3 Næringsmiddeltilsynet i Norge - forslag til reorganisering

3.1 BAKGRUNN OG GJENNOMFØRING

3.1.1 Forord

Som ledd i gjennomgangen av lovgivningen på næringsmiddelområdet, har Næringslovutvalget ved Næringsmiddellovutvalget (NMU) bedt Agenda Utredning & Utvikling AS utrede de organisatoriske sidene ved mulige endringer. I NMUs mandat heter det bl a at forslagene bør ta sikte på at «næringsmiddelovgivningen skal være best mulig utformet, at den legger forholdene til rette for en god organisering av tilsynsmyndighetene og bidrar til en effektiv offentlig kontroll av næringsmiddelvirksomhet».Arbeidet har skjedd parallelt i tid med NMUs eget arbeid, og har søkt å ta hensyn til de endringer i lovgivningen som Utvalget har lagt opp til. De organisatoriske løsninger vil ofte fremkomme som et resultat av flere faktorer, hvorav det formelle mandatet for virksomheten står sentralt. I tillegg har forslagene til organisering bygget på rent organisatoriske vurderinger:Hvilken løsning gir størst effektivitet, best mulig resultater for brukergruppene, er best avpasset til behovet for styring på statlig og kommunalt nivå osv. Metodisk har vi søkt å involvere NMU i selve utredningsprosessen, ved at vi har lagt fram problemstillinger og løsningsalternativer til drøfting i utvalget underveis, fremfor å presentere utvalget for en ferdig løsning. Likevel står konklusjonene i denne rapporten for Agendas regning. Utvalget vil bearbeide stoffet og selv velge ut hva som skal med i den endelige rapporten.Sandvika, 12 desember 1995Agenda Utredning & Utvikling AS

3.1.2 Mandat

Agendas mandat er å finne i tilbudsforespørselen fra Næringsmiddellovutvalget og Agendas tilbudsbrev. Her heter det bl a at målet er «å gi Næringslovutvalget et så konkret og velbegrunnet forslag som mulig til omorganisering av det samlede næringsmiddeltilsyn i Norge».

Det forslag som fremmes skal være kjennetegnet ved at det er «begrunnet i en mest mulig hensiktsmessig organisering, når både faglige og effektivitetsmessige kriterier legges til grunn». Dette innebærer f eks at spørsmål om hvorvidt tilsynsapparatet skal organiseres som endel av statlig eller kommunal forvaltning, og hvorvidt det skal fordeles på ett eller flere direktorater innenfor den statlige delen, i stor grad vil bli vurdert ut fra kriterier som kjennetegner en faglig eller effektivitetsmessig god løsning.

Fra arbeidet tok til har det vært klart at det forvaltningsområdet som skulle utredes var stort og sammensatt, bl a i den forstand at det involverte flere departementers ansvarsområder og flere forvaltningsnivåer. Av hensyn til tids- og ressursrammene for utredningen har det fra starten av vært prioritert å vektlegge arbeidet slik:

• Kartleggingen av dagens situasjon skulle fokusere på hovedlinjene i organisering, oppgaveløsning, ressursbruk osv

• Generelt ville helhet bli prioritert fremfor detaljer

• Som begrunnelse for eventuelle endringsforslag ville en fokusere på de overordnete organisatoriske problemstillingene.

3.1.3 Arbeidsform og datainnsamling

Agenda Utredning & Utvikling har stått for utredningen og står ansvarlig for de resultater som er presentert i denne rapporten. I arbeidet har Agenda imidlertid ikke bare basert seg på data samlet inn i egen regi, men også utviklet resonnementer og synspunkter i dialog med Næringsmiddellovutvalget (NMU). Dette har hatt en form hvor Agenda har presentert utvalget for f eks et utvalg av organisatoriske modeller, som er gjort til gjenstand for vurdering i utvalget, og deretter bearbeidet videre av Agenda. Eller utvalget har fått et utkast til rapport til drøfting og har gitt tilbakemelding på det skriftlig eller muntlig. I slike sammenhenger har utvalget fungert som en arbeidsgruppe. For Agenda har dette betydd mulighet for å få tilbakemelding på arbeidet underveis, uten at tilbakemeldingen har styrt resultatet av arbeidet. De konklusjoner som er trukket og de forslag som er fremmet står derfor for Agendas regning.

Det har vært holdt fire møter i utvalget med deltakelse fra Agenda, hvor de organisatoriske spørsmålene har stått i sentrum.

Datagrunnlaget for utredningen består av:

• en lang rekke offentlig tilgjengelige dokumenter

• intervjuer med sentrale personer i de berørte departementer/direktorater, det kommunale tilsynsapparatet og representanter for næringene

• data fremskaffet av doktorstipendiat Kari Tove Elvbakken (KTE), basert på hennes arbeid med en doktoravhandling om den kommunale nærings-middelkontrollen i Norge

I arbeidet med å få oversikt over hvordan det offentlige næringsmiddeltilsynet er organisert og virker, har det vært et nyttig tilskudd å ha tilgang til Elvbakkens data. For det er et beklagelig faktum at det er store mangler mht data om feltet i dag. Spesielt gjelder dette det (inter)kommunale tilsynet, hvor det ikke finnes noen form for løpende registrering av samlet ressursbruk, produksjon, resultater e l, ut over det som skjer i regi av det enkelte tilsyn.

Det finnes data i årsmeldinger fra 82 interkommunale tilsyn, men ingen sammenstilling av denne informasjonen. Fiskeridirektoratets og Statens næringsmiddeltilsyns (SNT) budsjetter, virksomhetsplaner og årsplaner mv gir informasjon om disse virksomhetene - hver for seg -, men det finnes ingen samlet fremstilling av organisering og aktivitet av tilsynsvirksomheten. Behovet for en slik samlet fremstilling føles spesielt påtrengende hva angår SNTs og KNTenes virksomhet, fordi de strengt tatt utgjør det samme forvaltningsområdet på to forskjellige nivåer i den offentlige forvaltning. Det er sånn sett lettere å se at Fiskerisektoren behandles for seg. Bl a er hjemmelsgrunnlaget for virksomheten hovedakelig et annet.

3.2 DAGENS NÆRINGSMIDDELTILSYN

3.2.1 Organisering og lovhjemling

Dagens organisering av tilsynet med næringsmidler er fordelt på tre departementer, som hver for seg har ansvar for en eller flere lover på området:

• Fiskeridepartementet

  • Fiskekvalitetsloven (1959)

• Landbruksdepartementet

  • Landbrukskvalitetsloven (1932)

  • Kjøttkontrolloven (1957)

• Helse- og sosialdepartementet

  • Næringsmiddelloven (1933)

  • Samordningsloven (1978)

I fig 1 er det vist hvordan de tre departementene forvalter hver sine lovverk og hvordan de samtidig fungerer i forhold til det underordnete, utøvende tilsynet. Organisatorisk er den operative tilsynsvirksomheten organisert og knyttet opp til departementene slik:

• Fiskeridepartementets område forvaltes av Fiskeridirektoratets avdeling for kvalitetskontroll med det underliggende ytre Kontrollverk, som består av 5 distriktskontorer. De deler av regelverket som omhandler «næringsmiddelhensynet» for produsenter som kun produserer for det norske markedet, eller som importerer fisk til det norske markedet, forvaltes av SNT

• Landbruksdepartementets to områder (som i departementet er delt på hhv Jordbruksavdelingen og Veterinæravdelingen) forvaltes av SNT med KNT som utøvende instans. Kjøttkontrollen utgjør en egen del av KNTenes virksomhet, med definerte ressurser og oppgaver.

• Helse- og sosialdepartementets område forvaltes av SNT med KNT som utøvende nivå.

Fig 1 viser de viktigste lovene og institusjonene som har en rolle i næringsmiddelkontrollen i Norge. Det finnes andre virksomheter (f eks Sildemelkontrollen), lover ( f eks Potetmelloven, Hvalloven, Hotelloven, Kommunalhelsetjenesteloven, Lov om helsemessig beredskap, Smittevernloven. Lov om varmerking, Markedsføringsloven) og forskrifter (f eks kommunale torgforskrifter og næringsmiddelforskrifter) som kan berøre deler av dette bildet. Men for utredningens mandat anses disse ikke som vesentlige.

Denne organiseringen er resultatet av en lang historisk utvikling, som bl a har vært preget av forsøk på å samordne virksomheten under de ulike departementene. Lov av 17 mars 1978 om samordnet næringsmiddelkontroll var et slik forsøk, og fastslo bl a at:

• det skulle opprettes et eget Styre for næringsmiddelkontrollen (av regjeringen)

• kommunene hadde plikt til å ha et (inter)kommunalt næringsmiddeltilsyn

• fylkesmannen skulle føre tilsyn med de lokale næringsmiddelkontroller

Som følge av de mangler i samordningen som fortsatt eksisterte ble Statens næringsmiddeltilsyn (SNT) etablert ved kgl res av 29. januar 1988. SNT ble tillagt den samlede myndighet etter de nevnte lover, som altså hittil hadde vært tillagt ulike andre organer. Samtidig med oppettelsen av SNT ble Styret for næringsmiddeltilsynet nedlagt. Heretter var SNT overordnet tilsynsmyndighet i forhold til næringsmidler, med ansvar for samordning av norsk næringsmiddelforvaltning. I dette inngikk også den delen av Fiskerimyndighetenes kvalitetslovgivning som er knyttet til næringsmiddelhensynet. I dette hensynet ligger å:

• forebygge tilvirkning og frambud av helsekadelige næringsmidler

• sikre renslighet og forhold som er tilfredsstilllende i hygienisk henseende

• angi hvordan varene skal være tilvirket, hva de må inneholde og hvilke krav de må tilfredsstille for at de skal kunne tilbys for salg

• forebygge uriktige forestillinger om varenes opprinnelse, beskaffenhet, art, mengde, sammensetning eller andre forhold av betydning for forbrukeren

SNTs ansvarsområde ble avgrenset mot den delen av de øvrige lovene som ikke regulerte forhold av betydning for næringsmiddelhensynet. Dette prinsippet ble imidlertid fortolket praktisk, slik at det ble gjort gjeldende for delingen mellom fiskerimyndighetene og SNT, men ikke mellom Landbruksdepartementet og SNT.

Hva angikk ansvarsdelingen mot Fiskeridirektoratets kontrollverk, ble det bestemt at dette fortsatt skulle ha ansvaret for kvalitetskravene til fisk og fiskeprodukter. Men forvaltningen av hygiene- og merkingsbestemmelsene mht fisk-/fiskeprodukter skulle ligge under SNTs myndighetsområde (jfr næringsmiddelhensynet). Den praktiske konsekvensen av denne delingen var at KNT'en fikk ansvaret for produksjon/ produkter på det norske markedet, mens Fiskeridirektoratet fikk ansvaret for å kontrollere virksomheter og produkter på eksportmarkedet.

Landbruksdepartementet på sin side anså det som vanskelig å skille næringsmiddelhensynet fra kontroll motivert i næringspolitiske hensyn. Derfor ble det bestemt at SNT skulle ha tilsynsansvar og myndighet iht alle bestemmelsene i disse lovene (daværende lov om margarinproduker og lov om kvalitetskontroll med landbruksprodukter) som angikk næringsmidler. Når det gjaldt kjøttkontrolloven ble det derimot trukket en grense for SNTs myndighet etter det hensyn som skulle ivaretas. Konsekvensen var at både Landbruksdepartementet og SNT kunne fatte vedtak med hjemmel i samme paragrafer i kjøttkontrolloven, men med utgangspunkt i ulike hensyn.

Organisatorisk var det imidlertid forholdet til fiskerimyndighetene som var den største utfordringen.

2.1.1 Fiskeridirektoratets kontrollverk

Fiskeridirektoratet sorterer under Fiskeridepartementet og er departementets «fremste rådgivende organ og utøvende organ i fiskeri- og havbruksspørsmål». «Direktoratets hovedoppgave er å arbeide for at norsk fiskeri- og havbruksnæring fremmes og utvikles til beste for næringsutøverne og samfunnet, og slik at fiskeressursene på lang sikt gir et optimalt økonomisk utbytte». Direktoratet ledes av fiskeridirektøren med en assisterende fiskeridirektør og består av følgende enheter:

Stabsenheter

• Administrasjonsavdelingen (som også arbeider for Rettledningstjenesten)

• EDB-avdelingen

Fagenheter

• Avdeling for fiske og fangst (Jus, konsesjoner, fiskeforsøk og veiledning)

• Fiskeriøkonomisk avdeling (økonomiske undersøkelser, statistikk, utredninger)

• Havbruksavdelingen (havbruksforvaltning og -utredning)

• Avdeling for kvalitetskontroll med Sentrallaboratoriet

• Ernæringsinstituttet (administrativt underlagt direktoratet, finansieres hovedsakelig v/grunnbevilgning)

I alt har Fiskeridirektoratet 506 faste stillinger, hvorav godt over 300 som sorterer til de to «ytre etatene» Kontrollverket (151) og Rettledningstjenesten (167). Samlet budsjett var i 1994 og 1995 på ca 201 mill kr. Av dette gikk drøyt 58 mill kr til Kontrollverket og ca 56 mill kr til Rettledningstjenesten.

Kontrollverket sorterer under Fiskeridirektoratet, hvor det ledes av Avdeling for kvalitetskontroll. Avdelingen skal gjennom ledelse og samordning av kvalitetskontrollen se til at «norsk fisk og fiskevarer er av høy kvalitet». Til avdelingen sorterer også ansvaret for ressurskontroll og reguleringsbestemmelser, samt Kontrollverkets laboratorievirksomhet. I tillegg til avdelingen og Sentrallaboratoriet i Bergen består verket av fem distrikter, hvorav tre har laboratorium. Sentrallaboratoriet fungerer også som distriktslaboratorium for Bergen distriktskontor (Stad-Svenskegrensen). Fig 2 illustrerer oppbyggingen av den ytre etaten.

