NOU 1994: 12

Lov om vassdrag og grunnvann

Til innholdsfortegnelse

22 Flom og erosjon

22.1 Flom og erosjon

22.1.1 Naturgitte flommer

Med flom oppfattes rent umiddelbart at landarealer oversvømmes av vann. Mer presist beskrives flommer utfra hvor mye de overstiger midlere vannføring i vassdragene. Det tas da gjerne utgangspunkt i hvor ofte en tilsvarende flom statistisk vil inntreffe, og flommen betegnes da som 10-årsflom, 100-årsflom osv.

Det er først og fremst naturgitte forhold i form av nedbør, temperatur og snøsmelting som forårsaker flommer. Vannføringen i vassdragene kan variere mye under normale forhold. I vårt klima er det vanlig med en vårflom på grunn av snøsmelting, eventuelt i kombinasjon med nedbør. Rene regnflommer forekommer om sommeren og utover høsten, på Østlandet særlig på høsten. Vinterflommer er vanligst langs vestkysten, men har forekommet også ellers de senere år med mange milde vintre.

Is kan skape spesielle situasjoner f.eks. i form av isganger eller isdemninger som kan forårsake oversvømmelse ved oppstuving eller flom når de brister.

22.1.2 Økt flomrisiko på grunn av tekniske inngrep

Tekniske inngrep i vassdrag kan også medføre økt flomrisiko. Dammer vil representere en flomrisiko dersom det skulle skje dambrudd. Andre tekniske inngrep som utretting av elve­løp, utfylling og masseuttak fra vassdraget kan også skape økt flomrisiko.

Vassdragsreguleringer øker magasinkapasiteten i vassdraget, og vil derfor normalt dempe flommene. Flom når magasinene er fulle vil i noen tilfelle kunne forårsake økt flom i forhold til den naturlige, særlig når det overføres vann fra andre vassdrag.

Arealbruken i nedbørfeltet kan ha stor betydning for flomtilsig til vassdragene. Spesielt gjelder dette i bymessige strøk hvor de naturlige hydrologiske forholdene er svært endret. Urbanisering av nedbørfelt innebærer en rekke inngrep som påvirker hydrologiske forhold 1 :

  • Det naturlige dreneringssystem (bekker og elver) erstattes av betongrør og kanaler. Dette medfører at vannet føres raskere ut av feltet, og flomforholdene nedstrøms forverres.

  • Løsmasser dekkes av tette flater, terrenget jevnes og en stor del av den naturlige vegetasjon fjernes. Dette medfører at overflateavrenningen øker sterkt, både i volum og intensitet, samtidig som det fører til redusert infiltrasjon og fordunsting.

Figur 22.1 illustrerer effekten av urbanisering på avrenningsforholdene i nedbørfeltet.

Figur 22.1 Virkning av urbanisering

Figur 22.1 Virkning av urbanisering

Også utenfor tettbygde strøk kan tekniske inngrep og arealbruk, som lukking av bekker, bakkeplanering, flatehogst m.v., avhengig av utførelse og forholdene på stedet, påvirke avrenningsforholdene og øke flomrisikoen.

22.1.3 Materialtransport og erosjon i vassdrag

Vassdragene fører, avhengig av geologiske og hydrologiske forhold, med seg både oppløste stoffer og faste partikler. Materialtransporten kan foregå på tre forskjellige måter 2 :

  • løste stoffer

  • suspenderte partikler

  • bunntransport

Hvilke løste stoffer vassdragene transporterer beror på geologiske forhold, overflateavrenning, utslipp fra industri, bebyggelse m.v. Suspendert materiale er små mineralkorn og andre partikler som holder seg svevende i rennende vann. Graden av turbulens og partiklenes fallhastighet i vann avgjør om materialet holdes svevende eller sedimenteres (avsettes). Her i landet er det særlig elver fra bredekkede områder og i leirområder under den marine grense (dvs.som tidligere var havbunn) som transporterer suspendert materiale. Det meste av landet består av skogdekket morene, og de fleste norske elver fører derfor i liten utstrekning suspendert materiale. Bunntransport av stein, sand og grus skjer ved at materialet fraktes langs bunnen av vassdraget. Vannets evne til å sette i gang bunntransport øker svært mye ved økende vannhastighet.

Mens innholdet av oppløste stoffer er et spørsmål om vannkvalitet, vil annen materialtransport også kunne påvirke vassdragets fysiske utforming. Innsjøer virker som sedimentasjonsfeller for bunntransport og en betydelig del av den suspenderte transporten. Det meste av materialet avsettes ved elvenes innløp i sjøer, hvor det vil oppstå deltaområder med mange og skiftende løp. Tilsvarende deltaområder oppstår ved vassdragets utløp i sjøen (dvs. havet) som beskrevet i 8.3.2.

Tekniske inngrep i vassdrag og nærområder kan bidra både til økt og redusert materialtransport i vassdragene. Senking av vannstanden kan f.eks. medføre (økt) erosjon, mens redusert vannføring vil redusere vannets evne til massetransport. Vannføringen, og dermed også flomforholdene, er av stor betydning for innholdet av oppløste stoffer og bunntransporten i vassdrag. Økt strømhastighet medfører økt erosjon (utgraving). Sammenhengen mellom transport av suspendert materiale og vannføring er mer komplisert.

22.2 Virkninger av flom og erosjon

22.2.1 Positive og negative virkninger

Flom og erosjon er naturlige prosesser i vassdragene, som både økosystemer og menneskelig virksomhet har tilpasset seg. Flomkatastrofer med tap av menneskeliv forekommer sjelden i Norge, men en del slike katastrofer er kjent fra historien. I 1345 demmet et jordskred opp Gaula i Trøndelag. Mange mennesker og dyr omkom på grunn av oversvømmelsene demningen forårsaket. Da demningen senere brast, skjedde nye ulykker nedenfor. Den såkalte Stor-Ofsen i juli 1789 inntraff etter stor nedbør over deler av Sør-Norge, og utløste en rekke jordskred. I Gudbrandsdalen omkom i alt 68 mennesker og de materielle skadene var store både her og i Østerdalen.

