4 Sentralbankens formål
4.1 Innledning
I henhold til sentralbanklovutvalgets mandat skulle utvalget vurdere om det er hensiktsmessig med tydeligere målformuleringer for sentralbankvirksomheten i loven.
Dagens sentralbanklov peker ikke ut et tydelig formål for virksomheten. Loven springer ut av den økonomiske tenkningen på 1960- og -70-tallet, og lister opp oppgavene Norges Bank skal ha. Sentralbankloven § 1 første ledd fastslår at: «Norges Bank er landets sentralbank. Banken skal være et utøvende og rådgivende organ for penge-, kreditt- og valutapolitikken. Den skal utstede pengesedler og mynter, fremme et effektivt betalingssystem innenlands og overfor utlandet og overvåke penge-, kreditt- og valutamarkedene.» Videre fremkommer det av § 1 annet ledd at: «Banken kan sette i verk tiltak som er vanlige eller naturlige for en sentralbank. Til fremme av sine formål kan banken utføre alle former for bankforretninger og banktjenester.»
Oppgaver som i dag er sentrale for virksomheten, er ikke direkte omtalt i sentralbankloven. Pengepolitikken har i dag en annen rolle enn da loven ble vedtatt. Pengepolitikken styres ikke lenger mot et mål om fast kronekurs, men mot et mål for inflasjonen. Dagens pengepolitikk har langt på vei også erstattet den tidligere kredittpolitikken, og det er ikke lenger en egen valutapolitikk utover at kronens verdi dannes i markedet. Samtidig er nye oppgaver kommet til. Forvaltningen av SPU er i dag blitt en stor oppgave for Norges Bank, som er kommet til etter at dagens sentralbanklov ble skrevet. Sentralbankloven har ikke vært til hinder for at banken har kunnet blitt pålagt slike nye oppgaver, men lovens omtale av formål og oppgaver fremstår i dag som mangelfull og til dels utdatert.
4.2 Utvalgets forslag til ny formålsbestemmelse
Utvalget foreslår i utkastet til ny sentralbanklov en formålsbestemmelse som klarere uttrykker hvilke mål sentralbanken skal sikte mot. Formålsbestemmelsen vil sette rammer for lovens øvrige bestemmelser om hvilke oppgaver og virkemidler sentralbanken skal ha, og vil være et viktig utgangspunkt for å fastlegge og avgrense sentralbankens ansvar og kompetanse. Når bankens formål fastsettes i loven, får det samtidig en klar forankring i Stortinget.
Utvalget mener at en formålsbestemmelse bør ha en viss fleksibilitet fordi bankens virksomhet over tid har endret seg og trolig også fremover vil kunne endre seg. Samtidig må dette avveies mot hensynet til klarhet om hva bankens mål skal være. Utvalget mener at formuleringene i en ny lov om formålet for bankens virksomhet bør være overordnet og ikke tallfestet. Kongen i statsråd bør så få mandat til å fastsette nærmere operative mål der det er behov for det, som for eksempel i forskrift for pengepolitikken.
Sentralbanklovutvalget foreslår følgende formål:
«(1) Formålet for Norges Banks virksomhet er å opprettholde en stabil pengeverdi og fremme stabilitet i det finansielle systemet og et effektivt og sikkert betalingssystem.
(2) Banken skal ellers bidra til høy og stabil produksjon og sysselsetting.»
Utvalget presiserer at å opprettholde en stabil pengeverdi historisk har vært en viktig oppgave for sentralbanker. Det henger nært sammen med at sentralbankene normalt er blitt gitt enerett til å utstede penger som er tvungne betalingsmidler. Utvalget skriver:
«Sentralbankers tradisjonelle oppgave var å utstede sedler og mynter og å bidra til et velfungerende betalings- og kredittsystem. Men betalingssystemet er først velfungerende når det er tillit til pengenes verdi. Å bevare pengenes verdi har derfor hele tiden vært viktig for sentralbanker. Det er like viktig å motvirke fallende priser som høy og variabel inflasjon. En stabil pengeverdi gjør det tryggere å spare og investere. Med lav og stabil inflasjon blir markedene mer effektive. Det blir tydeligere for aktørene om en høyere pris på en vare gjenspeiler økt knapphet på akkurat den varen.
