i bransjen for å stimulere til en utvikling som opprettholder oppslagstjenesten innenfor norsk jurisdiksjon.

Ofte snakker man om «tid og sted», og dette er også relevant i den virtuelle virkelighet. De virtuelle stedene adresseres med IP-adresser og domenenavn. Adressene koordineres i et globalt system som administreres av organisasjonen ICANN (Internet Corporation for Assigned Names and Numbers), som er omtalt i kapittel 10.5.

Når det gjelder tiden, synkroniseres denne over internett ved hjelp av protokollen NTP (Network Time Protocol). Tidstjenere på toppnivå henter typisk tidsreferansen fra atomur eller satellittnavigasjonssystem (GNSS – Global Navigation Satellite Systems), og formidler denne i et hierarkisk system av tidstjenere som brukernes datamaskiner knytter seg til. Toppnivåtidstjenere drives ofte av operativsystemtilbydere, men kan også drives av myndighetene i det enkelt land.

Stabil tidsreferanse og frekvens er viktig for drift av ekomnettenes infrastruktur, men også for å etablere sporbar tid for brukerne av ekomnettene. Dette kan berøre ulike nivå i samfunnet, fra vanlige brukere til bank og børs. Ved å legge til rette for sikre og robuste nasjonale toppnivåtidstjenere, reduseres avhengigheten til GNSS og tidstjenere utenfor landets grenser. Norske myndigheter vil gjøre en nærmere kartlegging og vurdere behovet for etablering av sikre og robuste toppnivåtidstjenere i Norge.

10.5 Global forvaltning av internett

Internett består som nevnt av mange ulike nettverk som er knyttet sammen til et «internettverk». Det finnes ingen overordnet aktør som styrer infrastrukturen. Hovedregelen er imidlertid at nasjonal lovgivning gjelder for sluttbrukere på internett.

Fordi internett er et globalt kommunikasjonsnett, foregår forvaltningen i internasjonale fora. Kjernefunksjonene til internett forvaltes i et samvirke mellom myndighetene, privat sektor og sivilsamfunnet, basert på en modell der alle de ulike aktørene får delta og ha en stemme («multistakeholder model»). Det operative ansvaret for drift og utvikling av internett ligger imidlertid hos næringslivet.

Etter at internett ble internasjonalisert på 1990-tallet, er forvaltningen av nummer og navn som brukes på internett lagt til ICANN. Internetteknologien standardiseres av IETF (Internet Engineering Task Force), som står bak en rekke sentrale standarder for kjernefunksjonene til internett.

De tradisjonelle telenettene koordineres imidlertid via en global, myndighetsstyrt modell gjennom FN-organet ITU (International Telecommunication Union), som blant annet forvalter telefonnumrene i den internasjonale nummerplanen, koordinerer frekvensbruk mellom landene og arbeider for digitalisering i utviklingsland. ITU arbeider også med standardisering innenfor ekom.

Når det gjelder internettforvaltning, har en grenseoppgang vært gjennomført mellom ICANN og ITU. Etter en omfattende prosess i FN, ble IGF (Internet Governance Forum) etablert i 2006, som et globalt forum for dialog om internettforvaltning. Dette utgjør en kompromissløsning der selve administrasjonen av domenenavn og IP-adresser organiseres under ICANN.

Forstørr bilde

Etter hvert som IP-teknologien har fått gjennomslag i elektronisk kommunikasjon, har ITU de siste tiårene også fått økende interesse for teknologien som IETF har utviklet standardene for. Fra tid til annen blir grenseoppgangen mellom standardiseringen innenfor henholdsvis ITU og IETF presisert, for å unngå duplisering av standardiseringsarbeidet.

