9 For høy begynnerlønn?

9.1 Innledning

Det er vanlig å anta at når lønna for en type arbeidskraft blir satt ned, går etterspørselen opp, slik at sysselsettinga øker for denne typen arbeidskraft. Det er tre grunner for dette: Når lønna går ned for en type arbeidskraft, vil bedriftene for det første forsøke å erstatte arbeidskraft som ikke har fått lønna redusert, med den typen som har fått den redusert. For det andre vil bedriftene kunne tjene på å ansette mer arbeidskraft og øke produksjonen. For det tredje kan det bli lønnsomt å sette i gang bedrifter som ikke tidligere var lønnsomme.

Det er ett viktig forhold som i spesielle tilfeller kan forandre konklusjonen, nemlig at de som mottar lønn også er etterspørrere av produktene. Dersom redusert lønn betyr redusert kjøpekraft, kan etterspørselen etter produktene gå ned. Det kan igjen føre til at bedriftene etterspør mindre arbeidskraft. Dette momentet kan bare endre konklusjonen når de som får redusert lønn står for en vesentlig del av etterspørselen etter de produktene som de selv produserer. Når vi ser på små grupper, vil det vanligvis ikke være tilfelle. Det vil heller ikke være tilfelle for den delen av arbeidsstyrken i et lite land som produserer varer for salg på verdensmarkedet.

Ut fra sammenhengen mellom lønn og etterspørsel etter arbeidskraft kan det være nærliggende å anbefale å redusere lønningene for ungdom for å få ned den høye ledigheten i denne gruppen. Nå er ledigheten i dag høy for alle aldersgrupper, og det samme resonnementet kan tilsi en reduksjon i alle lønninger. Det ville styrke norsk arbeidskraft i konkurransen med utenlandsk. Spørsmålet som bør stilles før en eventuelt velger å fokusere på ungdoms­lønningene spesielt, er ikke om ungdommen har for høy lønn, men om ungdommen har så høy lønn relativt til andre arbeidstakere at det er til hinder for sysselsetting av ungdom. For å svare på dette spørsmålet må vi først diskutere nærmere hva som bestemmer hvilken relativ lønn som er i samsvar med full sysselsetting. Videre må vi diskutere hvordan avvik fra denne relative lønna kan skape arbeidsledighet.

Ledigheten er i dag høyere for ungdom enn for andre grupper. Det kan gi grunn til mistanke om at de relative lønningene for unge og ikke bare det generelle lønnsnivået utgjør et problem. Ved siden av at den relative lønna for ungdom er for høy, finnes det imidlertid en rekke alternative forklaringer på høy ungdomsledighet:

1. Det tar gjerne litt tid å finne jobb etter avsluttet skolegang eller militærtjeneste.

2. Ungdom er mer villige enn andre til å ta kortvarige og usikre jobber, og blir derfor oftere ledige. En forklaring kan være at unge har mindre faste utgifter, har færre bindinger på tidsbruken og er mer mobile.

3. Eldre har oftere sjukdom eller skade som kan brukes som grunn for uføretrygding dersom de blir uten jobb.

4. Når arbeidsledighet oppstår på grunn av for liten etterspørsel eller for høyt kostnadsnivå, blir de som i utgangspunktet er uten jobb rammet i langt større grad enn de som i utgangspunktet er sysselsatte. Likeens blir de som har høy ansiennitet gjennomgående sjeldnere rammet enn de som har lav. De unge blir derfor rammet sterkere enn andre grupper når arbeidsledigheten går opp. Denne forskjellen avtar når arbeidsledigheten varer lenge.

Det er derfor bruk for nærmere undersøkelser før en eventuelt slår fast at høy relativ lønn for ungdom er et problem for sysselsettinga.

For å ikke gjøre diskusjonen unødig vanskelig fra starten av, går vi i kapittel 9.2 ut fra at det ikke er sammenheng mellom relativ lønn for unge og kjøpekraften til de som etterspør produktene. I kapittel 9.3 diskuterer vi hvilken betydning sammenhengen mellom lønn og etterspørsel kan ha. I kapittel 9.4 diskuterer vi hvordan systemet for lønnsfastsetting eventuelt kan føre til for høy relativ lønn for ungdom. I kapittel 9.5 diskuterer vi hva slags observasjoner som må gjøres for å finne ut om relative lønninger for unge er for høye. Det gis også en oversikt over og drøfting av empirisk materiale som kan belyse om begynnerlønningene i Norge er for høye. I avsnitt 9.6 omtales noen spørsmål som bør vurderes av arbeidslivets parter.

9.2 Relativ lønn og sysselsetting

Drøftingen av de spesielle problemene som sammenhengen mellom lønn og kjøpekraft kan skape, vil først komme i kapittel 9.3. Derfor skal vi nå tenke oss at alle bedrifter kan selge så mye som de ønsker til gitte produktpriser.

Vi skal også vente med spørsmålet om hva som bestemmer lønningene, og foreløpig tenke oss at vi styrer dem alle. Det gjør vi som et rent tankeeksperiment for å kartlegge virkningene av forskjellige relative lønninger. En helt annen sak er om de endringene i relative lønninger som vi her tenker oss, kan gjennomføres i praksis. Det kommer vi tilbake til i kapittel 9.4. Vi er i avsnitt 9.2 ikke opptatt av å komme med forslag til hva som skal gjøres, men utelukkende å klarlegge virkningene av ulike relative lønninger.

Det viktigste budskapet i kapittel 9.2 er at balanse i arbeidsmarkedet krever at det er samsvar mellom relativ lønn og relativ produktivitet for ungdom og voksne (og for begynnere og erfarne). For høy relativ lønn for ungdom fører normalt til arbeidsledighet blant ungdom selv om det gjennomsnittlige lønnsnivået er i samsvar med balanse i arbeidsmarkedet. Dette er nærmere forklart i kapittel 9.2.1.

Den relative produktiviteten til unge kan være mindre jo flere unge det er i arbeidsstyrken i forhold til voksne, for eksempel fordi produktiviteten er høyest når en har en passe blanding av unge og voksne. I så fall krever balanse i arbeidsmarkedet at den relative lønna for ungdom er lavere dess større ungdomskullene er i forhold til arbeidsstyrken. Balanse i arbeidsmarkedet krever i dette tilfellet altså at de relative lønningene for ungdom er fleksible. Dette er nærmere forklart i kapittel 9.2.4.

Manglende differensiering av lønn etter individuell produktivitet, kan også føre til problemer for unge på arbeidsmarkedet, fordi arbeidsgiverne vil være spesielt usikre på produktiviteten til de unge. Manglende lønnsdifferensiering etter produktivitet vil imidlertid først og fremst ramme voksne arbeidstakere med antatt lav produktivitet, som vil komme etter de unge i køen av arbeidssøkere. Dette er diskutert nærmere i kapittel 9.2.5.

Dess større sannsynligheten er for at samme bedrift vil sysselsette en ungdom i lang tid framover, dess mindre er betydningen av relativ lønn for sysselsettingen av ungdom. Det er diskutert nærmere i kapittel 9.2.2.

Når læring i jobben er viktig for produktiviteten, vil for høy begynnerlønn i første omgang gå ut over sysselsettingen av ungdom. Imidlertid kan resultatet på lengre sikt være at ledigheten blir værende høy i det årskullet som først ble rammet at økt ledighet, mens ledigheten i nye ungdomskull vender tilbake til et normalnivå. Vilkårene for at høye begynnerlønner skal føre til at vi får en tapt generasjon i stedet for varig økt ungdomsledighet, er nærmere diskutert i kapittel 9.2.3.

9.2.1 Relativ lønn og ledighet

For å få tak på de viktigste sammenhengene skal vi først gå gjennom et eksempel. Vi tenker oss at vi har to typer arbeidskraft, unge og voksne. Som en første forenkling skal vi tenke oss at begge utfører samme arbeid, men at de unge er mindre produktive enn de voksne. For eksempel kan vi tenke oss at en ung arbeider i løpet av en time utretter 75 prosent av det arbeidet en voksen arbeider får gjort. Videre tenker vi oss at kapitalutstyret i bedriftene er gitt, og at for hver ny enhet arbeidskraft som blir satt inn øker produktmengden med litt mindre enn da den forrige enheten ble satt inn. Det siste fører til at selv om bedriften kan selge så mye den vil til en gitt pris, er det grenser for hvor mye det lønner seg å produsere, fordi verdien av produksjonsøkningen som følger av å sysselsette en til, før eller siden blir mindre enn lønnskostnaden.

Dersom lønna for ungdom relativt til lønna for voksne, er høyere enn den relative produktiviteten, vil bedriftene alltid foretrekke å ansette voksne. Dersom den relative lønna er lavere enn den relative produktiviteten, vil de alltid foretrekke å ansette ungdom. Dersom relativ lønn er lik relativ produktivitet, vil bedriftene like gjerne ansette ungdom som voksne. I eksemplet der en ungdom utretter 75 prosent av det en voksen gjør, må altså lønna for ungdommen være 75 prosent av lønna til den voksne for at bedriftene skal være like interessert i å ansette begge typene arbeidskraft.

I den økonomien vi nå har tenkt oss, uten avsetningsvansker, kan vi alltid få til full sysselsetting av begge typer arbeidskraft bare lønn­ingene er lave nok (og vi har nok kapitalutstyr til at alle kan sysselsettes med positiv produktivitet). Som utgangspunkt skal vi tenke oss en situasjon med balanse i arbeidsmarkedet, det vil si en situasjon der bedriftene kan få så mye arbeidskraft som de ønsker og der alle som vil kan få arbeid til gjeldende lønninger. Vilkåret for en slik balanse er at relativ lønn er lik relativ produktivitet, og at det gjennomsnittlige lønnsnivået er akkurat så høyt at bedriftenes etterspørsel etter arbeidskraft er lik den mengden arbeidskraft som blir tilbudt av de to gruppene til sammen.

Ut fra en slik utgangssituasjon med balanse i arbeidsmarkedet kan vi tenke gjennom hva som hender dersom lønningene blir satt opp prosentvis like mye for begge grupper, og dersom den relative lønna blir økt for ungdom, mens det gjennomsnittlige lønnsnivået er konstant. (Vi tenker oss at gjennomsnittet blir beregnet ved å multiplisere lønnssatsen for hver av de to gruppene med totalt antall i gruppene uansett om de er i arbeid eller ikke.)

Økt lønn for alle fører til at bedriftene reduserer sin etterspørsel etter arbeidskraft. Dermed vil det oppstå arbeidsledighet. For bedriftene er det likegyldig om de tar inn unge eller voksne. Ut fra det som hittil er forutsatt kan vi derfor ikke si om ledigheten mest vil ramme ungdom eller voksne. Men i praksis vil bedriftene i en slik situasjon holde på de som alt er ansatt og ikke skifte ute tidligere ansatte voksne med nye ungdommer. I praksis vil derfor en økning av lønnsnivået føre til en ledighet som først og fremst rammer unge, selv om de relative lønningene er i samsvar med full sysselsetting av begge gruppene.

Når utgangspunktet er et arbeidsmarked i balanse, vil en økning i relativ lønn for unge samtidig med at lønnen for voksne blir redusert også føre til arbeidsledighet. Denne arbeidsledigheten vil bare ramme de unge. Var det lønn­somt for bedriftene å ansette alle voksne før, så er det enda mer lønn­somt å ansette dem når de har fått lavere lønn. Derimot vil det være lønn­somt å ansette færre unge. Den sist ansatte unge bidro før til en produksjonsøkning som var akkurat stor nok til å dekke hans eller hennes lønnskostnader. Etter at lønnskostnadene for unge har gått opp, er bidraget til produksjonen ikke lenger stort nok. Det er imidlertid godt mulig at bedriften fortsatt vil sysselsette en del ungdommer. Etter hvert som den reduserer bemanningen, vil det å redusere den med en til føre til et større og større produksjonstap. Derfor kan det være lønnsomt å ha noen ungdommer ansatt.

De lærdommene vi skal ta med oss fra dette eksemplet er at for høy relativ lønn i forhold til relativ produktivitet skaper problem for sysselsettinga av ungdom og at både for høy gjennomsnittlig lønn og for høy relativ lønn vil slå ut i arbeidsløshet spesielt blant ungdom.

9.2.2 Ungdom som investering

I eksemplet over var det slik at når den relative lønna for unge var for høy, ville bedriftene gjerne ansette alle voksne som de kunne få tak på. For hver voksen som bedriften får ansatt, øker overskuddet. Hvis bedriften kan regne med at dersom den tar inn en ungdom nå, øker sjansen for å disponere denne arbeideren også som voksen, da vil det være mer attraktivt for bedriften å ta inn ungdom nå. Spesielt vil det være slik at dersom realrenta er null, og dersom bedriften alltid vil og kan beholde som voksen den som først blir ansatt som ung, da kan vi få full sysselsetting selv om den relative lønna for ungdom er høyere enn den relative produktiviteten. Det eneste som trengs er at gjennomsnittslønna ikke er for høy. Det som bedriften taper på en ung person, tjener bedriften inn igjen når han eller hun er voksen.

For bedriftene blir det å ansette ungdommer en form for investering. Lønnsomheten av investeringen blir lavere ved høyere realrente, og den blir lavere dess mindre sannsynlig det er at bedriften vil få fortjeneste av de unges arbeidskraft også når de blir voksne.

Når arbeidsforhold vanligvis er langvarige, og realrenta er lav, trenger det ikke å være noe stort problem om relativ lønn for ungdom er høyere enn relativ produktivitet. Når realrenta er høy, framtida for bedriftene usikker og arbeiderne lett skifter jobb, kan derimot høy relativ lønn lett sperre for tilsetting av ungdom. Nettopp når bedriftene ser pessimistisk på framtida og derfor er usikre på om de får bruk for ungdommen senere, vil for høy relativ lønn i særlig stor grad bli et hinder for å ansette ungdom. Det samme gjelder når bedrifter er presset finansielt og må legge stor vekt på kortsiktig fortjeneste. At ungdom skifter jobb oftere enn andre, bidrar heller ikke til å redusere problemet.

9.2.3 Læring og negativ læring

Hittil har vi gått ut fra at forskjellen i produktivitet bare avhenger av alder. Men vi kan bytte ut unge med begynnere og eldre med erfarne, gjenta de samme resonnementene og komme til de samme konklusjonene. Imidlertid oppstår det et tilleggsproblem dersom det er slik at en først oppnår den høye produktiviteten etter at en har vært i arbeid en periode og lært av jobben.

La oss tenke oss at relativ lønn til å begynne med er lik relativ produktivitet og at vi har balanse i arbeidsmarkedet. La oss så tenke oss at den relative lønna for begynnere blir økt, mens gjennomsnittlig lønn er konstant. I første omgang blir da en del av begynnerne arbeidsledige, slik som det skjedde med ungdom i eksemplet over. Men fordi færre begynnere får jobbtrening nå, vil det i neste omgang være mindre tilgang på erfarne arbeidere, siden en del erfarne arbeidere i mellomtiden har gått ut av yrkeslivet. Samtidig vil det være flere arbeidssøkere uten erfaring. I tillegg til det nye kullet av arbeidssøkere kommer de som ikke fikk praksis i forrige periode. Etter hvert som de erfarne arbeiderne slutter, vil det lønne seg å øke inntaket av begynnere igjen. Når den samla arbeidsstokken er mindre, vil de som er igjen kunne settes til de mest produktive oppgavene. Det kan derfor lønne seg å ta inn flere begynnere selv om lønna fortsatt er høy.

For å få oversikt over hva som skjer på lengre sikt, kan vi tenke oss at alle årskull er like store. Hvert år slutter ett årskull av erfarne arbeidere i yrkeslivet. Så lenge antall begynnere som bedriftene tar inn per år er mindre enn ett årskull, vil sysselsettinga gå nedover, fordi avgangen av gamle arbeidere er større enn tilgangen på nye. Men lavere bemanning gjør det lønnsomt å ta inn flere begynnere. Før eller siden vil bedriftene komme så langt ned i bemanning at det lønner seg å erstatte hele det årskullet som går av med begynnere. Deretter blir sysselsettinga konstant på et lavere nivå enn før økningen i relativ lønn for unge.

Etter en tid vil altså tilstanden i økonomien bli karakterisert av at det fortsatt er arbeidsledighet blant uerfarne arbeidssøkere, og av at alle med erfaring får arbeid. Den vil også være karakterisert ved at det er like mange begynnere i arbeid som ved full sysselsetting. Hele sysselsettingsnedgangen blir altså til en nedgang i antall sysselsatte erfarne arbeidere. Det samfunnsøkonomiske tapet som for høy relativ begynnerlønn fører til, blir forsterket ved at det blir færre erfarne arbeidstakere og ved at arbeidsstokken dermed i gjennomsnitt blir mindre produktiv.

Når produktiviteten avhenger av arbeidserfaring, kan altså for høy relativ lønn for begynnere føre til arbeidsledighet blant unge uten arbeidserfaring. Dersom bedriftene hele tiden ansetter de eldste av dem som er uten erfaring, får vi en roterende beholdning av unge arbeidsledige. Det er imidlertid ikke opplagt at bedriftene velger de eldste. Det kan i prinsippet tenkes at etter en tid får alle de nye som forlater skolene arbeid, mens en del av dem som var så uheldige å forlate skolen på den tida da ledigheten økte, blir gående permanent ledige.

Tendensen til det siste blir forsterket dersom en ved å gå ledig blir mindre produktiv, altså at det å gå ledig fører til en form for negativ læring. I så fall vil de som blir rammet av den første økningen i ledigheten lett bli gående ledige i lang tid. For høy relativ lønn for begynnere fører da på litt sikt ikke til høyere ledighet blant unge, men til at vi får en tapt generasjon som blir stående utenfor arbeidsmarkedet selv om den blir eldre. For at denne gruppen skal bli tatt inn av bedriftene, må den få enda lavere lønn enn de vanlige begynnerne. Når den tapte generasjonen når den alderen da arbeidstakerne vanligvis blir pensjonert, kan det gi opphav til problemer for de som da er unge. Avgangen av erfarne arbeidere blir uvanlig liten, og det blir mindre interessant for bedriftene å ta inn begynnere.

9.2.4 Relativ produktivitet avhengig av forholdet mellom antall unge og voksne

Hittil har vi i eksemplene tenkt som om unge og voksne gjør det samme arbeidet, bare med forskjellig effektivitet. Eksemplene passer best på situasjoner der unge og voksne arbeider side ved side og utfører de samme arbeidsoperasjoner uavhengig av hverandre, og der de unge enten arbeider langsommere enn de voksne eller er mer borte fra arbeidet.

