13 Finansieringen av tilsynet, avgifter og ressursforbruk
13.1 Innledning
Finansieringen av næringsmiddeltilsynet har flere kilder. Deler av kostnadene dekkes over offentlige budsjetter, vesentlig kommunale og deler dekkes av tilsynsobjektene (næringsmiddelbedriftene) gjennom ulike avgifter. De avgifter det dreier seg om er næringsmiddelavgiften, kjøttkontrollavgiften og avgifter/gebyrer til Fiskeridirektoratets Kontrollverk.
Nedenfor foretar vi først en kort gjennomgang av de ulike avgiftene, dernest en oversikt over hvor mye av kostnadene som dekkes av næringen og hvor mye som dekkes av det offentlige. Kontroll av næringsmidler har flere aspekter og det kan derfor være et spørsmål om hvem som skal betale kostnadene. I kapittel 13.6 drøfter vi mer prinsipielt denne siden av finansieringen.
13.2 Næringsmiddelavgiften
Næringsmiddelavgiften er hjemlet i samordningsloven og skal betales av alle norskproduserte råvarer som går til mat samt av importerte varer, unntatt kjøtt og fisk som har egne avgifter. Avgiften på norskproduserte råvarer utgjør 0,4% av fakturert beløp mens den for importerte varer er gradert. På importerte råvarer/halvfabrikata er den som for norske varer nemlig 0,4% og for importerte ferdigvarer er den på 0,25% av fakturert beløp.
Årlig innbringer næringsmiddelavgiften ca 60 mill kroner i statskassen.
13.3 Kjøttkontrollavgiften
Kjøttkontrollavgiften ble lagt om fra 1. januar 1996. Tidligere ble 80% av avgiften betalt til kommunene og 20% til kjøttkontrollavgiftsfondet. Dette fondet ble forvaltet av SNT som fordelte midlene som ekstra tilskudd etter søknad fra de enkelte KNT. Midlene gikk særlig til de KNT'er som hadde omfattende kjøttkontroll f eks dersom de kontrollerte større slakterier.
Fra 1. januar 1996 blir imidlertid hele avgiften betalt inn til statskassen. Midler deles ut igjen til de KNT som har kjøttkontroll på grunnlag av godkjente slakte- og tilsynsplaner. SNT står for dette arbeidet.
Kjøttkontrollavgiften betales av slakteriene og utgjør i dag 23 øre pr kilo slakt. På importert kjøtt er avgiften 42 øre.
I 1993 ble det betalt inn 47,8 mill kroner i kjøttkontrollavgift. Av dette ble 36,9 mill betalt til kommunene og 10,9 mill kroner betalt inn til kjøttkontrollavgiftsfondet.
Landbruksdepartementet har varslet at de på sikt ønsker å gjøre kjøttkontrollen selvfinansierende, noe som vil bety ca en fordobling av avgiftsnivået.
De fleste land har en egen kjøttkontrollavgift. Innenfor EU er den av varierende størrelse, men med et gjennomsnitt på ca halvparten av den norske avgiften. Det finnes imidlertid også eksempler i EU på land der det ikke kreves avgift.
13.4 Avgift til Fiskeridirektoratets kontrollverk
Attestkravet for eksport til EU falt som en følge av EØS - avtalen bort fra 1. juli 1994 og dette medførte at en vesentlig del av inntektsgrunnlaget for kontrollverket bortfalt. Selv om avgiften på sett og vis var betaling for tjenester var disse lovpålagt og avgiften var hjemlet i kvalitetsforskriften. Det er derfor naturlig å regne dette som en pliktig avgift til kontrollverket.
For 1995 er det budsjettert med at gebyrer for kontrollverkets tjenester vil utgjøre 18,75 mill kroner mot ca 27,8 mill kroner i 1994. Disse gebyrene er av to typer. Det ene gjelder for utstedelse av attest/importdokument og den andre gjelder for godkjennelse av anlegg.
I tillegg til dette er det en egen avgift for fiskefôrkontroll som er budsjettert til 1,4 mill kroner.
