5 Forholdet til statsmyndighetene

5.1 Innledning

Synet på sentralbankens forhold til regjering og Storting har endret seg over tid. Mens Norges Bank før andre verdenskrig hadde en stilling som var nokså uavhengig av de politiske myndighetene, tok staten etter krigen over eierskapet til banken, og fra 1949 skulle bankens årsberetning sendes Finansdepartementet og ikke lenger til Stortinget. For noen tiår siden var det vanlig at de pengepolitiske beslutningene i hovedsak ble foretatt av politiske myndigheter. I dag bestemmer banken selv over virkemidlene i pengepolitikken, ut fra sitt faglige skjønn og gitt retningslinjer fastsatt av myndighetene. Fra 2001 har regjeringen fastsatt et inflasjonsmål for pengepolitikken i forskrift med hjemmel i sentralbankloven. En mer selvstendig sentralbank med ansvar for gjennomføringen av pengepolitikken er i samsvar med utviklingen i andre land.

Med høy grad av uavhengighet er det avgjørende at målene for Norges Bank er demokratisk forankret og at virksomheten er gjenstand for åpenhet og innsyn. Stortinget bestemmer bankens overordnede mål i sentralbankloven. Regjeringen fastsetter de operative målene for sentralbanken innenfor rammen som loven stiller opp.

5.2 Utvalgets forslag

Etter utvalgets syn bør Kongen i statsråd også fremover fastsette de operative målene for sentralbanken innenfor rammen av de formålene som loven stiller opp. Utvalget viser til at det også i andre land er vanlig at lovgiver definerer mål for sentralbanken i lovs form og at det også er vanlig at slike mål presiseres i nærmere definerte regler. Utvalget mener at de formelle prosedyrene for fastsettelsen av slike operative mål bør være som i dag, dvs. at banken skal få anledning til å uttale seg før beslutning fattes og at vedtaket må meddeles Stortinget. Et mandat som angir det operative målet for pengepolitikken, vil være et slikt mål, men det kan fastsettes mandater også på andre områder. De operative målene vil tjene som referanse når regjeringen og Stortinget evaluerer bankens virkemiddelbruk.

Sentralbanklovutvalget legger vekt på at Norges Bank fortsatt skal ha stor grad av uavhengighet i bruken av virkemidler for å oppfylle sine formål. Utvalget viser til at erfaringer, støttet av økonomisk teori, tilsier at det blir mer åpenhet, forutsigbarhet og langsiktighet dersom sentralbanken er uavhengig av sentralmyndighetene i bruken av virkemidler. Det har sammenheng med at det kan være lettere for en uavhengig sentralbank enn for en regjering å fatte beslutninger som kan være viktige på lang sikt, men ha kostnader på kort sikt. Utvalget peker på at terskelen for instruksjon er høy, og at den også bør være høy fremover. Utvalget peker samtidig på at man ikke kan utelukke at det vil kunne oppstå situasjoner der Norges Banks bidrag må ses i en bredere sammenheng og at andre hensyn må tillegges større vekt enn de som kan forutses når bankens formål formuleres. Det kan for eksempel oppstå situasjoner der det vil være behov for å se bankens bruk av virkemidler i sammenheng med andre myndighetstiltak, eller behov for midlertidig å sette målene som er satt for banken til side. Utvalget viser til at liknende avveiinger synes å ligge til grunn for sentralbanklovgivningen i blant annet Storbritannia. Ifølge den britiske sentralbankloven må det foreligge «extreme economic circumstances» før sentralbanken kan instrueres i pengepolitikken. Utvalget foreslår at Norges Bank ikke skal kunne instrueres i sin bruk av virkemidler unntatt i ekstraordinære situasjoner. Det innebærer en høyere terskel for instruksjon enn slik det er formulert i gjeldende lov. Utvalget viser til at banken med dette vil ha en uavhengighet om lag på linje med sentralbanker i sammenlignbare, åpne økonomier. Det gjør rammene for banken gjenkjennelige for internasjonale aktører.