Det er imidlertid et stadig og til dels økende press på eksisterende kompromissløsninger. Debatten om «New IP», som er foreslått innenfor ITUs standardiseringsorganisasjon (ITU-T), utfordrer standardiseringen av IP i IETF, og er et aktuelt eksempel på dette. New IP-debatten har blant annet en viss sammenheng med at noen stater ønsker større kontroll med internett, i noen grad også knyttet til tiltak for å bidra til mindre kriminalitet på nett. Norge, sammen med andre europeiske land, legger stor vekt på å ivareta en IP-teknologi som er sikker, fleksibel og åpen, og som tilrettelegger for innovasjon. Dette ivaretas etter myndighetenes oppfatning best gjennom den kontinuerlige videreutviklingen av IP-teknologien ledet av IETF, som har vært grunnlaget for internetts utvikling gjennom mange år.

Norske myndigheter følger arbeidet innenfor internettforvaltning tett gjennom deltakelse i internettorganisasjonene ICANN/GAC og IETF, samt parallelle aktiviteter i ITU og IGF. Norske myndigheter legger i denne sammenheng vekt på deltakelse i europeisk samarbeid og vil kontinuerlig vurdere behovet for å øke innsatsen her.

Det er et økende press internasjonalt som kan føre til en fragmentering eller endring av det åpne, globale internett. Noen stater støtter initiativer for å endre den globale internettforvaltningen til et mer statskontrollert domenenavnsystem, slik at de kan få større innflytelse på håndteringen av internett i eget land uten samtidig å koble seg permanent fra det eksisterende domenenavnsystemet.

Enkelte stater forsøker å hevde nasjonal suverenitet på internett ved å overvåke, påvirke eller hindre informasjonsflyten gjennom nettverkene. Dette gjøres i utstrakt grad i stater som har etablert brannmurer mot andre land og kontrollerer internettrafikken innenfor landets grenser. I demokratiske stater står prinsippene om et åpent internett og fri flyt av informasjon sterkt.

Det finnes også et behov for sikkerhetsbeskyttelse mot trusler som falske nettsider, phishing, identitetstyveri og ondartet programvare. Et bærekraftig globalt internett er avhengig av den riktige balansen mellom åpenhet, sikkerhet, robusthet og frihet. Norge samarbeider med andre stater for å unngå at statlig regulering av internett bremser utvikling, innovasjon og kommunikasjon eller misbrukes til sensur eller propaganda. Det er viktig at internett forblir en åpen og fritt tilgjengelig arena hvor enhver fritt kan gi og motta informasjon og hvor grunnleggende menneskerettigheter blir beskyttet. Internettforvaltning globalt eller nasjonalt kan aldri legitimere brudd på universelle rettigheter.

I internettforvaltningen støtter Norge «multistakeholder-modellen». ICANN har vist seg å være et egnet forum for global forvaltning av internettressurser i tråd med denne modellen, samtidig som det tilstrebes en viss grad av myndighetsinnflytelse for å sikre at også ikke-kommersielle interesser ivaretas. ITU som organisasjon slik den fungerer i dag, er ikke egnet til å treffe beslutninger om administrasjon og forvaltning av internettressurser i takt med den raske utviklingen av internett. Samtidig bør ITU bidra i den globale dialogen om internettforvaltning og til digitalisering i utviklingsland.

Boks 10.2 Internettforvaltning – fora for norsk og europeisk deltakelse

Forstørr bilde

Nasjonale myndigheter deltar i ICANN gjennom GAC (Governmental Advisory Committee). Hovedoppgaven til GAC er å gi råd til ICANN Board i de ulike sakene som behandles av organisasjonen. Norge er medlem av GAC. I EU/EØS koordineres GAC-deltakelsen gjennom HLIG (High Level Group on Internet Governance) der norske myndigheter deltar som observatør.

I ICANN blir den konkrete forvaltningen av IP-adresser håndtert av ASO (Address Supporting Organization). Denne forvaltningen er videre distribuert regionalt, og i Europa utføres denne funksjonen av RIPE NCC (Réseaux IP Européens Network Coordination Centre).

Forvaltningen av domenenavn er delt i to parallelle spor:

• CCNSO (Country Code Names Supporting Organization) hvor Norid – som forvalter norske landkodedomener (.no, .sj og .bv) – deltar

• GNSO (Generic Names Supporting Organization) som forvalter generiske toppdomener (.com, .org og liknende). Generiske toppdomener er domener som for eksempel gir næringsinteresser, organisasjoner og ulike samfunnsgrupper muligheten til å etablere og registrere internasjonale toppdomener som ledd i profilering, utvikling av forretningsmodeller og kommunikasjon.