Samspillet mellom unge og voksne (eller begynnere og erfarne) er i praksis langt mer komplisert enn dette. Ofte vil unge og voksne være sammen om å utføre forskjellige deler av samme arbeid. Den relative effektiviteten til unge kan variere med hvilken del av oppgaven det er snakk om. En del av tiden til de erfarne kan gå med til å instruere de uerfarne. I slike situasjoner vil den relative produktiviteten til unge avta med andelen av unge i arbeidsstokken i bedriften. 1 Når det blir flere unge i forhold til voksne, må en bruke mer av de unges tid på arbeidsoppgaver som de voksne utfører mer effektivt. De voksne må også bruke mer av sin tid på opplæring og overvåkning, i stedet for direkte produktiv innsats. Effektiviteten av de unges arbeidsinnsats kan også bli redusert ved at intensiteten i opplæring og overvåkning blir mindre.

Når relativ produktivitet avhenger av andelen unge i forhold til voksne i arbeidsstyrken, vil arbeidsgiverne ønske å ha en større andel unge i arbeidsstokken jo lavere relativ lønn de unge får. Hvilken relativ lønn som skal svare til balanse i arbeidsmarkedet, avhenger av hvor stor andel de unge utgjør av arbeidsstyrken. Når det er mange unge i arbeidsstyrken, må den relative lønna for unge være lav for at bedriftene skal ønske å ha en tilsvarende høy andel unge i sin arbeidsstokk. Hvor mye lavere avhenger av hvor sterkt den relative produktiviteten for unge avhenger av andelen unge i arbeidsstokken. Dersom denne avhengigheten er svak, er det nok med litt lavere lønn for å absorbere mange flere unge.

Sett at vi i utgangspunktet har balanse i arbeidsmarkedet. Så kommer det et nytt ungdomskull som er større enn det forrige. Balanse i arbeidsmarkedet krever da at relativ lønn for unge går ned. Sett at det ikke skjer. Da vil bedriftene ønske å fortsette med samme forhold mellom unge og voksne som før, og de vil ønske å produsere like mye som før. Vi vil da få en ledighet blant unge som er lik økningen i kullstørrelsen.

Tilsvarende kan det også oppstå ledighet blant unge dersom avgangen av voksne fra arbeidsstyrken er unormalt stor, og den relative lønna for unge ikke blir redusert. Så lenge priser og lønninger er uforandret, vil det lønne seg best for bedriftene å fortsette produksjonen som før, det vil si produsere samme kvantum med samme forhold mellom unge og voksne som før. Imidlertid får de ikke tak i så mange voksne som de ønsker. En mulig reaksjon er da å redusere sysselsettinga av unge i samme forhold som sysselsettinga av voksne. Da vil også produsert kvantum bli redusert tilsvarende. Normalt vil det imidlertid lønne seg for bedriftene å dempe nedgangen i produksjonen ved å ta inn en noe større andel unge enn det som ville vært ønskelig om tilgangen på voksne var ubegrenset. Det vil likevel ikke lønne seg å ta inn like mange unge som før.

Tilsvarende resonnementer kan gjøres gjeldende dersom unge har relativt større produktivitet i enkelte yrker eller næringer enn i andre. Når det er relativt mange unge i arbeidsstyrken, krever balanse i arbeidsmarkedet at lønna i ungdomsjobbene er relativt lav. Da kan også prisene på produktene fra ungdomsbransjene holdes lave, slik at det blir nok etterspørsel til å sysselsette mange. Dessuten kan en del jobber som ellers hadde blitt besatt av voksne, bli overtatt av ungdom.

Når relativ produktivitet er sterkt avhengig av forholdet mellom antall unge og voksne i produksjonen, sier vi med et økonomisk faguttrykk at unge og voksne i liten grad kan substituere hverandre. I eksemplet i kapittel 9.2.1 var unge og voksne det vi kaller perfekte substitutter, fordi relativ produktivitet var helt uavhengig av forholdet mellom antall unge og antall voksne. Uansett hvor lett unge og voksne kan substituere hverandre, vil det være en bestemt relativ produktivitet som svarer til full sysselsetting av begge grupper. Balanse i arbeidsmarkedet krever at relativ lønn for unge er lik denne relative produktiviteten.

Er det liten grad av substitusjon mellom unge og voksne, må ungdomslønna variere sterkt med størrelsen på ungdomskullene for å opprettholde balanse i arbeidsmarkedet. Er det derimot lett å substituere unge og voksne, vil en nokså konstant relativ lønn for unge være forenlig med balanse i arbeidsmarkedet. Men det er viktig at lønnsforskjellen er på riktig nivå. Er det lett å substituere unge og voksne, får nemlig små endringer i relativ lønn store virkninger på den sammensetningen av arbeidsstokken som arbeidsgiverne ønsker. Når det er vanskelig å substituere unge og voksne, er det gjennomsnittslønna som har mest å si for bedriftenes etterspørsel etter arbeidskraft. Små endringer i relativ lønn har lite å si både for samlet etterspørsel etter arbeidskraft og for sammensetningen av den.

Jo lettere det er å substituere unge og voksne, jo større effekt har en gitt endring i relativ lønn på hvilken sammensetning av arbeidsstokken bedriftene ønsker. Men stor grad av substitusjon betyr også at produksjonskostnadene kan reduseres mye ved å gå over til å bruke mer av den arbeidskrafta som har blitt relativt billigere. Muligheten for substitusjon betyr derfor at det er en tendens til at en endring i relativ lønn med konstant gjennomsnittslønn øker samlet etterspørsel etter arbeidskraft. Ved stor grad av substitusjon vil derfor en økning i relativ lønn for unge tendere til å skape stor mangel på voksen arbeidskraft. Mangel på voksen arbeidskraft kan igjen føre til at bedriftene tar inn noe flere unge, men aldri så mange som de ville ha tatt inn dersom relativ lønn for unge ikke hadde økt. Eksemplet med perfekt substitusjon i kapittel 9.2.1 illustrerte dette.

En konsekvens av det som her er sagt er følgende: Sett at relativ lønn er i samsvar med balanse i arbeidsmarkedet, men at ledigheten er høy både blant unge og voksne fordi gjennomsnittslønna er for høy. Sett at unge og voksne til en viss grad kan substituere hverandre. Da kan ledigheten reduseres både ved å øke og ved å redusere relativ lønn for unge. Årsaken er at bedriftene i begge tilfeller får en mulighet til å redusere sine kostnader ved å bruke mer av den arbeidskrafta som har blitt relativt billigere. Lavere kostnader betyr økt produksjon. Samlet sysselsetting øker, mens sysselsettingen av den gruppa som får økt lønn, går ned. En kan selvsagt ikke nå fram til balanse i arbeidsmarkedet på denne måten.

9.2.5 Informasjonsproblemer knyttet til individuell produktivitet

I praksis er det produktivitetsforskjeller ikke bare mellom unge og gamle og mellom begynnere og erfarne, men også mellom individer innenfor hver av gruppene. De siste forskjellene kan gjerne være større enn de første. Imidlertid er det ved tidspunktet for ansettelse lett for arbeidsgiveren å observere alder og erfaring, mens det er vanskelig å finne ut den individuelle produktiviteten. Den varierer fra jobb til jobb, og arbeidsgiveren er derfor alltid usikker på produktiviteten til en ny ansatt. Imidlertid gir ofte informasjon fra tidligere arbeidsgivere en pekepinn. Informasjon om hvordan vedkommende har innrettet sitt voksne liv utenfor arbeidslivet kan også gi holdepunkter.

Ungdom har en ulempe ved at de har få erfaringer som kan formidles til potensielle arbeidsgivere, og som kan gi informasjon om produktivitet. Stor usikkerhet om den individuelle produktiviteten vil tale mot å tilsette unge selv om en vet at de i gjennomsnitt har samme produktivitet som voksne.

Usikkerhet om individuell produktivitet tilsier at nye tilsatte blir tatt inn på prøve. I prinsippet kan en tenke seg et arbeidsmarked i balanse der alle som har vært i bedriften lenge nok til at produktiviteten er kjent, blir lønnet etter produktivitet. De som er på prøve blir lønnet etter forventet produktivitet, eventuelt med et visst fratrekk for å kompensere for usikkerheten. Dersom vi vet at det finnes to grupper blant de nytilsatte, en med produktivitet 1, og en med produktivitet 0,8, og det normalt er like mange i begge gruppene, er den forventa produktiviteten for nytilsatte 0,9. Lønna skulle da tilsvare denne produktiviteten eller eventuelt være litt lavere, men ikke så lav som for en kjent produktivitet på 0,8. Når de nytilsatte har vist sin produktivitet skulle de så enten kunne gå opp eller ned i lønn.

Lønnsdifferensiering på grunnlag av individuell produktivitet blir sjelden praktisert direkte bortsett fra der forholdene ligger til rette for individuell akkord. Der individuell akkord kan brukes uten problem, har arbeidsgiveren på den andre sida lite behov for informasjon om individuell produktivitet før ansettelsen. Vi skal derfor i den videre diskusjonen holde oss til det tilfellet at store grupper får lik lønn selv om de har ulik produktivitet. Likevel kan bedriftene til en viss grad praktisere lønn etter produktivitet. Det kan blant annet skje ved bruk av et stillingshierarki der utvist dyktighet blir belønnet med opprykk til høyere lønns­trinn. Samtidig blir arbeidsoppgavene noe endret, slik at bedriften fortsatt kan sies å praktisere lik lønn for likt arbeid.

Nytilsatte kan i prinsippet bli tatt inn i stillingshierarkiet i et trinn som svarer til forventet produktivitet, og så bli flyttet opp eller ned avhengig av hvordan det viser seg at den individuelle produktiviteten faller ut. Imidlertid er flytting nedover i hierarkiet sjelden aktuelt, blant annet på grunn av oppsigelsesvernet. Følgen er at bedriftene ønsker å ta inn nye på lavt nivå i hierarkiet for å begrense mulige tap dersom den individuelle produktiviteten skulle vise seg å være lav. Til gjengjeld ønsker bedriftene å ha en relativt bratt lønnsprofil, for å gjøre bedriften attraktiv for arbeidssøkere som vet at de har høy produktivitet. Et sterkt oppsigelsesvern øker behovet for intern lønnsdifferensiering sett fra bedriftens side.

Balanse i arbeidsmarkedet krever at lønnsdifferensieringa er stor nok til at bedriftene ikke taper på å ta inn de som har lavest produktivitet. Dersom lønnsdifferensieringa blir redusert, mens gjennomsnittslønna er konstant, fører det til at bedriftene lar være å ta inn folk fra grupper der risikoen for lav individuell produktivitet er stor. Gitt lønnsstrukturen vil det være et kritisk nivå for den individuelle produktiviteten som er slik at å tilsette en person med lavere produktivitet fører til tap. Med en sammenpresset lønnsstruktur kan det lønne seg å rekruttere også fra grupper der en må regne med at noen individer har lavere produktivitet enn det kritiske nivået. Det kan bedriften gjøre fordi den tjener mer på de som har produktivitet over det kritiske nivået enn den taper på de som har for lav produktivitet. Imidlertid vil bedriftene la være å rekruttere fra grupper der en stor andel har produktivitet under det kritiske nivået.

I den grad usikkerheten om produktivitet er større for ungdom og for begynnere enn for voksne, vil en sammenpressning av lønnsstrukturen særlig ramme sysselsettinga av ungdom og begynnere. Imidlertid vil en sammenpressning av lønnsstrukturen i enda større grad gjøre det vanskelig å skaffe seg arbeid for voksne som har blitt uten arbeid, og som har vist at de har lav produktivitet. Det er bedre å satse på et ukjent kort enn et som har vist seg å være dårlig.

De unge kan til en viss grad redusere usikkerheten om deres produktivitet ved å ta mer utdanning. Dette vil fungere i den grad vitnemål o.l. gir informasjon om produktiviteten i arbeidslivet. At det er liten adgang til å differensiere lønn etter individuell produktivitet, kan altså føre til at flere tar utdanning. Utdanning blir inngangsporten til arbeid ikke på grunn av det en lærer, men fordi utdanning gir grunnlag for å sortere ut de med størst individuell produktivitet.

At så mange unge tar utdanning, kan ha skapt særlige problemer for de som ikke tar utdanning. Realistisk sett må arbeidsgiverne regne med at det blant de som ikke tar utdanning er en gruppe som har store tilpasningsproblemer både i skole og arbeidsliv. Denne gruppen er antakelig relativt konstant uavhengig av hvor mange som tar utdanning. Det betyr at når mange tar utdanning, synker sjansen for å finne gode kort blant unge heltids arbeidssøkere. Et lønnsnivå som tidligere var tilstrekkelig lavt til at arbeidsgiverne tok sjansen på å ta inn unge, kan da bli for høyt til at arbeidsgiverne våger å fortsette med det.

9.3 Mottakerne av lønn er også kjøpere av produktene

Hittil har vi sett bort fra at mottakerne av lønn også er kjøpere av produktene, og at avsetningsmulighetene for produktene kan være begrenset. Slike forhold kan ikke endre konklusjonene fra kapittel 9.2 om at samsvar mellom relativ lønn og relativ produktivitet er et vilkår for balanse i arbeidsmarkedet. Imidlertid kan de ha betydning for hvordan endringer i relativ lønn påvirker sysselsettingen.

I forhold til i kapittel 9.2 må vi regne med flere nye effekter: Sett at relativ lønn for unge øker ut over det nivået som er i samsvar med balanse i arbeidsmarkedet. Den nedgangen i produksjon og sysselsetting som da følger, endrer balansen mellom tilbud og etterspørsel i produktmarkedene. Redusert produksjon trekker isolert sett i retning av høyere priser på produktene. Høyere produktpriser kan gjøre det lønnsomt for bedriftene å ansette noe flere, slik at nedgangen i sysselsettingen blir dempet noe. Imidlertid blir etterspørselen etter produktene samtidig redusert fordi de som har blitt arbeidsledige har mindre penger å kjøpe for. Denne effekten trekker i retning av prisnedgang og tenderer til å forsterke nedgangen i sysselsettingen. I tillegg kommer at endringen i relativ lønn endrer inntektsfordelingen mellom unge og voksne, og det har også virkninger på etterspørselen. I kapittel 9.3.1 vil vi beskrive disse virkningene nærmere og argumentere for at de neppe endrer konklusjonene fra kapittel 9.2 om retningen på virkningen av en endring i relativ lønn. Derimot kan de ha noe å si for styrken av virkningen, men det er vanskelig å si om virkningen på sysselsettingen alt i alt blir forsterket eller dempet.

Andelen unge varierer fra næring til næring. Økt lønnsdifferensiering med konstant gjennomsnittslønn fører derfor til at lønnskostnadene går ned der det arbeider mange unge og opp der det arbeider få unge. Det kan få konsekvenser for relative priser og for fordelingen av etterspørselen på næringer. For å unngå å trekke inn for mange nye moment på en gang, resonnerer vi i kapittel 9.3.1 som om det er like stor andel unge i alle næringer. I kapittel 9.3.2 trekker vi så inn mulige sysselsettingseffekter som skyldes virkningene på fordelingen av kostnader og etterspørsel på næringer med få og mange unge. I tillegg tar vi opp et spørsmål som kanskje har større praktisk interesse, nemlig om økt lønnsdifferensiering mellom yrker og næringer der det arbeider flere og færre unge kan tenkes å føre til økt sysselsetting. Dette er aktualisert særlig ved at det har vært antydet i offentlig debatt at mange unge kunne få jobb om en åpnet for lavere lønn i en del tjenesteytende yrker.

9.3.1 Virkninger av økt lønnsdifferensiering via produktprisene og etterspørselen

For å si noe om dette temaet er det nødvendig å skille mellom næringer som har ulike begrensninger i avsetningsmulighetene for produktene.

I. Bedrifter som konkurrerer særlig sterkt med utlandet.

Enkelte norske produsenter selger standardvarer i internasjonale markeder preget av sterk konkurranse, og der norsk produksjon utgjør en liten del av det totale tilbudet. Disse produsentene er nødt til å tilpasse seg en markedspris som i praksis er gitt utenfra. Selv en liten prisøkning kan føre til tap av alle kundene. Når det gjelder sysselsettingen i slike bedrifter, er beskrivelsen i kapittel 9.2 uttømmende. Dersom relativ lønn for unge i utgangspunktet er høyere enn det balanse i arbeidsmarkedet tilsier, vil økt lønnsdifferensiering gi økt total sysselsetting og spesielt økt sysselsetting av unge.

II. Bedrifter som selger i begrensede internasjonale markeder.

Mer vanlig er det nok at norske produsenter selger en hoveddel av sin produksjon i internasjonale markeder, men likevel har mulighet til å øke prisene noe uten at etterspørselen etter produktene faller helt bort. Denne muligheten kan komme av at norsk produksjon utgjør en stor del av tilbudet av vedkommende vare, eller av at de norske produktene har noe forskjellige egenskaper fra de utenlandske. Siden hoveddelen av produksjonen blir solgt i internasjonale markeder, er produsentene i slike bransjer lite berørt av det som skjer med norsk etterspørsel. Dermed er produsentenes reaksjoner på graden av lønnsdifferensiering avgjørende for sysselsettingen.

Økt lønnsdifferensiering betyr at bedriftene kan redusere kostnadene ved å bruke mer av den arbeidskrafta som har blitt relativt billigere og mindre av den som har blitt relativt dyrere. Så lenge det er god tilgang på arbeidskraft av den typen som blir billigere, fører derfor økt lønnsdifferensiering til lavere produksjonskostnader. Når kostnadene går ned, vil bedriftene sette ned prisene, slik at de får solgt mer. Økt lønnsdifferensiering betyr derfor økt produksjon og økt samlet sysselsetting, som for bedriftene i den første gruppen. Men fordi markedet er mer begrenset, blir virkningen på samlet sysselsetting dempet. Det er ikke lønnsomt å øke produksjonen like mye når økt salg krever redusert pris, som når en kan selge så mye som en ønsker til en utenfra gitt pris. Dessuten vil det ofte være snakk om en ganske beskjeden nedgang i kostnadene. Gjennomsnittslønna er tross alt konstant i tankeeksperimentet vårt. Bare dersom ungdom lett kan substituere voksne blir det en nedgang som monner, og bare der priskonkurransen med utenlandske leverandører er sterk, vil en liten reduksjon i kostnadene ha en merkbar effekt på salget. Imidlertid er det i de bransjene vi her snakker om gjerne slik at priskonkurransen blir sterkere over tid, etter hvert som utenlandske produsenter får tid på seg til å bygge ut kapasiteten eller utvikle produkter som likner på de norske. Det betyr at effekten på litt lengre sikt blir mer lik den vi får i den første gruppen av bedrifter.

