0 Sammendrag
0.1 Sammendrag
Banklovkommisjonen fremlegger med dette sin andre utredning. Utredningen inneholder utkast til lov om sikringsordninger og offentlig administrasjon m.v. av finansinstitusjoner. Kommisjonens første utredning, NOU 1994:19, ble avgitt til Justisdepartementet 15. desember 1994 og innholder utkast til lov om finansavtaler og finansoppdrag.
I utredningen her foreslår kommisjonen å samle regler for bankers og forsikringsselskapers sikringsordninger i samme lovverk. Videre foreslås regler om betalings- og soliditetssvikt i finansinstitusjoner samt om offentlig administrasjon av banker og forsikringsselskaper m.v. Med unntak av kapittel 2 om bankenes sikringsfond, står det en samlet kommisjon bak lovforslaget.
Reglene i lovutkastet er i hovedsak av offentligrettslig karakter. Et viktig siktemål med reglene er sikring av de krav kundene, særlig forbrukerne, har mot finansinstitusjoner. Lovgivningen inneholder flere ulike typer regler for å sikre slike krav. Soliditetskrav overfor den enkelte institusjon er det primære virkemiddel for å ivareta dette hensynet (førstelinjeforsvaret). Et andrelinjeforsvar utgjøres av institusjonenes egne sikringsordninger. Et sistelinjeforsvar ved en eventuell systemkrise hvor institusjonenes egne sikringsordninger ikke lenger er i stand til fylle sin funksjon, ivaretas av staten. For bankenes vedkommende ble Statens Banksikringsfond etablert for dette formålet. Sammenhengen mellom de ulike forsvarslinjer gjør det naturlig å behandle reglene om sikringsordninger sammen med reglene som gjelder behandling av finansinstitusjoner i krise.
Kapittel 1 innledende bestemmelser, avgrenser lovens virkeområde og inneholder definisjoner.
Kapittel 2 har bestemmelser om bankenes sikringsfond. Et mindretall av kommisjonens medlemmer har valgt å legge frem et separat lovforslag som et alternativ til flertallets forslag.
Både flertallets og mindretallets lovforslag er tilpasset Europaparlaments- og Rådsdirektiv 94/19 om innskuddsgarantiordninger. Det foreslås innført en innskuddsgarantiordning som sikrer den enkelte kontohavers innskuddsmidler ved at fondet trer inn og dekker bankens innskuddsforpliktelser innenfor bestemte rammer hvis banken selv ikke er i stand til å oppfylle forpliktelsene. Det er enighet i kommisjonen om utformingen av selve innskuddsgarantien. Det foreslås at innskuddsgarantien skal dekke innskudd opptil NOK 2 millioner pr. innskyter pr. bank. Denne beløpsgrense er betydelig høyere enn minstekravet i direktivet.
Det er ulike oppfatninger i kommisjonen om hva som bør være sikringsfondenes formål og oppgaver. Flertallet mener at fondene – i tillegg til å gi innskuddsgaranti – skal kunne yte støtte for å sikre at virksomhet som drives av krisebanker blir videreført. Mindretallet mener at det ved vurderingen av om støtte skal ytes, skal legges særlig vekt på at den antatte økonomiske belastning for fondet ikke overstiger de garantiutbetalinger som antas å ville ha påløpt ved offentlig administrasjon.
Det er også uenighet om hvilket beregningsgrunnlag som skal benyttes ved fastsettelse av medlemsbankenes sikringsfondsavgift. Flertallet mener at avgiften bør baseres på en kombinasjon av innskudd fra andre enn banker og beregningsgrunnlaget for ansvarlig kapital korrigert for en risikofaktor. Mindretallet går inn for at avgiften skal være basert på innskudd fra andre enn banker korrigert for en risikofaktor.
Kommisjonen har drøftet om det bør etableres ett felles bankfond eller om dagens ordning med to fond bør videreføres. Et flertall i kommisjonen foreslår at Forretningsbankenes sikringsfond og Sparebankenes sikringsfond opprettholdes som to separate fond, mens et mindretall mener det bør etableres ett fond. Dette mindretallet er ikke det samme mindretall som har lagt frem et alternativt lovforslag til hele kapittel 2.
Et forslag til minimumstilpasning av gjeldende spare- og forretningsbanklover, som ble ansett nødvendige på bakgrunn av innskuddsgarantidirektivet, ble oversendt Finansdepartementet i juli 1995, jf. kapittel 1.1.