Det er viktig å legge merke til at den ytre etaten er langt mer spredt - rent fysisk sett - enn det distriktsinndelingen i seg selv gir uttrykk for. Som teksten i figur 2 sier: Inspektørene er i stor grad lokalisert utenfor selve distriktskontorene, slik at f eks Tromsø har inspektører på 12 forskjellige steder. Tilsvarende sier det seg selv at Bergenskontoret, som har ansvaret for strekningen Stad-Svenskegrensen, må ha folk plassert på flere steder. En slik struktur kan ha mange sterke sider, men også svake. Svakhetene ved organisasjoner som har små og spredte enheter er at de ofte har problemer med kompetanseutvikling, fleksibilitet i prioritering og ressursbruk, intern kvalitetssikring o l.

I henhold til virksomhetsplanen for 1995 disponerer Kontrollverket i alt 157 årsverk i 1995. Av disse brukes ca 97 årsverk til kvalitetskontroll, dvs ca ca 62 %. Det er interessant å merke seg at andelen av ressursene som går med til kvalitetskontroll er sterkt synkende; i 1992 utgjorde den 71 % og det er mye som tyder på at andelen vil fortsette å synke: Endret form for tilsyn (jfr internkontroll, se avsn 2.2.1), endret regelverk knyttet til kvalitet og ikke minst; ressurskontroll vil bli et viktigere politiske tema. Det er liten tvil om at ressurskontroll også i årene fremover vil bli prioritert høyt. Fiskeridirektoratets planer gir ikke svar på hvordan dette vil slå ut for kvalitetskontrollen.

Ressursene fordeler seg i henhold til planen slik:

I sum hadde altså Kontrollverket 156,8 årsverk til disposisjon i 1994 (antall faste stillinger oppgis til 151 stillinger. Dette tallet ligger til grunn for fordelingen av stillinger vist i fig 2).

Fiskeridirektoratets samlede budsjett var i 1994 og 1995 (forslag) på drøyt 201 mill kr. Av dette utgjorde bevilgningene til Kontrollverket ca 58 mill kr. Hvis vi legger til grunn at budsjettet kan fordeles på Kontrollverkets hovedaktiviteter på samme måte som årsverksinnsatsen, kan budsjettet til selve kvalitetskontrollen stipuleres til drøyt 40 mill kr. (For senere å kunne bruke dette tallet sammen med SNT/KNT-tall, innebærer dette en kostnad pr innbygger i Norge på kr 9,20).

2.1.2 Statens næringsmiddeltilsyn

I og med opprettelsen av SNT i 1988 var mye av dagens organisasjonsstruktur lagt. Men det viste seg å være en svakhet at forutsetningen for virkemåten var at SNT skulle være «et kollegialt styringsorgan hvor berørte departementer skal utøve sin myndighet på dette området i fellesskap». Dette innebar den uvanlige konstruksjon å legge SNT direkte under Kongen i statsråd. Grunnen var ønsket om å skape samordning i praksis, uten at departementene skulle miste all styring med sine respektive områder. Således peker den kongelige resolusjonen av 29.4.1988 på at statsrådene i de tre departementene «vil øve innflytelse både gjennom sitt departements representanter i SNT og i regjerings- og statsrådsbehandling. Det nye gjennom opprettelsen av SNT er at samordningen ble sterkere formalisert». For dagens leser er det tydelig at det var om å gjøre å minimalisere myndighetstapet for det enkelte departement.

Fra og med 1. januar 1996 ble SNT formelt omgjort til et direktorat, administrativt underlagt Landbruksdepartementet men faglig/instruksjonsmessig direkte underlagt de respektive departementer. I praksis må en anta at dette vil legge et større ansvar på direktøren og bidra til å selvstendiggjøre SNTs rolle i forhold til departementene. I forhold til den konsekvente tenkningen omkring SNT som et organ som skal ivareta hygiene og forbrukerhensynet (næringsmiddelhensynet), kan det reises spørsmål ved den administrative tilknytningen til Landbruksdepartementet. Dette tas opp i kap 4.

Fra opprettelsen i 1988 har SNT hatt et råd tilknyttet seg. Rådet har inntil 1996 bestått av 30 medlemmer som representerer ulike deler av samfunnslivet; forbrukere, industri og handel. Fom 1.1.96 er antall medlemmer redusert til 17. Rådet kan fremme forslag og gi råd om SNTs faglige og administrative virksomhet.

Direktoratet ledes av en direktør og en assisterende direktør og er nylig reorganisert i tre avdelinger:

• Administrasjon og data

• Forvaltning

• Tilsyn

I tillegg er det opprettet fem fagråd-stillinger, som skal arbeide «på tvers» av linjestrukturen. Fagrådene dekke følgende områder:

• Internasjonal virksomhet

• Juridiske spørsmål

• Informasjon

• Kvalitetssikring

• Spesielle utredningsspørsmål

Fra 1.1.96 disponerer virksomheten ca 80 årsverk, hvorav 53 faste. (Staben ble redusert med 5-6 stillinger fom 1.1.95 pga overføringen av laboratoriet til Statens veterinære laboratorier).

I tillegg til egne krefter har SNT trukket inn faglig kompetanse gjennom fem rådgivende utvalg, som skal gi råd til SNT i faglige spørsmål på ulike områder. Disse er erstattet av SNTs vitenskapelige komité fom 1.1.96.

SNT disponerte i 1994 et driftsbudsjett på ca 49 mill kr, hvorav 15 mill kr til lønn. Budsjettet for 1995 er endel endret: Driftsbudsjettet er på ca 65 mill kr, og andelen som går til lønn utgjør mindre, ca 12 mill kr. Endringene skyldes to forhold: SNT har fått midler til å ivareta sitt nye, direkte tilsynsansvar (ca 30 mill kr til å kjøpe tjenester for), samtidig som lønnskostnadene er gått ned pga overføringen av laboratoriet til Statens veterinære laboratorier.

I tillegg har virksomheten ca 5 mill kr i såkalte eksterne driftsmidler, hvilket gir et samlet driftsbudsjett på ca 82 mill kr i 1995.

2.1.3 Det kommunale tilsynsapparatet

Den kommunale næringsmiddelkontroll springer ut fra Sundhetsloven av 1860 (nylig opphevet), som tilla Sundhetskommisjonene i kommunene et ansvar for å holde oppsyn med matvarer. I enkelte kommuner ble det alt i 1870-årene etablert egne næringsmiddelkontrollenheter. Gjennom «Lov om slagtehuse, kjødkontrol m.v.» av 1892 ble alle kjøpsteder med over 4000 innbyggere pålagt å ansette fast kjøttkontrollør. Rundt århundreskiftet etablerte en rekke bykommuner avdelinger for næringsmiddelkontroll som endel av helserådenes virksomhet. Etter dette og langt inn på midten av århundretallet var det beskjedent med nyetableringer. Så sent som i 1972 var det ifølge Natvig-utvalget fortsatt bare 45 enheter for næringsmiddelkontroll. Etter lov om samordnet næringsmiddelkontroll av 1978 ble alle kommuner pålagt å ha næringsmiddel-kontroll. Dette resulterte i en ny bølge av etableringer noen år senere. Bare i løpet av året 1983 ble 14 nye tilsyn etablert.

De fleste kommunene har løst sitt ansvar organisatorisk ved å inngå i et samarbeid med en eller flere nabokommuner om et interkommunal næringsmiddeltilsyn. I alt er det i dag 82 næringsmiddeltilsyn på kommunalt nivå (KNTer), hvorav så og si alle er interkommunale. Kun et par-tre kommuner holder på den rent kommunale løsningen. Noen få av tilsynene har underenheter - satelitter - knyttet til seg. SNTs undersøkelse fra 1992 viste at seks tilsyn, alle beliggende i de tre nordligste fylkene, hadde i alt tyve satelitter under seg. De fleste av tilsynene samarbeider gjennom KNT-forum, som har som mål å fremme det kommunale tilsyns interesser gjennom samarbeid med Kommunenes Sentralforbund, SNT og andre organisasjoner/ institusjoner.

Figur 3 viser at det samlede offentlige næringsmiddeltilsyn (ONT) er et stort og vidtfavnende organisatorisk apparat. Laboratoriestrukturen går ikke direkte fram av figuren. Som nevnt har tre av de fem distriktskontorene i Fiskeridirektoratets Kontrollverk laboratorier (jfr figur 2, s 13). Blant laboratoriene ved KNTene har syv fått status som SLAN-laboratorier (Statens laboratoriesystem for næringsmiddel-analyser), som SNT bruker til sine formål.

I alt er det beregnet at KNT-systemet disponerte drøyt 680 årsverk i 1992 (Kilde: Kari Tove Elvbakken, 1995). I henhold til KNT-forum var totale driftsutgifter i 1994 245 mill kr. Fig 4 viser hvor mye ressurser som til sammen disponeres av SNT og hele KNT.

Det fremgår at KNT-tallene ikke er helt oppdatert. Sannsynligheten taler derfor for at de kan være enda større, da det synes å ha vært en viss vekst på området de siste årene. Figuren angir visse størrelser hva angår kjøttkontrollens andel av ressursene. Her er det noe usikkerhet mht til årsverksfordelingen. Årsverksandelen på 30 prosent stammer fra en SNT-undersøkelse i 1988, hvor det totale antall årsverk ble oppgitt til 627, hvorav 187 gikk til kjøttkontroll (tilsvarende 30 prosent). Omgjort til 1992 - tall vil den samme andelen innebære at ca 204 årsverk gikk til kjøttkontroll. Dette stemmer i og for seg godt med kjøttkontrollens andel av brutto driftsutgifter, som i henhold til KNT-forum utgjorde 28 prosent eller 68 mill kr.

Med utgangspunkt i disse tallene, kan det også settes opp noen andre oversikter som illustrerer virksomheten på ulike måter. ¹1

• Til sammen disponerer ONT 912 årsverk og 364 mill kr i driftsmidler pr år. Dette inkluderer imidlertid ca 50 årsverk (inkl adm kostnader) som brukes til ressurskontroll i fiskeriene - hvilket innebærer at det til selve næringsmiddeltilsynet går 862 årsverk. Tilsvarende må samlet driftsbudsjett reduseres til ca 346 mill kr

• På direktoratsnivå går det med ca 102 årsverk (SNT 81 + Fdir 21). Dette er eksklusive innsatsen til ressurskontrollen på sentralt nivå, men inkluderer Sentrallaboratoriet til Fdir (SNT har ikke lenger eget laboratorium)

• På regionalt/kommunalt nivå, dvs til den operative tilsynsvirksomheten, går det med ca 760 årsverk (ekskl innsatsen til ressurskontroll ved distrikts-kontorene)

• Fordelt etter formål ser de 862 årsverkene til næringsmiddelkontrollen ut til å fordele seg slik som vist i fig 5.

• Brutto årskostnad pr innbygger for SNT/KNT-systemet (den egentlige næringsmiddelkontrollen) var kr 70,34. Hvis man kun tar med det kommuna-le tilsynet, var den tilsvarende bruttokostnad kr 56,32. Og holder man de antatte kostnadene til kjøttkontrollen utenfor, blir beregnet kostnad pr nordmann kr 40,55. Det siste tallet er nok det minst sikre, fordi grunnlaget er usikkert. De øvrige kan egne seg som et utgangspunkt for sammenligning med enkelttilsyn.

Et typisk næringsmiddeltilsyn er organisert i to deler:

• en forvaltningsdel - inspektører og evt kjøttkontroll

• en laboratoriedel (de aller fleste tilsynene har laboratorium)

Graden av funksjonsdeling mellom personalet varierer naturlig nok med størrelsen på tilsynet. Det minste tilsynet er på 0,4 årsverk og det største på 67 årsverk (Kilde: KTE, 1995). Et gjennomsnittlig KNT dekker 5 kommuner med 5060.000 innbyggere. Men det er store variasjoner; fra rent kommunale tilsyn til interkommunale tilsyn for 14 kommuner; og innbyggertallet varierer tilsvarende mellom ca 7.000 og 460.000 innen ett og samme KNT-område (KNT-forum okt -94).

Undersøkelsen til K. T. Elvbakken viser at de minste tilsynene dekker færrest kommuner. Sammenhengene er ellers slik mellom antall innbyggere og antall kommuner i hvert tilsynsområde:

Gjennomsnittstilsynet har 8,8 årsverk til disposisjon. Et riktigere bilde av en «gjennomsnittstilsyns» størrelse gir kanskje medianverdien, som er på 5,9 årsverk. Basert på de 66 KNTene som inngikk i KTE's undersøkelse, var fordelingen av tilsynene etter antall årsverk slik:

Rundt halvparten av tilsynene kan karakteresiseres som «små», hvis vi setter grensen oppad for en slik betegnelse til 6 årsverk. På landsbasis vil dette si ca 40 næringsmiddelttilsyn. Gruppen «mellomstore» - de med mellom 6 og 12 årsverk utgjør 38 prosent. Og hvert åttende tilsyn kan karakteriseres som «stort», med en bemanning på mer enn 12 årsverk. Det vil si at ca ti tilsyn i Norge ligger i denne kategorien. Dette viser at to av de tilsynene som omtales noe nærmere her - nemlig Bergen og omland samt Midt-Rogaland - er svært atypiske, i hvert fall mht størrelse.

Næringsmiddeltilsynet i Midt-Rogaland er et stort tilsyn og omfatter 14 kommuner med 234.000 innbyggere. Virksomheten ledes av en direktør som er underlagt et styre, og har i alt 46,75 stillinger (årsberetning for 1993) fordelt på 52 personer. De 52 fordelte seg igjen med 27 på kjøttkontrollen og 25 på næringsmiddeltilsynet. Virksomheten var delt i følgende avdelinger:

• Inspeksjonsavdelingen (inspektørene)

• Kjemiavdelingen

• Mikrobiologisk avdeling

• Kjøttkontrollen

• Administrasjonen

Virksomhetens driftsregnskap viste totale utgifter i 1993 på ca 20 mill kr. Kommunenes egne utgifter til næringsmiddeltilsyn pr innbygger er beregnet til kr 32,04 i 1993, opp fra kr 30,93 året før (grunnlaget for beregningen er ikke vist). Basert på brutto utgifter (som er lettere å sammenligne med andre) var kostnaden kr 54,27.