I Europa koordineres ITU-deltakelsen gjennom Com-ITU (Committee for ITU Policy) i CEPT (European Conference of Postal and Telecommunications Administrations), der Kommunal- og moderniseringsdepartementet og Nkom deltar.

10.6 Regulering av plattformer

Den stadig økende utbredelsen og bruken av internettbaserte tjenester, gjør at det er behov for at reguleringen tilpasses disse tjenestene.

I tillegg til person-til-person-kommunikasjonstjenester, utgjør en rekke andre internettbaserte tjenester en viktig del av folks daglige kommunikasjon, for eksempel bank- og strømmetjenester. Enkelte av disse omtales som «plattformer», siden de tilbyr omfattende internettbaserte tjenester, blant annet sosiale medier og app-butikker.

De internettbaserte plattformene bringer sammen ulike brukergrupper, forbrukere og tilbydere, som kan utføre transaksjoner seg imellom via plattformene. Plattformene har åpenbare positive virkninger på forbrukervelferden, for eksempel ved å gi tilgang til informasjon og tilrettelegge for kontakt med familie og venner. Plattformene bidrar også til å knytte kontakt mellom forbrukere og forretningsdrivende for kjøp og salg av varer og tjenester. Mange av brukerne av plattformene lever sine «digitale liv» her.

Myndighetenes oppgave med å beskytte allmennhetens interesser og grunnleggende rettigheter, bør også ivaretas for internettbaserte plattformer, og ikke overlates til plattformene selv. Samtidig er det essensielt å opprettholde innovasjonen i internetts økosystem og stimulere konkurransen mellom tilbydere av tjenester og plattformer.

Utviklingen viser at store internettbaserte plattformer kontrollerer en så omfattende del av folks daglige kommunikasjon, at det er relevant å vurdere om det er nødvendig å sikre at disse i større grad fungerer som åpne plattformer.

Det er en voksende bekymring for konsekvensene forretningsmodellene til plattformene har for konkurrenter, forbrukere og samfunnet i sin alminnelighet. Konkrete problemstillinger kan være konkurranseforholdene for mindre tilbydere, utfordringer for mediemangfoldet, utstrakt sporing og datainnsamling, konspirasjonsteorier og annen desinformasjon samt nettkriminalitet og hatefulle ytringer.

I de senere årene har vi sett en utvikling der Europa har innført ulike reguleringer for internettbaserte tjenester for å sikre allmenhetens interesser. Regulering av nettnøytralitet for å bevare et åpent internett ble innført som forordning i 2015, og personvernforordningen (GDPR) ble innført i 2016. Disse reguleringene fremstår også som eksempler for andre deler av verden, og utgjør en «gylden middelvei» mellom den tradisjonelle amerikanske tilnærmingen til internett og den stadig mer fragmenterende reguleringen av internett som vi ser fra enkelte andre stater.

Forstørr bilde

Myndighetene i ulike land har kastet sine øyne på problemstillingene som de store internettbaserte plattformene fører med seg, og slike problemstillinger blir omtalt i EU-kommisjonens forslag til «Digital Services Act» og «Digital Markets Act», Australias «Digital Platforms Inquiry» og USAs «Investigation of Competition in Digital Markets».

EU-kommisjonen har lansert utkast til nye regler for internettbaserte plattformer, inklusive sosiale medier, e-handelsløsninger og liknende. Regelverket har som formål å beskytte sluttbrukernes rettigheter og legge til rette for mindre tilbydere av internettbaserte tjenester i et marked hvor store internettbaserte plattformer fungerer som portvakter («gatekeepers»). Forslagene vil i tiden fremover være gjenstand for politisk behandling i EUs organer, med siktemål om å innføre et felleseuropeisk lovverk for internettbaserte tjenester og plattformer.