Totale avgifter til Fiskeridirektoratets kontrollverk er m a o drøye 20 mill kroner. I tillegg har laboratoriene inntekter på 2,4 mill kroner. Dette er betaling for utførte tjenester og kan ikke regnes som en pålagt avgift.
13.5 Tilsynets utgifter og finansiering
13.5.1 Innledning
Som det er påpekt bl a i Agendas rapport - se vedlegg 3 - mangler det i stor grad statistikk om næringsmiddeltilsynet samlet sett. Dette gjelder også på det økonomiske området. Hvert KNT har sine budsjetter, men det finnes ingen sentral kilde som sammenstiller disse. Riktignok har SNT en oversikt fra 1990, men denne var også ufullstendig. Disse forholdene gjør det vanskelig å presentere en fullgod oversikt og tallene må derfor tolkes med en viss forsiktighet.
Det kan helt klart reises kritikk mot at det mangler en samlet oversikt over næringsmiddeltilsynet både når det gjelder tilsynsaktivitet, ressurser osv. Et såpass stort og sentralt forvaltningsområde bør tilstrebe å ha full og oppdatert oversikt over ressursbruken. Slike oversikter er gode styringsverktøy f eks for tilsynsaktivitet og det bør derfor være en prioritert oppgave for SNT å etablere rutiner for å kunne skaffe seg slike oversikter. Særlig gjelder dette etter at flere tilsynsområder er statliggjort og SNT betaler for de tjenestene de får utført. Da bør man ha en bedre oversikt over forvaltningsområdet enn i dag slik at man kan styre aktiviteten og ressursbruken på en mest mulig effektiv måte.
Tallgrunnlaget fra Fiskeridirektoratet er vesentlig bedre og gir en mer samlet og oppdatert oversikt. Dette har klart sammenheng med organiseringen. Det ytre apparat er en del av Fiskeridirektoratets kontrollverk og dette gir bedre muligheter for oversikt, og dermed også styring. Delingen av ansvar mellom stat og kommune i SNT/KNT - systemet er derfor uheldig også utifra disse forhold.
13.5.2 Utgifter og finansiering av SNT/KNT
I 1990 var utgiftene for 64 tilsynsenheter ca 180 mill kroner. Hvis man legger til grunn en gjennomsnitssbetraktning betyr dette at utgiftene for 84 tilsynsenheter i 1990 var på ca 236 mill kroner. I tillegg kommer utgiftene til SNT som lå på ca 29 mill kroner, altså totalt ca 265 mill kroner.
Det er grunn til å regne med at kostnadene i dette systemet i dag ligger et sted mellom 350 og 400 mill kroner. Dette skyldes både en vanlig kostnadsøkning men også en utvidelse av aktiviteten. Det kan f eks nevnes at et sammenlignbart budsjett for SNT for 1995 viste utgifter på ca 50 mill kroner mot som nevnt 29 mill kroner i 1990. Selv om man ikke kan regne med at de ulike KNT'ene har hatt en tilsvarende økning i sine kostnader må det regnes med en reell økning også på denne siden.
Det er tre inntektskilder i systemet; avgifter som næringen betaler, kommunale bevilgninger og andre inntekter, f eks betalte oppdrag.
Av avgiftene utgjorde kjøttkontrollavgiften i 1990 ca 34,6 mill kroner, av dette ble 23,9 mill kroner tilbakeholdt i kommunene og 10,6 mill kroner gikk inn på fondet. Næringsmiddelavgiften var i 1990 ca 35 mill kroner. Totalt betalte altså næringen inn i underkant av 70 mill kroner i avgifter og dette utgjør ca 26,5% av kostnadene med tilsynet.
Kjøttkontrollavgiften utgjorde i 1990 i underkant av halvparten av utgiftene til kjøttkontrollen, mens næringsmiddelavgiften «overfinansierte» SNT med ca 6 mill kroner (17%).
Oppdragsinntekter utgjør bare mindre beløp i systemet og resten av utgiftene, ca 195 mill kroner, eller 73,5%, ble bevilget over kommunale budsjetter. Det kan altså konstateres at det vesentligste av kostnadene med næringsmiddeltilsynet er finansiert av det offentlige.