Det foregår naturlig en gjensidig påvirkning mellom vassdrag og landskap. Vannet kan grave i elvens yttersvinger, mens masse avsettes i innersvingene, slik at elveleiet flytter seg. Elven kan få store buktninger som følge av slik erosjonsaktivitet. Det kan i sin tur medføre at vannet tar nytt løp der avstanden er kortest, og at prosessen starter på nytt.

Slike ustabile forhold medfører usikkerhet for utnytting av nærliggende arealer, men har også positive sider. De deltaområder som oppstår har gjerne et rikt fugleliv. Både deltaområder og flommarksområder generelt er på grunn av ulike tekniske inngrep etter hvert blitt relativt sjeldne naturtyper.

Flommer kan ha positive virkninger ved å bidra til fiskeoppgang (laks m.v.), vannutskifting og opprensking i vassdraget, tilførsel av grunnvann til planteproduksjon m.v. Under norske forhold er det særlig flommenes skadepotensial som har vært i fokus, og det er utført en rekke tiltak for å sikre mot slike skader, se 22.3. De senere årene er det likevel i økende grad lagt vekt på at slike naturlige prosesser kan få fortsette uforstyrret – iallfall i en del vassdrag.

Hvilke konsekvenser flommer får, beror på hydrologiske, topografiske og geologiske forhold, og på hvordan de vassdragsnære områdene er utnyttet. De årlige flommene har omgivelsene stort sett tilpasset seg, slik at de sjelden medfører skadevirkninger. Skader av noe omfang skjer gjerne i forbindelse med flommer som har lengre gjentaksintervall. For det første kan vannmengdene medføre oversvømmelser av arealer med skader på bygninger, veier, jordbruksarealer m.v. For det andre kan den økte strømhastigheten utløse erosjon og utrasing til vassdraget. I verste fall kan nedbør utløse jordskred som demmer opp vassdraget, og forårsaker flom nedenfor når demningen brytes. På land kan utrasingen medføre tap av og skade på jordbruksarealer og risiko for at bygninger m.v. i nærheten raser ut. I vassdraget kan erosjonen medføre forurensning ved økt tilførsel av næringssalter, blakking til skade for fisk m.v.

I NVE-notat nr. V 04 1988 Flom og kriseberedskap i Vassdragsdirektoratet er det foretatt en sammenstilling over kostnadene ved flomskader i perioden 1980-85 (mill.kroner), jfr. tabell 22.1.

Tabell 22.1 Kostnader pga. flomskader i 1980-85. Mill. kr.

  198019811982198319841985
Nord-Norge 1,912,2 6,0 8,8 5,3 6,4
Midt-Norge 8,5 8,629,017,8 6,0 6,1
Vestlandet 5,9 9,1 7,431,2 5,5 5,9
Østlandet11,5 5,7 2,6 5,9 3,3 11,2
Hele landet27,835,545,063,720,129,5

Tabell 22.2 gir en oversikt over utbetaling av erstatninger fra forsikringsselskapene og Statens naturskadefond i perioden 1980 – 1989 etter flom- og skredulykker. Tabellen omfatter også Statens naturskadefonds og NVE's utgifter til flomsikring i perioden.

Mer ekstraordinære flommer kan medføre betydelige skader. Skadene etter flommen på Østlandet i oktober 1987 ble i forannevnte NVE-rapport oppgitt til minst 200 mill. kroner, skadene ved Øyeren i 1967 til ca. 70 mill. kroner og skadene i Jostedalen i 1979 til ca. 40 mill. kroner.

Tabell 22.2 Utbetalinger til erstatning og flomsikring 1980 – 1989. Mill.kr.

ÅrForsikrings­selskapStatens naturskadefondNVE/VF
  ErstatningerErstatn. og flomsikr.Flomsikring
198015,514,226
198119,1 8,124
198221,5 5,429
198337,010,730
1984 7,710,636
198524,611,837
198618,9 9,639
1987305,7 9,435
198859,321,235
198922,152,153

Kilde: NVE -notat nr. V 31 1990 s. 4.

22.2.2 Skadevirkninger og omfang av flom – et eksempel

Som eksempel på typiske skadevirkninger ved flommer gjengis her utdrag av en undersøkelse vedrørende skader forårsaket av flommen i 1988 i Gjøvik-Lillehammer-området. 3 Flommen ble anslått til å ha et gjentaksintervall større eller lik 100 år for hele området (noe usikre data). De totale skadekostnadene i Gjøvik og Lillehammer kommuner oversteg 50 millioner kroner.

I undersøkelsen er skadeårsakene delt inn i kategorier:

  • elv/bekk går over sin bredde

  • elv/bekk eroderer

  • elv/bekk tar nytt leie

  • overflatevann

  • elv/bekk går over breddene og tar nytt leie

  • jordskred

  • tilbakeslag og ledningsfeil

  • dambrudd

  • ukjent/annet

Som det fremgår av figur 22.2 rammer stor vannføring i elveløpene kulturlandskap og private veier mest, mens nye vannløp og tilbakeslag m. v. i ledningsnettet er de dominerende årsaker til skade på bygninger.

Figur 22.2 Kostnader etter årsak. Skader på kulturlandskap, private veier
 og byggverk (unntatt off. anlegg). Kostnad (mill.kr.)

Figur 22.2 Kostnader etter årsak. Skader på kulturlandskap, private veier og byggverk (unntatt off. anlegg). Kostnad (mill.kr.)

22.3 Tiltak for reduksjon av flom og sikring mot flomskader

22.3.1 Innledning

Inngrep for å få kontroll med flom og flomskader er blitt foretatt langt tilbake i tiden. I forrige århundre ble gjennomføring av flomsikringstiltak etter hvert også en offentlig oppgave i regi av Kanalvesenet – forløperen til NVE. Fra gammelt av har forbygningsvirksomhet m.v. i første rekke hatt til hensikt å sikre bosetting og jordbruksområder langs vassdragene. De siste 20-30 årene har tiltakene i større utstrekning tatt sikte på sikring av planlagte boligområder, kommunikasjoner m.v.