Kapittel 3 inneholder regler om garantiordninger for forsikringsselskaper. Det foreslåtte regelverk er i hovedtrekk lik forsikringsvirksomhetsloven kapittel 9. Kommisjonen foreslår å opprettholde lovens system med separate ordninger for de ulike forsikringsbransjer. I tillegg foreslås en ny regel om at det kan kreves etablert garantiordning for pensjonskasser. Utkastet inneholder kun materielle regler for Skadeforsikringsselskapenes Garantiordning. Kongen kan fastsette eventuelle regler for livs- og kredittforsikringsselskaper, samt pensjonkasser.
Et hovedformål med forsikringsselskapenes garantiordninger er å hindre eller redusere tap for de sikrede dersom et forsikringsselskap ikke er i stand til å innfri sine forpliktelser etter forsikringsavtaler. Kommisjonen foreslår at garantiordningen for skadeforsikring bare skal dekke forsikringskrav som gjelder en forsikret risiko som består her i riket, jf. § 3-4.
Medlemmenes samlede garantiansvar skal etter lovforslaget til enhver tid utgjøre 1,5 prosent av summen av opptjent brutto premie ved direkte skadeforsikring inngått her i riket i de siste tre regnskapsår. Ansvaret på 1,5 prosent gjelder alle krav som er oppstått i ett og samme år. Det løper m.a.o. en ny grense på 1,5 prosent av opptjent brutto premie for hvert nytt år. Hvert medlem hefter forholdsmessig overfor garantiordningen for sin del av ansvaret.
Etter gjeldende garantiordninger foretar medlemmene kun årlige avsetninger til garantiordningene. Innbetalinger til garantiordningen foretas først etter vedtak av styret. Denne ordningen foreslås videreført. Erfaring fra håndteringen av enkelte saker under garantiordningene har imidlertid vist at det er behov for at garantiordningen straks har midler til disposisjon når et forsikringsselskap ikke kan innfri sine forpliktelser. Kommisjonen foreslår derfor at styret i garantiordningen skal etablere en rammekreditt for å sikre at tilstrekkelige likvide midler er tilgjengelig, jf. utkastet § 3-3 tredje ledd. Kommisjonen foreslår også at garantiordningen kan ta opp likviditetslån for å dekke ansvar som ikke dekkes av det årlige beløp som kan kreves innbetalt fra det enkelte medlem, jf. § 3-5 tredje ledd.
Kapittel 4 har bestemmelser om Statens Banksikringsfond. Bankenes egne sikringsfond er ikke innrettet for å håndtere større systemkriser på egen hånd. For å sikre stabiliteten i det finansielle system – også ved større systemkriser – ble Statens Banksikringsfond opprettet ved lov 15. mars 1991 nr. 2. I lys av erfaringene med bankkrisen mener kommisjonen at Statens Banksikringsfond bør videreføres som en beredskapsordning. Loven om Statens Banksikringsfond foreslås derfor – med visse endringer – inkorporert som et eget kapittel i lovutkastet.
Formålsbestemmelsen i gjeldende lov angir de virkemidler som fondet rår over, men sier lite om hva som er fondets hovedoppgave. I lovutkastet presiseres det at Statens Banksikringsfond skal være et krisehåndterende organ. Støtte skal bare kunne gis dersom stabiliteten i det finansielle system trues som følge av likviditets- og soliditetssvikt i en eller flere banker, og soliditeten ikke kan sikres av bankene selv eller av bankenes sikringsfond. Dette er etter kommisjonens oppfatning i samsvar med den reelle funksjon fondet har i dag og som det bør fortsette å ha fremover.
Den presisering av fondets formål som foreslås i lovutkastet, vil være klargjørende i forhold til statsstøttereglene i EØS-avtalen. Etter EØS-avtalen art. 61(1) er statsstøtte som vrir eller truer med å vri konkurransen ved å begunstige enkeltforetak, ikke tillatt i den utstrekning samhandelen mellom EØS-landene påvirkes. Det gjelder imidlertid unntak bl.a. dersom et lands økonomiske stabilitet er truet, jf. kapittel 4.1.2.
Kommisjonen foreslår at fondets adgang til å stille vilkår reguleres i en generell bestemmelse som gjelder både for lån til bankenes sikringsfond og fondets direkte kapitaltilførsel til banker. Slik loven og forskriften lyder i dag, går det ikke frem at fondet har adgang til å stille vilkår i forbindelse med vedtak om direkte kapitaltilførsel til bankene.
Det foreslås en ny bestemmelse om sanksjoner ved vesentlig mislighold av fastsatte vilkår.