Kari Tove Elvbakken har undersøkt hvor mye tilsynet koster pr innbygger. Det viser seg at en tilsynsenhet som har ansvaret for under 15000 innbyggere koster i underkant av kroner 70,- pr innbygger. En tilsynsenhet som har ansvaret for mer enn 60 000 innbyggere har en «stykkpris» på under kroner 40,-, dvs ca 43% billigere drift. Oversikten viser at tilsynene blir mer kostnadseffektive jo større marked de betjener, og dette kan være et interessant faktum når man vurderer organsieringen av tilsynet. Selv om tallmaterialet er omfattet med mye usikkerhet, jf ovenfor, viser beregningen at det uansett er store beløp å spare ved å gjøre tilsynsenhentene større og mer effektive.
13.5.3 Utgifter og finansiering av Fiskeridirektoratets kontrollverk
Utgiftene til kontrollverket er for 1995 budsjettert til ca 59,3 mill kroner, noe som er en nedgang på ca 3 mill kroner fra 1994. Av dette går 10,4 mill kroner til ressurskontrollen slik at budsjetterte kostnader for næringsmiddelsektoren er 48,9 mill kroner.
Som nevnt ovenfor er det to inntektskilder, nemlig avgifter (gebyrer) og betaling for tjenester.
Avgiftene utgjør 20,15 mill kroner eller ca 41% av utgiftene. Tar man med inntektene til laboratoriene på 2,4 mill kroner utgjør kontrollverkets egenfinansiering ca 46% av utgiftene. Resten av utgiftene (54%) ytes over Fiskeridepartementets budsjett.
Det har av det framlagte materialet ikke vært mulig å gå inn på kostnadene, og dermed effektiviteten til de enkelte distriktskontorene. Det er imidlertid grunn til å tro at forskjellene ikke er så store som for KNT'ene da man har en sentral styring.
13.6 Vurdering av finansieringen av næringsmiddeltilsynet
Opp gjennom årene har det utkrystallisert seg to hovedhensyn som kontrollen skal ivareta, nemlig som endel av det generelle forebyggende helsearbeidet og som en «service» overfor de næringsdrivende i bransjen. Dette siste kommer klart fram når det gjelder kontroll av kvalitet, dvs myndighetsfastsatte handelsnormer.
Prinsipielt kan man hevde at det er en oppgave for det offentlige å drive det forebyggende helsearbeidet mens de næringsdrivende selv skal betale for ytelser som ytes ut fra andre hensyn. Noe kompliserer det selvsagt bildet at også de handelsmessige kontrollene hittil har vært myndighetspålagt.
På den annen side kan det også hevdes at det er de som tjener penger på å selge potensielt helsefarlige varer som også må betale det det koster å drive det forebyggende helsearbeidet på området. En effektiv kontroll er selvfølgelig også i deres interesse.
Et kompliserende element er det selvfølgelig at norsk næringsmiddelindustri lever i stadig større konkurranse med utenlandske aktører. Det er derfor viktig at de norske produsentene ikke har dårligere rammevilkår enn sine konkurrenter. Norsk næringsmiddelproduksjon har allerede et dårlig utgangspunkt gjennom høye råvarepriser. I tillegg er f eks kjøttkontrollavgiften i dag vesentlig høyere hos oss enn i andre sammenlignbare land. Som nevnt ovenfor er den norske avgiften på 23 øre/kg kjøtt mens gjennomsnittet i EU er ca halvparten. En selvfinansierende kjøttkontrollavgift vil bety mer enn en fordobling av den norske avgiften, og vil bety en vesentlig konkurransevridning i disfavør for norske slakterier. Det vil derfor være viktig å vurdere avgiftsbelastningen i forhold til konkurrentene.
Et annet forhold er at særlig kjøttkontrollen skal ivareta også andre hensyn enn hensynet til sunne og friske næringsmidler, som f eks dyrevern og å hindre spredning av husdyrsjukdommer. Avgiften betales i dag av slakteriene i sin helhet selv om disse hensynene har mindre direkte relevans for selve slakterivirksomheten. Når et tilsynsområde skal dekke så mange samfunnsinteresser som det her er tale om vil det være vanskelig å finne en «riktig» fordeling av avgiftsbelastningen.