Sentralbanker kan normalt bidra til en stabil utvikling i prisene gjennom de virkemidlene de rår over.»
Utvalget peker på at ansvaret for finansiell stabilitet er delt mellom Finansdepartementet, Finanstilsynet og Norges Bank, og at det bør tydeliggjøres i formålsbestemmelsen at banken har del av dette ansvaret. Norges Bank er bankenes bank og kan yte kreditt til banker og ta imot innskudd fra banker. Norges Bank har ansvar for å overvåke det finansielle systemet som helhet og er långiver i siste instans. Banken er konsesjonsmyndighet for interbanksystemer og drifter det sentrale oppgjørssystemet. Norges Bank har i dag også ansvar for å utarbeide beslutningsgrunnlag og å gi råd om motsyklisk kapitalbuffer hvert kvartal til Finansdepartementet. Norges Bank søker å bidra til finansiell stabilitet i bred forstand med de virkemidlene banken rår over. Særlig tydelig er dette ved håndtering av krisesituasjoner, når banken kan tilføre likviditet for både å påvirke markedsrentene og å stabilisere tilgangen på midler til det finansielle systemet.
Utvalget foreslår at Norges Banks mål om å fremme et effektivt betalingssystem videreføres i ny formålsbestemmelse, med tillegg av ordet «sikkert». Effektive og sikre betalingssystemer har nær sammenheng med evnen til å opprettholde finansiell stabilitet. Norges Banks ansvar for betalingssystemet og annen finansiell infrastruktur er svært viktig og bør etter utvalgets mening gjøres tydelig i ny sentralbanklov.
Som begrunnelse for det andre leddet i forslaget til formålsbestemmelse trekker utvalget både frem Norges Banks rolle i å nå det overordnede målet for den samlede økonomiske politikken og pengepolitikkens rolle i konjunkturstyringen:
«Et hovedmål i den økonomiske politikken er å oppnå en stabil og god økonomisk vekst med høy sysselsetting og lav arbeidsledighet. Nivået på sysselsettingen bestemmes i hovedsak av strukturelle forhold. Kvaliteten på utdanningen, likestilling mellom kjønnene, skatte-, trygde- og pensjonssystemene, evnen til omstilling i nærings- og arbeidslivet og lønns- og inntektsdannelsen er her av vesentlig betydning. Sentralbankens viktigste bidrag til høy aktivitet over tid er å medvirke til finansiell stabilitet og stabile priser. Når inflasjonen ventes å være lav og stabil, kan pengepolitikken legge mer vekt på å bidra til å stabilisere produksjonen og sysselsettingen. Selv om banken ikke kan bøte på svakheter i strukturer og insentiver, vil måten banken reagerer på konjunkturomslag eller kriser i det finansielle systemet, påvirke utviklingen i aktiviteten og sysselsettingen over en lengre tid. Utvalget mener derfor at sentralbanken ellers skal bidra til høy og stabil produksjon og sysselsetting.»
Utvalget presiserer at måten formålsbestemmelsen er satt opp på, ikke betyr at hensynet til en god utvikling i produksjon og sysselsetting generelt sett underordnes et mål om stabile priser i den samlede økonomiske politikken. Utvalget understreker at andre områder av den økonomiske politikken enn pengepolitikken er av større betydning, og at prisstabilitet og finansiell stabilitet i seg selv er viktig for utviklingen i aktiviteten og sysselsettingen over tid. Utvalget presiserer at valg av ordet «ellers» skal gjenspeile dette.
4.3 Høringsinstansenes syn
Flere av høringsinstansene diskuterer utvalgets forslag til formålsbestemmelse. Det er bred støtte til utvalgets forslag. Ingen uttrykker uenighet om at formålet bør være å opprettholde pengenes verdi, fremme stabilitet i det finansielle systemet og et effektivt og sikkert betalingssystem og bidra til høy og stabil produksjon og sysselsetting.