Forslaget til «Digital Services Act» forplikter tilbydere av internettbaserte tjenester til raskere fjerning av ulovlig innhold når de blir gjort oppmerksom på at dette finnes (notice and action), samtidig som brukernes fundamentale rettigheter ivaretas. Videre vil store plattformer, det vil si plattformer som brukes av mer enn 10 prosent av europeiske innbyggere, være forpliktet til å foreta gjennomgang av sine tjenester for å kontrollere risikoen for formidling av ulovlig innhold og liknende. Nasjonale og europeiske myndigheter vil føre tilsyn med plattformaktørene.

Forslaget til «Digital Markets Act» omfatter de største plattformene, portvaktene, som har sterk innvirkning på markedet over lengre tid. Forslaget bygger på EUs erfaringer med konkurranseregulering av internettbaserte plattformer, og det foreslås innføring av forhåndsregulering (ex ante regulering) av sektoren. Portvakter kan utpekes av EU-kommisjonen basert på omsetningstall og antall brukere, og de utpekte portvaktene vil dermed pålegges forpliktelser, som for eksempel interoperabilitet med tredjeparts programvare.

Regjeringen har gitt innspill med norske posisjoner da EU utarbeidet forslag, og har gjort det klart at Norge støtter initiativet om å utarbeide et nytt regulatorisk rammeverk. Regjeringen vil i det videre formidle norske posisjoner til utkastene til reguleringer som nylig ble lagt frem.

10.7 Tiltak fremover

Internetts betydning for det norske samfunnet er økende, og det er viktig for kommunikasjon, ytringsfrihet og demokrati. Opprettholdelse av internettjenester med god kapasitet og kvalitet, gir fordeler for innbyggerne og samfunnsmessige fordeler på en rekke områder, blant annet fordi slike tjenester stimulerer til næringsutvikling og innovasjon.

For at internett skal kunne utvikles best mulig videre, må det arbeides for at nettet skal fungere som en åpen og ikke-diskriminerende plattform for alle som er tilknyttet. Eventuelle forbedringstiltak forankres i grundig kunnskap både om den nasjonale infrastrukturen og internasjonale aktiviteter som koordinerer forvaltningen av internett.

Både internettinfrastrukturen og -forvaltningen er sammensatt, og involverer en rekke aktører. Myndighetenes rolle vil utføres i vekselvirkning med de ulike aktørkategoriene, og internettilbyderne i særdeleshet. Arbeidet med å stimulere til teknisk videreutvikling av internetts kjernefunksjoner utføres gjennom dialog med aktørene i internettbransjen.

For å bidra til at kjernefunksjonene til norsk internett er sikre og fremtidsrettede, er myndighetene avhengige av god dialog med aktørene i internettbransjen. Ekommyndigheten har tradisjon for aktiv dialog gjennom fora som Nasjonalt IPv6-forum og Nasjonalt nettnøytralitetsforum. Myndigheten vil videreføre dialogen innenfor tidsaktuelle tema knyttet til kjernefunksjonene på internett.

Samtidig bør aktørene og offentligheten informeres om arbeidet med jevne mellomrom. Nkom rapporterer årlig om nettnøytralitet i Norge, og denne statusrapporten bør videreutvikles til også å omfatte informasjon om utviklingen av kjernefunksjonene til norsk internett, internettforvaltning, internettbaserte tjenester og plattformer, samt eventuelle regulatoriske vurderinger i denne sammenheng.

10.8 Regjeringen vil

• Arbeide for å fremme informasjonsfrihet og fortsatt støtte at internett skal være åpent og fritt tilgjengelig.

• Delta aktivt i debatten om utviklingen av internett og gjennom ekommyndigheten delta i internasjonale organisasjoner som arbeider med internettforvaltning, videreutvikling av internetteknologien og internettarkitekturen.

• At ekommyndigheten i det internasjonale arbeidet skal vektlegge å forbedre multistakeholder-modellen og fremme gode forvaltningsprinsipper som åpenhet, ansvarlighet, transparens, representativitet og habilitet i organisasjonene som kontrollerer grunnleggende internettressurser.

• Fortsette arbeidet for å bidra til at kjernefunksjonene til norsk internett er sikre og fremtidsrettede.