Kostnadsberegningsutvalget har i sin rapport «Omlegging av næringsmiddeltilsynet/kjøttkontrollen» (september 1995) sett nærmere på spørsmålet om finansieringen av tilsynet. Utvalget peker på at «kontrollkostnadene ved kjøttkontroll og næringsmiddelkontroll bør dekkes av næringen selv gjennom en avgift.» De sammenligner forholdene med prinsippet om at forurenser skal betale for å rense opp miljøfarlige utslipp.
Det skal også kort nevnes at så sent som fram til begynnelsen på 80 - tallet ble kontroll av næringsmidler (unntatt kjøttkontrollen) sett på som en selvsagt offentlig oppgave.
Næringsmiddellovutvalget mener prinsipielt at offentlig matkontroll er en så sentral del av det forebyggende helsearbeidet i samfunnet at kostnadene bør bæres av det offentlige selv.
Dette er imidlertid et budsjettspørsmål og i den utstrekning myndighetene velger å beholde et avgiftssystem bør man erstatte dagens kjøttkontroll- og næringsmiddelavgift med en ny næringsmiddelavgift. Utvalget har ikke gått nærmere inn på størrelsen eller utformingen av en slik avgift. Den må imidlertid ta hensyn både til konkurransesituasjonen, til den endrete tilsynsfunksjonen etter innføringen av internkontroll og overgang fra myndighetsfastsatte handelsnormer til bransjestandarder. Avgiften kan med fordel graderes da det er svært stor variasjon i behovene for kontroll av de ulike typene næringsmidler.
13.7 Momenter en evt fremtidig næringsmiddelavgift må ta hensyn til
Ovenfor har vi foreslått å erstatte dagens næringsmiddellover med en ny generell lov om tilsyn med produksjon og frambud av næringsmidler. Likeledes foreslår vi å omorganisere tilsynet ved at hele ansvaret legges til staten, se kap 12 og Agendas rapport i vedlegg 3.
Med en slik endring vil man også stå friere i avgiftspolitikken. Man trenger ikke operere med en egen avgift for hver enkelt lov, men kan innkreve en generell næringsmiddelavgift med hjemmel i den ene loven. Denne avgiften kan selvfølgelig godt graderes etter hvilke næringsmidler det er snakk om og hvor mye ressurser dette krever, men man kan konsentrere seg om å vurdere den opp imot næringsmiddelhensynene og ingen andre.
Likeledes vil behovene for tilsyn endre seg i framtiden som følge av innføringen av internkontroll og avvikling av myndighetsfastsatte standarder.
Internkontrollen vil medføre at tilsynsmyndighetene i langt større grad enn før blir en «revisjonsmyndighet» og dermed kan bruke mindre ressurser på det tradisjonelle tilsynet. Likedan vil en forenkling både av lovverk og organisering av tilsynet kunne gi innsparingsmuligheter som også bør reflekteres i avgiftsnivået.
Samtidig vil overgangen til frivillige bransjestandarder øke behovet for å få sertifikater fra akkrediterte organer på at produktene tilfredstiller slike kundefastsatte krav. Dette er tjenester næringen bør betale for i sin helhet og dermed kan det tenkes at inntektsmulighetene vil øke for tilsynsmyndighetene. Dette er imidlertid vanskelig å forutse. Som vi har nevnt ovenfor i avsnitt 12.4 vil det lett oppstå habilitetsproblemer dersom tilsynsmyndighetene også skal tilby rene handelsanalyser. Dersom disse problemene ikke tas hensyn til kan dette medføre at næringen velger å få utført sine analyser hos uavhengige akkrediterte laboratorier.
Disse forholdene medfører at en evt tvungen avgift kan fastsettes til et nivå som vektlegger både bransjens og samfunnets behov for en kontroll av næringsmiddelhensynene. Forutsetter vi i framtiden at næringen selv betaler kostnadene med kontroll av bransjestandarder vil det være naturlig at avgiften reduseres tilsvarende.