I gjeldende sentralbanklov har Norges Bank plikt til å forelegge saker av særlig viktighet for departementet før vedtak fattes. Sentralbanklovutvalget viser til at en foreleggelsesplikt for sentralbanker ikke er vanlig i andre land, og at slike bestemmelser etter utvalgets vurdering kan lede til misforståelser om Finansdepartementets myndighet over banken, herunder om departementets innflytelse over bankens vedtak om renten. Foreleggelsesplikten faller etter sentralbanklovutvalgets forslag bort, men erstattes av en plikt til å informere om saker av viktighet. Etter utvalgets syn kan det være gode grunner for å pålegge Norges Bank en informasjonsplikt, noe som også er vanlig i andre land. Utvalget foreslår at en plikt til å informere kan omfatte flere saksfelt enn dagens foreleggelsesplikt, som presiserer at kun saker som gjelder «vedtak av særlig viktighet» må legges frem. Det kan for eksempel være aktuelt å informere om viktige utviklingstrekk og beslutningsgrunnlag på bankens område. Mens foreleggelse etter gjeldende lov skal skje før banken fatter vedtak, vil det etter utvalgets syn ikke være hensiktsmessig med et tilsvarende krav ved en plikt for banken om å informere departementet om saker av viktighet. Utvalget antar likevel at det i en del type saker vil være viktig at informasjonen som en hovedregel kommer før saken offentliggjøres, som for eksempel når banken fatter beslutninger om renten.

5.3 Høringsinstansenes syn

Blant høringsinstansene er det delte meninger både om utvalgets forslag om å innta i loven en høy terskel for instruksjon av banken, og om forslaget om å erstatte dagens plikt om å forelegge saker av særlig viktighet med en plikt om å informere om saker av viktighet.

Revisorforeningen og Døskeland/Klovland (NHH) stiller seg bak utvalgets forslag om å innføre en høy terskel for instruksjon av banken i loven. Spekter skriver at det er viktig at en ny lov «går i retning av en klart uavhengig sentralbank».

LO og Fellesforbundet mener gjeldende sentralbanklov § 2 første til tredje ledd beskriver forholdet mellom staten og sentralbanken på en god måte. De kan ikke se at det er behov for å erstatte dagens plikt til å forelegge saker av særlig viktighet for departementet med en plikt til å informere departementet om saker av viktighet.

Norges Banks hovedstyre støtter utvalgets forslag.

5.4 Departementets vurderinger

Stortinget fastsetter målene for Norges Bank i sentralbankloven. Departementet er enig med sentralbanklovutvalget i at kompetansen til å presisere operative mål innenfor de rammene sentralbankloven setter opp, bør ligge hos Kongen i statsråd, og at dette tydeliggjøres i ny lov. En presisering av de overordnede målene i operative mål kan både klargjøre og avgrense bankens ansvar. Departementet er videre enig med utvalget i at de formelle prosedyrene rundt dette bør være som i dag, dvs. at banken skal få anledning til å uttale seg før retningslinjer fastsettes og at vedtaket må meddeles Stortinget.

Departementet deler utvalgets syn om at Norges Bank fortsatt bør ha stor grad av uavhengighet i bruken av virkemidler for å oppfylle sine mål. Rammeverket for Norges Bank er her på linje med sentralbanker i sammenlignbare, åpne økonomier. Uavhengighet i virkemiddelbruken setter sentralbanken bedre i stand til å løse sine oppgaver og bidrar til åpenhet, forutsigbarhet og langsiktighet.