Det offentlige ansvar for slike tiltak ivaretas i dag av NVE, Vassdragsteknisk seksjon (tidligere forbygningsavdelingen), som planlegger og til dels utfører tiltak til sikring mot flomskader.

Private utfører en del mindre flomsikringstiltak, men ved større tiltak vil normalt NVE komme inn som rådgiver, også fordi de som skal utføre tiltaket ønsker å benytte seg av den gjeldende tilskuddsordning for slike arbeider. Staten dekker normalt 75 % av kostnadene ved flomsikringstiltak over NVEs budsjett, mens det øvrige må finansieres lokalt av interesserte grunneiere og/eller kommuner. 4 I forbindelse med at det ytes tilskudd gjøres det avtaler med kommunen om at den påtar seg ansvaret for innbetaling av distriktsandelen, eventuelle erstatningskrav på grunn av forbygningene og det fremtidige tilsyn og vedlikehold av disse (såkalt skjemavedtak). Også Statens naturskadefond, Statens vegvesen, NSB m.v. deltar av og til i finansieringen av sikringstiltak mot flom og skred.

22.3.2 Tiltak for å redusere flom- og erosjonsskader

Det kan gjøres forskjellige tiltak for å redusere flommer og sikre mot skader.

Reduksjon av flomtopper kan oppnås ved å etablere magasiner i vassdraget som midlertidig holder tilbake en del av vannføringen. Som nevnt i 22.1.2. vil vassdragsreguleringer normalt ha en slik effekt. Her i landet er det ikke etablert magasiner utelukkende for flomdemping, men slike anlegg er vanlige bl.a. i Mellom-Europa. Hos oss forekommer flomdempingsmagasiner i all hovedsak bare ved reguleringsmagasiner for vannkraftproduksjon.

Omlegging av bekkeløp m.v. er ofte benyttet som sikringstiltak i forbindelse med boligutbygging, veiarbeider, nydyrking mv.

Forbyggingstiltak omfatter både tiltak for erosjonssikring og flomverk. Den vanligste typen forbyggingstiltak har vært utført for å hindre skadelig utgraving i bekker og elver, og har foregått i statlig regi i mer enn 150 år. 5 Skråningene langs vassdragene stabiliseres og sikres da slik at massene ikke vaskes bort eller tas av isgang eller ved isoppstuving. Dette kan f.eks. gjøres ved forsterkning av elveskråninger og om nødvendig elvebunnen, ved steinsetting m.v. Tilsåing av skråninger kan også redusere erosjon. Tiltakene avpasses etter hvilke skadetyper og skadeomfang som skal forhindres, og utførelsen har stor betydning for at tiltakene skal få den tilsiktede effekt.

Flomverk er ofte anlegg av større og kraftigere voller (diker) langs elvekanten som skal forhindre oversvømmelse og utgraving under flom eller isgang. Høyden på flomverkene avpasses etter verdiene som skal beskyttes.

Senking av vannstanden i vann, elver og bekker vil også kunne redusere oversvømmelser og flomskader. Tidligere ble slike tiltak foretatt for å tørrlegge og innvinne dyrkingsjord, mens det de senere år er utført senkingstiltak for å redusere flomskader ved tettsteder, eller for å muliggjøre bruk av arealer til utbyggingsformål. Slike tiltak omtales i kap. 24.3.

Terskelbygging og bunnforsterkning kan utføres for å hindre bunnerosjon og massetransport.

De forskjellige typer av flomsikringstiltak må vanligvis kombineres for å oppnå ønskelig effekt. Omfanget av tiltakene varierer fra enkel steinkledning av elveskråningen til omfattende maskinell anleggsvirksomhet, som f.eks. flomsenking av Øyeren i 1972-75 til en kostnad av 40-50 mill. kr.

For å unngå flomskader er det også viktig å bevare flomløp, hindre gjengroing og oppgrunning av vassdrag, og å sørge for at nye tiltak ikke skaper flomrisiko.

Andre tiltak for å avverge eller redusere flomskader kan være å skaffe bedre kunnskap om flomrisiko, bedre informasjon om risiko for og konsekvenser av flom (f.eks. ved utarbeiding av flomkart), flomvarslingssystemer, utarbeidelse av beredskapsopplegg, endret manøvrering av magasiner m.v. 6 NVE driver f.eks. flomvarslingstjeneste som bl.a. er tilgjengelig på tekst-TV.

I ekstraordinære situasjoner hvor flom er under utvikling eller truer, kan det være nødvendig med pålegg eller direkte inngrep for å avverge skader, jfr. 22.7.3. og 28.5. Det kan f.eks. i regulerte vassdrag være spørsmål om å manøvrere med sikte på å redusere flomskader, eller det kan være aktuelt å sprenge bort en isdemning før den har samlet opp for mye vann. Ved naturskader i forbindelse med flom, skred, ras, isgang m.v., vurderes gjerne behovet for øyeblikkelige inngrep av NVE i samråd med Statens naturskadefond, forsikringsselskaper og redningstjeneste.

22.4 Regler om sikring mot utrasing og andre flomskader

22.4.1 Gjeldende rett

Vassdragsloven kapittel 9 har regler om sikring mot utrasing. V § 102 nr. 1 gir ekspropriasjonshjemmel for alle slags sikringstiltak mot elvebrudd og flomskade, også til senkingstiltak og etablering av flomverk. Når det offentlige står for tiltaket, kan det i medhold av V § 102 nr. 2 kreves avstått stein og annet byggevirke til arbeidet mot erstatning.

V § 103 har bestemmelser om tilskuddsplikt for de som har fordel av sikringstiltakene. I medhold av V § 103 nr. 3 kan det fastsettes tilskuddsplikt også ved tiltak som fremmer andre formål, men som samtidig kan virke flomdempende. Det betyr at grunneierne nedstrøms et kraftverksmagasin kan bli pålagt tilskuddsplikt, men dette er så langt utvalget kjenner til ikke gjort i praksis.