Næringsmiddeltilsynet for Bergen og omland har organisert seg på samme måte, hvilket innebærer at begge disse tilsynene har to laboratorieavdelinger. Tilsynet i Bergen omfatter syv kommuner med 280.000 innbyggere, og ledes av et styre med representanter fra disse. Virksomheten har 26 stillinger, hvorav to stillinger som ble dekket av det statlige laboratoriesystemet (SLAN) - en overingeniør og en avdelingsingeniør. Både Bergen og Midt-Rogaland har SLAN-laboratorier. Totale driftsutgifter i 1994 var ca 9,1 mill kr, som var omtrent det samme som året før (årsmelding for 1994). Netto kostnad for hver enkelt av deltakerkommunenes innbyggere ble beregnet til kr 24,62 pr år. Tilsvarende brutto kostnad var kr 32,40.

For øvrig er det verdt å merke seg at det interkommunale næringsmiddeltilsynet i Bergen har valgt å samlokalisere seg med det kommunale kontoret for teknisk hygiene, og vurderer dette som nyttig.

Næringsmiddeltilsynet i Eidsvoll, Hurdal og Nes omfatter som navnet sier tre kommuner, og er kanskje en mer typisk representant for «gjennomsnittstilsynet». Som interkommunalt organ ledes også dette av et styre. Antall ansatte er 10, som til sammen utgjør 8,45 årsverk (1994). Av disse var omtrent like mange fordelt på kjøttkontrollen som på næringsmiddeltilsynet. På lab'siden har tilsynet bare kompetanse på det mikrobiologiske området - altså ingen på det kjemiske. Samlede driftsutgifter for tilsynet var i 1994 ca 2,6 mill kr, hvorav knapt 0,9 mill kr til kjøttkontroll. Pr innbygger ble kostnadene beregnet til kr 54,25 (kr 47,17 i 1993). Kostnadene viste stigende tendens også fremover. En viss utvidelse var planlagt for 1995, først og fremst knyttet til kjøttkontrollen.

Av disse eksemplene forstår man at det må være store forskjeller mellom enhetene hva angår økonomi, kompetanse og evne til å fungere etter de intensjonene som er fastsatt i lov- og regelverk. Eidsvoll er typisk for de noe mindre (ikke små) tilsynene i den forstand at det ikke har kjemisk laboratorium. De fleste tilsynene har mikro-biologisk laboratorium.

Bergen er typisk for de mange KNTer som er engasjert i miljørettet helse (teknisk-hygiene). I henhold til KNT-forum hadde 23 av de 59 tilsyn som hadde besvart, etablert en ordning med felles personell på dette området for de deltakende kommuner. Fem tilsyn var organisert sammen med miljørettet helsepersonell som bare var tilsatt i vertskommunen. Til sammen utgjorde dette personellet 25 stillinger i de 59 tilsynene (1994). Det er et tankekors at kommunene i svært liten grad synes å ha denne kompetansen i egen regi.

Problemer med manglende kompetanse o l vil først og fremst gjøre seg gjeldende i de små tilsyn med få ansatte. Alle de tre tilsyn som er omtalt foran er større enn gjennomsnittet - og to av dem hører til de største. Forskjeller i arbeidsmåte osv omtales nærmere i avsnitt 2.2.2.

2.2 Oppgaver og produksjon

Innledningsvis er det nevnt at det ikke finnes noen helhetlig og sammenhengende fremstilling av det offentlige næringsmiddeltilsynets virksomhet, resultater og ressursbruk. Men det er forskjeller mellom de ulike sektorer og nivåer. Både i Fiskeridirektoratet/Kontrollverket og i SNT gis det ut oversiktlig informasjon om endel viktige størrelser. Det samme gjør KNT' ene, men ingen instans har hittil tatt ansvar for å samle dette og se det i en sammenheng. Et unntak er KNT-forum, som med ujevne mellomrom har gjort undersøkelser i egne rekker og presentert oversiktsdata knyttet til bl a oppgaveløsning og ressursbruk. Imidlertid er denne informasjonen preget av mangler, bl a fordi den bygger på en relativt lav svarprosent.

På bakgrunn av den informasjon som doktorgradstipendiat Kari Tove Elvbakken har samlet inn, har vi fått fram en del sammenfattende informasjon om KNT-systemet (avsnitt 2.2.4). Informasjonen om SNT og Fiskeridirektoratets tilsynsapparat bygger på virksomhetenes egne opplysninger (avsnittene 2.2.1-2.2.3).

2.2.1 Fiskerinæringen og Kontrollverket

Førstehåndsverdien av fisk tatt i sjøen var i 1993 på rundt 6 mrd kroner, - en marginal økning fra 1992. Utviklingen i 1994 viste en mer markant positiv utvikling (15 prosent verdiøkning første halvår), og ressurssituasjonen er positiv i de viktigste bestandene som sild og torsk. Verdien av oppdrettsfisk er de senere årene kommet opp i samme størrelsesorden som fisk fra sjøen.

Norsk fiskeeksport bidrar med betydelige inntekter til landet. I 1993 er beløpet beregnet til 16,6 mrd. kroner, hvilket representerte en økning på nesten 8 prosent fra 1992. Målt etter volum var økningen enda sterkere, over 11 prosent. Gjennomsnittsprisen var altså lavere i 1993. Verdien for 1994 er anslått til nærmere 18 mrd kroner

Den totale eksportverdien har stort sett økt hvert år på 80- og 90-tallet. Således var verdien i 1993 omtrent det dobbelte av verdien i 1982, målt i faste kroner. Samtidig vet vi at myndighetene har tro på fortsatt vekst. De regner således med at det vil være mulig å fordoble eksportinntektene igjen i løpet av 10-15 år (med utgangspunkt i 1992). Dette er basert på forutsetningen om en forsiktig vekst i det tradisjonelle fisket, en markant vekst i havbruksnæringen og en evne i norsk fiskeindustri til å øke sin del av foredlingsvirksomheten.

Det er registrert rundt 19.000 heltidsfiskere i Norge, og i tillegg ca 6000 som har fiske som biyrke (1993). I havbruksnæringen anslår en at det er 5.000 direkte sysselsatte. I fiskindustrien er det sysselsatt omkring 12.000 arbeidstakere, fordelt på ca 500 bedrifter, de fleste små og mellomstore. For næringen er både sikker råstofftilførsel og avsetningsmulighetene sentrale faktorer. Fordi lønnsomheten gjennomgående er lav, har mange bedrifter økonomiske vansker. Det er et mål for fiskerimyndighetene å bidra til økt lønnsomhet i næringen. Både økonomiske og andre virkemidler vil bli tatt i bruk for å nå målet.

Fiskeridirekoratet er departementets «fremste rådgivende og utøvende organ i fiskeri-og havbruksspørsmål» ...som har som hovedoppgave «å arbeide for at norsk fiskeri- og havbruksnæring fremmes og utvikles til beste for næringsutøvere og samfunnet...» Næringens betydning og fremtidige vekstpotensiale tilsier at myndighetene har en legitim interesse i å legge vilkårene best mulig til rette for næringsutøverne. Fordi det alt vesentlige av produktene eksporteres, vil en av de viktigste oppgavene være å sikre markedsadgang for dem. Ett sentralt element i dette er å kunne forsikre utenlandske oppkjøpere om at norsk fisk og fiskeprodukter tilfredsstiller de krav deres myndigheter har satt. Hittil har denne kvalitetskontrollen vært hjemlet i et lov- og forskriftsverk om kvalitetskontroll som inneholder en lang rekke spesifikke kvalitetskrav knyttet til ulike fisketyper og behandlingsformer.

Kontrollverket har også ansvar for ressurs- og reguleringskontroll/overvåking av fiskefelt. Disse oppgavene skiller seg i stor grad fra kvalitetskontrollen. Ressurskontroll på sjøen skjer f eks ved hjelp av hurtiggående motorbåt eller utplassering av (et begrenset antall) inspektører på fiskefartøyene. Det samarbeides med Kystvakten. I forbindelse med omsetningskontrollen, som inngår som endel av ressurskontrollen, er det etablert et samarbeid mellom Kontrollverket, Økokrim, Tollvesenet og skattemyndighetene.

Den tredje hovedoppgaven som sorterer under Kontrollverket er laboratorievirksomheten. Denne består av et sentrallaboratorium i Bergen og tre distriktslaboratorier. Laboratorienes analysevirksomhet «skal være rettet mot kvalitet av fisk og fiskevarer med Kontrollverket og fiskerinæringen som de viktigste oppdrags-giverne» (Fiskeridirektotratets VP1995). I praksis betyr dette ulike former for:

• oppdragsanalyser (kjemiske, sensoriske og mikrobiologiske), f eks medisinrestkontroll, hygienekontroll, måling av kontaminanter, ulike former for fôrkontroll og kontroll av helkonserves. Det siste ble overført til Kontrollverket fra 1. april 1994. I prinsippet kan oppdragene deles i to typer:

  • kontrollanalyser, som gjøres på vegne av Kontrollverket eller andre offentlige kontrollorganer

  • handelsanalyser, som gjøres på oppdrag fra næringen for å kunne garantere for den næringsmiddelhygienske standard av produktene (jfr bakteriene Listeria, Salmonella, Clostridier)

• prosjektanalyser, f eks for tiden kjemiske analyser av algetoksiner - et metodeprosjekt hvor Sentrallaboratoriet analyserer innsendte prøver fra de lokale næringsmiddeltilsynene (!) -, kartlegging av miljøgifter i marine miljøer, forekomst av listeria (samarbeid i SLAN-regi) og flere andre prosjekter

Både Sentrallaboratoriet og de øvrige laboratoriene arbeider mot intern kvalitets-sikring etter den europeiske EN-4500 normen. Det er alt søkt om akkreditering for Sentrallaboratoriet.

I fremtiden vil dette være en oppgave som vil endre betydelig karakter, i to betydninger:

• Grunnlaget for kontrollen vil bli endret, dvs det offentlige regelverket vil regulere et snevrere felt. Dagens detaljerte og omfattende kvalitetsforskrifter er i ferd med å bli erstattet med mer grunnleggende kvalitetskrav, hovedsakelig knyttet til hygiene/helseaspektet ved produkter og produksjon. Disse vil i stor grad være forankret i et internasjonalt regelverk. Mao vil tilsynsoppgaven i større grad få karakter av et ordinært næringsmiddeltilsyn basert på hensynet til helse og hygiene og i mindre grad til kvalitetsbestemmelser. Myndighetenes interesse for dette vil i prinsippet være begrenset til å spille rollen som garantist, hvilket f eks kan innebære at man etablerer et system for sertifisering av varepartier e l i henhold til offentlige bestemmelser. Hvis markedet etterspør garantier for egenskaper som ligger utenfor de grunnleggende krav, bør det i prinsippet være eksportøren som må sørge for dokumentasjon. Hvorvidt tilsynsmyndighetene skal kunne yte denne type tjenester, er et politisk og praktisk spørsmål. I alle fall bør det skje klart avgrenset fra tilsynsfunksjonen og mot godtgjøring. Akkrediterte laboratorier bør f eks kunne yte slike tjenester, eventuelt i konkurranse med offentlige organer.

• Innholdet i tilsynsoppgaven blir endret, i den forstand at internkontroll (egenkontroll) ²2 vil erstatte tradisjonell myndighetskontroll i bedriftene. I forskrift av 15.12.94 innføres det en felles plikt for alle virksomheter som faller inn under all næringsmiddelovgivning (dvs alle de fire tidligere nevnte lover) til «å føre internkontroll og etablere internkontrollsystem». Selv om en både må regne med at det kan gå noe tid før alle bedriftene har etablert dette, og kanskje at noen typer bedrifter aldri vil komme til å gjøre det, er det ikke tvil om at myndighetenes oppgave vil bli vesentlig endret. Heretter vil oppgaven med å føre tilsyn med systemene dominere over inspeksjons-virksomheten. Begrepet systemrevisjon brukes ofte om den nye kontrollformen.

Kontrollverkets distriktskontorer har begynt med godkjenning av internkontrollsystemer fom i år (1995).

Omleggingen av kvalitetskontrollen ses som en av endringene i næringens rammebetingelser som kan bidra til å bedre lønnsomheten. I budsjettet for 1995 varsler fiskeriministeren nemlig en gjennomgang av kvalitetskontrollen, under henvisning til behovet for å tilpasse seg bl a EU's krav om internkontroll ved tilvirkningsanleggene. Det vises til den arbeidsgruppen som er satt ned for å gjennomgå kvalitetsforskriften.

2.2.2 Kvalitetskontroll av fisk - et næringspolitisk virkemiddel

Fiskerimyndighetene ser kvalitetskontrollen utelukkende i et næringspolitisk perspektiv (derfor har det neppe vært noe særlig tap å overføre ivaretakelsen av næringsmiddelhensynet til SNT). I de seneste offentlige dokumentene på fiskeriområdet er bl a disse målformuleringene sentrale:

• «....Fiskeridepartementet legger vekt på å se næringen som helhet, der en fremmer samspillet mellom fiskeri, havbruk og eksport»

• Fiskeridepartementets overordnete mål er å arbeide for å skape en bærekraftig og lønnsom næring»

• Fiskeridepartementets strategier for 1995-99 omfatter er en bærekraftig ressursforvaltning, en doblet verdiskapning

Det er et viktig poeng for den senere drøfting at en ser hvilke roller fiskerimyndighete har tillagt seg selv, fordi det er en prinsipiell forskjell mellom den rolle en spiller som næringsutviklingsaktør og den en spiller som næringsmiddelkontrollør. At Kontrollverket selv i sin VP oppgir at kvalitetskontrollen skal sikre at forbrukere i inn- og utland får sunne og gode varer (norsk-produserte og importerte)...» tyder på at det ikke selv skiller mellom å opptre som et tilsynsorgan på vegne av forbrukerne/innbyggerne og å opptre som garantist for næringsdrivende.