Terskelen for instruksjon av banken er høy i dag, noe utvalget foreslår å videreføre ved å lovfeste at banken i enkelte saker bare kan instrueres i ekstraordinære situasjoner. Departementet er enig i at terskelen for instruksjon må være høy, samtidig som det må ligge en mulighet for instruksjon, for eksempel i situasjoner der bankens bidrag må ses i en bredere sammenheng. Etter departementets vurdering kan sentralbanklovutvalgets forslag om å lovfeste en høy terskel for instruksjon ses på som en formalisering av gjeldende praksis, ettersom denne adgangen aldri har vært benyttet i enkeltsaker.

Med stor grad av uavhengighet følger også et ansvar. Norges Bank skal stå til rette for sine beslutninger. Ved å informere om beslutningene og de vurderingene som ligger til grunn for beslutningene, kan banken etterprøves. Åpenhet bidrar også til tillit til sentralbanken og forutsigbarhet om bankens reaksjonsmønster.

Som en del av sin oppfølging av banken må departementet evaluere bankens resultater og rapportere videre til Stortinget. Med en høy terskel for å instruere står departementet og regjeringen friere i sin evaluering av bankens utøvelse av skjønn. Departementet slutter seg for øvrig til utvalgets forslag til formkrav ved instruksjon av banken under sentralbankloven. Formkravene sikrer åpenhet om en inngripen i bankens virksomhet, at banken skal få uttale seg før beslutninger treffes og at Stortinget skal bli meddelt regjeringens inngripen kort tid etter.

Departementet er enig med sentralbanklovutvalget i at foreleggelsesplikten ikke bør videreføres. Utvalget peker på at foreleggelsesplikten kan lede til misforståelse om departementets innflytelse over Norges Banks virkemiddelbruk. Liknende bestemmelser finnes, etter det departementet kjenner til, ikke i andre land. Departementet er enig i at foreleggelsesplikten bør erstattes av en informasjonsplikt.

Utvalget foreslår at Norges Bank skal informere om saker av viktighet, som favner videre enn dagens foreleggelsesplikt om at banken skal forelegge saker av særlig viktighet før vedtak treffes. Norges Bank kan selv vurdere hva som er saker av viktighet og som regjeringen og Finansdepartementet bør kjenne til for at de skal kunne utføre sine oppgaver på en best mulig måte. Saker av viktighet kan også omfatte utviklingstrekk og beslutningsgrunnlag på bankens områder.

Departementet understreker at sentralbankens uavhengighet ikke er til hinder for at finanspolitikken og pengepolitikken ses i sammenheng. Departementet antar at den foreslåtte informasjonsplikten legger til rette for god kommunikasjon mellom banken og departementet.

Utvalget foreslo videre at lovverket må gi Kongen i statsråd muligheten til å delegere flere virkemidler til Norges Bank. Departementet kommer tilbake til dette i lovproposisjonen.

5.5 Kreditt til staten

I gjeldende sentralbanklov gis et generelt forbud mot at Norges Bank kan yte kreditt direkte til staten. Sentralbanklovutvalget drøfter bakgrunnen for denne bestemmelsen og understreker at sentralbanken ikke skal finansiere statens utgifter. Utvalget viser til at det kan oppstå situasjoner der det er behov for å ta i bruk utradisjonelle virkemidler i utøvelsen av pengepolitikken. En ny lov bør ikke være til hinder for slike tiltak. Med en sentralbank som har stor grad av uavhengighet, er det samtidig viktig at det er et skille mellom hva som er pengepolitikk og hva som er finanspolitikk. Tiltak av finanspolitisk karakter bør være hjemlet i vedtak i Stortinget.

Utvalget foreslår på denne bakgrunn at forbudet videreføres i ny lov. Det legges til grunn at et forbud ikke er til hinder for at banken kan handle med statspapirer i annenhåndsmarkedet som en del av likviditetspolitikken.

Av høringsinstansene er det bare Norges Banks hovedstyre som har kommentert bestemmelsen, og banken støtter forslaget.

Departementet deler utvalgets vurderinger, og vil legge opp til å videreføre forbudet i en ny lov.