Statens Bankinvesteringsfond er regulert i lov 29. november 1991 nr. 78. Fondet har til formål å bidra med ansvarlig kapital til banker på forretningsmessig grunnlag og har således en annen karakter enn Statens Banksikringsfond (jf. nærmere bl.a. vedlegg VII pkt. 5.4). Kommisjonen har ikke behandlet reglene om bankinvesteringsfondet, og foreslår ingen endringer når det gjelder den lovtekniske løsning med en egen lov.
Kapittel 5 omhandler betalings- og soliditetsvansker i finansinstitusjoner, mens kapittel 6 gjelder offentlig administrasjon av banker og forsikringsselskap m.v. Selv om disse situasjonene behandles i to ulike kapitler i lovutkastet, er det nær sammenheng mellom reglene. I en situasjon hvor en finansinstitusjon trues av økonomisk sammenbrudd, vil hensynet til kundene og samfunnsmessige konsekvenser stå i fokus. Det anses da naturlig med økt myndighetsinnflytelse.
I kapittel 5 foreslår kommisjonen å utvide finansinstitusjoners plikt til å melde fra til Kredittilsynet hvis det er grunn til å frykte at institusjonen vil kunne komme i en situasjon hvor det oppstår betalings- og/eller soliditetsvansker. Hensikten med reglene er å involvere myndighetene på et tidlig stadium, slik at videre utvikling av de økonomiske problemene kan unngås eller at skadevirkningene kan begrenses i størst mulig grad.
Meldeplikten vil altså i alminnelighet inntre før institusjonen er kommet i en slik situasjon at vilkårene for å sette den under offentlig administrasjon er oppfylt. Kapittel 5 gir myndighetene vid kompetanse og flere inngripende virkemidler overfor en institusjon hvor meldeplikt er inntrådt. Disse virkemidler antas i mange tilfelle å kunne være alternativer til å sette en institusjon under offentlig administrasjon. Kommisjonen foreslår bl.a. en ny regel om adgang til å nedskrive ansvarlig lånekapital. Dersom det reviderte statusoppgjøret viser at både egenkapitalen og hele eller deler av den ansvarlige lånekapitalen vil gå tapt ved en avvikling, kan det besluttes at kapitalen skal nedskrives. For ansvarlig lån som opptas etter at loven trer i kraft og har en løpetid på mer enn fem år, foreslår kommisjonen at kapitalen kan nedskrives selv om låneavtalen ikke inneholder bestemmelser om dette.
Lovforslagets kapittel 6 gir bestemmelser om offentlig administrasjon for banker, forsikringsselskaper og visse finansieringsforetak. Offentlig administrasjon er en konkurslignende prosedyre. De funksjoner som i alminnelighet er tillagt skifterett og bostyret, er i stor grad overlatt til Kongen, Kredittilsynet og administrasjonsstyret. Reglene i dekningsloven og konkursloven gjelder langt på vei tilsvarende.
I likhet med den alminnelige insolvenslovgivning, er formålet med instituttet offentlig administrasjon å ivareta kreditorenes interesser. Den særordning for behandling som offentlig administrasjon representerer, må ses på bakgrunn av at finansinstitusjonene har en helt annen kreditorstruktur enn andre foretak, dvs. innskytere samt sikrede etter forsikringsavtaler. Et annet hensyn som gjør seg gjeldende, er faren for samfunnsøkonomiske skadevirkninger ved avvikling av en finansinstitusjon. Dette gjør det naturlig at myndighetene spiller en mer aktiv rolle ved økonomisk sammenbrudd i en finansinstitusjon enn det som i alminnelighet er ønskelig overfor andre næringsdrivende.
En avvikling trenger ikke nødvendigvis skje ved offentlig administrasjon. Heller ikke vil offentlig administrasjon nødvendigvis ha avvikling som konsekvens – ofte vil det være aktuelt med en begrenset videreføring av virksomheten inntil man finner en hensiktsmessig løsning.
0.2 Summary in english
The Banking Law Commission hereby presents its second report, which contains a draft of the Act relating to guarantee arrangements and public administration, etc. of financial institutions. The Commission's first report, NOU 1994:19, was submitted to the Ministry of Justice on 15 December 1994 and contains a draft Act relating to financial agreements and transaction orders.
The Commission proposes to incorporate the rules for banks' and insurance companies' guarantee arrangements in the same. It also proposes rules concerning liquidity and capital deficiencies in financial institutions as well rules relating to the public administration of banks and insurance companies, etc. With the exception of Chapter 2 relating to banks' guarantee funds, the Commission is unanimous about the proposals it has put forward.