Forbyggingstiltak kan utløse konsesjonsplikt etter V §§ 104-105 dersom de kan medføre skade eller ulempe av noen betydning for allmenne interesser. Det kan være vanskelig å avgjøre hvorvidt et tiltak går innunder konsesjonsplikten eller ikke. I dag vurderes dette spørsmålet konkret i det enkelte tilfelle, og til nå er få – om overhodet noen – slike saker konsesjonsbehandlet. De økonomiske og miljømessige aspektene ved slike tiltak vurderes heller i forbindelse med spørsmålet om godkjenning av støtte til forbygningsplanene.

22.4.2 Utvalgets vurderinger

Utvalget mener forbyggings- og flomsikringstiltak av noe omfang, på samme måte som andre vassdragstiltak, bør undergis en konsesjonsmessig vurdering der fordeler og ulemper ved tiltakene vurderes i et bredt perspektiv. En slik tilpasning kan også gjøres innenfor gjeldende vassdragslov, noe NVEs retningslinjer for inngrep i vassdrag åpner for (s. 32). Av forenklings- og informasjonshensyn foreslås i utkastet til ny lov § 33 annet ledd en mer konkret avgrensning av konsesjonsplikten ved forbygging enn etter dagens lov. Det legges her opp til at forbygging over 100 meter skal konsesjonsbehandles. Etter utkastet vil det ikke være nødvendig å søke konsesjon for forbygging over kortere strekninger. Forbygging i vernede vassdrag vil imidlertid alltid være meldepliktig etter utk. § 40 nr. 3. For konsesjonsfrie forbyggingstiltak vil dessuten de generelle reglene utvalget foreslår om forbygninger i § 33 første ledd få særskilt betydning. Forbyggingstiltak m.v. skal etter forslaget skje med minst mulig inngrep i naturforholdene, og for øvrig utføres slik at sambandet med grunnvannstanden ikke blir vesentlig endret og strandsonen kan gi grunnlag for vegetasjon som er naturlig på stedet og for et naturlig økologisk mangfold i vassdraget.

Forbyggingstiltak kan bli søknadspliktige etter forslaget til endringer i pbl.§ 93, jfr. Ot.prp. nr. 39 (1993-94) hvor det foreslås at også vesentlige terrenginngrep må ha byggetillatelse, jfr. kap. 31.2.3. Plan- og bygningsmyndighetene vil i så fall føre kontroll med at tiltaket ikke er i strid med gjeldende planer og forøvrig utføres i samsvar med de krav som ellers følger av bestemmelser gitt i eller i medhold av plan- og bygningsloven.

Ekspropriasjonsbestemmelsene er behandlet i kap.17.4.1, der utvalgets flertall foreslår at ekspropriasjonsadgang blir en sidevirkning av konsesjon etter vannressursloven. For øvrig vil ekspropriasjonstillatelse til flom- og erosjonssikringstiltak kunne gis i medhold av utvalgets forslag til ny § 2 nr. 52 i oreigningsloven, jfr. utk.§ 74 nr. 9. Denne hjemmelen kan da brukes både på flom- og erosjonssikringstiltak som er så ubetydelige at de ikke utløser konsesjonsplikt, og på ekspropriasjon av masser til bruk for tiltaket.

Spørsmålet om tilskuddsplikt er behandlet i kap.12, hvor det foreslås nye regler om kostnadsfordeling. Utvalget foreslår her regler om kostnadsfordeling når noen drar vesentlig nytte av vassdragstiltak. Regelen vil trolig fange opp de tiltakene hvor det i praksis er pålagt tilskuddsplikt etter dagens regler, selv om gjeldende vassdragslov etter ordlyden favner videre.

I enkelte andre land, f.eks. Tyskland og Danmark, kan både offentlige og private vassdrags­eiere ha en viss vedlikeholdsplikt for vannløp og bredder, særlig med sikte på å sikre vassdragets vannføringsevne (WHG §§ 28-29 og vandløbsl. §§ 27, 31-36). Som eksempler på tiltak for å hindre gjengroing nevner vandløbsl. § 27 stk. 2 skjæring av vegetasjon i elveløpet, oppgraving og etablering av skyggegivende vegetasjon.

Særlig tettstedsnære norske vassdrag er ofte utsatt for forsøpling, som er sjenerende i seg selv, og kan innebære økt risiko for flomskader ved høy vannføring. Forsøpling reguleres imidlertid av forurl. § 28 (jfr. § 37). Utvalget tilrår at disse bestemmelsene blir håndhevet mer effektivt. Også naturlige prosesser og gjenstander kan innebære en risiko for oppstuving og økte flomskader, f. eks. gjengroing av vassdrag, vindfall som ikke fjernes m.v. I disse tilfellene vil ikke forurensningsloven få anvendelse. Utvalget finner likevel at det etter norske forhold vil føre for langt å pålegge grunneierne en generell vedlikeholdsplikt. Vedlikeholdsansvaret for vassdragsanlegg kan imidlertid påvirkes av slike forhold som nevnt, jfr. RG 1992 s. 1158 (omtalt i kap. 18.1.1), der kravene til vedlikehold av en kulvert ble skjerpet fordi det lå mye søppel, hageavfall m.v. langs vassdraget ovenfor. Det kan også være aktuelt å sette vilkår om en viss vedlikeholdsplikt i en avgrenset del av et vassdrag i forbindelse med konsesjon eller tilskudd.

22.5 Avløp for overvann

22.5.1 Innledning

Vi har under 22.1.2 vært inne på hvilken betydning arealbruken i nedbørfeltet kan ha for flomforhold m.v., særlig i urbane strøk. Terrenget vil ofte, avhengig av geologiske og andre forhold, ha en stor kapasitet til å dempe flommer ved at nedbør og annen overflateavrenning forsinkes på grunn av vegetasjon og oppholds­tid i grunnen før den når vassdragene. Når et område bygges ut, forandres den naturlige vannbalansen. Bygging av hus, gater, asfaltering av plasser m.v. øker overflateavrenningen betraktelig. For å unngå oversvømmelser blir vannet ledet ned i grunnen og eventuelt ut av området, enten via det vanlige avløpsnettet eller via separate overvannsledninger, til vassdrag eller direkte i sjøen.