Også på fiskesiden er det i liten grad gjort sammenstillinger som viser hva tjenesteproduksjonen går ut på og hvilke resultater som kan avledes av den. Verken i statsbudsjettet eller Kontrollverkets virksomhetsplan finnes annet enn svært grove tall knyttet til selve inspeksjonsvirksomheten. Kontrollverket kaller selv dette for et beslutningsstøttesystem for styring av kontrollinnsatsen. Nøkkeltallene for 1994 var:

• 74.876 inspeksjoner

• 3.235 reaksjoner (overtredelser), tilsvarende 4,3 %

• ca 32 årsverk i direkte innsats

Kontrollverket budsjetterer med samme innsats/produksjon i 1995, uten at dette er begrunnet spesielt. Det er således vanskelig å si om antallet inspeksjoner bør ligge lavere eller høyere ut fra kontrollbehovet, rett og slett fordi det ikke er gjort slike overveininger. Derimot gir en i statsbudsjettet (St prp nr 1 (1994-95)) uttrykk for at prosentandelen reaksjoner skal ned. Men antall inspeksjoner skal holdes konstant.

Hovedinntrykket er at behovet for og resultatene av Kontrollverkets virksomhet er utilfredsstillende forklart i de offentlige dokumentene.

Det lar seg f eks ikke lese av virksomhetsplanen hva som blir kontrollert, eller om reaksjonsandelen er større på noen områder enn på andre. I statsbudsjettet framgår det imidlertid at «begrepet kvalitetskontroll omfatter i denne sammenheng produktkontroll, kontroll med bygningstekniske forhold, fôrkontroll og smitteforebyggende kontroll mm». Teorien er at utviklingen i lovlydighet skal kunne leses av utviklingen i indikatorverdien fra år til år.

På noen andre områder er det gitt noen signaler om hva som prioriteres eller hvordan oppgavemengden utvikler seg:

• Kontroll av vannkvaliteten i fiskeindustrien prioriteres i 1995, men vil senere inngå i egenkontrollordningen

• En kontrolloffensiv fra 1994 for å sikre hygienisk akseptabelt nivå på innredning/utstyr i fiskefartøyene vil fortsette i 1995

• Som konsekvens av et «Letter of Agreement» med the Food and Drug Administration i USA vil listeria-kontrollen av røkelaks til dette markedet bli trappet opp.

• Som følge av at kontrollen med hermetiske fiskevarer er overført til Kontrollverket fra 1.4.94 vil laboratorievirksomheten få nye oppgaver

• Arbeidet med innføringen av internkontrollordningen (egenkontrollordningen) tar mye tid i 1995, og etter planen skal 70 prosent av alle fiskeindustrianlegg skal ha iverksatt godkjente systemer (vi forstår at man ligger etter i praksis)

Ellers kan det nevnes at det er mulig at kontrollansvaret for fiskemel og fiskeeolje vil bli overført fra Sildemelkontrollen til Fiskeridirektoratet. En arbeidsgruppe har dette til vurdering (høsten -95).

De mest grunnleggende endringer som Kontrollverket kan komme til å stå overfor, kan likevel ventes å komme fra det nevnte arbeidet for å vurdere omlegging av Kvalitetsforskriften.

Forholdet Fiskeridirektoratet - SNT

I praksis synes forholdet mellom de to etatene å fungere tilfredsstillende i dag. Forholdet er regulert i en samarbeidsavtale av 1992 mellom Fiskeridirektoratet og SNT, der det under henvisning til myndighetesoverføringen til SNT av 29.04.88 vises til at hovedregelen er at SNT skal være overordnet tilsynsmyndighet i alle spørsmål hvor «næringsmiddelhensynet» står sentralt, bortsett fra når det gjelder fisk og fiskeprodukter. Grunnen til dette unntaket var at:

• forvaltningen av fiskekvalitetsloven burde holdes samlet

• kvalitetskontroll begrunnet i næringsmiddelhensynet burde ikke skilles fra kontroll begrunnet i næringsmiddelpolitikk

• det ble ansett som «mest tjenlig at Fiskeridirektoratet har ansvaret for tilsyn/godkjenning av eksportbedrifter, eventuelt kombinert med salg for det norske marked» (begrunnet i fiskerimyndighetenes fokusering på eksport). «Når det gjelder bedrifter som utelukkende produserer/frembyr for det norske marked ble det vurdert som mest tjenlig at SNT/KNT tillegges ansvaret for disse, da det for disse bedrifters vedkommende ofte foregår produksjon/frambud av annet enn fisk og fiskevarer slik at de dermed også er underlagt næringsmiddellovens bestemmelser»

Lovteknisk ble dette ordnet slik at visse bestemmelser i kvalitetsforskrift for fisk og fiskevarer ble opphevet, slik at det er næringsmiddellovens bestemmelser om merking og hygiene som kommer til anvendelse for fisk og fiskeprodukter. Fiskeridirektoratet ble delegert myndighet til å treffe enkeltvedtak og forestå tilsyn i medhold av hygieneforskrift for produksjon og frambud mv av næringsmidler. Denne myndigheten ble begrenset til fiskefartøyer, bedrifter o a som ellers hørte inn under Fiskeridirektoratets område etter fiskekvalitetsloven.

Det er interessant å merke seg at det i den kongelige resolusjonen av 29.4.1988 heter som en tilleggsbegrunnelse: «Det har samtidig ikke vært aktuelt å samle all forvaltningsmyndighet under ett departement. En viktig grunn for det er at næringsmiddelpolitikken tradisjonelt har vært nært knyttet til næringspolitikk (vår uth.) og dette er fortsatt en realitet». Det er grunn til å være oppmerksom på at myndighetene også den gang så den potensielle interessekonflikt som kunne ligge mellom «næringsmiddelpolitikk» (helse- og forbrukerhensynet) og «næringspolitikk». Fra res'en kan f eks følgende leses:

«Fiskeridirektoratets kontrollverk foretar således kvalitetsvurdering med utgangspunkt både i «næringsmiddelhensynet» og i mer næringspolitisk motiverte hensyn. Kvalitetsvurderingen omfatter både kontroll med at fisk og fiskevarer framstår som gode salgsvarer og for noen produkters vedkommende foretas dessuten kvalitetsklassifisering av hensyn til å lette avsetningen, feks kvalitetsgradering av oppdrettet laksefisk, klippfisk mv. Det bemerkes at den overveiende del av norske fiskeprodukter går til eksport og at det på flere markeder er av stor betydning at varen er i samsvar med den innarbeidede eller avtalte kvalitetsnormer.

Fiskeridepartementet ser det slik at det vil være mest tjenlig å holde mesteparten av forvaltningen som skjer i medhold av fiskekvalitetskontrolloven samlet , og at en ikke bør skille kvalitetskontroll som knytter seg til å ivareta næringsmiddelhensynet, fra kvalitetskontroll motviert i næringspolitiske hensyn........Overføring av myndighet til SNT, både når det gjelder myndigheten som utøves av Fiskeridirektoratet og som er delegert...foreslås begrenset til kontroll mht forbrukervern, herunder at produktene har en helsemessig god kvalitet. Konkret siktes det til kontroll med hygiene og med at forbrukerpakninger for innenlands salg er merket på tilfredsstillende måte.»

Fordi SNT hadde som mandat å samordne og effektivisere næringsmiddelkontrollen i Norge, ble det forutsatt at det skulle inngås en samarbeidsavtale mellom Fiskeridirektoratet og SNT om den praktiske gjennomføringen av inspeksjonsvirksomheten. En slik avtale kom ikke i stand før i 1992, og da på bakgrunn av at det faktisk hadde skjedd endel dobbeltkontroll/kollisjoner imellom de to etatene: Flere bedrifter hadde blitt utsatt for krav om godkjenning av både helse- og sosialstyret/KNT og Fiskeridirektøren.

Samarbeidsavtalen fører videre hovedprinsippene fra delingen i 1988, slik at:

• Fiskeridirektoratet har ansvaret for kontroll og godkjenning når det gjelder bedrifter som tilvirker/omsetter fisk og fiskevarer for eksport alene eller i kombinasjon med tilvirkning/omsetning for det norske marked

• KNT skal ha ansvar for kontroll og godkjenning når det gjelder bedrifter etc som utelukkende produserer fisk og fiskevarer for det norske markedet, herunder detaljhandel med fisk og fiskevarer

• Samarbeidsavtalen skulle kunne suppleres med lokale avtaler, men innenfor dennes ramme

• Det ble forutsatt at KNTene i samarbeid med Kontrollverkets distriktskontorer skulle klargjøre ansvarsforholdet overfor den enkelte bedrift (hvilket senere er gjort)

For øvrig ble det i avtalen fra 1992 slått fast at det var behov for å se nærmere på finansieringen av denne kontrollen, som jo nå ble utført av to etater med ulik finansieringsform. Fiskeridirektoratet og SNT tok i fellesskap på seg ansvaret for å fremme forslag om en slik gjennomgang.

I Fiskeridirektoratets virksomhetsplan for 1995 fremgår det at ansvarsdelingen mellom Kontrollverket og SNT/KNT planlegges nedfelt i forskrifts form. Dessuten fremgår det at direktoratet i samarbeid med SNT har tatt mål av seg til å fremme et forslag om finansiering av den delen av fiske(vare)kontrollen som ligger under SNTs område skal finansieres. Dette skjer altså tre år etter at samarbeidsavtalen ble inngått.

2.2.3 Statens næringsmiddeltilsyns mål og oppgaver

SNT skal som direktorat på næringsmiddeltilsynsområdet forvalte de aktuelle lover og sørge for en så effektiv samlet oppgaveløsning og ressursbruk som mulig. I dette ligger både et ansvar for å samordne de ulike aktørers innsats og finne en hensiktsmessig plass for egen virksomhet. En viktig rolle for SNT er å være kompetanseorgan for det kommunale næringsmiddeltilsynet.

I sin virksomhetsplan for 1994 (som er den siste som foreligger) har SNT selv definert sine overordnete mål. Der heter det at SNT skal søke å oppnå:

• Et anvendelig regelverk og god forvaltning på næringsmiddelområdet

• En struktur i det offentlige næringsmiddeltilsynet som sikrer god ressursutnyttelse av offentlige ressurser

• Å være en aktiv og god samarbeidspartner for andre aktuelle kompetanse- og forvaltningsmiljøer

• Dokumentasjon av næringsmidlenes sikkerhet (helse - redelighet - kvalitet)

• Oppdatert og nødvendig kompetanse i det offentlige næringsmiddeltilsynet

• Tilgjengelig informasjon for offentlige etater, næringsliv og forbrukere

SNT har nylig fått en ny og viktig rolle: Gjennom endringer i næringsmiddelregelverket har staten ved SNT fått primæransvaret for tilsyn med «næringsmiddelvirksomheter som har regional, landsdekkende eller eksportrettet karakter, og for importkontrollen» (vår uth.). Gjennom dette har staten ved SNT fått styringen med et tidligere kommunalt området. Overtakelsen av ansvaret skjer i to omganger:

• Fra 1. januar 1995 (fase 1) overtok staten ansvaret for tilsyn med:

  • virksomheter som driver produksjon mv av animalske næringsmidler (produkter basert på kjøtt, fisk, melk) med unntak av slakterier

  • importkontroll av alle næringsmidler

• Fra 1. januar 1996 (fase 2) overtar staten ansvar for tilsyn med:

  • øvrige virksomheter som har regional, landsdekkende eller eksportrettet karakter, inkludert slakterier. Fra samme tidspunkt vil kommunene bli fritatt for kostnadene til kjøttkontroll ved slakteriene

Praktisk har SNT løst sitt tilsynsansvar ved å delegere tilsyns- og vedtaksmyndigheten til KNT. Dette innebærer at SNT (staten) bærer kostnadene ved tilsynet - de «kjøper» tjenestene av KNT - og dermed også har styringen med tilsynsform og -nivå. Det er viktig å merke seg at det er «hele» tilsynsområdet for de nevnte virksomheter som staten nå har kontroll med - og som delegeres. Det skal altså ikke være noe tilsyn med disse bedriftene i egen, kommunal regi i tillegg.

Det kommunale ansvaret videreføres når det gjelder tilsyn av alle de bedrifter som ikke faller inn under de nevnte kategorier. I det vesentlige vil dette være de mange små og mellomstore næringsmiddelbedriftene, ikke minst innen handel og servering, inkludert offentlige virksomheter. Det store antallet virksomheter vil altså fortsatt ligge til KNT-nivå. Men de store bedriftene, som også må antas å være av størst betydning i tilsynssammenheng, «overtas» av staten.

Ett område er behandlet spesielt, nemlig importkontrollen. Myndighet til å drive importkontroll skal ikke delegeres på generelt grunnlag, men til 15 nærmere bestemte KNTer (de som har størst import). Unntatt er import av ferskt kjøtt og fiskeråvarer som omfattes av andre bestemmelser. Import av ferskt kjøtt kontrolleres fortsatt av kjøttkontrollen.

SNT har også påvirket utviklingen på laboratoriesiden. Direktoratet har ikke lenger et eget laboratorium og dekker nå sitt analysebehov gjennom samarbeid med statlige laboratorier og de 7 SLAN-laboratoriene.

Den nye ansvarsdelingen mellom stat og kommune har endret SNTs funksjon og arbeidsmåte ganske radikalt. Hittil kan man få det inntrykk at SNT kan ha drevet sin virksomhet i god avstand fra det faktiske tilsynet, og kanskje ikke ha vært tilstrekkelig opptatt av hva som faktisk kom ut av tilsynsaktiviteten. Vi viser i denne forbindelse til det som tidligere er sagt om mangel på oversikt over innsats og resultater av næringsmiddeltilsynet totalt sett. Heretter må SNT på en helt annen måte engasjere seg i hvordan tilsynet skal drives og med hvilke ressurser, - og spesifisere sine forventninger mht hvilke resultater som ønskes oppnådd. Det enkelte KNT må jo instrueres i oppgavene for hvert enkelt år, og skal tilføres et visst beløp for å utføre nærmere bestemte oppgaver.