The rules set out in the draft are primarily of a public law nature. One important objective is to secure the claims of customers, particularly consumers, on financial institutions. The legislation contains several different types of rules to safeguard such claims. Capital adequacy requirements for each institution are the primary instrument for achieving this objective (first line of defence). The institutions' own guarantee arrangements represent a second line of defence. The government serves as a last line of defence in the event of a systemic crisis in which the institutions' own guarantee arrangements are no longer in a position to exercise their functions. For banks, the Government Bank Insurance Fund (Statens Banksikringsfond) was established for this purpose. The relationship between the different lines of defence entails that it is natural to deal with the rules concerning guarantee arrangements in conjunction with the applicable rules for handling financial institutions in a crisis.
Chapter 1, introductory provisions, defines the scope of the act and contains definitions.
Chapter 2 includes provisions concerning the banks' guarantee funds. A minority of the Commission's members have decided to present a separate proposal as an alternative to the majority's proposal.
The proposals of both the majority and the minority have been adapted to Directive 94/19 of the European Parliament and of the Council on deposit-guarantee schemes. The Commission proposes to introduce a deposit-guarantee scheme that guarantees deposits through a fund which covers the bank's deposit obligations within specific limits if the bank is unable to honour its commitments. The Commision is unanimous as regards the content of the deposit guarantee itself. It is proposed that the deposit guarantee shall cover deposits up to NOK 2 million per depositor per bank. This limit is considerably higher than the minimum level of guarantee in the Directive.
The Commission is divided in the matter of the aim and tasks of the guarantee funds. The majority are of the view that the funds – in addition to providing a deposit guarantee – shall be able to provide support to ensure continued operations of crisis banks. The minority find that in evaluating whether support shall be provided, it is particularly important that the estimated financial burden for the fund does not exceed estimated guarantee payments resulting from public administration of the financial institution in crisis.
The Commision is also divided as regards the basis for calculation when determining the member banks' premium payments to the guarantee fund. The majority are of the view that the premium should be based on a combination of non-bank deposits and the basis of measurement for capital, adjusted for a risk factor. The minority advocate that the premium shall be based on non-bank deposits, adjusted for a risk factor.
The Commission has discussed whether one joint bank fund should be established or whether the present arrangements involving two funds should be continued. A majority in the Commission propose that the Commercial Banks' Guarantee Fund (Forretningsbankenes sikringsfond) and Savings Banks' Guarantee Fund (Sparebankenes sikringsfond) be maintained as two separate funds, while a minority recommend the establishment of one fund. This minority group is not the same minority which has presented an alternative proposal for Chapter 2.
A proposal concerning a minimum adaptation of current savings bank and commercial bank legislation, which was deemed necessary as a result of the Deposit Guarantee Directive, was submitted to the Ministry of Finance in July 1995, cf. Chapter 1.1.
Chapter 3 contains rules on guarantee arrangements for insurance companies. The proposed rules are generally the same as in Chapter 9 of the Act 1988 relating to insurance activity. The Commission proposes a continuation of the present system of separate schemes for various segments of the insurance industry. Furthermore, it proposes a new rule under which the establishment of a guarantee scheme for pension funds can be required. The draft only contains rules for Non-life Insurance Companies' Guarantee Scheme. The King may issue rules for life and credit insurance companies as well as pension funds.
One of the main purposes of the insurance companies' guarantee schemes is to prevent or reduce losses for the insured if an insurance company is unable to honour its commitments in accordance with insurance contracts. The Commission proposes that the guarantee arrangement for non-life insurance shall only cover insurance claims that relate to an insured risk which exists in Norway, cf. § 3-4.
According to the draft, members' total guarantee liabilities shall at any given time constitute 1.5 per cent of the sum of total gross premiums for direct non-life insurance policies taken out in Norway over the last three accounting years. The 1.5 per cent requirement applies to all claims recorded in one and the same year. A new limit of 1.5 per cent of total gross premiums applies for each year. Each member has proportional liability for the guarantee arrangement.
Under the present guarantee arrangement, members only make annual allocations to the guarantee arrangement. Payments to the guarantee arrangement are only made by decision of the board of the guarantee arrangement. It is proposed that this system be continued. However, experience shows that resources must be available forthwith when an insurance company is unable to honour its obligations. The Commission proposes that the board of the guarantee arrangement establish a credit facility to ensure that sufficient liquidity is available, cf. third paragraph of § 3-3 of the bill. The Commission further proposes that the guarantee arrangement may raise liquidity loans to cover the liabilities that are not covered by the annual amount paid by members, cf. third paragraph of § 3-5.