Effekten av økt lønnsdifferensiering vil være sterkere dersom det er mangel på voksen/erfaren arbeidskraft. En slik mangel påvirker i seg selv bedriftene til å redusere produksjonen og ta høyere pris. Økt lønnsdifferensiering vrir sysselsettingen i retning av ung arbeidskraft, slik at mangelen på voksne blir redusert. Bedriftene finner det da lønnsomt å redusere prisene og øke produksjonen mer enn det en enkel beregning av kostnadene tilsier.

III. Bedrifter som hovedsaklig selger i norske markeder med begrenset internasjonal konkurranse.

For bedrifter som hovedsaklig selger i norske markeder vil virkningen av økt lønnsdifferensiering på norsk etterspørsel være viktig. Vi snakker her om bransjer som står for en hoveddel av sysselsettingen i norsk næringsliv. Siden markedet er begrenset, vil den primære effekten av økt lønnsdifferensiering i disse bransjene være lik den vi nettopp beskrev for bedrifter som selger i begrensede internasjonale markeder: lavere priser, økt produksjon og økt sysselsetting. Dette er imidlertid ikke den endelige effekten siden økt lønnsdifferensiering påvirker etterspørselen rettet mot disse bransjene på to måter:

1. Inntekt blir omfordelt fra ungdom til voksne lønnstakere. Det er observasjoner som tyder på at de voksne sparer mer enn de unge, slik at omfordelingen fører til redusert samlet etterspørsel fra lønnstakerne. Dette tenderer til å redusere etterspørselen også etter norskproduserte varer og tjenester, noe som trekker i retning av lavere priser på disse og lavere sysselsetting. Dermed foreligger det en teoretisk mulighet for at økt lønnsdifferensiering gir lavere samlet sysselsetting. Imidlertid avhenger resultatet også av hvordan etterspørselen til unge og voksne blir fordelt mellom de skjermede næringene (de som har begrensede, norske markeder) og de internasjonale næringene. Dersom de voksne bruker mer av en inntektsøkning på den første typen goder enn de unge, kan etterspørselen rettet mot de skjermede næringene øke selv om samlet etterspørsel skulle gå ned.

   Dessverre finnes det lite forskning som kan belyse størrelsen av de effektene vi her snakker om i Norge. Det er imidlertid vanskelig å tenke seg at de skulle være særlig store, for det ville kreve svært store forskjeller i spareatferd og i forbruksmønster mellom unge og voksne. For at etterspørselseffekten alt i alt skal føre til redusert sysselsetting, er det dessuten ikke nok at den er negativ. Den må være sterk nok til å vinne over de positive sysselsettingseffektene som vi tidligere har omtalt, og som virker i større deler av økonomien.

2. Dersom de effektene vi til nå har omtalt alt i alt fører til økt produksjon og økt sysselsetting, vil det igjen føre til at spesielt de unge får større inntekt og kan øke sin etterspørsel etter varer og tjenester. Dermed stiger etterspørselen etter skjermede varer, og det fører til ytterligere økning i produksjon og sysselsetting i de skjermede næringene. Omvendt vil en nedgang i sysselsettingen bli forsterket av denne typen ringvirkninger.

Vi kan nå summere opp virkningen av økt lønns­differensiering på sysselsettingen i de skjermede næringene: ringvirkningene fra økt sysselsetting i de internasjonale næringene trekker sammen med økningen av tilbudet av skjermede varer i retning av økt sysselsetting i skjermede sektorer. Inntektsfordelingseffekten kan kanskje trekke i motsatt retning, men må være sterk om den skal snu retningen på den samlede effekten.

Dersom det skulle være slik at en omfordeling til fordel for ungdom stimulerer samlet etterspørsel, er det forøvrig et spørsmål om dette overhodet burde tillegges vekt ved vurderingen av hvor ønskelig det er å endre relative lønninger. Dersom en ønsker å omfordele inntekt til fordel for ungdom for å stimulere etterspørselen og derigjennom sysselsettinga, kan en alternativt gjøre det ved hjelp av skattesystemet. En unngår da de problemene som følger av at relativ lønn ikke er i samsvar med relativ produktivitet.

Før vi avslutter dette avsnittet er det grunn til å understreke betydningen av utgangssituasjonen for virkningen av økt lønnsdifferensiering. Resonnementene hittil i dette avsnittet har alle bygd på at relativ lønn for ungdom i utgangspunktet var høyere enn det som svarer til balanse i arbeidsmarkedet, og at vi ikke økte lønnsdifferensieringen mer enn at det hele tiden var nok av ung arbeidskraft tilgjengelig for bedriftene. Vi har også pekt på at de positive sysselsettingseffektene blir vesentlig større når bedriftene opplever mangel på voksen arbeidskraft i utgangspunktet enn når det til gjeldende lønninger er god tilgang på arbeidskraft i alle grupper. Dersom vi reduserer den relative lønna for unge sterkt nok, kommer vi sannsynligvis til et punkt der bedriftene opplever mangel på ung arbeidskraft. En ytterligere reduksjon i relativ lønn for unge har da negativ virkning på samlet sysselsetting. Mekanismen er den samme som når den relative lønna for unge er for høy og det oppstår mangel på voksen arbeidskraft. Forskjellen er bare at i dette tilfellet er det de voksne som blir rammet.

I tilknytning til resonnementene i dette avsnittet kan det også være på sin plass å advare mot å uten videre generalisere fra det som gjelder den enkelte bedriften til det som gjelder samfunnet. Vi har sett at det som skjer i de enkelte bedriftene også får konsekvenser for en rekke andre bedrifter fordi det påvirker etterspørselen etter produktene. Uten at vi har diskutert det her, er det jo også slik at en prisreduksjon hos en leverandør av innsatsvarer kan få positive konsekvenser for sysselsettingen i mottakerbedriftene.

Sett at vi gikk rundt til alle bedrifter og spurte hvor mange flere de ville ansette dersom lønningene i deres bedrift ble satt ned med 10 prosent og det ikke var mangel på kvalifiserte søkere? Vi kan da ikke uten videre summere svarene og komme fram til hvor mye etterspørselen etter arbeidskraft alt i alt øker dersom lønningene blir satt ned med 10 prosent for alle. Dersom lønningene blir satt ned for alle, vil bedriftene oppleve endringer i etterspørselen fra forbrukerne og i prisene til konkurrenter og leverandører. Virkningen av en 10 prosent lønnsreduksjon for alle er derfor en helt annen enn summen av virkningene av en 10 prosent lønnsreduksjon for hver enkelt bedrift. Det eneste unntaket er når alle bedrifter selger sine produkter og kjøper sine innsatsfaktorer i internasjonale markeder der de kan selge og kjøpe så mye de vil til gitte priser. Bare da kan vi foreta en enkel summering av effektene.

9.3.2 Lønnsforskjeller mellom næringer

Unge og eldre er ulikt fordelt på næringer. Derfor kan det være interessant å endre på tankeeksperimentetet vårt til å se på at vi øker lønns­differensieringen slik at gjennomsnittlig lønn i samfunnet er konstant, mens gjennomsnittlig lønn går ned i de næringene der det arbeider mange unge, og opp der det arbeider få unge. I praksis ville det føre til redusert lønn i en del tjenesteytende næringer og økt lønn blant annet i industrien. Videre kan det være interessant å tenke over hva som skjer om vi øker lønnsdifferensieringen mellom næringer heller enn innen de enkelte næringene.

Disse spørsmålene er ganske kompliserte. For å belyse dem vil vi begynne med et enkelt eksempel. Ungdom er overrepresentert i enkelte tjenesteytende næringer der det blir brukt mye ufaglært arbeidskraft og der kundene i hovedsak er norske. La oss tenke oss at vi reduserer lønningene i disse næringene. Vi holder lønningene i andre næringer konstant. Vi går ut fra at det er nok av ledig arbeidskraft i alle næringer i utgangspunktet.

Lønnsreduksjonen vil ikke umiddelbart ha noen virkning på samlet kjøpekraft i økonomien. Nedgangen i kjøpekraften til de som har fått redusert lønn blir motsvart av økningen i kjøpekraften til de som nå kan kjøpe tjenester billigere. Fordi folk med høye inntekter gjerne sparer mer enn de med lave, er det grunn til å vente at samlet etterspørsel i økonomien går litt ned. Endringen i inntektsfordelingen kan imidlertid også vri sammensetningen av etterspørselen mellom skjermede og internasjonale varer. Forbruket av skjermede varer vil øke relativt til internasjonale varer dersom de skjermede varene i gjennomsnitt er luksusgoder, mens de importerte varene i gjennomsnitt er nødvendige goder. Dette kan godt være tilfellet, siden mange tjenester er luksusgoder. I alle fall får vi en vridning av etterspørselen i retning av de tjenestene som har gått ned i pris. Det må være rimelig å anta at en del av den økte etterspørselen etter disse tjenestene kommer på bekostning av etterspørsel etter internasjonale varer. Selv om total etterspørsel skulle gå litt ned, er det derfor sannsynlig at etterspørselen rettet mot norsk arbeidskraft går opp. (Til sist er dette et empirisk spørsmål, som dessverre ikke har vært undersøkt spesielt tidligere).

I stedet for en partiell lønnsreduksjon, kan vi, som et tankeeksperiment, se på en økt lønns­differensiering med uendret gjennomsnitts­lønn for økonomien totalt. Vi får da samme typen effekter som vi nettopp har omtalt. I tillegg må vi imidlertid ta hensyn til at motstykket til redusert lønn i visse tjenesteytende næringer da er økt lønn i andre næringer, deri­blant de som produserer varer for det internasjonale markedet. Sysselsettingen der vil da gå ned. Vi må derfor regne med en reell fare for at lavere relativ lønn for tjenester med uendret gjennomsnittslønn gir redusert samlet sysselsetting.

Vi kan nå gå tilbake til den problemstillingen vi begynte dette avsnittet med. Sett at vi øker lønnsforskjellene mellom ungdom og voksne (eller mellom begynnere og erfarne), men holder gjennomsnittslønna i økonomien konstant. Vi vil da få høyere lønnskostnader i de næringene som sysselsetter få unge, lavere i de som sysselsetter mange unge. Det vil gi de samme effektene som den økte lønnsdifferensieringen mellom næringer som vi nettopp omtalte. I tillegg kommer at voksne kan bli erstattet med ungdom innen de enkelte næringene. Det vil være komplisert å beregne summen av alle effektene. Spesielt må vi regne med at økt lønnsdifferensiering kan gi lavere sysselsetting dersom det er få unge i de næringene som produserer internasjonale varer, slik at gjennomsnittslønna i disse næringene går opp.

Et poeng i denne sammenhengen er at en generell reduksjon i lønningene både vrir etterspørselen i retning av skjermede varer og stimulerer produksjon for internasjonale markeder. En generell lønnsreduksjon behøver heller ikke å føre til noen nedgang i samlet etterspørsel, dersom staten utnytter den økte finanspolitiske handlefriheten som en lønnsreduksjon gir til å redusere skattene. Når det gjelder de effektene av økt lønnsdifferensiering som vi nettopp diskuterte, gir altså en generell lønnsreduksjon både i pose og sekk. Det gjelder så lenge det er tilgang på ledig arbeidskraft av alle typer. Vi kommer derfor tilbake til at skal det fokuseres spesielt på lønningene for ungdom/begynnere, bør det være fordi de relative lønningene ikke er i samsvar med relativ produktivitet ved balanse i arbeidsmarkedet.

I teorien er det lett tenkelig at vi kan få samme etterspørsel etter arbeidskraft med både store og små lønnsforskjeller. Store lønnsforskjeller innebærer at en relativt stor del av sysselsettinga er i lavtlønnet tjenesteproduksjon. Vi kan i prinsippet også tenke oss at vi kan ha full sysselsetting med lønnsforskjeller på ulike nivå. Men full balanse i arbeidsmarkedet kan vi bare få dersom lønnsforskjellene svarer til forskjeller i produktivitet. Ellers vil det oppstå en kø av velkvalifiserte folk som ønsker å skifte fra yrker med lav til yrker med høy lønn.

Den sterke motstanden som det gjerne blir mot økte lønnsforskjeller, må ses på bakgrunn av det som her er forklart. Økte lønnsforskjeller kan i teorien bety at noen får økt levestandard på bekostning av andre uten at sysselsettinga øker. Dersom økte lønnsforskjeller fører til at sysselsettinga går opp i lavtlønnsyrkene og ned i høytlønnsyrkene, kan det føre til reduserte skatteinntekter. Det kan i neste omgang gjøre det nødvendig å øke skattesatsene. En økning i lønnsforskjellene som ikke er begrunnet i produktivitetsforskjeller kan altså ha betydelige negative virkninger.

9.4 Lønnsfastsetting

Hittil har vi konsentrert oss om tankeeksperiment der vi bestemmer lønningene. I praksis blir imidlertid lønninger bestemt enten i forhandlinger eller av arbeidsgiverne, slik det er nærmere beskrevet i kapittel 4 og 8.3. Spørs­målet er da hva i et slikt system som eventuelt kan føre til at det blir manglende samsvar mellom lønn og produktivitet.

Mange land har lovfestet minstelønn som begrenser lønnsforskjellene (se kapittel 7). Et forslag om å sette ned minimumslønna er da et forslag med klar adresse til de politiske myndigheter. Det kan gjennomføres ved et vedtak i den lovgivende forsamlinga. I Norge har ikke de politiske myndigheter tilsvarende midler til disposisjon. Det er derfor uklart hvem som er adressat for forslag om redusert ungdomslønn og hva de eventuelt skal gjøre for å få det gjennomført. Dette er det andre spørsmålet som skal diskuteres her. I tilknytning til det skal vi også si en del om hva en har kommet fram til i andre land når det gjelder virkninger av endringer i minstelønninger, og i hvilken grad dette kan være relevant for Norge.

9.4.1 Lønn fastsatt ensidig av arbeidsgiver

Enhver med erfaring fra arbeidslivet vet at det kan være stor forskjell i produktivitet mellom arbeidstakere som får samme lønn. Det gjelder også der arbeidstakerne ikke er organisert. Unntaket er enkelte typer arbeid der produktiviteten er lett å måle, og der det er vanlig å bruke individuell akkord.

Manglende lønnsdifferensiering mellom voksne arbeidere innbyrdes kan dels skyldes at differensiering er administrativt kostbart når produktiviteten er vanskelig å observere. Vel så viktig er antakelig at lønnsforskjeller i seg selv kan virke negativt på produktiviteten, især når grunnlaget for forskjellene er diskutabelt (jf. teoriene om effektivitetslønn i kapittel 8). Produktiviteten i bedriftene er ofte avhengig av samarbeid i grupper. Dersom lønnsforskjellene av noen medlemmer i gruppen blir oppfattet som urettferdige, kan det gå ut over samarbeidet. Den enkelte kan dessuten komme til å konsentrere sin innsats om arbeid som er lett synlig for ledelsen og forsømme andre forhold. Den negative effekten på gruppas samlede produktivitet kan tenkes å bli sterk.

Dersom manglende lønnsdifferensiering fører til at de mest produktive ikke får lønn i samsvar med det de yter, kan det føre til at disse demotiveres, og i verste fall slutter i bedriften. Bedriftene må derfor avveie de samarbeidsproblemer som kan oppstå ved lønnsspredning, mot de motivasjonsproblemer som kan oppstå ved for liten differensiering.

Alder og ansiennitet er objektive kriterier. Dersom ungdom eller begynnere i gjennomsnitt har lavere produktivitet enn voksne/erfarne, er det administrativt lettere å differensiere lønn etter disse objektive kriteriene enn på basis av individuelle prestasjoner. Slik lønns­differensiering på objektivt grunnlag vil dessuten ikke ha den samme negative effekten på produktiviteten som mer subjektiv differensiering. Likevel skal en ikke se bort fra at en negativ effekt på produktiviteten fortsatt kan være til stede. Spesielt gjelder det antakelig der noen av de unge er mer produktive enn noen av de voksne. Bedriftene kan da komme til i egen interesse å betale de unge like mye som de voksne, eller i det minste noe mer enn det som er nødvendig for å trekke til seg mange nok unge arbeidssøkere. Konsekvensen kan bli at relativ lønn for unge blir lite påvirket av den relative tilgangen på ung i forhold til voksen arbeidskraft, og at vi derfor opplever ungdomsledighet spesielt i perioder med store ungdomskull, eller stor avgang av eldre arbeidstakere.

9.4.2 Fagforeninger

Fagforeninger beskyldes ofte for å kreve for høy lønn for ungdom. Som et grunnlag for diskusjonen av hva fagforeninger vil gjøre, kan det være verd å tenke over hvem som tjener og hvem som taper på en økning i relativ lønn for ungdom. Vi kan da tenke tilbake på eksemplet som ble gitt i kapittel 9.2.1. Taperne er selvsagt de ungdommene som blir uten arbeid og alle voksne ansatte som får redusert lønn. De ungdommene som tross alt får arbeid, er vinnere. Mer overraskende er det kanskje at også bedriftene vinner. Samme gjennomsnittslønn betyr at dersom bedriftene fortsatte med samme bemanning som før, ville de ha samme lønnsutgifter. De ville også produsere like mye, og ha de samme inntektene. Følgelig kunne de tjene like mye som før. Vi kan si at de da ville tjene mindre på de unge, mer på de voksne, og at det alt i alt ville gå opp som før. Men bedriftene velger i stedet å redusere bemanningen av unge. Ved å ansette færre unge reduserer de kostnadene mer enn inntektene. Dermed får de større fortjeneste enn før. Bedriftene tjener mer på de voksne, og de kan unngå å tape på de unge ved å ha færre unge i arbeidsstokken.

Det er viktig å merke seg at resonnementet over var under den hypotetiske forutsetningen at vi holdt gjennomsnittslønna konstant. Dersom det er opplæring med i bildet, vil bedriftene på lengre sikt tape ved at tilgangen på erfaren arbeidskraft blir dårligere.