Det arbeid som hittil er gjort av SNT tyder på at omleggingen først og fremst innebærer at staten tar et styrende grep om tilsynsvirksomheten med de store bedriftene. SNT har bl a stilt krav til KNTene i form av retningslinjer for tilsynet og utarbeidet skjemaer som skal dokumentere tilsynsaktivitet og ressursbruk mv:

• tilsynsplaner, som skal utarbeides for virksomhet, med tilhørende samleskjema for tilsynsplaner

• registreringsskjema for registrering av løpende tilsynsaktivitet av hver enkelt bedrift

• årlige tilsynsrapporter pr tredje kvartal over tilsynsaktivitet og ressursbruk så langt i året og plan for resten av året

• årsrapporter for samlet tilsynsaktivitet og ressursbruk i KNT i løpet av året

• løpende rapportering ved vesentlige brudd på næringsmiddelregelverket

SNT godtgjør de kommunale næringsmiddeltilsynene for arbeidet. I 1995 er godtgjørelsen for ett årsverk satt til kr 460.000, tilsvarende kr 2000 pr dagsverk. Godtgjøringen skal dekke alle utgifter og utbetales på grunnlag av antall registrerte tilsynsobjekter og tilsynsplaner som er vurdert og akseptert av SNT. Til gjengjeld trekker staten rammetilskuddet til kommunene med 32,5 mill kr, fordelt slik at alle kommuner blir trukket for kr 7,50 pr innbygger. KNT-forum har vært kritisk til denne formen for omdisponering og mener det slått skjevt ut. Forholdet er vel snarere at det vil bidra til å rette opp skjevheter, i den forstand at tilbakeføringen av midler vil styrke dem som har brukt lite og svekke dem som har brukt (for) mye på næringsmiddeltilsyn.

Selv om denne styringen begrenser seg til de virksomhetene staten har primæransvaret for, må en anta at den vil innebære forbedringer på endel punkter:

• For det første - og det er viktigst - oppnår man en samlet tilsynsvirksomhet som utføres etter sentrale retningslinjer og krav. Dette bør gi bedre/jevnere kvalitet på oppgaveløsningen og dermed også større resultatlikhet overfor tilsynsobjektene

• Dessuten vil nyordningen gi etterlengtet informasjon om hva tilsynet faktisk innebærer, hvilke ressurser som brukes, hvilke resultater som oppnås osv.

På minussiden kan kanskje anføres - i hvert fall fra SNTs side - at 82 kommunale tilsynsenheter er mange å forholde seg til. Hvilke faktiske styringsmuligheter vil komme til å eksistere når nyordningen har «satt» seg? Hvordan oppleves det å kunne styre oppgave- og ressurssiden, men ikke organisering, personell osv? Og hvordan skal dette systemet sikre en tilstrekkelig satsing på en samordnet kompetanse-utvikling?

Det viktigste spørsmålet er imidlertid: Kan staten gjennom denne ordningen styre det staten bør styre? Er den styring som kommunene er tillagt den riktige for det kommunale nivået? Slike problemstillinger vil bli tatt opp igjen i kapittel 3.

2.2.4 Det kommunale næringsmiddeltilsyns oppgaver

De 82 kommunale (egentlig interkommunale) næringsmiddeltilsynene står for det operative nivået i tilsynsvirksomheten. Som for SNT er det næringsmiddelhensynet som er styrende for all aktivitet. Dette innebærer at det er helseperspektivet og redelighetsperspektivet (eller forbrukerhensynet) som er utgangspunktet for kontrollen, slik næringsmiddelloven angir. Hensynet til næringen er underordnet, hvilket utgjør et helt annet ståsted enn det Fiskeridirektoratets kontrollverk har.

Næringsmiddeltilsynets virksomhet består i det vesentlige av følgende hovedoppgaver:

• å føre tilsyn med at all

  1. produksjon

     • frambud (salg, servering mm)

     • import (innskrenket til 15 KNTer fom 1.1.95) av næringsmidler

  2. slakting av dyr skjer i overensstemmelse med krav i offentlige bestemmelser

Dette innebærer bl a at alle næringsmiddelbedrifter skal kontrolleres og godkjennes, at mat og drikkevarer tatt fra omsetningsledd blir analysert, og at alt kjøtt i forbindelse med slakting blir kontrollert (etter eget regelverk). I den siste tiden har en vesentlig oppgave vært å bistå og se til at bedriftene etablerer internkontrollordninger som er i overensstemmelse med kravene.

I tillegg tar alle næringsmiddeltilsyn på seg oppgaver i en eller annen utstrekning for kommunene eller private oppdragsgivere, med utgangspunkt i den kompetansen de kan tilby. Dette kan være prøvetaking og analysearbeid for kommunale instanser eller oppdrag for bedrifter. Også privatpersoner kan få bistand hos næringsmiddeltilsynet.

Kari Tove Elvbakken peker på at kontrolloppgavene for de ulike tilsynene vil variere med antallet og sammensetningen av næringsmiddelbedrifter i området. Noen områder har mange dagligvarebutikker, gatekjøkken eller restauranter, andre har få. Det er en utfordring å finne den «riktige» tilsynsstrategi for det enkelte området, ut fra det kontrollbehov som eksisterer. KTE bruker begrepet «kontrollandskap» som grunnlag for å beskrive den arena som skal kontrolleres. Kontrollandskapet utgjøres av antall og typer inspeksjonspliktige virksomheter.

Kategori 1:

Produksjonsbedriftene: Vannverk, slakteri, bakeri, meieri, kjøttforedling, fiskeforedling mfl

• Her kontrolleres både forholdene ved produksjonen og råvarer som går inn i produktene, samt sammensetning og merking av produktene. Kontrollen skjer før varene finnes på markedet

Kategori 2:

Omsetningsleddet: Dagligvareforretning, bakeriutsalg, fiske-/viltutsalg

• Her er kontrollen mer mangeartet. Den kan bestå i kontroll av hygiene på stedet, hygiene ved oppbevaring, kontroll av selve matvaren mht innhold av skadelige stoffer, kontroll av matvarens kvalitet (at den er det den gir seg ut for å være), merking og sammensetning osv

Kategori 3:

Servering/forpleining: Restaurant, gatekjøkken, kantiner, institusjonskjøkken, møtelokaler, barnehager

• Kontrollen kan omfatte både behandling av råvarer ved produksjonen av maten/rettene, oppbevaring av matvarer og hygieniske forhold på stedet

Noen typer matvarer kontrolleres gjennom hele kjeden, f eks kjøttdeig. Det starter med kjøttkontrollen, fortsetter gjennom foredlingsbedrift og handel for til slutt å ende med kontroll av kjøttdeigen eller den ferdige hamburgeren på gatekjøkkenet.

Det finnes ingen oversikt over antall næringsmiddelbedrifter her i landet. KNT-forum har på bakgrunn av et tilfeldig utvalg årsmeldinger stipulert antallet til ca 1 pr 100 innbyggere. Dette vil gi et totalt antall på 40-45.000 virksomheter. Det er et poeng at disse ikke fordeler seg jevnt mellom de tre kategoriene kontrollandskap. Hvis man bygger på KTEs tall (som bygger på data fra 60 av 82 KNTer), får en et bilde som vist nedenfor. Det er for øvrig et poeng at summen av antall bedrifter hun har kommet fram til gjennom KNTene er 28.440. Hvis vi forutsetter at de KNTene hun har med i sitt materiale er representative mht antall virksomheter, ville antallet i alle de 82 KNT-områdene vært ca 39.400, altså ganske nært det som er stipulert foran (!):

Tilsynsfrekvensen ser ikke ut til å variere systematisk med kategoriene, med unntak av slakterier og kjøttforedlingsbedrifter. Hvis vi tar utgangspunkt i f eks årsmeldingen til KNT i Eidsvoll, Hurdal og Nes, var tilsynsfrekvensen hhv 18 og 9. For de øvrige kategoriene var variasjonene langt mindre. Høyest prioritert syntes dagligvareforretningene (frekvens 1,57). De øvrige lå på under 1, dvs at antall tilsyn var lavere på ett år enn antall bedrifter. Denne frekvensen ser ut til å være en god del lavere enn det KTE har funnet i sin undersøkelse

Noen nøkkeltall fra «våre» KNTer viser følgende tall for produksjon mm (94):

På grunn av ulikt kontrollandskap og bedriftsstørrelse er det vanskelig å sammenlikne slik nøkkelopplysninger. Dersom tallene knyttet til kjøttkontroll og -foredling hadde vært trukket ut, ville situasjonen vært en annen. Hvis vi likevel sammenlikner, får vi følgende størrelser:

Tilsynelatende driver disse KNTene en relativt likeartet tilsynsvirksomhet. Men fordi vi ikke kjenner virksomhetsstrukturen eller hvordan inspeksjonen fordeler seg på type bedrifter (unntatt Eidsvoll), gir ikke tallene godt nok grunnlag for denne konklusjonen. Antall prøver varierer enda sterkere mellom tilsynene. Her dominerer prøver på drikkevann og kjøtt. Disse utgjorde 70 prosent av alle prøvene i Bergen og omland og 65 prosent av alle prøvene i Eidsvoll (hvor nesten hver femte prøve knyttet seg til avløpsvann, som vel ligger utenfor næringsmiddeltilsynet).

Både når det gjelder prøvetaking og ikke minst antall/typer analyser knyttet til den ser det ut til å være betydelige, og ikke alltid saklig begrunnede ulikheter mellom tilsynene. Midt-Rogaland oppgav å ha utført nesten 39.000 (!) enkeltanalyser i løpet av 1994. Dette tilsvarer nesten 170 analyser hver dag, basert på 230 arbeidsdager pr år. I årsmeldingen til Bergen og omland, som hadde en nedgang fra nesten 35.000 analyser i 1993 til ca 27.000 i 1994 (ned ca 23 %), står det som forklaring: «Denne nedgangen er et resultat av bevisst prioritering av kvalitetssikring og mer forbruker-relaterte analyser».

Flere av de samme trekkene ved produksjonen som vi har pekt på for disse tre KNTene finner vi igjen på landsbasis. Undersøkelsen til KTE viser f eks at:

• drikkevann er vanligste analyseobjekt. I alt ble det tatt 67.000 prøver ved 55 tilsyn

• kjøttvarer er den andre store gruppen, og sto for ca 20 prosent av prøvene, tilsvarende ca 22.000 fra 54 tilsyn

• den tredje største varegruppen utgjøres av melk og melkeprodukter, med over 12.000 prøver (14 %)

• selv om kontroll av fisk til eksport er Kontrollverkets område, er omsetningen av fisk og fiskeprodukter på det norske markedet KNTs område: 46 tilsyn oppgav å ha analysert bortimot 8.000 prøver av fisk(-eprodukter).

Av alle de oppgitte analyser var fordelingen på typer som vist i første kolonne nedenfor (totaltallet er ufullstendig, hvilket også kan gi utslag på fordelingen). Andre kolonne viser fordelingen fra SNTs samleoversikt fra KNTenes årsrapporter i 1988 (NB), da totalt antall analyser ble satt til ca 1 million, fordelt på 70 tilsyn:

Det er ellers naturlig at store bedrifter krever større innsats enn små, og at innsatsen også varierer med bedriftstype og kontrollform. Kontrollformen varierer i sin tur med størrelse og virksomhetstype. Introduksjonen av internkontroll vil antakelig forsterke ulikhetene, i den forstand at det er de store bedriftene som en må vente vil få til slike systemer i størst utstrekning. Særlig blant de minste bedriftene er det grunn til å være forbeholden med forventningene knyttet til internkontroll som prinsipp. Dette betyr at kontrollen av småbedriftene må ventes videreført omtrent som i dag langt på vei. De store bedriftene (regionale, landsdekkende eller eksport) er fom 1995 underlagt statlig tilsynsansvar. De små bedriftene vil fortsatt ligge under kommunalt tilsynsansvar.

3.3 ET NÆRINGSMIDDELTILSYN I ENDRING

3.3.1 Nye utfordringer og andre rammebetingelser

3.3.1.1 Internkontroll - den nye tilsynsformen

En rekke faktorer vil sette nye rammer for utøvelsen av næringsmiddeltilsynet, og flere av dem har alt hatt stor påvirkning. Konsekvensene har også betydning for valg av organisasjonsform. En av faktorene er representert ved overgangen fra kontroll av produkter/lokaler til såkalt «internkontroll».

Internkontroll (egenkontroll) vil bli innført som en generell kontrollform, både på næringsmiddelområdet og på andre områder. I prinsippet innebærer dette at det offentliges kontroll skal endres i retning av systemkontroll, hvor det er selve internkontrollsystemet som gjøres til gjenstand for kontroll. Ofte brukes begrepet revisjon om denne type kontroll. Både SNT og Kontrollverket har brukt mye tid og krefter på å utvikle internkontrollkrav til bedriftene og eget oppfølgingsopplegg. En felles internkontrollforskrift for SNT/KNT-systemet og Kontrollverket er utarbeidet. Hittil er det lite konkrete erfaringer med denne type tilsynsvirksomhet, og det finnes ikke opplysninger som gir indikasjoner på hvilke konsekvenser omleggingen vil ha. Det er naturlig å tro at omleggingen bl a vil kunne ha betydning for

• selve arbeidsformen knyttet til tilsynsfunksjonen, som må legges om

• kompetansekrav til de ansatte

• ressursbruken, - hensikten med å overføre ansvar til virksomhetene selv må bl a være å frigjøre ressurser hos tilsynsmyndighetene. Skal disse inndras, eller brukes på annen måte eller til andre formål?

Samtidig hersker en viss usikkerhet mht hvor stor andel av tilsynsobjektene som har kompetanse, innsikt og ressurser nok til å etablere forsvarlige internkontrollsystemer. Det er sannsynlig at de fleste små virksomhetene ikke vil klare dette, og må kontrolleres på tradisjonelt vis. I såfall vil dette innbære at en rekke virksomheter, særlig i kategori 2 og 3 i kontrollandskapet (f eks restauranter, ferskvaredisker, selvstendige kolonialforretninger og bakeriutsalg mv), som jo utgjør det store antallet kontrollobjekter, fortsatt vil bli kontrollert på den «gamle måten».