Kloakkvann og annet forurenset vann som har vært benyttet i husholdninger, industri m.v. kan være direkte skadelig for mennesker og miljø, og blir nå vanligvis renset før det slippes ut til vassdrag eller i sjø. Forurensningsloven med forskrifter, plan- og bygningsloven og helselovgivningen har regler om denne typen avløpsvann.

Nedenfor skal vi se nærmere på hvilke regler som bør gjelde for avløp av annet overvann, dvs. nedbør, dreneringsvann m.v. som i utgangspunktet ikke er forurenset, og hvor et hovedmål er å få kontroll med vannmengden. Det er riktignok ikke noe klart skille mellom de ulike typene avløpsvann, idet særlig overvann i byene kan være nokså forurenset. Forurensningsloven kap. 4 omfatter da også overvannsledninger, jfr. forurl. § 21.

22.5.2 Gjeldende rett

Vassdragsloven kap. 3 inneholder privatrettslige regler om rett til avledning av overvann over andres grunn, kostnadsfordeling ved slike tiltak, vedlikehold av grøfter m.v., jfr. V §§ 25-29 og 33-35. Kapitlet omfatter også senking av grunnvannstanden, som omtales i kap. 24.3.

V § 14 nr. 1 tredje punktum har en generell bestemmelse om tilbakeføring av vann ved uttak av vann fra vassdrag. Vann som blir til overs etter uttak skal føres tilbake til vassdraget så nær inntaket som mulig for å hindre skade for andre som har rett til vann.

Erstatningsregelen i V § 47 nr. 2 om erstatningsansvar dersom en kloakkledning viser seg for liten til å føre alt avløpsvannet, ble behandlet i kap.18.3.

Reglene om krav til avløpsledninger i plan- og bygningsloven er primært rettet inn mot avløpsvann i snever forstand, men loven inneholder også bestemmelser om avledning av overvann. Pbl. §§ 66 og 67 oppstiller krav om avløp i forbindelse med fradeling og bygging. I regulerte strøk og i områder som omfattes av bebyggelsesplan kan det kreves særskilt overvannsledning, jfr. pbl. § 67 nr.1 bokstav b. For tiltak som er pålagt i medhold av § 67 kan også private kreve refusjon for utgifter med hjemmel i pbl. § 46. Det kan også stilles krav om drenering og bortledning av overflatevann i medhold av pbl. § 68. Pbl. §§ 37 og 38 inneholder ekspropriasjonshjemler.

Også oreignl. § 2 nr. 47 gir hjemmel for ekspropriasjon til anlegg for avløpsvann.

22.5.3 Utvalgets vurderinger

Ekspropriasjonsreglene for avløpsledninger omfattes også av de generelle forslagene til lovteknisk forenkling i kap. 17.4.1. Overvannsledninger vil sjelden være konsesjonspliktige tiltak, og ekspropriasjonsadgangen vil derfor normalt følge av oreignl. § 2 nr. 47. Reglene om kostnadsfordeling er behandlet i kap. 12.4.2, der det foreslås generelle regler om kostnadsfordeling. Av betydning for reglene om avløpsledninger er også den harmonisering med sameielovens og servituttlovens alminnelige regler som det legges opp til i utkastet ved at det ikke foreslås videreført særregler om slike forhold i vannressursloven, se kap. 11.5 og 12.2.2.

Regelen i gjeldende V § 14 nr.1 tredje punktum om at overflødig vann etter bruk skal føres tilbake til vassdraget så nær inntaket som mulig, videreføres i mer generell form i utk. § 5 annet ledd, som også ivaretar hensynet til allmenne interesser.

22.5.4 Særlig om infiltrasjonen i grunnen

Overvannssystemenes primære oppgave er å ta vare på avrenning fra bebygde områder, og å beskytte bebyggelse mot avrenning fra tilstøtende areal. De vanlige tekniske løsningene for avledning av overvann med grøfter, rør, sluk og rister, tar gjerne sikte på å lede overflatevannet hurtigst mulig til sikkert avløp. Dette medfører ofte store støtbelastninger i ledningsnett og vassdrag, og forstyrrelser i den naturlige vannbalansen i området ved uttørring m.v. En får ikke dratt nytte av selvrensingsevnen i grunn og vassdrag når overvannet ledes inn på det ordinære avløpsnettet – dessuten reduseres effekten av renseanleggene.

De tradisjonelle overvannsløsningene medfører altså både flomproblemer og økt forurensning av vassdragene, i tillegg til redusert grunnvannstand i det bebygde området. Slike løsninger innebærer dessuten store investeringer i ledningsnett og renseanlegg.

I mange tilfelle vil lokal infiltrering og magasinering av overvann kunne gi både bedre og billigere løsninger enn de tradisjonelle med avløp til ledningsnettet. Dette avhenger riktignok av de hydrologiske forholdene. Det er i hydrologiske innstrømningsområder, som ligger øverst i et felt og har et lavt grunnvannsnivå, at overvannshåndtering i form av infiltrering er mest aktuelt. I hydrologiske utstrømningsområder vil infiltrering medføre hevet grunnvannsnivå, noe som sjelden vil være ønskelig. Også i utstrømningsområder kan det imidlertid være aktuelt å lage kunstige fordrøyingsmagasiner ved å utføre veifyllinger, parkeringsarealer m.v. slik at de forsinker avrenningen til vassdrag. Flere kommuner har i de senere år lagt større vekt på å utnytte mulighetene for lokal håndtering av overflatevann, men fortsatt dominerer nok i praksis de tradisjonelle løsningene.

Utvalget viser til at overvannshåndtering ved lokal infiltrering i stedet for via avløpsnettet der forholdene ligger til rette for det, kan bidra til reduserte flom- og forurensningsproblemer i vassdrag, reduserte kostnader innenfor avløpssektoren, og dessuten til vedlikehold og fornyelse av grunnvannsressurser. Prinsippet om lokal infiltrering av overvann er så viktig for vassdrag og grunnvann at det bør komme til uttrykk i den nye vannressursloven. Det foreslås derfor etter mønster av den sveitsiske GSchG Art. 7 nr. 2, i § 6 annet ledd en regel om at det ved utbygging m.v. skal legges til rette for lokal infiltrering av overvann, og at vassdragsmyndigheten til en viss grad kan gi pålegg om tilrettelegging for infiltrering. Den sveitsiske bestemmelsen er omtalt i kap. 6.7.7, hvor det også gis eksempler på hva slags vann som ikke bør inn på avløpsnettet.