Sett at tariffavtalene fastsetter minstelønninger for unge og voksne. Dersom minstelønna for unge er satt for høyt, kan vi få en situasjon der faktisk lønn for unge er lik minstelønna, mens faktisk lønn for voksne er større enn minstelønna. I eksemplet i kapittel 9.2.1 så vi at for høy relativ lønn for ungdom (med gjennomsnittslønn i samsvar med balanse i arbeidsmarkedet) førte til at bedriftene tjente på å ansette flest mulig voksne. Det er da nærliggende for bedriftene å øke lønna for voksne for å trekke til seg flest mulig voksne. Forsøk på å utjamne lønnsforskjellen mellom unge og voksne ved hjelp av minstelønnsatser vil derfor lett føre til at etter en tid har de voksne samme lønn som de likevel ville hatt, mens lønna for unge er høyere og arbeidsledigheten blant unge har økt.

Spørsmålet er hva som kan få fagforeninger til å gå inn for en slik politikk. Det store flertallet av medlemmene, de voksne, får samme lønn. De trygger heller ikke sin stilling mot oppsigelser, for på marginen vil bedriften fort­satt være likegyldig mellom å si opp en ung og en eldre arbeider. De eldre er likevel i større grad enn unge beskyttet mot oppsigelser av ansiennitetsprinsippet. De unge medlemmene får høyere lønn, men færre unge blir ansatt. Det er vanskelig å se noen annen grunn for fagforeningene til å kreve for høy relativ lønn for unge enn at de er opptatt av levestandarden til de unge som blir ansatt.

Når en del av arbeidsmarkedet er uorganisert, kan de som blir ledige i den organiserte sektoren søke arbeid i den uorganiserte sektoren. Det vil presse lønningene i den uorganiserte sektoren nedover. I prinsippet er det tenkelig at lønna der blir så lav at alle unge får arbeid, forutsatt at den samlede etterspørselen i økonomien er stor nok.

I praksis kan det være flere forhold som hindrer lønna i den uorganiserte sektoren å falle langt under lønna i den organiserte delen av økonomien. For det første må arbeidsgiverne ta hensyn til at det er mer fristende for arbeidstakerne å organisere seg dess lavere lønna er. For det andre må de ta hensyn til at produktiviteten blir redusert når lønna blir for lav i forhold til i organisert sektor. For det tredje kan lønna i organisert sektor påvirke nivået på sosiale ytelser, lønn på tiltak, studiefinansiering, støtte fra foreldrene o.l. Det kan være vanskelig for bedriftene å betale for lavt i forhold til slike alternative inntekter.

Den nye Lov om allmenngjøring av tariffavtaler (se kap. 5) vil i den grad adgangen til allmenngjøring blir benyttet bety at tariffavtalene gjøres gjeldende for større deler av arbeidslivet. Formålet med lova er å hindre såkalt sosial dumping av utenlandsk arbeidskraft på det norske markedet. Der loven blir gjort gjeldende vil den også gjelde norske arbeidstakere. Det er uklart om loven vil bli gjort gjeldende der det bare finnes norske arbeidstakere.

Andre forhold enn indirekte innflytelse fra den organiserte sektoren kan også holde lønna oppe i uorganisert sektor. Det kan tenkes at gode alternative forsørgingsmuligheter og et elastisk tilbud av utdanningsplasser fører til at ungdomslønna holder seg relativt stabil uavhengig av etterspørselen etter arbeidskraft. Variasjoner i etterspørselen vil da motsvares av variasjoner i yrkesdeltakingen. Hva som vil bli den langsiktige effekten av dette vil avhenge blant annet av om de ledige går inn i utdanningssystemet eller inn i en passiv tilværelse som forsørget.

Som vi så i avsnitt 9.2.5, kan for liten lønnsdifferensiering i bedriftene skape problemer både for voksne som har vist at de har lav individuell produktivitet, og for unge som ikke har hatt anledning til å vise hva de duger til. Problemene kan omgås ved lønnsdifferensiering mellom bedrifter. Da vil enkelte bedrifter kunne betale lav lønn og til gjengjeld bare rekruttere (all slags) ungdom og voksne som har vist at de har lav individuell produktivitet. I den grad informasjon om individuell produktivitet kan overføres fra disse bedriftene til bedrifter med høyere lønnsnivå, vil unge søke til dem for der å vise sin produktivitet. Avtaler som begrenser lønnsforskjellen internt i bedriftene har altså noe mindre betydning for sysselsettinga dersom de tillater lønnsforskjeller mellom bedrifter.

I avsnitt 9.3 var vi inne på at lønnsforskjellene også kan tenkes å være større enn produktivitetsforskjellene tilsier. Det er lett å se at grupper av arbeidstakere kan ha interesse av å presse fram slike lønnsforskjeller. Imidlertid kan disse lønnsforskjellene undergraves ved at nye bedrifter går inn i høytlønnsbransjene. De kan da betale lavere lønn og rekruttere sin arbeidskraft fra lavtlønnsbransjene. De gamle bedriftene kan da bli nødt til å betale lavere lønn, eller til å legge ned driften. Der konkurransen i produktmarkedene er liten, og der det er vanskelig å etablere nye bedrifter, kan innsiderne lettere opprettholde store lønnsforskjeller (jf. kap. 8.3.4.2). Det samme gjelder dersom tilgangen til høytlønnsyrkene blir holdt nede gjennom en eller annen form for regulering.

9.4.3 Hvordan kan relative lønninger endres?

Slik det norske systemet for lønnsfastsetting virker, er det partene i arbeidsmarkedet som eventuelt kan gjøre noe for å få til lønnsforskjeller som er mer i pakt med produktivitetsforskjellene. Mulighetene for å få til dette ved hjelp av de sentrale tariffavtalene mellom LO og NHO kan være noe begrensede, fordi faktisk lønn også for unge ofte ligger langt over minstelønn. Det er da tvilsomt om endringer i minstelønnssatsene vil ha noen effekt på lønns­strukturen i bedriftene. Mulighetene for påvirkning er antakelig størst i enkelte av de tradisjonelle normallønnsfagene.

Partene i de sentrale forhandlingene har imidlertid mulighet til å påvirke lønnsdifferensieringen på andre måter enn gjennom minstelønningene. Det kan skje gjennom avtalenes bestemmelser om lønnssystemer, fortjenestegarantier og kriterier for tillegg i lokale forhandlinger. Av særlig betydning vil det være at avtalene åpner for lønnssystemer som gir både bedrifter og arbeidstakere motiver til læring.

Fortjenestegarantier kan åpne for større og mindre grad av lønnsdifferensiering etter produktivitet. Slike garantier sier at gjennomsnittlig timefortjeneste ikke skal være mindre enn en viss prosent av gjennomsnittlig timefortjeneste for en sammenlikningsgruppe. Garantien kan enten gjelde for alle arbeiderne i en enkelt bedrift eller for bestemte undergrupper av arbeidere, for eksempel hjelpearbeidere, spesialarbeidere og fagarbeidere hver for seg. Garantier som gjelder alle arbeidere samlet har den fordelen at de ikke legger noen begrensninger på differensieringen mellom begynnere og erfarne på den enkelte bedrift.

Et viktig spørsmål er i hvilken grad det skal være adgang til individuell lønnsdifferensiering etter dyktighet i jobben. Mange sentrale avtaler i privat sektor har lenge gitt langt større adgang til individuell differensiering enn det som blir praktisert ute i bedriftene. Særlig gjelder det de tradisjonelle minstelønnsavtalene. At adgangen blir lite brukt, er forståelig på bakgrunn av de problemene som er forbundet med individuell lønnsdifferensiering. Som forklart i avsnitt 9.2.5 er et alternativ til individuell lønnsdifferensiering en mer utstrakt bruk av opprykksstiger. Særlig vil det kunne virke positivt på sysselsettingen av unge når det er stor usikkerhet om individuell produktivitet. Partene kan vurdere å erstatte adgangen til individuell lønnsdifferensiering med en adgang til å ha særskilte begynnerstillinger med lav lønn. Poenget med disse stillingene må være at opprykk fra begynnerstillingene bare skjer på grunnlag av dokumentert dyktighet i jobben og ikke på grunnlag av ansiennitet. Det vises til nærmere omtale av noen spørsmål som bør vurderes av arbeidslivets parter i avsnitt 9.6.

Forøvrig er det, som forklart i 9.2.5, en sammenheng mellom behovet for lønnsdifferensiering internt i bedriftene og adgangen til å si opp folk. Et sterkt oppsigelsesvern øker behovet for lønnssystemer som gir folk som ikke tilfredsstiller bedriftens produktivitetskrav motiv til å søke seg over til andre bedrifter, der de kanskje kan gjøre det bedre. Oppsigelsesvernet blir nærmere drøftet i kapittel 10.

Staten kan først og fremst påvirke lønnsstrukturen som part i forhandlingene for de statsansatte. Det kan være grunn til å tro at statsoppgjøret også har en viss virkning på lønns­strukturen utenfor staten, blant annet gjennom de mekanismene som er beskrevet i kapitlene 9.4.1 og 9.4.2.

Offentlige myndigheter kan også tenkes å påvirke lønnsstrukturen indirekte gjennom skattesystemet og gjennom forskjellige sosiale ordninger. En del av dette kommer vi tilbake til i kapitlene 10 (blant annet arbeidsgiveravgifta) og 11 (lønn på arbeidsmarkedstiltak). Når det gjelder de sosiale ordningene er poenget at det kan være vanskelig for bedriftene å oppnå en effektiv arbeidsinnsats om de ikke tilbyr noe høyere inntekt enn det de unge kan få gjennom alternativ forsørgelse. Her må en imidlertid huske på at de sosiale ytelsene ikke er satt så høyt som de er uten grunn. Det er snakk om å gi folk ei inntekt de kan leve av. Dette hensynet ville sannsynligvis komme inn ved lønnsfastsettelsen selv om de sosiale ordningene ikke skulle være der.

Alternativt kan staten legge til rette for større differensiering av lønn gjennom å redusere skatten for lave inntekter uten å øke det en netto får utbetalt gjennom de ulike stønadsordningene. Da ville det bli lettere å finne fram til ei lønn som både er til å leve av, som motiverer til arbeid og som er lav nok til at det lønner seg å ansette også de som til å begynne med har lav produktivitet. Et slikt tiltak vil selvsagt ha kostnader i form av reduserte skatteinntekter og det ligger utenfor utvalgets arbeidsområde å vurdere dette mot andre offentlige tiltak.

9.4.4 Virkninger av endringer i sentralt fastsatte minstelønninger

Selv om Norge ikke har minstelønninger fastsatt av offentlige myndigheter (med unntak av visse former for heimearbeid), er det mange likhetstrekk mellom offentlig fastsatte minstelønninger og de minstelønningene og fortjenestegarantiene som inngår i sentrale tariffavtaler. Normallønnssatsene er i en del tilfeller også i praksis minstelønnssatser, jf. kap.4. Forskjellen er at de norske, tariffbestemte minstelønningene er differensierte etter bransje og stilling i en helt annen grad enn de lovbestemte minstelønningene i andre land. Dessuten skjer det i økende grad enn tilpasning til bedriftsvise forhold. Dessuten gjelder bestemmelsene bare der det er tariffavtale. Land som har offentlig fastsatte minstelønninger har imidlertid også gjerne unntak for deler av økonomien (for eksempel små bedrifter i en del tjenesteytende næringer i USA), og minstelønningene kan også være fastsatt bransjevis (for eksempel var de det i Storbritannia inntil de ble avskaffet i 1993). Fortjenestegarantiene gir dessuten minstenivået for gjennomsnittet i en gruppe av arbeidere, ikke for den enkelte. Om forholdet mellom minstelønn og gjennomsnittslønn er høyt i Norge sammenliknet med i andre land, er derfor et spørsmål som ikke har noe svar. Det har ingen hensikt å forsøke å sammenlikne nivået i systemer som er så ulike. Likevel kan det være noe å lære av det en har funnet ut om effektene av endringer i minstelønninger i andre land.

Å endre minstelønningene i et system der faktisk lønn blir fastsatt lokalt, er ikke helt det samme som de tankeeksperimentene vi gjennomførte i kapitlene 9.2 og 9.3. Der tenkte vi oss at vi bestemte lønningene og at bedriftene tilpasset sysselsettingen til gitte lønninger. Når de enkelte bedriftene fastsetter lønningene, blir lønn og sysselsetting derimot bestemt samtidig. Dersom lønningene blir bestemt ved lokale forhandlinger, kan det tenkes at beslutningene om sysselsetting påvirker, eller kanskje inngår i, forhandlingene om lønn. Det betyr at sammenhengen mellom lønn og sysselsetting kan være en annen enn når lønningene er gitt utenfra. Derfor kan innføring av minstelønn ha andre virkninger på sysselsettingen enn endring av lønninger som fra før er gitt utenfra.

I litteraturen om offentlig fastsatte minstelønninger (for en oversikt se Brown et al 1982) blir det oftest lagt til grunn at arbeidsmarkedet generelt er preget av sterk konkurranse og stor mobilitet, slik at den enkelte arbeidsgiver og arbeidstaker i praksis må ta lønnsnivået som gitt fra markedet. Det blir videre antatt at uten minstelønninger innstiller lønningene seg slik at tilbud og etterspørsel blir like for hver kategori av arbeidskraft. Uten minstelønninger vil altså arbeidsmarkedet havne i en frikonkurranselikevekt som beskrevet i kapittel 8.3.1. I en slik likevekt er det balanse i arbeidsmarkedet og det er samsvar mellom lønn og produktivitet for alle arbeidstakere. Innføring av en bindende minstelønn for hele økonomien fører da til at de minst produktive blir uten jobb. Dersom produktprisen er gitt utenfra, øker samtidig etterspørselen etter de mer produktive arbeiderne, slik at de får økt lønn. Det vil være et kritisk nivå for produktiviteten til den enkelte. Ingen med lavere produktivitet får jobb, alle med høyere produktivitet får jobb. Relativ lønn for de som får jobb vil være lik relativ produktivitet.

I litteraturen finnes det imidlertid også argumenter for at økt minstelønn har en positiv sysselsettingseffekt. Disse argumentene tar vanligvis utgangspunkt i at mobiliteten i arbeidsstokken er begrenset, og at i fravær av minstelønninger fastsetter arbeidsgiverne lønningene på egen hånd. Utgangspunktet er altså en situasjon med monopsoni, der lønningene blir fastsatt som beskrevet i kapittel 8.3.4.1. Lønnsnivået vil da være mindre enn bidraget til verdiskapinga av å ansette én til. Forskjellen svarer til den ekstra kostnaden som bedriften får til ansatte den likevel har, dersom den skal sette opp lønna nok til å rekruttere én til.

La oss for enkelhets skyld tenke oss at alle arbeidere er like produktive, men at mobiliteten er ulik. Noen bedrifter ligger for eksempel isolert og rekrutterer hovedsaklig fra et begrenset lokalmiljø. Andre ligger vegg i vegg, slik at arbeiderne lettere kan søke seg over. Dersom bedriftene fastsetter lønningene, vil de bedriftene som har den minst mobile arbeidsstyrken sette de laveste lønningene. Det kommer av at de ikke taper så mange arbeidere selv om de setter lønningene lavt. De kan få både i pose og sekk: lav lønn og likevel mange arbeidere.

Innfører vi nå minstelønn, tvinger vi de bedriftene som har den minst mobile arbeidsstokken til å sette opp lønningene. De får da bedre tilgang på arbeidskraft enn før. Dersom minstelønna ikke er for mye høyere enn den lønna bedrifta betalte fra før, lønner det seg også å ta inn flere arbeidere. Nå er det nemlig ikke lenger snakk om å sette opp lønna for å trekke til seg flere arbeidere, men om hvor mange en skal ansette til en gitt lønn. En del av de ekstra arbeiderne vil komme fra andre bedrifter, som i sin tur kan finne det lønnsomt også å øke sine lønninger. Imidlertid må vi regne med at når lønna blir høyere, er det også flere som finner det verdt å ta jobb. Det effektive tilbudet av arbeidskraft går med andre ord opp.

Det er typisk at de lavest betalte jobbene i de fleste land er besatt av tenåringer og av kvinner. Disse kan være mindre mobile på arbeidsmarkedet fordi de er avhengige av å ha jobb nær heimen. Deres jobbvalg har dessuten mindre betydning for hvor familien skal slå seg ned. Dersom de laveste lønningene er et resultat ikke av lav produktivitet, men av at arbeidsgiveren utnytter lav mobilitet i slike grupper, kan minstelønninger føre til økt sysselsetting. Vi vet at arbeidstilbudet til gifte kvinner øker med høyere lønn og det er rimelig at det samme gjelder for tenåringer (jf. bl.a. Rapport 90/4, Statistisk sentralbyrå).

At minstelønninger fører til høyere sysselsetting er imidlertid ikke det samme som at de fører til redusert arbeidsledighet. At flere melder seg på arbeidsmarkedet, kan godt tenkes å føre til at det samtidig blir registrert flere ledige.

Det må understrekes sterkt at en eventuell positiv sysselsettingseffekt er avhengig av at minstelønningene ikke blir satt for høyt. Selv ved monopsoni vil sysselsettingen gå ned når lønna blir satt høyt over det som bedriftene ville betalt i fravær av minstelønn. Spesielt vil det være problematisk med høye generelle minstelønninger når monopsoni er kombinert med produktivitetsforskjeller. 2

Hvilken av de to teoriene, frikonkurransemodellen eller monopsonimodellen, beskriver effekten av minstelønninger best? Svaret kan avhenge av hvilket land vi ser på, og av hvilke trekk ved virkeligheten vi legger størst vekt på. Det er et faktum at i land som har lovbestemte minstelønninger, finner vi en opphopning av arbeidstakere med lønn lik minstelønna (se for eksempel Meyer and Wise 1983, Dickens et al 1993). Det stemmer bra med monopsonimodellen, men mindre bra med frikonkurransemodellen. I den siste får jo alle sysselsatte lønn etter produktivitet, og det er jo nokså merkelig om ekstra mange har en produktivitet som akkurat svarer til minstelønna. Imidlertid kan opphopningen forklares også innenfor frikonkurransemodellen dersom en går ut fra at arbeidsgiverne svarer på minstelønningene med tiltak som øker disiplinen eller fjerner betalte pauser, slik at produktiviteten per betalt time blir satt opp til det nivået som minstelønna krever.