• At Nasjonal kommunikasjonsmyndighet i samarbeid med relevante parter skal forsere arbeidet med bruk av IPv6, slik at Norge minst er på høyde med sammenlignbare land.

• Arbeide for at norske internettilbydere skal opprettholde oppslagstjenere innenfor norsk jurisdiksjon ved innføring av nye metoder for navneoppslag.

• Vurdere behovet for etablering av sikre og robuste toppnivåtidstjenere i Norge.

• Videreføre nasjonal dialog innenfor tidsaktuelle tema knyttet til kjernefunksjonene på internett.

• At Nasjonal kommunikasjonsmyndighet publiserer en årlig statusrapport om «Internett i Norge».

• Legge frem en oppdatert datasenterstrategi.

• Fortsette å legge til rette for flere utenlandsforbindelser for internett-trafikk.

• Ivareta norske interesser gjennom norske posisjoner til nye forslag til felleseuropeisk regulering av internettbaserte plattformer.

• At Kommunal- og moderniseringsdepartementet overtar eierskapet til Norid.

11 Kommunikasjonsvern

11.1 Kommunikasjonsvernet i dag

Kommunikasjonsvernet skal sikre konfidensialiteten, autentisiteten og integriteten til innholdet i elektronisk kommunikasjon og informasjon om overføringen av kommunikasjonen (metadata). Kommunikasjonsvernet er en grunnleggende forutsetning for en fri og åpen debatt i ethvert demokratisk samfunn, fordi det vil kunne ha negativ innvirkning på den frie meningsdannelsen dersom kommunikasjonen ikke er vernet. Kommunikasjonsvernet vil ha betydning for tilliten til og bruken av digitale tjenester, og er et viktig premiss for digitaliseringen. Brukerne må ha tillit til at de trygt kan kommunisere gjennom elektroniske kommunikasjonsnett uten at de må avgi mer informasjon enn det som er nødvendig, og uten at uvedkommende kan få tilgang til kommunikasjonen. Prinsippet om vern av kommunikasjon står sterkt, både i norsk rett og i internasjonale menneskerettighetskonvensjoner.

Kommunikasjonsvernet anses ofte som en del av personvernet, fordi det er vanskelig å tenke seg et effektivt personvern uten at også kommunikasjonen mellom to eller flere parter kan være fortrolig. Men kommunikasjonsvernet omfatter også informasjon som kommer fra juridiske personer, og som ikke faller inn under kategorien personopplysninger. Dette kan for eksempel være forretningssensitiv informasjon.

Tilbydere av elektroniske kommunikasjonsnett og -tjenester plikter å sikre kommunikasjonsvernet. De skal gjennomføre nødvendige sikkerhetstiltak for vern av kommunikasjon og data i egne nett og tjenester, og de er pålagt streng taushetsplikt. Tilbydere av elektroniske kommunikasjonsnett- og tjenester har derfor plikt til å slette trafikkdata så snart de ikke lenger er nødvendig til kommunikasjonsformål eller faktureringsformål. I noen tilfeller må hensynet til kommunikasjonsvern veies opp mot andre hensyn og behov for informasjon. Politiet har behov for informasjon om personers kommunikasjon i forbindelse med etterforsking, eller hvis det foreligger fare for liv og helse. Ekommyndigheten kan gi tilbyderne fritak fra taushetsplikten, slik at politiet kan innhente opplysninger i saker som er under etterforsking. Ekommyndigheten må i hver enkelt sak vurdere politiets behov for opplysninger opp mot behovet for kommunikasjonsvernet for den enkelte. Ekomtilbydere har også plikt til å tilrettelegge for kommunikasjonskontroll (avlytting og annen kontroll av kommunikasjonsanlegg). Dette er underlagt domstolskontroll og er regulert i straffeprosessloven (kapittel 16a).

Teknologiutviklingen, herunder innføring av 5G, kan påvirke gjennomføring av kommunikasjonskontroll, ved at det legges til rette for en mer skybasert og distribuert arkitektur hvor ekomtjenester produseres ulike steder og nærmere brukerne. Regjeringen mener at det er viktig at utviklingen av nett og tjenester ivaretar et sterkt kommunikasjonsvern for fysiske og juridiske personer, samtidig som man opprettholder muligheten for å benytte elektroniske spor i etterforskingsøyemed.