Hvis dette er riktig, vil kanskje ikke tilsynsformen bli så annerledes enn vi forestiller oss. I allefall er det viktig å være forberedt på at tilsynsorganet må være organisert slik at det kan nå ut til alle de virksomheter som skal kontrolleres.Tilsynet må med andre ord enten være desentralisert nok, i den forstand at det er lokalisert i tilstrekkelig nærhet til tilsynsobjektene. Alternativt kan en mer sentralisert fast fysisk lokalisering av et mindre antall enheter (f eks i regioner) suppleres med en eller annen form for mobilt inspeksjonskorps.

3.3.1.2 Avgrenset offentlig tilsynsansvar

Området for det offentliges tilsynsansvar vil bli klarere avgrenset. Helse- og redelighetshensynet vil stå i fokus for næringsmiddelkontroll i offentlig regi. Kvalitet i betydningen ren og sunn vare vil inngå i dette hensynet, som fortsatt med en fellesbetegnelse kan kalles næringsmiddelhensynet.

Dette innebærer at begrepet kvalitet i den betydning det er brukt i regelverket for landbruksvarer og fisk gradvis vil få en mindre plass som anliggende for offentlig regulering. Krav til klassifisering etter størrelse, antall, type, vekt osv som ikke inngår i de basiskrav som stilles i det etter hvert felles norske og europeiske næringsmiddelregelverk, vil bli ansett som kommersielle krav som det er opp til markedet å fastlegge. Dette er en utvikling som er internasjonal, og som ikke minst har til hensikt å lette handelen mellom landene. Felles helse-, hygiene og redelighetskrav er nødvendig for at handelen skal skje på like vilkår.

Men også regler med utgangspunkt i «kvalitetskrav», dvs egentlig krav til sammensetning av produktene, søkes harmonisert på europeisk nivå av hensyn til handelen. Dette gjelder f eks lovgivning om syltetøy, fruktjuice o l. Ofte inngår imidlertid redelighetshensynet også i begrunnelsen for regelverket. Hensynet til kvalitet alene gir generelt ikke grunn til regulering. Dersom avtakere/avtakerland stiller spesielle krav til standarder eller klassifisering av norske eksportprodukter ut over det som er internasjonalt regulert, må eksportørene selv sørge for en god nok dokumentasjon av disse egenskapene.

I takt med denne omleggingen vil det offentliges rolle bli endret. I prinsippet kan en tenke seg at det offentlige begrenser sin innsats til å ivareta rollen som garantist for at varen holder de offentlige krav. I prinsippet bør oppgaver av denne type betraktes som tjenester og utføres mot godtgjørelse. F eks vil det også i fremtiden være aktuelt å sertifisere varepartier etter bestemte krav, særlig på fiskesiden. Hvis denne type sertifisering er en dokumentasjon av at varen tilfredsstiller offentlige krav til helse/redelighet, bør det offentlige tilsynsapparatet kunne forestå denne tjenesten (riktignok fortrinnsvis mot betaling). Hvis det derimot dreier som å forsikre/garantere for kommersielle kvalitetsegenskaper, bør det i prinsippet være opp til eksportøren selv å fremskaffe dokumentasjonen. Et akkreditert laboratorium vil i prinsippet være likeverdig med et offentlig stempel.

En annen måte å se dette på, er å si at det må kunne ses som en offentlig oppgave å sikre adgang til markedet, i den forstand at det forsikres om at et vareparti vil tilfredsstille de krav som er hjemlet i offentlige bestemmelser i importlandet. I prinsippet skal jo dette være de samme basisregler knyttet til helse og redelighet som Norge har. Derimot er det ikke en offentlig oppgave å sørge for at varen faktisk etterspørres, ved f eks å godtgjøre at varen tilfredsstiller spesifikke krav importøren i et gitt land stiller til egenskaper ved produktet utover de offentlige bestemmelsene. Det må eksportøren selv sørge for.

Når Næringsmiddellovutvalget går inn for å legge all næringsmiddelregulering til en lov, er det bl a ut fra denne type betraktninger. Konsekvensen av dette er selvfølgelig også at en vurderer det offentlige tilsynsapparatet. Det er åpenbart at dersom et vesentlig grunnlag for hele Fiskeridirektoratets Kontrollverk bortfaller, nemlig kvalitetsforskriftene slik vi kjenner dem i «Blåboka», faller også store deler av grunnlaget for selve Kontrollverkets eksistens bort.

3.3.1.3 Internasjonale regler har direkte betydning

Tilpasningen til det internasjonale regelverket vil fortsette. Norge må innrette seg på at både EU og WTO (GATT) langt på vei vil være bestemmende for det norske regelverket - også for næringsmiddelregelverket. Dette vil ikke bare ha indirekte konsekvenser for organiseringen. I noen tilfeller vil organiseringen følge direkte av regelverket.

Dette illustreres godt av betydelige endringer Norge har eller er i ferd med å innføre: Statlig ansvar når det gjelder tilsyn med produksjon av animalske produkter, krav om godkjenning av slike bedrifter, økte krav til kvalitetssikring av tilsynsarbeidet mht inspeksjoner, saksbehandling og laboratorie-virksomhet (krav om akkreditering) er eksempler på bestemmelser som både på kort og på lang sikt vil ha konsekvenser for SNT og KNT-systemet.

F eks stiller Kontrolldirektivet krav om at SNT skal føre lister over hvilke tilsynsmyndigheter som finnes i Norge, og hvilke laboratorier som er godkjent. Summen av konsekvensene av denne type bestemmelser er ikke gitt å se nå. Men det tegner seg et bilde av et offentlig tilsyn som i forhold til i dag er:

• sterkere statlig styrt, men lokalt drevet på operativt nivå (tilsynsfunksjonen)

• delt klarere mellom laboratorie- og inspeksjons/tilsynsfunksjonen, bl a som følge av kompetansekravene til laboratoriedelen, hvilket vil nødvendiggjøre større miljøer. Det samme kravet vil ikke nødvendigvis gjøre seg gjeldende overfor tilsynsdelen

• etter hvert et mer enhetlig tilsyn, som følge av en markant sterkere statlig styring, herunder kravene fra EØS

3.3.1.4 Fokus på kompetanse i tilsynsutøvelsen

Det er mange faktorer som peker i retning av at det offentlige næringsmiddeltilsynet vil - og må - bli sterkere orientert mot kompetanse og kvalitet, både som direkte følge av kvalitetssikringskrav utenfra og som følge av utviklingen i den næringen som skal kontrolleres. Omleggingen til sterkere statlig styring vil bl a gi bedre informasjon om innsats og resultater, som i sin tur vil føre til sterkere samordning og på sikt også til et krav om økt effektivitet.

Dels som følge av profesjonaliseringen av tilsynsfunksjonen (inkl lab-delen) som sådan og som følge av det offentliges klargjøring/avgrensning av sin rolle til ivaretakelse av tilsynsfunksjonen, vil habilitetsproblematikken bli klarere. Dette vil medføre et behov for å skille sterkere mellom tjenesteyting og tilsynsutøvelse organisatorisk, noe som vil bidra til å skille tilsyn og laboratorievirksomhet. På den måten vil disse funksjonene lettere kunne utvikles organisatorisk hver for seg. En sannsynlig konsekvens vil være at de små og mellomstore tilsynene ikke har store nok lab-miljøer til å sikre kvaliteten og derfor skiller ut og slår sammen, privatiserer eller legger ned lab-virksomheten. Tilsynsfunksjonen må kjøpe kvalifiserte lab-tjenester fra et akkreditert laboratorium - om det er fra et privat eller offentlig laboratorium er i prinsippet uten betydning. Når og hvis de mindre KNTene blir uten eget, kvalifisert laboratoriepersonell, blir miljøet enda mindre enn tidligere, med den følge at det vil oppstå et press mot sammenslåing av tilsynsdistrikter. I dette bildet må en likevel anta at de fleste tilsynsenhetene fortsatt vil ha kompetanse og utstyr til å ivareta det man kan kalle «ikke-akkrediterte støtteanalyser», altså enkelt lab-arbeid, i tilknytning til inspeksjonsvirksomheten.

Kravene om økt kvalitet, kompetanse og habilitet kan alene komme til å avstedkomme en betydelig restrukturering av dagens organisering, først og fremst blant de mindre KNTene. Fiskeridirektoratets Kontrollverk står i utgangspunktet bedre rustet til å møte en slik utvikling, selv om det ville være naturlig å vurdere behovet for dagens laboratoriestruktur. Dessuten tilsier kravene at strukturen bør gås igjennom, særlig med henblikk på å vurdere den fysiske oppsplittingen på 36 tilsynssteder og dermed de miljøene som til enhver tid skal være oppdatert kunnskapsmessig.

3.3.2 Svakheter ved dagens ordning krever endring

Når en skal vurdere behovet for endringer i strukturen på dagens næringsmiddel-tilsyn er det også viktig å se hen til hvilke erfaringer og synspunkter det er som gjør seg gjeldende ut fra dagens organisering. En slik vurdering bør i det minste se på tre forhold, slik som vist i fig 7.

En gjennomgang knyttet til disse stikkordene viser at det er mange sider ved dagens tilsyn det kan være grunn til å stille spørsmål ved. En del av disse faktorene er berørt i det som er sagt tidligere, så momentene vil bli gått gjennom ganske kortfattet.

3.3.2.1 Interne forhold i dagens tilsynsvirksomheter

Av omtalen av SNT/KNT-systemet fremgikk det at det var en rekke sider ved virksomheten som burde kunne styrkes. Bl a er KNT-apparatet kjennetegnet ved:

• store forskjeller i struktur, størrelse og eier-/styringsform blant tilsynene

• ujevn kompetanse, ulik praksis og ujevn kvalitet på arbeidet blant tilsynene, både pga ulikheten i størrelse, men også pga ulikhet i kultur, historie og forståelse av oppgaven

• for svak styring av tilsynsfunksjonen, og for svakt tilsyn med tilsynet, inntil omleggingen i fase 1 og fase 2 hvor staten tillegges vesentlig mer styring. Likevel er det usikkerhet knyttet til hvilket resultat som kommer ut av denne økte styringsmuligheten

• forestillingen om at hvert tilsyn skal ha sitt laboratorium har medført opprettholdelse av mange små laboratorier som har hindret effektiv ressursbruk. Dagens struktur er ikke velegnet til å møte fremtidens krav til kvalitet

• Informasjonsgrunnlaget om tilsynsvirksomheten er forbausende svakt og hindrer i seg selv utvikling av et mer effektivt og helhetlig tilsyn. Mangel på informasjon har å gjøre med organiseringen og ansvarsfordelingen frem til 1995

Fiskeridirektoratets kontrollverk sliter også med dagens struktur, og viser ikke evne til å tilpasse seg raskt nok. Noen eksempler på stikkordsbasis:

• En intern gruppe i Fiskeridirektoratet som så på praktiseringen av kvalitets- og ressurskontrollen pekte på alvorlige huller og ulikhet i praktiseringen av kontrollen fra ett distrikt til et annet. Det er liten tvil om at strukturen er en vesentlig årsak til dette - om enn sannsynligvis ikke den eneste

• Basert på egne inntrykk og utsagn fra bl a representanter fra fiskerinæringen ser det ut som om Kontrollverket ikke responderer raskt nok både på konkrete henvendelser og mer grunnleggende endringsbehov

• Kontrollverket synes å slite med å opprettholde kompetansenivået i mange ledd, hvilket har konsekvenser for evnen til å møte de endringsbehov etaten står overfor

• Næringen gir uttrykk for at Kontrollverket lever sitt eget liv og ikke vektlegger næringens behov. Tatt i betraktning av at det er næringshensynet som er hovedbegrunnelsen for Kontrollverkets eksistens, er dette forsiktig sagt uheldig.

Det er også viktig å ta i betraktning at Fiskeridirektoratet sammen med Fiskeridepartementet i lenger tid har arbeidet med å restrukturere den ytre etat, dvs Kontrollverket og Rettledningstjenesten. På tross av at arbeidet har pågått en årrekke og det nå foreligger et forslag internt i departementet, er innholdet ikke kjent. Sannsynlige elementer i forslaget er at Rettledningstjenesten og Kontrollverket slås sammen til én ytre etat, at den reorganiseres i færre og større regioner og at det innenfor hver region etableres et sentralt regionkontor, med en form for felttjeneste på lokalt nivå. Begrunnelsen for en slik sammenslåing skal være mer enn administrativ effektivisering - tanken er også at den faglige problematikken vil bli mer sammensatt og derfor kreve mer sammensatte og helhetlige fagmiljøer.

Sett utenfra virker det umiddelbart fornuftig å se ressursene samlet på denne måten, også i forhold til den samlede oppgaveløsningen. På den annen side har vi tidligere pekt på at habilitetskravet til næringsmiddeltilsynet vil bli forsterket fremover. Dette innebærer et behov for å kunne dokumentere et tilsyn som er fritt og uavhengig av andre interesser. Særlig for et tilsyn som er underlagt et næringsdepartement vil denne uavhengigheten være viktig. Nettopp koblingen mellom rådgivning og tilsyn er et klassisk problemområde.

3.3.2.2 Forholdet mellom tilsynsorganene

For ganske få år siden var forholdet mellom SNT og Fiskeridirektoratet dårlig og klimaet inviterte ikke til samarbeid. I dag må en kunne konstatere at det eksisterer en samarbeidsavtale som ser ut til å fungere etter hensikten. Tidligere påpeking av dobbeltkontroll fra tilsynsobjektenes side eksisterer ikke lenger, etter at distriktskontorene og KNTene konkretiserte arbeidsdelingen ned på virksomhetsnivå.

Begge etatene synes å være innstilt på å opprettholde dagens arbeidsdeling. Det er ikke mange spor av mer aktive former for samarbeid, men de finnes. F eks er den felles internkontroll-instruksen et resultat av samarbeid utover daglig tilsyn (som egentlig er ikke-samarbeid). Gjennom arbeidet med internkontroll-problematikken har nok de to virksomhetene utviklet felles kunnskap om tilsynsmetode, men de har valgt ulike systemløsninger, - ja, til og med begrepsbruken er ulik (jfr egenkontroll/internkontroll).

Denne situasjonen inkluderer også en følt avstand i tilhørighet mellom de to etatene, som formodentlig har sin årsak i ulik historie, ulike hovedhensyn for tilsynsvirksomheten, ulik grad av tilknytning til næringslivet osv.