På den andre sida peker gjerne amerikanske økonomer (se for eksempel Brown et al 1982) på at det er svært sjelden at en enkelt arbeidsgiver står for en vesentlig del av sysselsettingen i ett geografisk område, i alle fall i USA. Det er også et faktum at gjennomtrekken i de lavest betalte jobbene er stor (Brown et al (1982) oppgir 13 prosent i måneden i USA med referanse til en studie av Converse et al). Dette taler mot monopsonimodellen, i alle fall for USA. Dickens et al (1993) forsvarer derimot monopsonimodellen og bruker den på Storbritannia.

I Norge motvirker fagforeningene antakelig i stor grad effekten av monopsoni.

En del empiriske resultater om effekten av minstelønninger er referert i kapittel 7 under omtalen av de enkelte landene. Det eksisterer flere titalls studier som undersøker effekten av minstelønningene i USA. Brown et al (1982) summerte opp de studiene som til da var gjort, og konkluderte med at en økning i minstelønna på 10 prosent sannsynligvis reduserte sysselsettinga av tenåringer med mellom 1 og 3 prosent. Effekten på unge mellom 20 og 25 år var mindre, mens det forelå lite materiale som kunne belyse effekten for alle aldersgrupper under ett. Brown (1988) konkluderte med at nyere tall innsnevret intervallet på sysselsettingseffekten for tenåringer til mellom 1 og 2 prosent. Senere har Card i flere studier med ulike medarbeidere og bygd på ulike datasett, funnet positive sysselsettingseffekter av økt minstelønn, se for eksempel Card (1992).

Britiske studier har gitt svært sprikende resultater når det gjelder sysselsettingseffekten av minstelønningene. Dickens et al (1992) finner for eksempel en klart positiv sysselsettingseffekt i de berørte bransjene, mens Kaufman (1989) finner at en økning i minstelønningene på 10 prosent reduserer samlet sysselsetting i bransjen med 0,6 prosent. Kaufman har imidlertid brukt en metode som utelukker muligheten for positiv sysselsettingseffekt, og det er alvorlige tolkingsproblemer med resultatene til Dickens et al. De britiske studiene gir ikke separate anslag for effekten på ungdom, men det er grunn til å tro at den er mer negativ enn effekten på samlet sysselsetting.

Blant dem som har studert effekten av minstelønninger i andre land empirisk, er det altså ikke noen klar konsensus om virkningene. Men selv de som har funnet positive effekter i bestemte situasjoner vil være enige om at å øke minstelønningene ut over et visst nivå vil gå ut over sysselsettingen.

I Norge må vi skille mellom de sektorene der lønna blir fastsatt sentralt, mens beslutningene om sysselsetting blir tatt lokalt, og de sektorene der både lønn og sysselsetting blir fastsatt lokalt. På det første området er de utenlandske diskusjonene om minstelønn lite relevante. Det er nok å tenke over hvordan etterspørselen etter arbeidskraft reagerer på gitte endringer i lønningene. Derimot kan de utenlandske diskusjonene være relevante for sektorer der det er et minstenivå for lønningene som blir fastsatt sentralt, og det forekommer lokale tillegg i stor utstrekning. Imidlertid har de utenlandske empiriske studiene begrenset relevans også på dette området. Det kommer av at effekten av en endring i minstelønningene avhenger av hvor høyt de er satt i utgangspunktet. Norske minstelønninger er langt mer differensierte etter faggruppe, bransje osv enn de utenlandske. Det trekker i retning av at de i mindre grad har en negativ effekt på sysselsettinga. På den andre sida kan minstelønningene innenfor enkelte bransjer og faggrupper ligge relativt høyt sammenliknet med de generelle minstelønningene i utlandet.

I Norge blir dessuten lønningene lokalt også fastsatt ved forhandlinger. Som nevnt i 9.4.3 er det usikkert hvor stor betydning minstelønningene har for forhandlingsresultatene. Det finnes en rekke norske studier som ser på sammenhengen mellom tarifftillegg og gjennomsnittlig lønnsvekst (se for eksempel Hersoug (1983) eller Rødseth og Holden (1990)). Disse studiene sier imidlertid ingenting om virkningen av minstelønnsordningene på lønnsnivå og lønnsstruktur ute i bedriftene.

For utvalgets arbeid hadde det vært sterkt ønskelig om det hadde hatt tilgjengelig norske studier av effekten av minstelønningene i tariffavtalene på utbetalt lønn og på sysselsetting i de enkelte bedriftene. Når slike studier ikke har vært gjennomført til tross for at det foreligger mange utenlandske forbilder, kommer det av at de reiser helt andre dataproblemer i Norge enn i land der ordningene er universelle eller dekker store næringer. I Norge kreves det at en går inn i detaljene i en lang rekke tariffavtaler. Dessuten får en problemer med at avtaleområdene ikke samsvarer med næringsinndelingen i statistikken om produksjon og sysselsetting, og at løpende lønnsstatistikk for arbeidere ikke er på individnivå. Et eventuelt forskningsprosjekt ville blitt så omfattende at det ikke kunne vært fullført innen utvalgets tidsfrist.

Imidlertid er det mye som tyder på at be­stemmelsene om minstelønn i de tradisjonelle minstelønnsavtalene har liten betydning. Avtalene forutsetter at det skal være lokale tillegg (jf. kap. 4), og i praksis forekommer det så godt som aldri at noen får utbetalt minstelønn. Det er derfor rom for å justere lønningene ned uten at det kommer i konflikt med de sentrale tariffavtalene. Imidlertid kan minstelønns­bestemmelsene tenkes å ha praktisk betydning ved at de i enkelte tilfeller bestemmer hva arbeiderne får utbetalt dersom de lokale forhandlingene ikke fører til enighet, jf. Holden (1989). Dette avhenger imidlertid av utformingen av konfliktbestemmelsene i de enkelte tariffavtalene og gjelder trolig bare for deler av LO-NHO-området.

9.5 Er begynnerlønningene i Norge for høye?

9.5.1 Innledning

Vi har nå forklart hva relativ lønn betyr for balansen i arbeidsmarkedet, og hvordan for høy relativ lønn for ungdom/begynnere kan føre til arbeidsledighet. Men én ting er at relativ lønn kan være et problem, noe helt annet er om relativ lønn er et problem i Norge i dag. For å svare på det siste spørsmålet trengs det empirisk materiale. Vi vil i dette kapitlet dels oppsummere det materialet som er gjengitt i tidligere kapitler, og dels legge fram en del nytt materiale.

Imidlertid er det før vi går løs på de enkelte punktene grunn til å si fra om at det er begrenset hvor langt vi kan nå. Det skyldes ikke bare den knappe tidsfristen som utvalget har arbeidet under, men også en del prinsipielle problemer.

For det første blir vurderingen komplisert ved at arbeidsmarkedet i Norge i dag er svært langt fra å være i balanse. Det betyr at det er arbeidsledighet for de fleste kategorier av arbeidskraft. I et arbeidsmarked som var nærmere balanse ville problemer med de relative lønningene bli avslørt ved at det ville være overskuddsetterspørsel og lett å få jobb for dem som hadde for lav relativ lønn, samtidig som det ville være arbeidsledighet for dem som hadde for høy relativ lønn. Selve situasjonen gjør altså oppgaven vanskelig for oss.

For det andre består arbeidsmarkedet av en lang rekke delmarkeder. Betydningen av alder, opplæring og erfaring varierer fra jobb til jobb. Siden balanse i arbeidsmarkedet krever samsvar mellom relativ lønn og relativ produktivitet, er det nærliggende å forsøke å observere produktivitet og lønn, og sammenlikne. Men da støter en på problemet med at forholdene er svært forskjellige fra jobb til jobb, og at produktiviteten til de enkelte arbeidstakerne er svært vanskelig å måle. Det finnes ikke bare ett svar på om relativ lønn er for høy, men ett svar for hvert enkelt delmarked. For å foreta sammenlikningen mellom produktivitet og lønn på en tilfredsstillende måte, er det nødvendig å ha detaljert kjennskap til produksjonsprosessene og arbeidsforholdene i de enkelte delmarkedene. En slik mengde av detaljkunnskap er det neppe mulig å samle opp i et utredningsutvalg. Det er ikke uten grunn at lønnsfastsetting og lønnsplassering i stor grad skjer lokalt og på bransjenivå, og de samme grunner tilsier at det er begrenset hva et utredningsutvalg som skal se på hele økonomien kan bidra med.

På tross av disse problemene skal vi likevel legge fram en del informasjon som kanskje kan bidra litt til å kaste lys over styrken i ubalansene på arbeidsmarkedet og til forholdet mellom lønn og produktivitet. Først må vi imidlertid si litt om avgrensningen av ungdomsgruppen og om lønnsbegrepet.

Om ungdomsgruppen

Så langt i dette kapitlet har drøftingen vært knyttet til mer generelle trekk som har betydning for ungdoms muligheter i arbeidsmarkedet. I en empirisk gjennomgang av forhold som påvirker ungdomsledigheten og hva som eventuelt kan gjøres for å bedre ungdommens situasjon, er det nødvendig å se nærmere på hva som karakteriserer de unge i arbeidsmarkedet. En slik mer detaljert gjennomgang er særlig av betydning fordi ungdom er en lite homogen gruppe i arbeidsmarkedet. Dette gjør det nødvendig å være relativt presise med hensyn til hvordan vi avgrenser begrepet ungdom.

Estimeringer av yrkesdeltakingen for ulike aldersgrupper som er gjort i SSB, tyder på at adferden er forskjellig i ulike ungdomsgrupper, jf. Rapport 90/4. Her fant en det hensiktsmessig å skille mellom gruppene 16-19 år og 20-24 år, i og utenfor utdanning. Adferden hos dem som har arbeid som bibeskjeftigelse til skole og studier skiller seg trolig betydelig fra dem som har arbeid som hovedbeskjeftigelse. Spesielt må det antas å være forskjeller i adferden mellom yngre og eldre ungdommer. For å kunne drøfte hva som er grunnleggende problemer for ungdom i arbeidsmarkedet, og hva som skyldes for eksempel at ungdom ikke får ønsket arbeid ved siden av skole eller studier, bør en så langt mulig skille de to gruppene. Spesielt gjelder dette aldersgruppen 16-19 år hvor deltidsandelen er svært høy. Vi har også så langt som mulig skilt mellom gruppene 16-19 år og 20-24 år.

For ungdom under utdanning i aldersgruppen 16-19 år fant en i Rapport 90/4 at yrkesdeltakingen var svært fleksibel, avhengig av lønn og utviklingen i arbeidsmarkedet, representert ved tjenesteytende næringer, hvor hovedtyngden av disse er ansatt.

Gruppen 16-19 år som ikke er under utdanning er tallmessig svært liten. Som omtalt i kapittel 3 hadde i 1992 79 prosent av denne gruppen utdanning som sin hovedaktivitet. Adferden i gruppen er således, som det påpekes i analysen fra SSB, vanskelig å tallfeste. Analysen kan tyde på at utviklingen i arbeidsmarkedet, representert ved tjenesteytende næringer, er av betydning. Det er vanskelig å få bestemt betydningen av lønn. En fant at sysselsettingen blant dem under utdanning var langt mer elastisk enn for dem utenfor med hensyn til tilbudet av jobber i tjenesteytende næringer.

Analysen som ble foretatt i SSB, tyder også på at yrkesdeltakingen i gruppen 20-24 år er forholdsvis fleksibel, men på langt nær i samme grad som for den yngste aldersgruppen. En fant der indikasjoner på at tilbudet av arbeid for dem under utdanning var svært elastisk m.h.t. lønns- og studiefinansieringsforhold. I 1992 oppga 30 prosent av denne aldersgruppen å ha utdanning som sin hovedaktivitet. En kunne heller ikke utelukke at ekspansjonen i tjenesteytende næringer var av betydning. For dem som ikke var under utdanning syntes arbeidsmarkedsforholdene å være avgjørende.

En må være oppmerksom på problemet med å måle tilbudet av arbeidskraft. SSBs analyse er basert på yrkesprosenter fra AKU, definert som antall sysselsatte og arbeidssøkere uten arbeidsinntekt som andel av antall personer i gruppen. I perioder med høy arbeidsledighet kan det tenkes at arbeidstilbudet er påvirket av problemene med faktisk å få arbeid. Særlig kan dette gjelde for eksempel ungdom som har utdanning som alternativ beskjeftigelse. Resultatene som tyder på at etterspørselen etter arbeidskraft påvirker tilbudet, viser at slike effekter trolig gjør seg gjeldende.

Lønnsbegrep

Det er i utgangspunktet ikke opplagt hva en skal mene med høy begynnerlønn. Ulike lønns­begrep er drøftet i kapittel 4. Hva slags lønnsbegrep som bør legges til grunn, vil i mange sammenhenger avhenge av om en er opptatt av arbeidssøkernes eller arbeidsgivernes tilpasninger i arbeidsmarkedet. Arbeidsgiverne vil generelt se på lønnskostnadene ved ulike typer arbeidskraft der for eksempel kostnader ved fravær, opplæringskostnader og innbetaling av pensjonspremier inngår.

Arbeidstakernes innsats for å skaffe seg arbeid vil avhenge av den nettolønn vedkommende vil komme til å sitte igjen med etter at skatt, trygdepremier etc. er betalt. Innsatsen vil også avhenge av hvilken inntekt eller forsørging som alternativt kunne vært oppnådd ved ikke å arbeide (jf. kapittel 8.2.). I tillegg til begynnerlønn kunne en således også innføre begynnerinntekt som et begrep som også omfatter for eksempel trygde- og stønadsytelser som ungdom kan få tilgang til hvis de ikke er i inntektsgivende arbeid. Hvis disse ytelsene er forholdsvis høye sammenlignet med alternativ arbeidsinntekt, bidrar dette til å redusere ungdoms innsats for å skaffe seg arbeid eller for å etablere seg fast i arbeidsmarkedet.

Noen alternative inntektskilder for ungdom vil være dagpenger, utdanningsstøtte og økonomisk sosialhjelp. Disse er nærmere omtalt i kapittel 4. Mange unge har ikke opptjent rettigheter til dagpenger. Mange unge omfattes imidlertid av ulike tiltak, og mottar en eller annen form for tiltakslønn. Dette er nærmere omtalt i kapittel 11. I dette kapitlet har utvalget lagt vekt på forhold som er av betydning for etterspørselen etter ungdoms arbeidskraft, og særlig betydningen av lønnsnivået. Det er således naturlig i hovedsak å fokusere på lønn eller lønnskostnader for unge arbeidstakere, relativt til andre grupper. Andre kostnader knyttet til ansettelse, bruk og eventuell oppsigelse av arbeidskraft er drøftet i kapittel 10.

9.5.2 Arbeidsledigheten blant unge

Av kapittel 3 går det fram at arbeidsledigheten i prosent av arbeidsstyrken er klart høyere i gruppene 16 – 19 år og 20 – 24 år enn for dem som er 25 år og over. Samtidig er det markerte forskjeller mellom gruppen 16 – 19 år og gruppen 20 – 24 år. I den første gruppen er registrert ledighet svært liten (ca 2 prosent) når vi ser den i forhold til samlet befolkning i aldersgruppen. Også om vi tar med de som deltar på arbeidsmarkedstiltak, er ledigheten i gruppen relativt liten sammenliknet med befolkningen. Tallet på registrerte ledige pluss personer på tiltak i prosent av arbeidsstyrken er dessuten mindre enn for dem som er i gruppen 20 – 24 år. Dette bildet blir i liten grad endret om en tar hensyn til at noen av de ledige primært ønsker skoleplass, og at noen av de som går på skole primært ønsker arbeid.

Ledighetstallene indikerer altså tilsynelatende at ubalansen på arbeidsmarkedet er særlig stor for gruppen 20 – 24 år. Imidlertid er det, som vi var inne på i innledningen til dette kapitlet, mange grunner til å vente at ledigheten vil være noe høyere for ungdom enn for andre. Det mest interessante vi kan trekke ut av ledighetstallene er derfor at de ikke tyder på at tenåringene er verre stilt enn de litt eldre ungdommene.

Antakelig får vi et noe bedre bilde av ubalansene på arbeidsmarkedet ved å sammen­likne hvor raskt en person som er ledig kommer i jobb. Vi sammenlikner da unge og eldre som starter uten jobb. Dersom unge bruker lengre tid enn andre på å finne tilfredsstillende arbeid, kan det være en indikasjon på at de relative lønningene for unge er for høye.

Observasjoner over tid av dem som var registrert arbeidsledige i oktober 1990 som etter hvert kom i arbeid, jf. omtalen i kapittel 3 av data fra SNF, viser at de i aldersgruppen 20-24 år hadde større sannsynlighet for å komme i arbeid enn andre aldersgrupper sett under ett. Trolig har aldersgruppene 25 år og oppover til 40-årsalderen den største sannsynligheten for å komme i arbeid etter ledighet, men når en ser på gruppen 25 år og over under ett, oppveies dette av at de eldste aldersgruppene har mindre sannsynlighet for å finne nytt arbeid.

Forløpstallene som er omtalt i kapittel 3, tyder på at aldersgruppen 20-24 år på mange måter ikke synes å stå spesielt svakt i konkurransen om jobbene, sammenlignet med arbeidssøkere i andre aldersgrupper. Dette stemmer godt overens med de resultater som ble funnet i en undersøkelse av arbeidsgiveres holdninger til å ta inn ulike grupper av ledige, se Hardoy (1993). Det som i første omgang framstår som denne gruppens ulempe sammenlignet med andre grupper, er at de fleste er nykommere på arbeidsmarkedet. Mange kvinner som melder seg ledige kommer fra utdanning, mens mange menn har avtjent verneplikt. Mange av de ledigmeldte har dessuten lav utdanning. Stengsler som nykommerne møter for å komme inn på arbeidsmarkedet, blir således særlig merkbare for denne gruppen. Omtalen i kapittel 3 viser at det særlig er de med lite utdanning som har problemer med å få innpass i arbeidslivet.

Gruppen 16-19 år har større problemer enn gruppen 20-24 år med å finne arbeid, men de registrerte ledige har ikke vesentlig større problemer enn gruppen 25-69 år sett under ett, jf. kapittel 3. I denne gruppen er det videre få ledige i forhold til totalbefolkningen i gruppen. Dette henger sammen med at hovedtyngden av disse årskullene er under utdanning. De fleste ledigmeldte kom fra skolegang. I denne gruppen var det også mange som ett år etter registreringstidspunktet var tilbake i skolegang.