Chapter 4 contains provisions pertaining to the Government Bank Insurance Fund. The banks' own guarantee funds are not designed to handle systemic crises on their own. With a view to ensuring the stability of the financial system – also in the case of systemic crises – the Government Bank Insurance Fund was established by Act no. 2 of 15 March 1991. In the light of the experience from the banking crisis, the Commission finds that the Government Bank Insurance Fund should continue to operate as a contingency arrangement. It is proposed that the Act on the Government Bank Insurance Fund – subject to certain amendments – be incorporated as a separate chapter in the proposed act.
The objects clause of the present act sets out the means available to the Fund, but does not precisely define the main tasks of the Fund. The bill explicitly states that the Government Bank Insurance Fund shall be a crisis management body. Support shall only be provided if the stability of the financial system is imperilled as a result of liquidity or capital deficiencies in one or more banks, and that the capital deficiency cannot be remedied by the bank itself or the bank's guarantee fund. The Commission considers that this is compatible with the actual functions of the Fund and the Commission recommends that this should also be the case in the future.
The more precise definition of the Fund's objective, as proposed in the draft, will clarify its relationship to the state aid provisions in the EEA Agreement. According to Article 61(1) of the EEA Agreement, state aid that distorts or threatens to distort competition by favouring certain undertakings is prohibited in so far as it affects trade between the Contracting Parties. However, there are exceptions to this provision, e.g. if a country's economic stability is threatened, cf. Chapter 4.1.2.
The Commission proposes that the Fund's right to attach conditions be regulated in a general provision that applies both to loans to the banks' guarantee funds and the Fund's direct capital infusions into banks. Under the present act and regulations, it is not specified that the Fund may attach conditions in connection with the granting of direct capital infusions into banks.
The Commission further proposes the inclusion of a new provision on sanctions to be applied in the event of a breach of the conditions stipulated by the Fund.
The Government Bank Investment Fund is subject to Act no. 78 of 29 November 1991. The purpose of the Fund is to contribute capital to banks on a commercial basis as distinct from the Government Bank Insurance Fund (cf. 5.4 of annex VII). The Commission has not reviewed the rules pertaining to the Government Bank Investment Fund.
Chapter 5 covers liquidity and capital adequacy problems in financial institutions, whereas Chapter 6 deals with the public administration of banks and insurance companies, etc. Although these situations are covered in two different chapters in the bill, the rules are closely related. In a situation where a financial institution is threatened with financial collapse, the main emphasis will be placed on the consequences for customers and society as a whole. It would then be natural to increase the influence of the authorities.
In Chapter 5 the Commission proposes that financial institutions be obligated to notify the Banking, Insurance and Securities Commission if there are grounds to fear that an institution may be faced with liquidity or capital adequacy problems. The purpose of the rules is to involve the authorities at an early stage with a view to preventing a further development of financial problems or to minimise the adverse effects of such problems.
The notification requirement will thus generally arise before the institution meets the conditions for being placed under public administration. Chapter 5 provides the authorities with broad powers and means of intervention that can be exercised once the notification obligation applies. These measures can in many cases be considered alternatives to placing an institution under public administration. The Commission also proposes a new rule regarding the possibility to write-down subordinated debt. If the revised balance sheet shows that both equity capital and all or parts of the subordinated debt will be lost in the event of winding-up, it can be decided to write down the capital. In the case of subordinated loans which are raised after the Act has come into force and which have a life of more than five years, the Commission proposes that capital can be written down even though the loan agreement does not contain provisions for this.
Chapter 6 of the bill contains provisions relating to the public administration of banks, insurance companies and certain finance companies. Public administration is a procedure similar to that of bankruptcy. The functions that are generally exercised by the bankruptcy court and administrators rest to a large extent with the King, the Banking, Insurance and Securities Commission and the administration board. The rules of the Creditors Payment Act 1984 and the Insolvency Act 1984 will largely apply correspondently.
Like the general legislation relative to insolvency, the purpose of public administration is to safeguard creditor interests. The special procedure for public administration must be seen in the light of the creditor structure of financial institutions, which is completely different from that of other undertakings, i.e. depositors and the insured under insurance contracts. Another important factor is the risk of detrimental consequences for society as a whole in the event of a winding up of a financial institution. It naturally follows that authorities play a more active role in connection with the financial collapse of a financial institution than is generally desirable for other business enterprises.
The winding up of an institution does not necessarily require public administration. Nor will public administration necessarily result in the winding up of an institution. It will often be appropriate to limit the activities of an institution until a suitable solution is found.