3.3.2.3 Forholdet til «markedet» er heller ikke uproblematisk

Kontakten med representanter for næringsmiddelvirksomheter - altså tilsynsobjekter - gir et inntrykk av tildels sterk misnøye med tilsynsvirskomheten. Dette gjelder både synet på KNTenes arbeid som på Kontrollverket. Et sentralt punkt i kritikken går på forskjellsbehandling mellom de enkelte tilsyn, hvor det hevdes at regelforståelse er ulik, det fattes ulike vedtak overfor samme forseelse, ulik dispensasjonspraksis eksisterer osv. Bedriftene opplever dette både som irriterende og i noen tilfeller også som konkurransevridende. Et annet punkt i kritikken dreier seg om manglende/ujevn kompetanse innen etatene. Fiskeridirektoratets kontrollverk oppleves som for lite fremtidsrettet og på etterskudd i den omstillingsprosessen som nå finner sted mht til nye kontrollformer og behov for revisjon av regelverket.

Tilsvarende kritikk er blitt rettet mot importkontrollen, selv om det i praksis bare har vært et fåtall tilsyn som har stått for denne kontrollen. Med den statliggjøringen som har funnet sted av dette ansvarsområde vil muligheten for å standardisere kontrollopplegget med henblikk på likebehandling bli større.

Generelt ønsker næringslivet seg naturlig nok et tilsyn som består av færrest mulig forskjellige selvstendige enheter, slik at det kan opptre helhetlig og samordnet overfor tilsynsobjektene og etterspørrerne av tjenester. Hittil har ikke næringsmiddeltilsynet fremstått slik, og i tillegg til den utfordring næringsmiddeltilsynet står overfor mht «intern» samordning, peker næringen på avgrensningsproblemer mot veterinærsiden, både på oppdrettssiden og i slakteriene.

Likevel foregår det et betydelig samarbeid mellom tilsynsapparatene og næringen. På fiskerisiden har Kontrollverket på initiativ fra næringen satt i gang en omfattende revisjon av kvalitetsforskriftene. Arbeidet har vært delt i langsiktig og et kortsiktig perspektiv. Det kortsiktige arbeidet er ferdig. Her konstaterte man bl a at det var meningsforskjeller mellom myndigheter og næring mht regelverkets innhold og praktiseringen av det. På tross av uenighet i utgangspunktet foreligger det nå et forslag til en ny kvalitetsforskrift i departementet. I hvilke grad næringen har fått gjennomslag for sine krav, vites ikke.

3.3.2.4 Ikke synlige problemer i forhold til sluttbrukeren

Som nevnt er det gjort lite for å få evaluert den samlede effekten av det offentlige næringsmiddeltilsynet. Det er en kjensgjerning at grunnlagsinformasjon på området mangler. Som sådan vet vi lite eller ingenting om sammenhengen mellom sykdomstilfeller og kontrollaktivitet, selv om vi vet/antar at en god del korttidsfravær f eks skyldes inntak av dårlig mat eller vann.

Inntrykket er at den gjennomgående oppfatningen i befolkningen - og kanskje også i mer «kvalifiserte miljøer» - er at det offentlige næringsmiddeltilsynet fungerer godt. Folk flest synes å ha tillitt til KNTene - i den grad de kjenner til dem i det hele tatt. Øyensynlig ivaretas både helsehensynet og forbruker-/redelighetshensynet tilfredsstillende.

Skjønt noen problemer har det også vært mellom forbruker- og næringsmiddelorganene. Disse har bl a gått på viljen til å bruke analysedata som viser at bedrifter ikke holder seg innenfor regelverket gjennom å offentliggjøre dem. I hovedsak kan en tilskrive uenigheten mellom næringsmiddeltilsynet og forbrukermyndighetene den rolle de er satt til å ivareta: Forbrukermyndighetene opptrer som forbrukerens talsmann og krever informasjon om varene, slik at folk skal bli i stand til å velge riktig - og gjennom det også utøve markedspress. Næringsmiddeltilsynet opptrer som det offentlige tilsynsorganet som er opptatt av å sikre kvalitet og objektivitet i utøvelse av tilsynsfunksjonen. I dette inkluderer tilsynet en ganske restriktiv holdning til offentliggjøring av kontrollresultater.

Sett fra publikums side er det også et positivt trekk ved dagens KNT-struktur at det er så mange enheter at det «alltid er et KNT i nærheten», og at tilsynet tar på seg enkle oppdrag for publikum, slik som å analysere en medbragt vannprøve eller kanskje de «ferske» rekene forbrukeren hadde kjøpt på supermarkedet. Det ses også som positivt at KNTene utfører endel oppdrag på teknisk-hygiene-siden. Kontroll av badevann, forurensningsprøver osv er populære og etterspurte tjenester.

3.3.2.5 Oppsummerende betraktninger

Oppsummeringen i fig 8 viser at mange av sidene ved dagens organisering krever endring. Det er i og for seg ikke noe særegent ved denne virksomheten, så det spørsmålet som må stilles i den videre gjennomgang er om denne strukturen vil være endringsdyktig nok til å møte kravene fra omverdenen med en hensiktsmessig organisering. I dette ligger det vel også en erkjennelse av at dagens struktur slik den er akkurat nå, neppe er god nok. Spørsmålet er vel snarere om apparatet vil kunne utvike seg innenfor dagens eierstruktur, eller om en må røre ved denne for få til en tilstrekkelig omstilling.

3.4 MULIGE ORGANISATORISKE LØSNINGER

3.4.1 Alternative organisasjonemodeller

I prinsippet kan en endring av dagens organisasjonsstruktur skje langs tre hovedlinjer:

• H1 Videreføring av dagens grunnstruktur, med de utviklingsmuligheter det innebærer

• H2 Vertikal integrasjon - gjennom statlig overtakelse av det kommunale apparatet

• H3 Horisontal integrasjon - gjennom sammenslåing av de to statlige tilsynene

I det følgende har vi søkt å beskrive fire modeller som tar utgangspunkt i disse hovedlinjene, eller en kombinasjon av dem. I fig 9 er det gjort rede for hovedtrekkene ved de fire løsningene.

3.4.1.1 Tilpasning til dagens løsning

Som fig 10 viser er ett mulig scenario at dagens grunnstruktur føres videre. Dette innebærer først og fremst at eierstrukturen opprettholdes, og at den formelle arbeidsdelingen som nå er vedtatt mellom hhv stat og kommune på den ene siden og mellom Fiskeridirektoratet og SNT på den andre føres videre. En slik løsning vil neppe være statisk, fordi det har skjedd og vil skje store endringer i rammebetingelsene for disse virksomhetene (jfr kap 2 og 3). Den største endringen ligger i at staten har fått en helt annen styringsrolle som følge av tilpasningen til EØS-regelverket. Dessuten vil endringer i tilsynsmetodikk (jfr internkontroll), krav om kvalitetssikring og kompetanseheving av laboratoriedelen og krav om sterkere skille mellom offentlig tilsyn og tjenesteyting medføre en ganske markant omstilling av hele tilsynsfunksjonen, først og fremst på KNT-nivå.

En mulig - og kanskje sannsynlig - utvikling som er søkt illustrert i figuren, vil være at:

• laboratorie- og tilsynsdelen tvinges til å skille lag, først og fremst i mindre tilsyn som vil ha problemer med å forsvare kostnader ved å etablere og drive laboratorier på et nivå som gir akkreditering. I dag har så og si alle KNTene laboratoriepersonell. Når vi vet at halvparten av KNTene i dag er virksomheter på under 6 årsverk, sier det seg selv at mange ikke vil/kan/bør akkreditere laboratoriesiden. Også mange av de større KNTene vil/bør trekke samme konklusjon. (Et annet spørsmål er om alle tilsynene ser dette klart nok tidlig nok. Det eksisterer en stor fare for en overinvestering i laboratoriesiden i en viss periode hvor «alle skal akkrediteres», med den følge at markedet vil saneres for overkapasitet i etterhånd). Sluttresultatet av en slik utvikling vil sannsynligvis være en restrukturert laboratorievirksomhet, med færre, større og mer kompetente laboratorier. Bare noen vil ligge innenfor KNT-systemet (bl a SLAN), og da som internt adskilte kostnadssteder fordi kravet til uavhengighet vil være absolutt i fremtiden. Kontrollverkets laboratorier vil muligens bli beholdt «i folden», i hvert fall i første omgang.

• Det vil bli vanligere for tilsynene å kjøpe tjenester av private eller offentlige laboratorier, hvilket vil bidra til mer kritisk bruk og bedre prioritering av prøvetakings- og analysearbeidet. Dessuten vil internkontrollsystemet isolert sett bidra til redusert bruk av lab-tjenester. Summen av dette kan bli et samlet mindre forbruk av slike tjenester. Det er lett å forestille seg at mange tilsyn vil inngå faste avtaler med laboratorier, og at behovet for tilhørighet vil føre til at mange søker mot laboratorier som er organisert i KNT-systemet.

• Selve tilsyns- eller inspeksjonsfunksjonen vil bli restituert som primærfunksjon i KNTene. Men fordi mange - særlig blant de små - har mistet lab-delen, vil de føle behov for å reetablere seg i større enheter. Mao vil man kunne oppleve en bølge av sammenslåinger av «rene» tilsyn, kanskje med det resultat at hvert tilsyn i gjennomsnitt dekker 10 og ikke 5 kommuner som i dag. Noen vil komme til å fortsette i det små. Men det er også sannsynlig at endel av de mellomstore vil bli motivert til å ta skrittet opp til «de store» etter modell av Midt-Rogaland, bl a fordi det lettere vil kunne forsvare å opprettholde et laboratorium som har mulighet for å drive profesjonelt og lønnsomt.

  Som følge av den «statliggjøring» som har funnet sted, vil det for øvrig skje en intern omfordeling av ressurser av en viss betydning. Finansieringen skjer ved inndragning av tilskudd fra alle kommuner etter innbyggertall, men deles ut igjen etter næringsstruktur, slik at «animalske» produsenter, storbedrifter samt importvirksomhet blir styrket. Mao vil de store kunne bli større og de små mindre som følge av dette alene. Totalresultatet vil kunne bli en betydelig restrukturering i tillegg til den som vil skje på laboratoriefronten, med dette resultatet: 1) Det vil bli færre tilsyn 2) Det vil bli flere store og mellomstore tilsyn 3) Det vil bli færre helt små tilsyn, men noen vil kunne forbli små, nær sagt på trass (slik det er i dag). Konsekvensen av dette vil igjen være større og mer kompetente miljøer og større grad av likebehandling utad.

• Fiskeridirektoratets kontrollverk vil i denne modellen føres videre uten spesielle endringer initiert fra næringsmiddeltilsynssiden, ut over de som er i arbeid. Det gjelder innføring av internkontrollordningen og revisjon av Kvalitetsforskriften. Hvor store organisatoriske endringer som kan komme ut av det siste, avhenger av hvor grunnleggende revisjonen er. Det mest dramatiske utfallet er at hele forskriften blir samordnet bort, ved at en felles og altomfattende næringsmiddelregulering med basis i helse- og redelighetshensynet erstatter dagens forskrift. Da faller selve mandatet og grunnlaget for Kontrollverket bort. Hovedbetingelsen for Modell A er derfor at det også i fremtiden vil eksistere et eget «kvalitetsregelverk».

• De forandringer Kontrollverket etter all sannsynlighet vil gjennomgå, vil skje som resultat av fiskeripolitiske beveggrunner. Mest sannsynlig innebærer dette en sammenslåing med Rettledningstjenesten i en ny ytre etat. En slik sammenslåing vil være i direkte strid med forutsetningen om uavhengighet for tilsynsfunksjonen og ville vanskeliggjøre et videre samarbeid med Fiskeridirektoratet om næringsmiddeltilsyn i egentlig «ren» forstand. Det er liten tvil om at en slik sammenslåing blir lettere hvis Kvalitetskontrollen blir holdt utenfor (dvs skilt ut), i det minste hvis man ønsker at den skal bli troverdig. Den nye ytre etaten vil i et slikt bilde utvikle seg til et rent næringspolitisk instrument med en slags «hjelp til selvhjelp-filosofi». Faglig veiledning, hjelp til kvalitetssikring, kontroll med kvoter, kanskje til og med «kvalitetskontroll» i en eller annen forstand, - men hele tiden med det for øye at det er næringen som skal bistås.

Det siste punktet innebærer et spørsmål om realismen i modell A. For hvis man ikke tar fatt i Kontrollverket ut fra et næringsmiddelkontrollståsted før en slik intern samenslåing finner sted, vil man kanskje være nødt til å gjøre det som konsekvens av den et par år senere. Mao: Før eller siden er Kontrollverkets «kvalitetskontrolldel» nødt til å bli sett i sammenheng med næringsmiddeltilsynet.

3.4.1.2 Rent statlig tilsyn - men fortsatt delt

En tenkbar modell er at staten søker å overta ansvaret for hele næringsmiddeltilsynet, dvs overta det kommunale apparatet. Spranget fra dagens situasjon er ikke så lang etter at staten har fått primæransvaret (og finansieringsansvaret) for tilsyn med alle større produksjonsbedrifter og for importkontrollen.

I denne modellen vil Fiskeridirektoratets kontrollverk være i samme situasjon som i Modell A (MA), fordi verken SNT, Fiskeridirektoratet selv eller noen av departementene ville ha andre incitamenter til å endre på strukturen enn i MA. Alle resonnementene som er knyttet til Kontrollverket for Modell A kan derfor også brukes i Modell B (MB).

Hovedgrepet i MB er eierskiftet knyttet til det kommunale apparatet. Hvis staten overtar, vil den ha fullstendig og direkte styring med det samlede næringsmiddeltilsynet i landet. Derfor vil også hovedforskjellen i det videre utviklingsforløpet basere seg på grunnleggende andre mekanismer enn i MA. Scenariet i MA tar utgangspunkt i at en lang rekke aktører handler til sitt eget (eller samfunnets) beste når rammebetingelsene endres. De tilpasser seg, slik at det endelige resultatet blir summen av alles tilpasning.