Den gjennomsnittlig kortere søketiden for arbeid i 20-24 årsgruppen gir imidlertid ikke grunnlag for å trekke noen sikker slutning om nivået på de relative ungdomslønningene. Den kortere søketiden kan komme av at de unge er mer mobile, og at de er i yrker der det er vanlig med hyppige jobbskift og perioder med ledighet imellom. Skal vi langs denne vegen finne ut mer om de relative lønningene er for høye, må vi på en eller annen måte korrigere for yrke, sivilstand og andre faktorer som påvirker mobiliteten.

Tall fra Levekårsundersøkelsene viser at ungdom i alderen 16-24 år skifter jobb oftere enn andre grupper. Disse tallene viser også at omfanget av jobbskifter blant ungdom økte betydelig på begynnelsen av 1980-tallet, men har de siste årene vært relativt stabilt.

Dessuten kan forholdet være som vi var inne på i kapittel 9.2.5: Det er for liten lønns-differensiering etter individuell produktivitet. De mest produktive voksne går rett til nye jobber, mens de minst produktive blir ledige, og stiller enda dårligere enn ungdommen. I tillegg til forholdet mellom yngres og eldres produktivitet, vil muligheten til å substituere de to typene arbeidskraft være av betydning for muligheten for de yngste til å få innpass i arbeidsmarkedet.

9.5.3 Betydningen av alder, erfaring og utdanning

Ungdom mellom 16 og 19 år som søker arbeid på heltid, har normalt ingen eller svært liten yrkeserfaring og ingen avsluttet yrkesopplæring. Gruppen fra 20 til 24 år er mer sammensatt. I denne alderen har mange hatt anledning til å fullføre en videregående yrkesfaglig eller allmennfaglig utdanning. Derimot er det fort­satt få som har fullført utdanning på høyskolenivå, og en stor del av aldersklassen er ennå under utdanning. De fleste har fortsatt ganske kort yrkeserfaring, bortsett fra den de har fått gjennom deltidsarbeid ved siden av skole.

I den grad for høy relativ lønn ligger bak ungdommens problemer, må en derfor spørre om problemet er for lite lønnsdifferensiering etter alder, erfaring eller utdanning. Det underliggende spørsmålet er hva disse faktorene betyr for produktiviteten og hvor lett det er å substituere personer med ulik alder, erfaring og utdanning. En konklusjon i dette avsnittet er at det lille vi vet om ungdoms produktivitet ikke tyder på at det er bruk for lønnsdifferensiering på grunnlag av alderen alene når det gjelder arbeidstakere over 18–19 år. Problemene for gruppen 20 – 24 år er antakelig mer knyttet til mangelen på yrkeserfaring og fagutdanning enn til alderen i og for seg.

Alder

I kapittel 8.1 er det gitt en omtale av hva som karakteriserer ungdom som arbeidskraft. Det er der pekt på forskjellige egenskaper ved de unge som kan tilsi både at unge har høyere og at unge har lavere produktivitet enn voksne. Betydningen av de forskjellige egenskapene kan variere med hvilke yrker vi ser på. Det tilsier at relativ produktivitet ved balanse i arbeidsmarkedet kan avhenge av relativ tilgang på unge og voksne, slik vi var inne på i kapittel 9.2.4. Dersom det finnes mange yrker der unge og voksne i gjennomsnitt gjør en like bra jobb, er det godt mulig at balanse i arbeidsmarkedet normalt tilsier lik lønn for unge og voksne (med samme kvalifikasjoner forøvrig), selv om det også skulle finnes yrker der produktiviteten skulle være svært forskjellig.

Yrkesvalget for dem under 18 år er mer begrenset enn for de eldre. Arbeidsmiljøloven setter visse grenser for hva slags oppgaver disse kan gjøre. For en rekke jobber er det videre påkrevet med førerkort. For gruppen 20-24 år er det få slike restriksjoner på yrkesvalget.

I 8,6 prosent av de stillingene som var ledige våren 1993 ble ungdom i alderen 16-24 år ansett som mest produktive, i følge Arbeidsdirektoratets rekrutteringsundersøkelse 1993. I 27,7 prosent av stillingene ble unge og voksne ansett som like produktive.

Det er således svært få stillinger hvor ungdom foretrekkes, mens det er et forholdsvis stort antall stillinger hvor unge og voksne ut fra rene produktivitetsbetraktninger konkurrerer på like fot. Resultatene fra undersøkelsen viser at våren 1993 ble rundt 3/4 av de jobbene hvor ungdom ble ansett for å være mest produktive, ble besatt av voksne over 25 år. 85 prosent av de stillingene hvor unge og voksne ble ansett å være like produktive ble besatt av voksne over 25 år. Andelen av de ledige stillingene som besettes med personer fra gruppen 16-24 år har gått ned fra 13,5 prosent våren 1991 til 10 prosent våren 1993. Disse resultatene viser at selv om det er få stillinger hvor de unge er best egnet, er det en stor gruppe stillinger hvor de unge i utgangspunktet skulle ha like stor sjanse som de noe eldre. Hvis etterspørselen etter arbeidskraft øker, vil dette dermed styrke denne aldersgruppens muligheter til å finne arbeid.

I Arbeidsdirektoratets rekrutteringsundersøkelser oppgir en stor del av arbeidsgiverne at arbeidserfaring eller fagutdanning betyr mye ved ansettelser. I Rekrutteringsundersøkelsen 1991 ble det spurt spesielt om betydningen av alder. Mange oppga da at alder i seg selv ikke hadde stor betydning ved nyansettelser.

Det er imidlertid et spørsmål hvordan en skal tolke alder i seg selv. Det kan virke rimelig at noen års aldersforskjell ikke spiller vesentlig rolle i mange jobber. En vil imidlertid tro at de fleste arbeidsgivere vurderer en søker på for eksempel 16 år og 40 år forskjellig.

For en del stillinger kreves det at visse kvalifikasjoner er oppfylt i form av minstekrav til utdanning, krav til eksamenskarakterer eller krav om en bestemt type yrkeserfaring. I rekrutteringsundersøkelsen i 1993 ble det spurt om det ved lov eller bestemte forskrifter var krav til en spesiell eksamen eller fagprøve for å få stillingen. Dette gjaldt knapt 10 prosent av de ledige ungdomsjobbene. For disse dreier det seg ofte om krav om førerkort. Blant de stillingene hvor voksne ble ansett for å være mest produktive, var det offentlig fastlagte krav om eksamen eller fagprøve i 42,5 prosent av stillingene. Dette gjelder i stor grad jobber innen helse-, sosial- og undervisningssektoren, men også en del stillinger innen industri og håndverk. En stor del av stillingene med formelle minstekrav er ungdom utelukket fra. Spesielt møter gruppen 16-19 år trolig mange formelle stengsler i arbeidsmarkedet.

Det er også typisk at ungdom får de jobbene som er minst opplæringskrevende. Nesten halvparten av de jobbene hvor ungdom anses som mest produktive, kan mestres i løpet av en uke, jf. tabell 9.1. Dette gjelder 40 prosent av de jobbene hvor ungdom og voksne er like produktive og vel 30 prosent av voksenjobbene.

Alt i alt kan det synes som om bedriftene legger betydelig vekt på søkernes produktivitet, eller mulighet til raskt å nå en tilfredsstillende produktivitet, og at dette gir seg utslag i hvilke krav de stiller til den erfaring og kompetanse som er av betydning for jobbens utførelse.

Erfaring

Det er ingen tvil om at noe erfaring øker produktiviteten i svært mange jobber. Balanse i arbeidsmarkedet vil derfor nesten alltid kreve en viss lønnsdifferensiering etter den erfaring som vedkommende har tilegnet seg, og som kan være til nytte for jobben. Studier av opplæringskostnader og av hvor sterkt erfaring påvirker produktiviteten, er derfor sentralt for å finne ut om det er tilstrekkelig lønnsdifferensiering innen et yrke. Siden betydningen av opplæring og erfaring varierer fra yrke til yrke, vil slike studier først være til virkelig nytte for dem som fastsetter lønninger, når de går inn på forholdene i det enkelte yrket. De betraktningene som er gjort her kan imidlertid tilsi at lønnsdifferensiering etter yrkesrelevant erfaring og kompetanse som vedkommende har opparbeidet seg, er mer sentralt enn differensiering etter alder i seg selv.

I Arbeidsdirektoratets rekrutteringsundersøkelse stilles arbeidsgiverne spørsmål om hva som er den mest produktive lengde på yrkeserfaringen for en ledig stilling. Resultatene fra den undersøkelsen som ble foretatt våren 1993, bekrefter at yrkeserfaring er ønskelig i de aller fleste stillinger.

Den ansettelsespraksis som arbeidsgiveren oppgir, kan ha flere årsaker. De over 24 år vil oftere enn de yngre ha tidligere erfaring som kan ha direkte nytte for den jobben de skal utføre. Tidligere yrkeserfaring har dessuten gitt mulighet til å vise hva slags egenskaper vedkommende har i forhold til det å utføre praktiske arbeidsoppgaver. Risikoen ved å ansette en som gjennom tidligere arbeidserfaring har vist et tilfredsstillende kompetansenivå, er således betydelig mindre enn å ansette en nykommer i arbeidsmarkedet. Særlig vil arbeidsgiverne være lite villige til å ta denne risikoen hvis forskjellen i avlønning etter hvilken kompetanse vedkommende kan dokumentere, er liten. Det er også grunn til å anta at bedriften vil være spesielt forsiktig med å satse på et usikkert kort hvis den selv er usikker på det framtidige arbeidskraftbehovet. Når aktiviteten er lav, vil det være særlig belastende å bli sittende med lite produktiv og relativt dyr arbeidskraft. Er aktiviteten i økonomien generelt lav, er det dessuten mindre sannsynlighet for at vedkommende selv vil finne seg en ny jobb og slutte.

Omtalen i avsnitt 9.5.5 kan isolert sett tale for at stivheter i avtaleverket er til hinder for å justere begynnerlønningene, slik at bedriftene i større grad ser seg tjent med å ansette unge uten vesentlig utdanning eller arbeidserfaring. Umiddelbart kan det således synes overraskende når det i Rekrutteringsundersøkelsen bare i begrenset omfang ble opplyst at ukvalifiserte søkere for en bestemt stilling ville blitt aktuelle dersom lønna hadde vært lavere, jf. tabell 9.2.

Det er imidlertid vanskelig å tolke slike utsagn. Stillingens innhold vil være utformet ut fra eksisterende lønnsavtaler etc., slik at bedriften ikke ser seg tjent med å ansette noen med lavere kvalifikasjoner, selv til lavere lønn. Dette gir imidlertid ikke grunnlag for å slutte at en annen lønnsstruktur ikke kunne gitt grunnlag for en annen stillingsstruktur med større variasjon i kvalifikasjonskrav og avlønning. Dessuten kan en ikke ut fra enkeltarbeidsgiveres utsagn om sin adferd trekke slutninger om virkningen totalt sett, jf. avsnitt 9.3.1.

Selve spørsmålsstillingen kan også være av betydning for resultatene. En bedrift vil sjelden være interessert i å ansette en som er funnet ukvalifisert for stillingen selv ved lavere lønn. Bedriften kan derimot finne det ønskelig å ansette en lavere kvalifisert søker hvis lønna er lavere.

Ved å se nærmere på resultatene fra Rekrutteringsundersøkelsen 1993, framgår det også at bildet er mer variert enn det totaltallene kan tyde på, jf. tabell 9.3. Det er blant annet næringsvise forskjeller. Lavere lønn oppgis å kunne ha størst betydning i industri og samferdsel. Dette er næringer med omfattende tariffavtaler og relativt høy organisasjonsgrad. Lavere lønn er derimot antatt å få mye mindre betydning i næringer hvor akkordlønn er utbredt, som i bygg- og anlegg, eller hvor tariffavtaler er mindre utbredt, som varehandel og hotell og restaurant.

Utdanning

Omtalen i kapittel 3 viser at arbeidsledigheten er større blant dem som avslutter utdanningen etter grunnskolen enn blant dem som har videregående eller høyere utdanning. Dette gjelder for alle aldersgrupper, men utslagene er spesielt store for de unge. I gruppen 16-19 år er det naturlig nok få som har avsluttet noen høyere utdanning. Det er først i aldersgruppen 20-24 år at forskjellen i ledighet etter utdanningsnivå kommer til syne. Både endringer i tilbudet av og etterspørselen etter arbeidskraft kan være faktorer for å forklare dette.

En vridning i etterspørselen i retning av arbeidskraft med høyere utdanning og/eller erfaring, vil svekke mulighetene for ungdom som vanligvis vil ha mindre utdanning og/eller erfaring enn eldre aldersgrupper. Lønnsdannelsen vil imidlertid kunne ha effekter som trekker i ulike retninger. For små lønnsforskjeller mellom høyt og lavt utdannet arbeidskraft vil bidra til at arbeidsgiverne foretrekker de med høyere utdanning. Høyt kvalifisert arbeidskraft vil imidlertid representere en konkurransemessig fordel for næringslivet som også kan komme de med lavere kvalifikasjoner til gode, for eksempel ved ekspansjon i næringer med høyere gjennomsnittlig produktivitet, jf. blant annet Eriksen og Lommerud (1992). En har imidlertid liten empirisk kunnskap om dette.

Det at flere enn tidligere tar utdanning ut over grunnskole, og flere tar høyere utdanning, bidrar til at tilbudet av høyere kvalifisert arbeidskraft øker. På den annen side har yrkesdeltakingen blant kvinner med lite utdanning økt. Videre har tilbudet også endret seg ved at flere som er under utdanning ønsker deltidsarbeid etc. Totalt sett har likevel utdanningsnivået i arbeidsstyrken økt i løpet av 20-årsperioden 1972-1992, ifølge tall fra AKU. Dette må ses i sammenheng med det generelt økende utdanningsnivået i befolkningen.

84,4 prosent av bedriftene som deltok i Rekrutteringsundersøkelsen våren 1993 oppga at en bestemt yrkesopplæring eller utdanning var av betydning for utførelsen av selve jobben. I bare 2,7 prosent av ansettelsene var det slik at utdanningen hadde betydning for hvem som fikk stillingen, uten at utdanningen hadde betydning for jobbutførelsen. Dette kan tyde på at utdanning ikke i noen særlig grad brukes til å sortere søkere uten at utdannelsen faktisk har betydning for utførelsen av jobben. At utdanning har betydning, behøver imidlertid ikke bare henspeile på rent faglige kvalifikasjoner. Den kan også bli sett på som viktig for samarbeidsevne og selvdisiplin, som er viktige kvalifikasjoner for de fleste stillinger.

I underkant av 5 prosent av de ledige stillingene er slik at arbeidsgiverne vurderer grunnskoleutdanning som best. I vel 7 prosent av de ledige stillingene passet allmennfaglig utdanning fra videregående skole best. Rundt 35 prosent av de ledige stillingene var slik at det passet best med yrkesfaglig utdanning fra videregående skole, mens i vel 50 prosent av stillingene passet det best med høyere utdannet personell.

Kravet til den mest produktive utdanningen er noe forskjellig for ledige stillinger og alle stillinger i de bedriftene som deltok i undersøkelsen. Mens høyere utdanning var mest produktivt i halvparten av de ledige stillingene, var dette tilfellet for bare en tredjedel av alle stillinger. Dette kan skyldes høyere gjennomstrømming i stillinger for høyere utdannete. Det kan også skyldes at arbeidskraft med lave formelle kvalifikasjoner etter hvert byttes ut med høyere utdannet arbeidskraft. Det kan også ha sammenheng med forskyvninger i sysselsetting mellom ulike næringer med ulike kvalifikasjonskrav.

I OECD Employment Outlook 1993 er det gitt en drøfting av endringer i lønnsforskjeller etter utdanningsnivå på 1970- og 1980-tallet. Det konkluderes der med at i mange av medlemslandene økte avkastningen av utdanning på universitets- eller høyskolenivå på 1980-tallet etter å ha falt på 1970-tallet. Det hevdes at dette kan ha sammenheng med institusjonelle forhold ved lønnsfastsettingen i disse landene. Den generelle økningen i avkastningen av denne type utdanning blir forklart ved at etterspørselen etter høyt utdannet arbeidskraft har økt sterkere enn tilbudet. Dette er motsatt av hva Hernæs (1993) har kommet fram til for Norge, jf. kapittel 12. Ifølge hans studie ser avkastningen av utdanning ut til å ha avtatt i løpet av 1980-tallet. Denne studien konkluderer også med at dette kan ha sammenheng blant annet med stor økning av tilbudet av arbeidskraft med høy utdanning i Norge.

OECD gjør oppmerksom på problemer som er forbundet med å sammenligne slike nasjonale studier. De kan for eksempel i varierende grad ta hensyn til endringer i gruppens sammensetning når det gjelder alder og tidligere erfaring, og virkningen av utdanning på sannsynligheten for å få arbeid. Mange av de analysene som har vært foretatt, underestimerer trolig betydelig avkastningen av å ta utdanning ved å se bort fra dette forholdet.

Vridningen i etterspørselen etter arbeidskraft over mot de med høyere kvalifikasjoner i form av utdanning eller relevant yrkeserfaring har i liten grad slått ut i økte lønnsdifferanser mellom stillinger med ulike kvalifikasjonskrav. Noen vil kanskje stille spørsmål ved om en økning i lønnsdifferanser slik at de blir bedre i samsvar med produktivitetsforskjeller, bør etableres ved å redusere lønningene i stillinger med lave kvalifikasjonskrav, eller om lønningene i stillinger som krever høye kvalifikasjoner heller burde økes. For eksempel har det vært foretatt analyser som kan tyde på at avkastningen av høyere utdanning er lavere i Norge enn i mange andre land. Som omtalt ovenfor tar imidlertid slike analyser trolig i for liten grad hensyn til effekten av utdanning på sannsynligheten for å få arbeid. En må således være forsiktig med å trekke sterke konklusjoner på grunnlag av slike analyser. Den kostnadsmessige konkurranseevnen for norsk næringsliv sammenlignet med andre land indikerer derimot at lønnsnivået i Norge i gjennomsnitt er relativt høyt.

Tilgangen på høyere kvalifisert arbeidskraft i Norge tyder ikke på at av­lønningen generelt sett er for lav. I dag dekkes stort sett etterspørselen etter de fleste typer arbeidskraft, også med høye kvalifikasjoner. På litt sikt må av­løn­ning av ulike utdanningskategorier tilpasses slik at produktiviteten av de økte kvalifikasjonene står i samsvar med kostnadene ved å framskaffe den. Den høye søkningen til høyere utdanning i Norge, og et tilsvarende høyt tilbud av denne type arbeidskraft, kan trekke i retning av at det gjennomsnittlige lønnsnivået ikke ligger spesielt lavt i forhold til den gjennomsnittlige produktiviteten den vil bidra med.