22.6 Endring av vassdragets løp

22.6.1 Gjeldende rett

Det er ikke uvanlig at vassdrag skifter løp, selv om de ulike formene for flomsikringstiltak reduserer risikoen for det. Et slikt skifte kan skje brått ved at elven bryter nytt løp, gjerne i forbindelse med flom. Mer vanlig er det at forholdene gradvis endrer seg ved at masse noen steder graves ut, og andre steder avsettes, slik at vannet etter hvert blir presset i andre baner.

Slike naturlige endringer av vassdragets løp medfører etter V § 6 ikke endrede eiendomsgrenser i forhold til de grenser som gjelder fra før, jfr. særlig utgangspunktet i V § 2 om at eiendomsgrense i elv eller bekk følger djupålen. Vassdraget tilfaller dermed eieren av den grunnen som vannet tar nytt løp over, og den nye djupålen får ikke betydning for eiendomsgrensen. Dette kan bare gjelde endringer etter et tidspunkt da prinsippet i § 2 har vært anvendt.

De som er blitt skadelidende på grunn av slike endrede forhold kan med hjemmel i V § 9 gjenopprette den opprinnelige tilstanden innen visse frister. V § 9 nr. 1 gjelder gjenoppretting av tilstanden i vassdrag som oppgrunnes ved materialavsetning. Den som lider skade ved oppgrunning kan foreta gjenoppretting mot erstatning til grunneieren for eventuell skade og ulempe. Når vassdraget er blitt gravet ut i dybden eller vannet har tatt nytt løp, gir V § 9 nr. 2 en tilsvarende hjemmel for gjenoppretting.

Omlegging av vassdragets løp kan bli utført som et flomsikringstiltak, jfr. 22.3.2. Slike omlegginger kan bare skje med eierens samtykke eller etter ekspropriasjon, og etter omstendighetene vil de være konsesjonspliktige etter V §§ 104-105.

22.6.2 Utvalgets vurderinger

Utvalget har i kap. 8.6. sluttet seg til forslaget fra Sivillovbokutvalet om at bestemmelsene om eiendomsgrenser, som i dag finnes i V §§ 2-6, bør flyttes til en ny eiendomsgrenselov. Sivillovbokutvalets forslag til nye regler drøftes ikke nærmere med unntak av den bestemmelsen som foreslås å avløse V § 6. I utkastet til eiendomsgrenselov § 9 er det foreslått en bestemmelse til avløsning av V § 6, som imidlertid er begrenset til å gjelde utbygging, utfylling, utgraving og oppmudring i vassdraget. Hvilken betydning naturlige endringer skal ha for eiendomsgrensene, vil etter forslaget ikke være lovregulert, men må løses konkret i det enkelte tilfelle.

Begrunnelsen for dette er først og fremst praktiske hensyn. 7 Sivillovbokutvalet antar at regelen i prinsippet bør være den samme ved naturhendelser som endrer vassdragets løp, som ved aktive inngrep i vassdraget. I praksis vil det imidlertid ofte, særlig ved gradvise endringer, være vanskelig å fastslå hvor grensen i sin tid ble satt. En vil da måtte ta utgangspunkt i forholdene på det tidspunktet avgjørelsen skal fattes, og som partene normalt vil ha innrettet seg på. Det er i slike tilfelle liten grunn til å foreta en inngående gransking av hvordan forholdene har vært da grensen ble fastsatt for lang tid tilbake. Dersom grensen har vært avmerket ved grensegangsforretning eller på annen bindende måte, legges det likevel til grunn at denne ikke endrer seg, selv om det er skjedd en endring i naturforholdene.

Utvalget slutter seg til forslaget fra Sivillovbokutvalet, men reiser spørsmål om ikke sistnevnte prinsipp bør få uttrykk i lovteksten.

Reglene om adgang til gjenoppretting i V § 9 foreslås videreført med visse forenklinger mht. fristberegning og erstatningsregler, se kap. 17.8.2 vedrørende sistnevnte. Det vises til utk. § 29 med merknader. For gjenoppretting etter utløpet av fristene bør konsesjonsplikten i utk. § 8 gjelde på vanlig måte. Konsesjonsplikten bør også gjelde på vanlig måte for omlegging av vannløp som et flomsikringstiltak. Når det gjelder spørsmålet om ekspropriasjonshjemmel, viser vi til 22.4.2.

22.7 Manøvrering i utbygde vassdrag

22.7.1 Innledning

Ved siden av naturforholdene og tekniske inngrep er det i regulerte vassdrag en tredje faktor som kan ha betydning for flomforholdene, nemlig selve manøvreringen av dammer i vassdraget. Det kan være spørsmål om hvorvidt manøvreringen øker flomrisikoen, eller om reguleringen kan benyttes til å minske flomrisikoen.

Som nevnt innledningsvis i 22.1.2 vil reguleringer vanligvis redusere flomrisikoen, spesielt i forhold til vårflommer som inntreffer når magasinene normalt er nedtappet. Ved flom på fulle magasiner kan flomfaren nedstrøms øke i forhold til naturtilstanden.

Ønskeligheten av å bruke reguleringsmagasiner til flomdemping begrenses av at dette kan innebære en flytting av ulemper fra et sted til et annet. Det må i praksis ofte foretas en avveining mellom skadevirkninger ovenfor magasinet ved at vannet holdes tilbake, og skadevirkningene i vassdraget hvis det slippes. Ned­tapping av magasinet før flom, f.eks. i henhold til flomvarsling, kan selvsagt ha stor betydning for å hindre flomskader. Bruk av magasinvann til flomdemping må imidlertid vurderes i forhold til flomsikringstiltak nedenfor i vassdraget, som i en del tilfelle kan være billigere.