Samtidig er det noen høringsinstanser som kommenterer målene for den operative gjennomføringen av pengepolitikken i forbindelse med formålet for sentralbankvirksomheten. NHO mener at hensynet til høy og stabil produksjon og sysselsetting må vektlegges tydeligere når det kommer til bankens ansvar for en fleksibel inflasjonsstyring og foreslår at ordet «ellers» strykes i lovens formålsparagraf. Det samme gjør LO, som viser til at formålet stadfester bankens praksis som har vært fulgt gjennom de senere år, ved at pengepolitikken har bidratt i gjenreisingen etter finanskrisen og oljepriskollapsen, og sammen med lønnsdannelsen medvirket til en vesentlig styrket sysselsetting og konkurranseevne. LO mener det er svært viktig at denne praksis videreføres i et eventuelt justert mandat for pengepolitikken. Også Fellesforbundet, Unio, YS, Finansforbundet, Rethinking Economics og Knut Anton Mork mener at formålet om å bidra til høy og stabil produksjon og sysselsetting bør sidestilles med formålet om å opprettholde pengenes verdi, og at ordet «ellers» dermed bør tas ut. Norske Finansanalytikeres Forening er enig med utvalget i at sentralbankloven bør få en tydelig formålsparagraf, men de tar ikke stilling til innholdet og diskusjonen om å sidestille målet om høy og stabil produksjon og sysselsetting med målet om prisstabilitet.
Norges Banks hovedstyre slutter seg til utvalgets forslag til formålsparagraf og skriver blant annet:
«Forslaget er i tråd med hvordan Norges Bank allerede forstår og utfører sine oppgaver, og er dermed en kodifisering av praksis. Bestemmelsene er også på linje med hva som er vanlig i andre nyere sentralbanklover.»
Norges Bank mener hensynet til å bidra til høy og stabil produksjon og sysselsetting bør være underordnet hensynet til stabil pengeverdi og finansiell stabilitet, og hovedstyret skriver blant annet:
«Det er viktig for troverdigheten til sentralbanken at forventningene til hva banken kan oppnå står i forhold til virkemidlene den har til rådighet.(…). Nivået på den økonomiske aktiviteten og dermed også sysselsettingen vil avhenge av den samlede økonomiske politikken, særlig av de mer strukturelle forholdene i økonomien som lønns- og inntektsdannelsen, skatte- og trygdesystemet, regulering av arbeidsmarkedet og annet.»
4.4 Departementets vurderinger
Departementet er enig i at det er hensiktsmessig med en formålsbestemmelse for sentralbankvirksomheten. En formålsbestemmelse vil gi bankens virksomhet en klar forankring i Stortinget og gi rammer for bankens myndighetsutøvelse.
Departementet legger vekt på at formålsparagrafen må uttrykke mål som favner hele sentralbankvirksomheten. Utgangspunktet for å delegere myndighet til en sentralbank er at det bidrar til å oppnå de overordnede målene for den økonomiske politikken, som høy økonomisk velferd og høy produksjon og sysselsetting. Departementet mener samtidig at et lovfestet formål for sentralbanken i hovedsak bør avgrenses til de områdene der sentralbanken, ut fra de virkemidlene den rår over, er best egnet til å oppfylle økonomiske mål. Da kan myndighetene klarere plassere ansvaret for måloppnåelsen hos sentralbanken. Formålsparagrafen bør derfor ikke være tvetydig, og loven bør gi hjemmel til å fastsette mer konkrete mål for den operative virksomheten.
Departementet er enig med utvalget og høringsinstansene i at å opprettholde pengenes verdi er et overordnet mål for pengepolitikken. Sentralbanken har ansvar for at landet har et fungerende pengevesen og til at det er tillit til pengenes verdi. Å sikre prisstabilitet i form av lav og stabil inflasjon er det beste bidraget pengepolitikken kan gi for å fremme høy velferd, høy sysselsetting og økonomisk vekst over tid. Andre deler av den økonomiske politikken kan ikke ta ansvaret for å opprettholde pengenes verdi dersom ikke pengepolitikken understøtter et slikt mål. Pengepolitikken må derfor ha stabil pengeverdi som formål. Det er i tråd med norsk og internasjonal praksis og med faglitteraturen.
Departementet er videre enig med utvalget i at å fremme stabilitet i det finansielle systemet og et effektivt og sikkert betalingssystem er sentrale formål for sentralbanken. Som bankenes bank og långiver i siste instans, som utsteder av norske kroner og som myndighet for betalingssystemet og sentrale deler av den finansielle infrastrukturen, har sentralbanken særansvar innenfor disse områdene. Det må gjenspeiles i formålsparagrafen.