9.5.4 Endringer i alderssammensetning, ­lønnsfleksibilitet og ungdoms­syssel­setting

Dersom vi observerte at relativ lønn for ungdom hadde steget sterkt samtidig med eller like før sysselsettinga av unge gikk ned sammen­liknet med sysselsettinga av eldre, kunne det gi grunn til å tro at de relative lønningene for unge var blitt for høye. Siden 1986 har arbeidsledigheten blant unge steget kraftig uten at det har skjedd noe vesentlig med de relative lønningene, jf. kapittel 3 og kapittel 4. Dersom arbeidsmarkedet hadde vært i balanse i 1986, ville dette vært et tegn på at de relative lønningene for ungdom ikke er så høye at de skaper problem for sysselsettinga. Men 1986 var et år med sterkt press i store deler av arbeidsmarkedet. Det kan derfor ikke utelukkes at de relative lønningene for ungdom var for høye i 1986. Det kan være nødvendig å gå langt tilbake i tid for å finne spor av at økte relative lønninger for ungdom har ført til problem med sysselsettinga, og så langt tilbake at statistiske sammenlikninger kan være vanskelig.

Dersom ungdom og annen arbeidskraft vanskelig kan erstatte hverandre, burde de relative lønningene variere med tilgangen på ung relativt til eldre arbeidskraft. Det lar seg gjøre å undersøke i hvilken grad relative lønninger har reagert på størrelsen på ungdomskullene. Problemet er at dersom reaksjonen har vært liten, kan det komme av at relativ produktivitet er lite avhengig av andelen av unge i arbeidsstokken. Derfor skulle vi gjerne ha uavhengig informasjon om hvor sterk sammenhengen er mellom produktivitet og andelen unge.

Vi kan komme et stykke på veg ved å sammenlikne utviklinga over tid i relativ andel unge i arbeidsstyrken og relativ andel unge blant de sysselsatte. Dersom arbeidsledigheten blant unge går opp når ungdomskullene er store, kan det være et tegn på at ungdomslønningene er for lite fleksible.

De fleste OECD-land har gjennom 1980-årene oppleved en ungdomsbølge. I mange av landene nådde befolkningen i gruppen 15-24 år, målt som andel av totalbefolkningen, en topp i løpet av dette ti-året. Unntakene er i første rekke Finland og Japan som har hatt et annet mønster, jf. OECD Employment Outlook, 1993. I OECD Employment Outlook 1986 er det pekt på at en økning i andelen unge reduserer deres økonomiske muligheter, enten ved å redusere deres relative lønninger eller ved å øke deres relative ledighetsrater.

OECD viser i sin Employment Outlook 1993 til internasjonale analyser som tyder på at baby boom-effekten svekket de unges stilling på arbeidsmarkedet, spesielt de med lave kvalifikasjoner. Denne svekkelsen tok generelt sett form av reduksjon i unges relative lønninger i større grad enn i økning av deres relative ledighet. I Canada, Japan, Storbritannia, USA, Frankrike og Nederland som inngår i OECDs oversikt, falt ungdoms inntekter i forhold til voksne på 1980-tallet.

Norge er ikke eksplisitt dekket av OECDs oversikt. Det vises imidlertid til Asplund et al. (1993) som har kommet til at endringer i relative lønninger i Norge har vært relativt svak. Dette er et resultat som i grove trekk ser ut til å stemme overens med beskrivelsen i kapittel 4.

Mens lønnsfleksibiliteten i Norge har vært forholdsvis lav, har sysselsettingsfleksibiliteten vært høy. For eksempel økte ungdoms andel av totalbefolkningen betydelig på midten av 1980-tallet. Samtidig økte ungdoms andel av sysselsettingen langt sterkere enn økningen i andelen av totalbefolkningen. På slutten av 1980- og begynnelsen av 1990-tallet har det vært en nedgang i ungdoms andel av befolkningen. Deres andel av sysselsettingen har også falt, og betydelig mer enn andelen av befolkningen. Den lave lønnsfleksibiliteten i Norge kan ha sammenheng med tariffmessige stivheter. Den kan også ha sammenheng med stor fleksibilitet i utdanningssystemet og med relativt gode alternative forsørgingsmuligheter.

Vi har ikke empiriske analyser som kan vise hvor fleksible ungdomslønningene i Norge er i forhold til lønningene for andre grupper av arbeidstakere. Det er usikkert i hvilken grad ungdoms stilling i arbeidsmarkedet påvirker lønnsfastsettelsen. Holmlund og Edin (1993) har sett på elastisiteten av ungdomssysselsettingen mhp. størrelsen på ungdomskullene i Sverige. Med unntak av for menn i alderen 20-24 år kan de ikke forkaste en hypotese om at denne elastisiteten er 1. Analysen ble imidlertid gjort på data for perioden 1964-1991, det vil si estimeringsperioden stopper før ledigheten økte kraftig. De fant imidlertid også svakheter ved hvordan arbeidsmarkedet for ungdom fungerte, noe som støttes opp av en svensk undersøkelse som gir som resultat at økt arbeidsledighet blant menn i 30-40-årsalderen virker dempende på lønnsveksten, mens ungdomsledigheten ikke har noen effekt, jf. Wadensjø (1993). Hvis tilsvarende gjelder i Norge, vil det være en indikasjon på at det ved lønnsfastsettelsen tas for lite hensyn til spesielle behov for justering av lønningene for denne gruppen.

Analyser som er gjort av lønnsdannelsen i ulike deler av økonomien kan imidlertid indirekte gi noe informasjon, kombinert med informasjon om hvilke næringer ungdom særlig er sysselsatt i. Stølen (1993) kommer til at bygg og anlegg er den sektoren hvor innslaget av markedsbestemte lønninger er størst. Offentlig sektor er preget av sentrale lønnsforhandlinger, og hvor organisasjonene har lagt vekt på lønnsutjamning internt i sektoren. Stølen finner videre at i øvrige sektorer er det stort innslag av sentrale forhandlinger etterfulgt av lokale forhandlinger.

Tall som er gjengitt i kapittel 4 tyder på at gjennomsnittslønna for gruppen 20-24 år er av størrelsen 75-90 prosent av lønna for aldersgruppen 25-66 år i næringer som industri, varehandel og kommunal virksomhet. Lønna for gruppen 16-19 år er noe lavere, og ligger jamt over på 60-80 prosent av voksenlønna. Omtalen i kapittel 4 viser at ungdom i mindre grad enn andre får sin lønn fastsatt gjennom tariffavtaler. En kan likevel ikke ut fra dette trekke den slutning at stivheter ikke gjør seg gjeldende ved fastsettingen av ungdomslønningene. For eksempel må en anta at tariffavtaler som gjelder for andre grupper også får betydning for fastsettingen av lønns- og arbeidsbetingelsene for aldersgruppen 16-24 år. Rekrutteringsundersøkelsen 1993 tyder på at avtaler om lønns- og stillingsstruktur er mindre til hinder for lønnsfastsettelsen i ungdomsjobber enn ellers. Det å unngå forskjellsbehandling og levekårshensyn oppgis derimot oftere å være til hinder for å sette lavere lønn i ungdomsjobber enn ellers.

9.5.5 Sektorfordeling av ung arbeidskraft

Ulike næringer etterspør til en viss grad ulike typer arbeidskraft. Endringer i sysselsettingen mellom ulike næringer kan således ha betydning for sysselsettingsmulighetene for ulike grupper. Imidlertid kan også sammensetningen av etterspørselen innen en næring endre seg over tid, for eksempel som følge av teknologisk utvikling. Analyser som er presentert i OECD Employment Outlook 1993 tyder på at økte kvalifikasjonskrav gjorde seg gjeldende i alle deler av økonomien på 1980-tallet.

Det at både den relative etterspørselen etter høyt utdannet arbeidskraft og avkastningen av utdanning har økt i alle deler av økonomien i de fleste land, er i flere internasjonale studier tolket som forårsaket av ikke-nøytral teknisk framgang som har økt produktiviteten til de høyt kvalifiserte sett i forhold til de med lave kvalifikasjoner. Utbredelsen av datateknologi er viktig i denne sammenheng.

I Norge er det etablert et samarbeidspro­sjekt mellom Arbeidsdirektoratet og Statistisk sentralbyrå med sikte på å utvikle et apparat for analyser av utviklingen i etterspørselen etter ulike typer arbeidskraft. Foreløpig er det utarbeidet en analyse av etterspørselen etter ulike typer arbeidskraft i verkstedindustrien (Stølen, 1993).

Antall timeverk som ble utført i verkstedindustrien falt med vel 20 prosent fra 1972 til 1990. Dette har særlig gått ut over nykommerne i arbeidsmarkedet ettersom nyrekrutteringen er redusert. Arbeidskraften er i denne analysen ikke fordelt etter alder. Etterspørsel etter ulike typer arbeidskraft, slik den har utviklet seg, kan likevel indirekte si noe om ungdoms muligheter, avhengig av kvalifikasjonskrav. Denne analysen viser at det har skjedd en vridning i bruken av arbeidskraft vekk fra de med lave kvalifikasjoner over til høyere kvalifisert arbeidskraft. I 1990 var det om lag halvparten så mange timeverk i verkstedindustrien som ble utført av personer med grunnskoleutdanning som i 1972. For personer med fagutdanning fra videregående skole var imidlertid tallet på utførte timeverk nesten fire ganger så høyt i 1990 som i 1972. Funksjonærgruppene har hatt en mer beskjeden vekst enn fagarbeiderne. Dette gjelder både funksjonærer med bare videregående utdanning, de med 3-årig høyskoleutdanning, og først og fremst de med mer enn 4-årig høyskoleutdanning (sivilingeniører).

Lønn pr. timeverk for de ulike gruppene i forhold til lønn for personer med bare grunnskoleutdanning endret seg relativt lite gjennom den aktuelle perioden. I denne analysen konkluderes det med at endringer i relativ lønn på langt nær kan forklare den sterke endringen i sammensetningen av timeverkene som har funnet sted gjennom den aktuelle perioden. Det konkluderes imidlertid også med at lønnsforskjellen mellom personer med og uten fagutdanning gjennom den perioden antakelig har vært mindre enn det produktivitetsforskjellene skulle tilsi, slik at bedriftene har funnet det lønnsomt å erstatte ufaglærte med fagarbeidere etter hvert som de har meldt seg på arbeidsmarkedet. En skal være forsiktig med å trekke generelle konklusjoner på grunnlag av en analyse av én sektor, men likhetstrekk mellom ulike næringer, tilsier at tilsvarende forhold gjør seg gjeldende også i andre næringer.

På begynnelsen av 1970-tallet var yrkesaktive menn i aldersgruppen 16-19 år ifølge tall fra AKU i hovedsak sysselsatt i industrien og delvis også i varehandel. Kvinner i denne aldersgruppen var omtrent likt fordelt på varehandel og industri. I 1992 var det få fulltidsansatte i denne aldersgruppen. I samme periode økte imidlertid deltidsandelene kraftig, både for menn og kvinner. Ifølge AKU arbeidet i 1992 omtrent 65 prosent av de sysselsatte i gruppen 16-19 år deltid.

Også i gruppen 20-24 år var de fleste på begynnelsen av 70-tallet sysselsatt i disse to næringene. Tidlig på 1970-tallet var deltidsandelen stort sett lav.

I aldersgruppen 20-24 år har endringene i sysselsettingsmønsteret vært mindre omfattende enn blant de yngste. Det mest markerte trekket synes å være at yrkesdeltakingen blant kvinner i denne aldersgruppen har økt, i første rekke gjennom økt omfang av deltidsarbeid. Deltidsandelen i gruppen 20-24 år var i 1992 omtrent 23,5 prosent. Sysselsettingsmønsteret blant menn og kvinner utviklet seg imidlertid i forskjellig retning, ved at tjenesteytende næringer som varehandel og offentlig helse- og omsorgsarbeid sysselsetter langt flere av de litt eldre kvinnene enn industrien.

En studie av Haaland (1991) viser at unge er overrepresentert i servicearbeid, og de i gruppen 16-19 år er overrepresentert i handelsarbeid. Gruppen 20-24 år er også overrepresentert innenfor industri og bygge- og anleggs­virksomhet.

Denne analysen viser også at denne skjevheten i representasjon har økt over tid, særlig blant de i aldersgruppen 16-19 år. Den økte spredningen i yrkesmessig representasjon gjorde seg særlig gjeldende på 1970- og begynnelsen av 1980-tallet, men har deretter holdt seg stabil.

Aldersmessige skjevheter i yrkesmønsteret er ikke i seg selv nødvendigvis noe problem. Problemet oppstår hvis grupper av ungdom enten ikke kommer inn i arbeidsmarkedet eller kommer inn i jobber som gir liten mulighet til videre opprykk. Det kan også være et problem at mange av de jobbene ungdom får, ikke gir den type opplæring som er nødvendig for de jobbene de seinere skal rekrutteres inn i. Videre er det mulig at det har skjedd endringer i sammensetningen av jobbene, slik at flere krever høyere utdanning. De unge uten utdanning vil ikke få tilgang til disse stillingene, men de vil fylles opp av arbeidssøkere som kommer ut fra utdanning.

Ifølge Arbeids- og bedriftsundersøkelsen 1989 hadde ungdom i større grad enn andre mer rutinemessig og mindre selvstendig arbeid. Flere ungdommer arbeider skift eller har fast kvelds- eller nattarbeid. Det er også flere som arbeider i dårlig fysisk arbeidsmiljø eller har hardt fysisk arbeid. Dette gjelder særlig blant yngre menn. Disse opplysningene er ikke korrigert med hensyn til at utdanningsnivået blant de yngre er lavere enn ellers.

Ungdom er videre overrepresentert i næringer som har vært i konjunkturmessig tilbakegang de siste årene, som for eksempel industri, handel og hotell- og restaurantnæringen. En økt konsentrasjon av yrkesspekteret for de i aldersgruppen 16-24 år rundt disse næringene, bidrar dessuten til at de blir mer utsatt for arbeidsledighet under konjunkturmessige tilbakeslag.

En måte for å belyse endringer i ungdoms yrkesspekter vil være å se på ungdoms bevegelser i arbeidsmarkedet. Tall fra AKU viser som en kunne vente at bredden i yrkesrepresentasjonen øker med alderen. For å kunne si noe om hva mulighet til å komme inn i arbeidsmarkedet betyr for den senere yrkeskarrieren må en imidlertid følge aldersklasser eller enkeltindivider over tid.

Reduksjonen i andelen som arbeider i industrien, må delvis ses på bakgrunn av at sysselsettingen i denne næringen har vært i tilbakegang i denne perioden. Dette vil i første omgang redusere nyrekrutteringen til næringen. I de siste årene har dessuten sysselsettingen i en del typiske ungdomsnæringer innenfor handel og hotell- og restaurantbransjen blitt redusert. Ungdom har på den annen side ikke tatt særlig del i den økte sysselsettingen i offentlig sektor. Statens interne opplæringsordninger er bl.a. i tilbakegang.

De unge har i mindre grad enn andre aldersgrupper arbeid som krever utdanning utover grunnskole. De har også i mindre grad enn andre fått formell utdanning i jobben i form av kurs eller lignende. Dette gjelder særlig de under 19 år. Det er også verdt å merke seg at det er færre i denne aldersgruppen som selv mener de har behov for mer utdanning eller kurs i sin nåværende jobb. Dette kan ha sammenheng med kompetansebehovet i de jobbene ungdom faktisk får. Det kan også ha sammenheng med at ungdom ser på den nåværende jobben som en midlertidig situasjon.

Mange ungdommer synes å ha svakere tilknytning til den bedriften de er ansatt i enn andre grupper. Særlig gjelder dette de under utdanning. De kan således selv være mindre interessert i å investere i arbeidsforholdet. Holdningsspørsmål som ble stilt i Arbeids- og bedriftsundersøkelsen 1989 kan trekke i samme retning. Det var færre unge som følte tilknytning til bedriften, eller som var villig til å gjøre en ekstra innsats for den.

Det er lite som tyder på at yngre arbeidskraft som gruppe har høyere fravær enn andre. Ungdom som gruppe har i mindre grad langvarige eller permanente plager. Antall sykepengetilfeller, det vil si sykdom som varer lenger enn arbeidsgiverperioden, pr. sysselsatt økte ifølge tall fra Rikstrygdeverket for 1992 med alderen. Også antall sykepengedager pr. sykepengetilfelle øker med alderen.

Det finnes ikke tall for sykefravær i arbeidsgiverperioden fordelt etter alder. I følge Arbeids- og bedriftsundersøkelsen 1989 skilte ikke andelen som oppga å ha vært borte fra arbeidet pga. sykdom av 1 til 3 dagers varighet minst en gang i løpet av de siste 4 uker i gruppen 18-24 år seg vesentlig fra andre grupper.

Øvrige arbeidskraftskostnader er nærmere drøftet i kapittel 10.

Både strukturelle og konjunkturmessige forhold er trolig med på å forklare de problemene som nykommerne har i arbeidsmarkedet. Mye kan tyde på at en medvirkende årsak til utskiftningen av lavt kvalifisert med høyere kvalifisert arbeidskraft er produktivitetsforskjeller som ikke motsvares av tilsvarende lønns­forskjeller. Det at ungdom i stor grad er konsentrert til næringer hvor aktiviteten har vært redusert har delvis ført til økt ledighet i gruppen. Delvis kan det også ha ført til at de har fått mindre kvalifiserte jobber, og at det har vært investert mindre i opplæring av dem. Når en ny oppgang skyter fart, vil det kunne oppstå mangel på arbeidskraft med relevant erfaring og kompetanse. For å unngå konkurranse om de som allerede er etablert i arbeidsmarkedet, men gjøre det mer attraktivt for bedriftene å ta inn nybegynnere, kan det spesielt i en slik situasjon være av betydning at begynnerlønningene ikke er for høye i forhold til lønna for de som har dokumenterte kvalifikasjoner.

9.5.6 Fagforeningenes rolle

Resultatene i analysen til Haaland (1991) støtter opp under et inntrykk av at yrkesspekteret for dem med liten utdanning og erfaring er blitt mindre. Men en slik beregning kan ikke si noe om årsakene til utviklingen. Den faktiske etterspørselen etter ulike typer arbeidskraft vil ha sammenheng både med kvalifikasjonskrav i næringen, lønnsforhold og tilbud av ulike typer arbeidskraft. Utviklingen i sysselsettingen blant ungdom de siste 20 årene kan likevel tyde på at sysselsettingen av ungdom er blitt mer konsentrert i næringer hvor omfanget av tariffavtaler etc. betyr mindre ved lønnsfastsettelsen, som for eksempel varehandel og en del andre tjenesteytende næringer.