22.7.2 Gjeldende rett

Normalt inneholder konsesjonene for kraftutbygging et manøvreringsreglement med vilkår om at vassdragets vannføring så vidt mulig ikke skal økes ut over den naturlige flomvannføring. Dammenes flomløp skal også utformes med dette for øye. Det har i en del tilfelle vist seg vanskelig å fastlegge hva som er naturlige flomforhold. 8

Ved kgl.res. 14. november 1980 er det gitt forskrifter for dammer. Etter forskriftenes kap. 5.3.3 skal det utarbeides program for tilsyn, drift og vedlikehold av dammene, prosedyrer i ekstraordinære situasjoner m.v.

Konsesjonene kan inneholde spesielle vilkår om tapping av hensyn til flomforholdene som regulantene må følge. Enkelte manøvreringsreglement har bestemmelser om at NVE kan gripe inn i reguleringen og fravike det ordinære reglementet i kritiske situasjoner.

Fravik fra manøvreringsreglementet i kritiske situasjoner må også kunne skje som nødrettshandling, dersom vilkårene for det foreligger. 9 I enkelte saker har dette i praksis vært behandlet formelt ved at konsesjonsmyndigheten uten omfattende saksbehandling har gitt midlertidig tillatelse til å fravike reglementet.

22.7.3 Utvalgets vurderinger

I regulerte vassdrag vil utviklingen og omfanget av en skadeflom i høy grad kunne påvirkes av hvordan reguleringen blir utført i den kritiske perioden. I NVE-notat nr. V 04 1988 Flom og kriseberedskap i Vassdragsdirektoratet pekes det i et vedlegg om Beredskapstiltak ved VH på to spørsmål vedrørende manøvrering som bør utredes nærmere. Det gjelder for det første muligheten for å revidere eksisterende manøvreringsreglement med tanke på fleksibel manøvrering for å redusere flomskader. For det andre reises det spørsmål om i hvilken utstrekning det er adgang til å fravike reglementet for å redusere en truende flomskade.

Når det gjelder omgjøringsspørsmålet, vises til utvalgets gjennomgåelse av dette i kap. 15.4 og 5. Begge forslagene til omgjøringsregler i vannressursloven (utk. § 27) innebærer utvidet adgang til omgjøring i forhold til gjeldende vassdragslov, men mindretallets forslag går noe lengre enn flertallets mht. å hjemle omgjøring. De fleste magasinene hvor det i praksis vil være aktuelt å gjøre endringer i manøvreringsreglementet, følger imidlertid vassdragsreguleringsloven. Muligheten for å foreta endringer er da mer begrenset, og beror på reglene om revisjon i vregl. § 10 nr. 3 og den ulovfestede omgjøringsadgangen.

Spørsmålet om å fravike reglementet for å redusere en truende flomutvikling, kan formuleres mer generelt som et spørsmål om regulantens plikt til å avverge skadeflommer. Prinsipielt kan en tenke seg to alternativer her – enten at regulanten i konsesjonen pålegges en generell plikt til å foreta manøvrering med sikte på å unngå skadeflom, eller at vassdragsmyndigheten får hjemmel til å gi pålegg om tapping eller andre tiltak i situasjoner hvor det foreligger en risiko for flomskade.

En generell plikt for regulanten ville i forhold til gjeldende rett særlig ha betydning ved at han ved siden av å unngå at selve reguleringen volder flomskader, også skulle ha plikt til å redusere flommer som ville ha forekommet under naturlige forhold. I flomsituasjoner kan det imidlertid være aktuelt å foreta vanskelige avveininger mellom motstående interesser, som det er riktigere at forvaltningen gjør enn en regulant. Det er derfor neppe ønskelig å pålegge regulanten en generell plikt til å manøvrere med sikte på å unngå flom. Regulantens plikter til å holde flomdempingsmagasin eller på andre måter å redusere den naturlige flomrisikoen, bør heller fastlegges i spesielle bestemmelser i manøvreringsreglementet.

Bestemmelser som fastsettes på forhånd vil i en del tilfelle ikke være tilstrekkelige til å unngå flom. I noen situasjoner ville det derfor være ønskelig med en mer fleksibel ordning. Utvalget foreslår en bestemmelse om at vassdragsmyndigheten i slike situasjoner kan gi pålegg om manøvrering for å minimalisere truende flomskader, jfr. utk. § 45 første ledd. I et pålegg etter § 45 første ledd kan manøvreringsreglementet om nødvendig fravikes. Initiativet til et slikt pålegg kan gjerne komme fra regulanten, som ofte er den nærmeste til å ha rede på når slike situasjoner er under utvikling, men avgjørelsen bør fattes av vassdragsmyndigheten. Pålegg etter § 45 første ledd kan som overveiende regel gis uten at regulanter kan kreve erstatning for produksjonstap m.v. Når det gjelder den type avgjørelser som må treffes raskt i slike situasjoner det her er tale om, kan det neppe legges til grunn noen streng aktsomhetsnorm for forvaltningen.

22.8 Utnytting av flomutsatt areal

22.8.1 Innledning

Utnytting av flomutsatte arealer, typisk til bygging eller jordbruksformål, skaper spesielle problemer. Avhengig av topografien kan relativt store arealer ligge utsatt til i forhold til en 10-årsflom, og enda større arealer i forhold til 30-årsflommer. I mange tilfelle vil det ikke være noen god løsning å la være å utnytte slike arealer, men det kan likevel reises spørsmål om risikoen for skade vurderes godt nok ved etablering i flomutsatte soner.

For bygging bestemmer pbl. § 68 at tillatelse til deling eller bygging bare kan gis hvis det er tilstrekkelig sikkerhet mot fare eller vesentlig ulempe som følge av natur- og miljøforholdene. Det kommunale utvalg for plansaker kan nedlegge byggeforbud eller på annen måte stille spesielle krav i forbindelse med bygging på slike arealer.

Også i kommuneplanens arealdel er det hjemmel for å legge restriksjoner på bygging i en avstand av inntil 100 meter fra vassdraget. I medhold av pbl. § 20-4 annet ledd bokstav a kan det kreves reguleringsplan eller bebyggelsesplan, og i medhold av bokstav f kan det nedlegges forbud mot bestemt angitte bygge- og anleggstiltak.