11.2 Betydningen av kommunikasjonsvernet øker

Kommunikasjon blir i økende grad internettbasert, for eksempel ved at internettbaserte anrops- og meldingstjenester (f.eks. Facebook, Messenger eller iMessage) tar over for tradisjonelle telefonoppringninger og SMS. Den økende bruken av elektronisk kommunikasjon, og den økende bruken av mobiltelefon og annet utstyr som er koblet til nettet, gjør at mengden digitale spor som legges igjen er mye større enn før. Bedrifter og forvaltning over hele landet blir stadig mer digitalisert, og ny teknologi benyttes til nye tjenester av folk i alle aldersgrupper. Veldig mange apper kobles til internett med jevne mellomrom i løpet av timen og døgnet. Alle norske borgere med mobiltelefon vil kunne spores, fordi mobiltelefoner og liknende utstyr stadig kommuniserer via mobildata og WiFi, også uavhengig av om mobiltelefonen er i aktiv bruk. Dataene som genereres legger igjen informasjon, blant annet om brukerens geografiske bevegelsesmønster og kontaktnett. Urettmessig tilgang til og bruk av opplysningene, kan innebære et betydelig inngrep i den enkeltes private sfære og personlige integritet. Denne utviklingen tilsier at samfunnet har behov for et skjerpet vern av kommunikasjonen.

Den teknologiske utviklingen gjenspeiles i kriminalitetsbildet, der utviklingen har gitt kriminelle nye muligheter både til å utføre kriminalitet og til å unndra seg straffeforfølgning. Digitaliseringen fører også til større sårbarhet for sikkerhetshendelser, jf. del III. Det vil kunne ha en negativ effekt på innbyggerens tillit til digitale løsninger dersom internett oppleves som et lovløst rom med lav oppdagelsesrisiko for lovbrytere og mangel på rettssikkerhet for de som utsettes for kriminalitet. Trafikkdata, inkludert IP-data, vil kunne gi politi, påtalemyndighet og andre relevante myndigheter god hjelp i etterforsking og iretteføring av datakriminalitet og annen kriminalitet. Samtidig kan politiets og andre myndigheters tilgang til trafikkdata og metadata svekke kommunikasjonsvernet, noe som kan ha konsekvenser for ytringsfrihet, retten til fritt å søke informasjon og kildevernet. Dette kan igjen medføre en nedkjølende effekt på ytringsfriheten.

Hensynene knyttet til kriminalitetsbekjempelse og sikkerhet, vil imidlertid kunne begrunne inngrep i kommunikasjonsvernet. Slike inngrep må, i samsvar med Den europeiske menneskerettighetskonvensjonen art. 8, ha hjemmel i lov, oppfylle et legitimt formål og være nødvendige i et demokratisk samfunn. De må også være innenfor rammene som settes i Grunnloven § 102 om at enhver har rett til respekt for sitt privatliv og familieliv, sitt hjem og sin kommunikasjon, og at myndighetene skal sikre et vern om den personlige integritet. EUs Kommunikasjonsverndirektiv (2002/58/EC)102 er innlemmet i EØS-avtalen, og fastsetter i artikkel 15 at det kan gjøres inngrep i kommunikasjonsvernet av hensyn til nasjonal sikkerhet og kriminalitetsbekjempelse, forutsatt at inngrepene er nødvendige, egnede og forholdsmessige. EU-domstolen har i en rekke dommer103 gjort grensene for inngrep noe tydeligere.

I utviklingen av enkelte nye tjenester vil det være aktuelt å benytte seg av analyser av data om brukernes kommunikasjon. Etter hvert som datamengden fra bruken av elektronisk kommunikasjon øker, vil grunnlaget for utviklingen av nye tjenester øke.