Tariffestet minstelønn forekommer i bare en del av økonomien. Dersom sysselsettingen av unge er konsentrert i de delene av økonomien der det ikke er tariffestet minstelønn, kan det være et tegn på at relativ tarifflønn for unge er for høy. Men det kan også være et tegn på at innsiderne i den organiserte delen av økonomien har klart å få til et så høyt lønnsnivå at det hindrer nyrekruttering i den delen av økonomien.

Ungdom er i mindre grad enn voksne organisert, jf. kapittel 4. Dette kan ha sammenheng både med at ungdom generelt organiserer seg i mindre grad enn andre, og med at de særlig arbeider i næringer hvor organisasjonsprosenten generelt er lav. I avsnitt 9.4.2 er fagforeningenes innflytelse på ungdomslønningene drøftet, og hva som kan være virkningen av tariffestede minstelønninger.

I Arbeidsdirektoratets rekrutteringsundersøkelse fra våren 1993 ble det for nesten 80 prosent av stillingene oppgitt at avtaler om lønns- og stillingsstruktur var til et visst eller til stort hinder for en senking av lønn i stillingen. Et slikt tall kan imidlertid dekke over forskjeller mellom ulike aldersgrupper når det gjelder andel som får lønna regulert ved tariffavtale mellom de ansatte og bedriften. Tall fra Arbeids- og bedriftsundersøkelsen 1989 kan tyde på at denne andelen er noe høyere for dem over 25 år enn for dem som er i alderen 16-24 år.

Rekrutteringsundersøkelsen tyder videre på at i de typiske ungdomsjobbene er avtaler om lønns- og stillingsstruktur til relativt lite hinder for å sette en lavere lønn ved nyansettelser enn det som i dag er tilfellet. I de jobbene hvor unge og voksne anses som like godt egnet er det større grad av slike hindre, og faktisk større enn i den type jobber hvor voksne anses best egnet.

Dette kan være av vesentlig betydning for de unges muligheter til å komme inn på arbeidsmarkedet. Som omtalt ovenfor er det relativt mange av de ledige stillingene hvor de over og under 24 år i utgangspunktet anses som like godt egnet. De under 24 år blir imidlertid relativt sjelden foretrukket, noe som kan ha sammenheng med at de i liten grad har hatt mulighet til å vise sine kvalifikasjoner i arbeidsmarkedet. Samtidig kan således avtaler om lønns- og stillingsforhold begrense muligheten til å sette lavere begynnerlønninger for disse.

OECD Employment Outlook 1993 viser til beregninger som viste at lønnsspredningen økte gjennom 1980-årene i en rekke land, samtidig med en redusert organisasjonsgrad. Det hevdes imidlertid at det også er usikkert om organisasjonsgrad i seg selv er årsaken til dette. Mye kan tyde på at årsakene til lavere organisasjonsprosent i stor grad kan sammenfalle med årsaker til økt lønnsspredning. Slike forhold kan være større grad av desentralisering i lønnsforhandlingene, vekst i mengden av småbedrifter, strukturelle endringer i sysselsettingen og endringer i politiske strategier. Hvis den økte lønnsspredningen i hovedsak skyldes organisatoriske forhold og endringer i sammensetningen, er det ikke sikkert at det fører til lønninger som er i bedre samsvar med relativ produktivitet. Uansett årsakssammenhenger er det likevel verdt å merke seg utviklingen i Nederland. Dette er et land hvor de lovfestede minimumslønningene er redusert, og yrkesdeltakingen blant ungdom har økt, samtidig som organisasjonsgraden har falt, jf. kapittel 7.

9.6 Spørsmål som bør vurderes av partene i arbeidslivet

Et hovedpoeng i dette kapitlet har vært at samsvar mellom relativ lønn og relativ produktivitet er et vilkår for balanse i arbeidsmarkedet. Situasjonen på arbeidsmarkedet med generelt høy ledighet gjør det vanskelig å si om de relative lønningene er i samsvar med balanse på arbeidsmarkedet eller ikke. Direkte sammenlikninger av lønn og produktivitet ligger utenfor det utvalget har kunnet gjennomføre. Vår gjennomgang av empiri i kapittel 9.5, som igjen bygger sterkt på kapitlene 3 og 4, har imidlertid gitt en del elementer til et bilde av situasjonen.

Spørreundersøkelser til arbeidsgiverne tyder på at det er et bredt spekter av jobber der alder i seg selv har liten betydning for produktiviteten. Lover og regelverk har ingen bestemmelser som begrenser arbeidsmulighetene for personer over 18 år på grunnlag av alder. Adgangen til å ta førerkort for bil utvider arbeidsmulighetene vesentlig for ufaglært arbeidskraft over 18 år.

Spørreundersøkelser til arbeidsgiverne gir samtidig et klart inntrykk av at noe yrkeserfaring er viktig for produktiviteten i de fleste jobber, og at fagutdanning er viktig i mange tilfeller. Betydningen av utdanning blir understreket av at arbeidsledigheten er mindre for de som har fullført en yrkesutdanning på videregående eller høyere nivå.

Ungdom i arbeidsstyrken er for en stor del ufaglært arbeidskraft, siden mange av de som senere blir faglærte fortsatt er under utdanning. Den høye arbeidsledigheten blant ungdom kan for en stor del oppfattes som et resultat av at det er generelt høyere arbeidsledighet blant ufaglærte enn blant faglærte. Arbeids­søkere uten annen utdanning enn grunnskolen er sterkt overrepresentert blant de ledige i gruppen 20 – 24 år. Også de unge som bare har videregående allmenfaglig utdanning ser ut til å ha relativt vanskelig for å få jobb.

Når ungdom i gruppen 20 – 24 år stiller svakt på arbeidsmarkedet, er det tilsynelatende først og fremst på grunn av mangel på yrkeskompetanse av den typen som kan opparbeides gjennom erfaring, opplæring i arbeidslivet og yrkesopplæring i skoleverket. Det betyr at bedre yrkesopplæring i skoleverket antakelig kan bidra til å skape større balanse i arbeidsmarkedet. Yrkesopplæringen er nærmere drøftet i kapittel 12.

Imidlertid ønsker ikke alle unge å fortsette i skole. I mange tilfeller kan læring også skje mer effektivt ute i bedriftene. Derfor vil det fortsatt være viktig at lønnssystemene gjør det interessant for arbeidsgiverne å ta inn søkere uten yrkesutdanning og uten særlig arbeidserfaring.

Utvalget mener at nivået på de relative lønningene bør vurderes ut fra forholdene i de enkelte yrker og bransjer. Det er partene i arbeidslivet (sentralt og lokalt) som må foreta denne vurderingen og trekke konsekvensene av den. Utvalget vil imidlertid på bakgrunn av den kartleggingen som utvalget har foretatt, trekke fram en del forhold som partene kan ha grunn til å være særlig oppmerksomme på:

• Den høye ungdomsledigheten har tilknytning til generelt høy ledighet blant ufaglærte. Delvis kan dette være et konjunkturfenomen, men det kan også være grunn til å sette søkelyset på relativ lønn mellom fag­lærte og ufaglærte. Spesielt kan det kanskje være grunn til å være oppmerksom på dette forholdet i industrien, der forskjellen mellom hjelpearbeidere og fagarbeidere er liten i mange bransjer. En studie av verkstedindustrien referert i 9.5.5, tyder på at det har vært en langvarig ubalanse, slik at ved gjeldende relative lønninger har industrien i svært stor utstrekning foretrukket faglærte arbeidere framfor ufaglærte. I hvilken grad relative lønninger kan endre dette, avhenger selvsagt av hvilke krav produksjonsteknologien stiller til arbeidskraften, så forholdet bør vurderes fra bransje til bransje.

I offentlig sektor kan lavtlønnsprofilen ved tariffoppgjørene ha ført til svært små lønnsforskjeller mellom ufaglært arbeidskraft og de med kort fagutdanning.

Ungdomssysselsettingen har i senere år i sterkere grad blitt konsentrert om noen få næringer (jf. kap. 3.4.4 og 9.5.5). Dette har selvsagt noe å gjøre med hvilke næringer som har ekspandert, og med utviklingen av produksjonsteknologien. Men en skal ikke utelukke at også relative lønninger kan ha noe med dette å gjøre. Ungdom ser ut til å ha fått liten del i den store sysselsettingsveksten i offentlig sektor. Noe kan forklares med økte krav til utdanning, men det er ikke utelukket at etatene med andre relative lønninger ville ha organisert sitt arbeid på en måte som ga rom for mer ung og ufaglært arbeidskraft.

• Tariffavtalene har tradisjonelt hatt særlige bestemmelser om av­løn­ning av arbeidstakere under 18 år, mens ansatte over 18 år i tariffsammenheng er blitt betraktet som voksne (jf. kapittel 4.2.5). Da disse bestemmelsene ble innført, var den obligatoriske skolen sju år, og en stor del av ungdommen begynte i arbeidslivet da de var 14 eller 15 år. Selv om lønnsdifferensieringen formelt var basert på alder, fungerte den reelt også som en differensiering mellom begynnerne på arbeidsmarkedet og de som hadde noe erfaring.

Siden den gangen er skoleplikten forlenget med to år. En stor del av kullene fortsetter dessuten med videregående allmennfaglig utdanning og kanskje også militærtjeneste før de søker arbeid når de er 19 eller 20 år. Andre, som avsluttet skolen da de var 16, blir på grunn av den høye ledigheten gående ledige uten å få særlig arbeidserfaring før de nærmer seg 20 år. Det kan være grunn til å spørre om tariffavtalenes bestemmelser om lønnsdifferensiering etter alder er tilpasset denne nye situasjonen. Siden erfaring trolig er viktigere for produktiviteten enn alder, kan de nåværende bestemmelsene føre til at de som er blitt 18 – 20 år uten verken å ha fått arbeidserfaring eller yrkesopplæring stiller etter de yngre i konkurransen om å få arbeid.

Gruppen over 18 år er svært sammensatt når det gjelder kompetanse og kvalifikasjoner. Lønns­differensiering etter alder er et for lite differensiert virkemiddel i forhold til problemene på arbeidsmarkedet for denne gruppen. I stedet kan det være grunnlag for å drøfte økt differensiering på grunnlag av erfaring og yrkeskompetanse.

• Når det gjelder de nåværende bestemmelsene om lønn for arbeidstakere under 18 år, viser de eksemplene som er gjengitt i kapittel 4 at det er stor spredning mellom minstelønningene i ulike avtaler. Spesielt kan det se ut som om minstelønningene er høye i staten. For en som er 17,5 år, er lønna i staten 53 prosent over minstelønna i varehandelen. Avstanden til minstelønna i hotell og restaurant er enda høyere. Lønna i staten er også 23 prosent over lønna i kommunene. Tariffene for stat og kommune fastsetter normallønn, mens det i varehandel og hotell og restaurant kan forekomme forskjellige lokale tillegg. Selv om en tar hensyn til det, er det grunn til å tro at lønningene i staten ligger relativt høyt. Det er vanskelig å se noen grunn til at alder og erfaring skulle ha mindre betydning i offentlig sektor enn i de andre næringene.

• Tariffavtalene har i dag særskilte bestemmelser om lønn for lærlinger. (Lønnssystemet for lærlinger er under omlegging, se kapittel 12.4). Utenom lærlingeordningen og en del stillinger i offentlig sektor (mange av dem er for personer med høyere utdanning), er det liten bruk av spesielle opplæringsstillinger i arbeidslivet. Det er få åpninger for slike stillinger med særskilt avlønning i tariffavtalene. Lærlingeordningen blir nå utvidet til å gjelde flere fagområder (jf. kap. 6), men det er neppe realistisk at alle opplæringsbehov for unge begynnere i arbeidslivet skal dekkes av lærlingeordningen. Mange unge fikk tidligere etatsopplæring i de store samferdselsbedriftene og i bankene. Omfanget av slik opplæring i arbeidslivet er sannsynligvis kraftig redusert på grunn av nedbemanningen i disse sektorene. Derfor kan det være grunn for partene i lønnsforhandlingene til å drøfte om en burde åpne for opplærings- og treningsstillinger på flere områder. Reform-94 fjerner den formelle hindring det tidligere har vært for dette.

Opplærings- og treningsstillinger kan være et alternativ for dem som av ulike grunner faller utenfor utdanningssystemet, og gi arbeidssøkere uten erfaring en sjanse til å vise og videreutvikle sine evner. Slike stillinger kan blant annet være aktuelle for følgende grupper:

• De som har størst motvilje mot å fortsette på skolen etter niende klasse.

• De som avbryter videregående utdanning.

• De som har en videregående utdanning som ikke er tilstrekkelig yrkesrettet.

• De som er for tidlig ute til å få nytte av Reform-94.

• De som har en kort høyere utdanning som ikke er tilstrekkelig yrkesrettet.

Opplæringsstillingene må tilpasses både de gruppene som skal rekrutteres og opplæringsbehovene i bedriftene. Det tilsier at opplæringsstillingene må kunne få varierende utforming fra område til område. I noen tilfeller kan det være snakk om kortvarig arbeidstrening. Det er da viktig at arbeidsplassen har et tilstrekkelig innslag av voksen, erfaren arbeidskraft, slik at de unge får sosial trening i et normalt arbeidsmiljø. Andre ganger kan det være snakk om mer formalisert og langvarig opplæring. Opplæring som gir formell kompetanse bør imidlertid normalt ivaretas av det nye lærlingesystemet.

Balanse i arbeidsmarkedet tilsier at opplærings- og treningsstillinger skal ha lavere lønn enn andre stillinger (lønn og opplæring er nærmere omtalt i kapittel 10.5). Ellers kan det være vanskelig å få bedrifter som er i en konkurransesituasjon til å satse nok på opplæring. Perioden som den ansatte er i opplæringsstilling må være tidsbegrenset. For at opplærings- og treningsstillinger skal være interessante for bedriftene, må videre ansettelse i normal stilling kunne gjøres betinget av at målene for opplæringen blir nådd. Et viktig spørsmål er også om ansettelseskontrakten generelt skal begrenses til opplæringstidens lengde eller om alle som har nådd målene for opplæringen skal gis videre ansettelse. Et argument for tidsbegrensede kontrakter er at noen bedrifter har større muligheter til å drive opplæring enn andre. Det kan da være ønskelig at de tar inn flere til opplæring enn de senere har bruk for som fast ansatte. Tidsbegrensede kontrakter gjør det mindre risikabelt å ta inn unge med ukjent produktivitet (jf. kap. 9.2.5) og å ta inn unge til opplæring når bedriftens framtidige behov for arbeidskraft er usikkert. Ulempen er selvsagt at tidsbegrensede kontrakter skaper en ekstra usikkerhet for arbeidstakerne, og at slik usikkerhet kan svekke rekrutteringen til opplæring, spesielt i gode tider. Disse momentene må imidlertid avveies mot at tidsbegrensede kontrakter kan gi mulighet for vesentlig flere opplærings- og treningsstillinger nettopp når forholdene på arbeidsmarkedet ellers er vanskelige.

Et sentralt spørsmål er i hvilken grad opplærings- og treningsstillinger kommer i stedet for eller i tillegg til andre jobber. I en situasjon med generelt høy ledighet er det mulig at opplærings- og treningsstillinger i første omgang kommer i stedet for andre stillinger. Den samlede sysselsettingen vil likevel kunne øke noe, fordi produktiviteten per årsverk normalt vil være mindre for dem som er under opplæring. Hovedpoenget er likevel at økt opplæring øker kompetansenivået i arbeidsstyrken. Når det kommer en generell oppgang i etterspørselen etter arbeidskraft, oppstår det ikke så lett flaskehalser og lønnspress i deler av arbeidsmarkedet. Økt bruk av opplærings- og treningsstillinger kan ikke i seg selv redusere ledigheten vesentlig i dag, men det legger forholdene til rette for at reduksjonen i ledigheten kan bli større når etterspørselen etter arbeidskraft ­først øker. Tiltaket forebygger at unge som har fått en uheldig start blir varig stående utenfor arbeidsmarkedet og bidrar til at arbeidsløsheten blir mindre skjevt fordelt.

Fra arbeidstakernes synspunkt er det viktig at opplærings- og treningsstillinger ikke blir brukt til å foreta en generell reduksjon av lønns­nivået i bedriften eller en generell svekkelse av oppsigelsesvernet. I lærlingeordningene blir disse problemene holdt under kontroll ved at det blir stilt bestemte krav til opplæring. Tilsvarende kan også gjøres her, men da ut fra forholdene i det enkelte tilfellet. Det er viktig at en får stor fleksibilitet i bruken av opplærings- og treningsstillinger, siden de skal ivareta mange og ulike behov som lærlingeordningen ikke dekker. Andre metoder som kan brukes for å hindre utilsiktet bruk av opplærings- og treningsstillinger er begrensinger på lengden av opplæringstida og maksimumsgrenser for hvor mange som kan lønnes etter tariffen for opplærings- og treningsstillinger i forhold til totalt antall ansatte.

En eventuell økt bruk av opplæringsstillinger bør ikke føre til at det stilles nye formelle krav for å praktisere bestemte yrker eller komme inn på bestemte utdanninger.

Opplærings- og treningsstillinger vil ha mye av den samme funksjonen som en del av arbeidsmarkedstiltakene for ungdom. Fordelene med opplærings- og treningsstillinger er at de ligger nærmere regulær sysselsetting, at bedriftene (etter avtale med fagforeningene) har større kontroll over bruken av dem, og at de ikke fordrer offentlige bevilgninger og offentlig administrasjon. En del arbeidsmarkedstiltak i offentlig sektor kunne kanskje erstattes med regulære opplærings- og treningsstillinger. Det er viktig at partene i arbeidslivet tar ansvar for å legge lønns- og arbeidsvilkårene til rette slik at den normale vegen inn i arbeidslivet går direkte til bedriftene og ikke via arbeidsmarkedstiltak.

Økt bruk av opplærings- og treningsstillinger vil imidlertid ikke helt ut kunne erstatte arbeidsmarkedstiltak. Det vil fortsatt være behov for tiltak rettet inn mot dem som har spesielle problemer med å få adgang til og tilpasse seg arbeidslivet.