I medhold av pbl. § 25 første ledd nr. 5 kan det ved reguleringsplan fastsettes byggeforbud eller restriksjoner på utbygging i områder som er utsatt for ras- eller flomfare.

Det finnes ikke spesielle regler for å hindre at flomutsatte områder tas i bruk til oppdyrking m.v. De senere års omlegging av landbruksstøtten vil likevel trolig bidra til at slike arealer i mindre utstrekning benyttes til dyrking. Det gis ikke lenger støtte til nydyrkingstiltak, og som det er redegjort for i kap.10.4.4 forutsetter ordningen med areal- og kulturlandskapstillegg bl.a. at kantsoner langs vassdrag ikke skal fjernes.

22.8.2 Utvalgets generelle vurderinger

I enkelte land er det lagt restriksjoner på bygging i strandsoner, særlig med sikte på flomproblemer. Den østerrikske ordning med konsesjonsplikt etter vannlovgivningen for bygg og anlegg i området for en 30-årsflom, som er omtalt i 6.6.5 og 8.4.2 ivaretar flere formål, også sikring mot flomskader ved oversvømmelse. Restriksjoner på bygging i vassdragsnære områder vil dessuten motvirke slik flomøkning som er følge av urbanisering i områder langs vassdrag.

Som det fremgår i kap. 8.4.4 har utvalget, blant annet av hensyn til flomforholdene, foreslått at vassdragslovens generelle virkeområde skal omfatte området for en 10-årsflom. Tilsvarende er det i kap. 10.4.5 foreslått regler om bevaring av kantsoner langs vassdrag, som blant annet vil beskytte mot flom og erosjonsskader.

Utvalget antar for øvrig at plan- og bygningslovens hjemler for å legge restriksjoner på bygging i flomutsatte områder, vil være tilstrekkelige for å hindre at slike arealer tas i bruk til utbygging. Problemet er trolig i praksis at det ikke foreligger god nok faktisk kjennskap til flomforholdene – i alle fall hos de aktuelle utbyggere og kommunale myndigheter.

22.8.3 Særlig om situasjonen i regulerte vassdrag

I regulerte vassdrag kan det oppstå spesielle spørsmål vedrørende utnytting av flomutsatte arealer. Reguleringstiltak vil som nevnt foran normalt redusere flomrisikoen i vassdraget nedenfor, og gjøre det aktuelt å ta i bruk nye arealer til dyrking, eller næringsvirksomhet som f.eks. drift av campingplasser. Det kan da oppstå problemer når det en sjelden gang på grunn av avrenningsforholdene kommer like mye vann i vassdraget som under naturlige forhold. Spørsmålet er for det første om slike arealer bør kunne tas i bruk, for det andre hvem som skal bære risikoen for flomskader som oppstår på grunn av at slike arealer utnyttes.

Når det gjelder retten til å utnytte arealene, kan regulanten etter gjeldende rett neppe pålegges noe ansvar for å hindre at slike arealer tas i bruk. Det dreier seg om arealer grunneieren ikke kunne utnytte til utbyggingsformål e.l. uten reguleringen, og det foreligger hverken hjemmel eller behov for å erverve rettigheter over slike arealer med unntak av en adgang til å fjerne vegetasjon m.v. for å sikre flomløp. Hvorvidt arealene skal kunne tas i bruk må i utgangspunktet bero på grunneierne selv.

De frigjorte arealene kan til dels være omfattet av vannressurslovens generelle virkeområde, og tiltak i slike soner vil kunne bli konsesjonspliktige etter utk. § 8. Plan- og bygningsloven gir større muligheter for å gripe inn for å hindre etablering av bygninger m.v. i utsatte områder.

Risikoen for at det skjer skade må også primært påligge grunneieren. Noe erstatningsansvar for regulanten kan som regel ikke komme på tale for denne type flomskader.

Problemer som skyldes utnytting av områder med redusert flomrisiko etter regulering kan trolig også i større utstrekning unngås ved bedre informasjon til grunneierne fra regulanter og myndigheter i de aktuelle kommunene. I disse tilfellene vil det oftere enn for uregulerte vassdrag foreligge hydrologiske data som kan danne utgangspunkt for utarbeidelse av flomkart.

Fotnoter

1.

Gjengitt etter Sælthun i Otnes/Ræstad 1978 s. 250-251

2.

Gjengitt etter Tollan 1977 s. 80 flg.

3.

Harby/Killingtveit: VANN 1989

4.

I henhold til forskrift 21. august 1992 om tilskott og investeringslån til tekniske miljøtiltak i jordbruket kan Landbrukets utbyggingsfond gi støtte til visse flom- og erosjonssikringstiltak, f.eks. graving av åpne kanaler i stedet for eksisterende lukkede avløp, terrengutforming for å få kontroll over overflatevann, etablering av fangdammer og randsonebelter, jfr. § 2. Tilskudd kan gis med inntil 30 % av kostnadene, og lån med inntil 45 %, jfr. § 5.

5.

De siste 20 årene er ca. 100 000 da mark sikret mot utrasning (Fossheimutvalgets innstilling del III side 5). Tallet omfatter kun rene sikringstiltak i form av forbygninger.

6.

NVE-notat nr. V 04 1988: Flom og kriseberedskap i Vassdragsdirektoratet s. 42-45

7.

NOU 1988:16 s. 73

8.

Vassdragsdirektoratet har i et rundskriv fra 1963 (endret 16.03.72) påpekt nødvendigheten av at konsesjons­søknader inneholder opplysninger om de naturlige avløpsforholdene, og meddelt at søknadene ikke vil bli sluttbehandlet før det er i orden. Dette har imidlertid ikke vært fulgt opp konsekvent (NVE-notat nr. V 04: 1988 Flom og kriseberedskap i Vassdragsdirektoratet side 13).

9.

Haagensen, Stiansen og Svarva i Norsk vassdragsrett 1988 s. 345

Til dokumentets forside