Taushetsplikten setter imidlertid strenge rammer rundt bruken av kommunikasjonsdata, og ekomtilbyderne har i tillegg en betydelig egeninteresse i å sikre et godt kommunikasjonsvern, fordi dette er viktig for brukernes tillit til tjenestene de leverer. Regjeringen mener at analyser av trafikkdata og metadata fra elektronisk kommunikasjon til bruk i nye tjenester også i fremtiden skal baseres på anonymiserte data. Det er videre en målsetning at reguleringen av kommunikasjonsvern skal være forutsigbar, og behandle liknende tjenester likt, uavhengig av om tjenesten tilbys av tradisjonelle ekomtilbydere eller andre tjenestetilbydere.

11.3 Nytt regelverk

Den økende bruken av ekomtjenester har medført at elektroniske spor og internett som åsted er blitt viktige ved etterforsking av alvorlig kriminalitet. Kommunal- og moderniseringsdepartementet sendte derfor sammen med Justis- og beredskapsdepartementet 9. oktober 2020 på høring et forslag om å lovfeste en plikt for tilbydere av elektroniske kommunikasjonsnett- og tjenester til å lagre informasjon som er nødvendig for å identifisere abonnenter som gis tilgang til internett (lagring av IP-adresser, tidspunkt og eventuelt portnumre). Formålet er å gi politiet bedre tilgang til IP-adressene for å bekjempe alvorlig kriminalitet.

EUs kommunikasjonsverndirektiv (2002/58/EC), som den norske reguleringen av kommunikasjonsvern bygger på, er i ferd med å bli fornyet. Europakommisjonen la i 2017 frem forslag til ny forordning om kommunikasjonsvern som skal erstatte dagens kommunikasjonsverndirektiv. Norge har formidlet sin posisjon både til Rådet og Parlamentet, og vil følge utviklingen og ved behov informere om den norske posisjonen. EU-siden arbeider fremdeles med å komme frem til en omforent forordning. Europakommisjonen fremmet 10. september 2020 forslag om en midlertidig forordning som gjør nødvendige unntak i kommunikasjonsverndirektivet for å bidra til bekjempelse av internettrelaterte overgrep mot barn.

11.4 Tiltak fremover

Kommunikasjonsvernet vil fortsatt bli utfordret fremover. Politi- og påtalemyndighetens samfunnsoppdrag er blitt mer uoversiktlig og krevende med fremveksten av stadig mer alvorlige digitale trusler og cyberkriminalitet. Det er grunn til å tro at det i årene fremover vil komme flere sammensatte utfordringer og spørsmål som utfordrer balansen mellom kommunikasjonsvern og kriminalitetsbekjempelse, og gjør den mer krevende. Også avveiningen mellom hensynet til kommunikasjonsvern og hensynet til utvikling av nye digitale tjenester, forventes å bli viktigere fremover. I forbindelse med EUs forslag til ny forordning om kommunikasjonsvern, er det et sentralt tema hvordan elektroniske kommunikasjonsdata skal kunne brukes til å skape nye tjenester og innovasjon i mest mulig balanse med kommunikasjonsvernet.

Regjeringen mener at ethvert tiltak som kan utfordre kommunikasjonsvernet, personvernet og borgernes ytringsfrihet må gjøres med varsomhet. Det er avgjørende at de grunnlovsmessige og menneskerettslige rammene for inngrep respekteres. Innenfor de rettslige rammene er det fremdeles grunn til å ha en restriktiv tilnærming for å unngå utilsiktede og uheldige virkninger av inngrep, samtidig som viktige samfunnshensyn ivaretas. Regjeringen mener ulike inngrep i borgernes kommunikasjonsvern bør sees i sammenheng, slik at man kan vurdere den samlede effekten av inngrepene. Personvernkommisjonen, som regjeringen oppnevnte i juni 2020, skal derfor blant annet vurdere om det samlede omfanget av tiltak i justissektoren skaper utfordringer for personvernet.

11.5 Regjeringen vil

• Sikre balanse mellom kommunikasjonsvernet og lovbestemt tilgang til informasjon

• Sikre at kommunikasjonsvernet i elektronisk kommunikasjon ivaretas også ved utviklingen av nye tjenester