Departementet er også enig med utvalget og høringsinstansene i at sentralbanken har en viktig rolle for å oppnå høy og stabil produksjon og sysselsetting. Departementet er enig med utvalget i at formålene som er nevnt i første ledd, i seg selv er av vesentlig betydning for utviklingen i produksjon og sysselsetting. Departementet mener samtidig at hensynet til produksjon og sysselsetting ikke bare er et overordnet generelt mål, men også et mål som må komme til uttrykk i de avveiingene som Norges Bank skal gjøre i sin bruk av virkemidler.
Departementet er samtidig enig med utvalget i at for eksempel en velfungerende lønnsdannelse, gode rammevilkår for arbeidsmarkedet og en finanspolitikk som fremmer vekst og stabilitet, er vel så viktige for nivået på produksjon og sysselsetting over tid som pengepolitikken. Norges Bank kan således ikke ta et hovedansvar for det mer strukturelle nivået på produksjon og sysselsetting, men banken kan bidra.
Siden inflasjonsmålet ble innført i 2001 har det vært en gradvis utvikling hvor pengepolitikken i økende grad er blitt omtalt som førstelinjeforsvaret i konjunkturstyringen. Departementet er enig i at det er rimelig å markere i loven at banken har ansvar for å bidra til høy og stabil produksjon og sysselsetting, uten at det fremkommer som bankens ansvar alene. Når det er tillit til pengenes verdi, kan sentralbanken legge vesentlig vekt på konjunktursituasjonen når styringsrenten fastsettes. Dersom tilliten til pengeverdien skulle forvitre, undermineres pengepolitikkens evne til å bidra til høy og stabil produksjon og sysselsetting.
Departementet mener at det andre leddet i utvalgets forslag til formålsbestemmelse på en god måte får frem bankens viktige rolle i konjunkturstyringen ved at banken skal «bidra til høy og stabil produksjon og sysselsetting». Ordlyden uttrykker at banken alene ikke kan bære et hovedansvar for nivået på produksjon og sysselsetting, men at dette hensynet skal inngå i de avveiinger banken foretar.
Enkelte av høringsinstansene foreslo å fjerne ordet «ellers» i andre ledd, blant annet med begrunnelsen at hensynet til produksjon og sysselsetting må vektlegges tydeligere i de pengepolitiske avveiingene. Departementet er enig i at høy og stabil produksjon og sysselsetting er et viktig hensyn i bankens operative virksomhet. Departementet er likevel kommet til at ordet «ellers» bidrar til å unngå tvetydighet i formålsbestemmelsen og at det i formålsbestemmelsen bør være et skille mellom de formålene som banken er alene om å kunne ta ansvaret for, og andre viktige hensyn. Ordet «høy» innebærer en tydelig markering av hensynet til produksjon og sysselsetting. Utvalgets forslag til formulering av andre ledd markerer på en god måte at hensynet til produksjon og sysselsetting både motiverer formålene i første ledd og samtidig skal vektlegges i hele bankens virksomhet.
Departementet vil videre peke på at disse synspunktene fra høringsinstansene ble ivaretatt da ny forskrift for pengepolitikken ble fastsatt 2. mars 2018. Høringsuttalelsene til ny sentralbanklov inngikk da som en del av beslutningsgrunnlaget. I den nye forskriften § 3 fremgår det eksplisitt at «inflasjonsstyringen skal være fremoverskuende og fleksibel slik at den kan bidra til høy og stabil produksjon og sysselsetting.» I Meld. St. 8 (2017–2018) «Ny forskrift for pengepolitikken» er forholdet mellom målet om prisstabilitet og hensynet til høy og stabil produksjon og sysselsetting beskrevet slik: «Formuleringen i § 3 i den nye forskriften understreker det særansvaret pengepolitikken alltid må ha for å opprettholde pengenes verdi gjennom en lav og stabil inflasjon, samtidig som den åpner for stor grad av fleksibilitet til å ta andre hensyn. I prinsippet kan pengepolitikken styres etter noe som i praksis kan se ut som en likestilling av hensynet til inflasjonen og hensynet til realøkonomien, så lenge inflasjonsforventningene er godt forankret på målet.»