I MB vil all utvikling i prinsippet avhenge av statens styring, og dermed også statens vilje og evne til styring (av strategi, resultatkrav, ressursbruk/-fordeling, faglig utvikling mv). Staten som styringsutøver er også en aktør, som vil ha interesse av å tilpasse seg slik at resultatet blir mest mulig effektivt. SNT vil være det sentrale organet, og vil i enda større grad enn i dag bli et administrativt og tilretteleggende organ. I seg selv vil dette kreve omlegging og antakelig ressursmesssig styrking av SNT sentralt (I denne modellen vil SNT-begrepet dekke hele tilsynet. Det ytre apparatet kan likevel gis en egen betegnelse, f eks Distriktsnæringsmiddeltilsynet - eller bare Distriktstilsynet).

Den overordnete utfordringen for SNT vil være å utvikle en ytre etat fra 82 individuelle enheter av svært varierende størrelse og kvalitet til én etat bestående av et optimalt antall tilsynsenheter. Ut fra bl a hensynet til effektiv ressursbruk og likebehandlig av tilsynsobjektene kan en tenke seg at dette antallet vil utgjøre omtrent to tilsynsenheter pr fylke, altså ca 30-40 enheter (tilsvarende MA). Poenget er ikke i og for seg det konkrete tallet, men at staten kan bestemme antallet ut fra en helhetlig avveining mellom behovet for produktivitet og tilstedeværelse. For øvrig må man legge til grunn at utviklingen av tilsynsfunksjonen også i denne modellen vil bli påvirket av hva som skjer på lab-siden.

Staten må også ha en gjennomtenkt politikk på laboratorieområdet. Vi antar at staten vil legge opp til en rasjonell tilpasning, som baserer seg på to prinsipper:

• Tilsynsfunksjonen i betydningen kontroll/overvåking er i prinsippet en funksjon som kan utøves adskilt fra laboratorier. Mao kan tilsynsenhetene lokaliseres uavhengig av laboratoriene (i betydningen kvalifiserte laboratorier, som ikke inkluderer helt enkelt prøvetakings-/analysearbeid som utgjør en naturlig støtte for inspeksjonsvirksomheten)

• Gitt at det er et tilstrekkelig antall laboratorier i offentlig og privat regi til at det eksisterer en konkurransesituasjon, vil staten ha et pragmatisk syn på eierforholdene. Hvorvidt et laboratorium skal eies og drives av staten er derfor gjenstand for pragmatiske vurderinger knyttet til det enkelte laboratorium

Basert på dette, og selvfølgelig på det faktum at utviklingen vil nødvendiggjøre akkreditering av laboratorier, må en anta at staten vil ønske å sanere lab-strukturen ganske vesentlig i forhold til i dag, og at resultatet vil være en struktur av laboratorier i statlig, privat og kommunalt eie (det er f eks mulig å tenke seg at kommunene gjennom det miljørettede helsevernet ønsker å styrke seg på lab-siden).

I sum kan en altså tenke seg at både MA og MB vil kunne utvikle seg strukturmessig ganske likt. I teorien bør tilpasningen i MB kunne skje med mindre kostnader (jfr overinvesteringshypotesen i MA), fordi staten kan samordne og styre hele utviklingsprosessen. Hvorvidt staten faktisk vil komme til å strukturrasjonaliere tilsynet - og eventuelt i hvilket omfang - er derimot usikkert. Rent politiske forhold vil i stor grad avgjøre det. Forholdet Fiskeridirektoratet-SNT er et godt eksempel på at det ikke er tilstrekkelig med felles eier for at de mest effektive løsningene skal bli realisert. I Modell A og B vil det ikke bli oppnådd noe effektivisering av produksjon eller ressursbruk de to etatene imellom.

3.4.1.3 Full sammenslåing

Modell C (MC) er i prinsippet en kombinasjon av MA og MB, hvor staten både overtar det kommunale tilsynsapparatet og slår sammen Kontrollverket og SNT. Det etableres altså et felles næringsmiddeltilsyn med et nytt, felles direktorat og et felles ytre apparat. Det siste innebærer at dagens KNT-apparat slås sammen med Kontrollverkets ytre etat, hvilket innebærer at man vil kunne se 120-130 fysiske lokaliseringer i sammenheng når en felles ytre etat skal konstrueres. I utgangspunktet vil

altså en slik modell gi et helt annet utgangspunkt for effektivesering enn de to foregående. Dessuten vil én sentral enhet innebære en fysisk og policymessig samordning som vil gi både bedre ressursutnyttelse og mer enhetlig tilsynspolitikk. Sett fra næringslivets side (både som etterspørrere av tjenester og som tilsynsobjekter) vil forholdet til kontrollmyndighetene bli forenklet ved at det blir færre instanser å forholde seg til.

For å begrunne en såpass omfattende samordning eller sammenslåing, vil en beskrivelse av intensjonene og planene for den høre med til beslutningsgrunnlaget. Fordelen med modellen er jo først og fremst at man får samlet all tjenesteproduksjon og ressursbruk i én virksomhet, og med ett styrende organ.En må forutsette at dette totalt sett innebærer færre enheter i den ytre etaten enn i de to foregående modeller, rett og slett fordi at muligheten for samordning med Kontrollverket nå kommer i tillegg. Det må også være et mål å spare ressurser gjennom sammenslåing av de sentrale enheter. Som et minimum vil dette omfatte innsparing av doble administrasjons- og samordningsressurser.

Forutsetningen for en sammenslåing av Kontrollverket og SNT må være at det eksisterer ett felles lovverk for hele virksomheten, først og fremst basert på næringsmiddelhensynet. Dersom dette hensynet er det dominerende, er det en naturlig konsekvens at virksomheten legges styringsmessig under ett departement, nemlig Helse og sosialdepartementet. Området har tradisjonelt vært sett på som endel av det forebyggende helsearbeidet, og det er vanskelig å se noen annen naturlig tilhørighet. Derimot bør en være åpen for at Landbruksdepartementet og Fiskeridepartementet får en rådgivende status i styringen av det Nye statens næringsmiddeltilsyn. Gjennom en slik rådgivende status skal de to næringsdepartementene ivareta næringenes interesser vis a vis tilsynsmyndigheten.

3.4.1.4 ßStaten fusjonerer SNT og Kontrollverket - men lar KNT bestå

Den siste aktuelle modellen innebærer at staten slår sammen de statlige virksomhetene, altså Fiskeidirektoratets kontrollverk og SNT. KNT opprettholdes som et kommunalt organ. Arbeidsdelingen mellom det statlige, sentrale apparatet og det kommunale apparatet, føres videre etter de reformer som innføres i 1995 og 1996 (hvor altså primæransvaret for visse typer virksomheter overføres til staten).

I denne modellen - Modell D (MD) - kan en tenke seg et utviklingsforløp for KNTene som i Modell A. Det er i utgangspunktet ingen andre faktorer som vil påvirke kommunene annerledes i denne modellen. Mao kan vi tenke oss en gradvis utvikling mot en restrukturering av laboratoriene i og utenfor KNT-systemet, med en tilhørende utvikling mot færre og større tilsynsenheter (se avsn 4.1.1.). Også på laboratoriesiden kan en tenke seg samme utvikling som i Modell A (med unntak av Kontrollverket).

Som i Modell C vil Fiskeridirektoratet gi fra seg ressurser/kompetanse som i dag brukes til kvalitetskontroll. Dette betyr at SNT vil bli det sentrale koordinerings- og styringsorganet for alt næringsmiddeltilsyn i Norge. På sentralt nivå må en forutsette de samme styringsmessige og administrative gevinster som i Modell C. Hva angår den ytre etaten vil situasjonen være en annen.

I utgangspunktet vil det Nye SNT ha direkte underlagt seg et eget statlig ytre apparat med fiskeri-/kontrollfaglig kompetanse, mens KNT vil ha samme status som i dag. Hvordan SNT vil bruke et eget ytre organ, eller om det i det hele tatt kan brukes, vil avhenge av utviklingen på fiskerisiden. Hvis dette regelverket slås sammen med næringsmiddellovgivningen, vil det se kunstig ut å opprettholde en egen operativ del av tilsynet i statlig regi. Dette måtte eventuelt begrunnes i behov for sterkere sentral styring på fiskeriområdet enn næringsmiddelområdet generelt. På den annen side kan det hevdes at når ett og samme statlige organ både styrer den innsatsen på den ene siden av den operative virksomheten og har hånd om den faglige/ administrative veiledningen på den andre siden, er muligheten til å optimalisere både organisasjon og ressursbruk langt på vei tilstede.

3.4.1.5 Sterke og svake sider ved modellene

Ved en systematisk gjennomgang av modellene fremgår det at det er sterke og svake sider ved hver av dem.

I det følgende er det søkt å systematisere egenskapene ved de fire modellene. Her søker vi bare å peke på modellenes direkte konsekvenser for virksomheten som sådan. Gir modellen muligheter for effektiv samordning av alle tilsynsaktiviteter? Gir den gode styringsmuligheter over tilsynet - totalt sett? Gi modellen muligheter for å løse fremtidens oppgaver? Samsvarer den med utviklingen for øvrig? Osv. Effekter for brukere, tilsynsobjekter og samarbeidspartnere blir ikke direkte omtalt, men vil ha nøye sammenheng med hvordan organisasjonen fungerer og ofte kunne forstås indirekte.

Modell A - sterke sider:

• Dagens arbeidsdeling mellom Fiskeridirektoratet og SNT/KNT-systemet er basert på et prinsipp om ivaretakelse av ulike hensyn. Delingen fungerer bra i praksis

• Fiskerimyndighetene kan utnytte ressurser effektivt og fleksibelt gjennom samordnet kvalitetskontroll og ressurskontroll

• Tilpasning til EØS-avtalen har sikret statlig styring med de store virksomhetene.

• Kommunene kan tilpasse tilsynsinnsatsen overfor små-bedriftene etter det lokale/ regionale behovet i hvert tilsynsområde, og eventuelt samorganisere med beslektet virksomhet (eks miljørettet helsevern)

Modell A - svake sider:

• Modellen samsvarer ikke med prinsippet om at tilsynsfunksjonen i hovedsak skal begrenses til ivaretakelse av næringsmiddelhensynet (kvalitetssikring er næringslivets eget ansvar)

• Modellen gir ingen incitamenter til faglig og ressursmessig effektivisering langs den horisontale aksen, verken sentralt eller lokalt/regionalt

• Den oppdelte strukturen gir begrensete muligheter for å etablere et felles og helhetlig informasjonsgrunnlag om næringsmiddeltilsynet

• Mulighetene for å påvirke kommunene til å restrukturere KNT-apparatet er begrenset.

Modell B - sterke sider:

• Staten v/SNT får styring med det kommunale tilsynsapparatet, noe som gir muligheter for samordnet policy og effektiv ressursbruk gjennom bl a restrukturering av det lokale tilsyns- og laboratorievirksomheten

• Fiskerimyndighetene kan utnytte ressurser effektivt og fleksibelt gjennom samordnet kvalitetskontroll og ressurskontroll

Modell B - svake sider:

• Modellen samsvarer ikke med prinsippet om at tilsynsfunksjonen skal begrenses til ivaretakelse av næringsmiddelhensynet (kvalitetssikring er en oppgave for næringslivet)

• Modellen gir ingen incitamenter til faglig og ressursmessig effektivisering langs den horisontale aksen (SNT/Kontrollverket)

• Staten tar på seg tilsynsansvaret på alle nivåer, hvilket kan utgjøre en fare for statlig overstyring

Modell C - sterke sider:

• Staten v/SNT får styring med det lokale tilsynsapparatet, noe som gir muligheter for samordnet policy, faglig styring og effektivisering av ressursbruk. Bl a åpnes muligheten for en restrukturering av hele den lokale tilsyns- og laboratorievirksomheten.

• I tillegg gir modellen horisontal samordning både sentralt og lokalt, hvilket åpner for ytterligere effektiviseringsgevinster

• En stor organisasjon kan gi større politisk tyngde til feltet

Modell C - svake sider:

• Staten tar på seg tilsynsansvaret på alle nivåer, hvilket kan utgjøre en fare for statlig overstyring

• Fiskerimyndighetene fratas muligheten for samordnet kvalitetskontroll og ressurskontroll

Modell D - sterke sider:

• Statens samordning av sentrale ressurser horisontalt gir samlet styring og mer effektiv ressursutnyttelse på direktoratsnivå

• Tilpasning til EØS-avtalen har sikret statlig styring med de store virksomhetene.

• Kommunene kan tilpasse tilsynsinnsatsen overfor små-bedriftene etter det lokale/regionale behovet i hvert tilsynsområde, og eventuelt samorganisere med beslektet virksomhet (eks miljørettet helsevern)

Modell D - svake sider

• Fiskerimyndighetene fratas muligheten for samordnet kvalitetskontroll og ressurskontroll

• Mulighetene for å påvirke kommunene til å restrukturere KNT-apparatet er begrenset.

• Modellen gir ikke mulighet for faglig og ressursmessig effektivisering langs den horisontale aksen (KNT/Kontrollverket) på lokalt nivå.

3.4.1.6 Oppsummering

Gjennomgangen viser at valg av organisasjonsmodell ikke er uavhengig av regelverket. Hvis vi legger til grunn at Næringsmiddellovutvalget vil samle alt regelverket i én lov, og både lov og forskrifter vil bli begrunnet i næringsmiddelhensynet alene, faller selve grunnlaget for kvalitetskontroll bort, i den forstand som Kontrollverket i dag driver den. En slik løsning innebærer at all kontroll av fisk og fiskevarer i prinsippet blir underlagt samme type bestemmelser og derfor også kontrollform, som andre næringsmidler. Hvorvidt varene eksporteres eller ikke, er i utgangspunktet uinteressant, utover den økonomiske betydning det selvfølgelig vil ha å sørge for at Norge eksporterer produkter som holder de angitte krav. Poenget er at kontrollen er den samme, og at behovet for tilsyn med fisk /fiskeprodukter/virksomheter vil bli vurdert i forhold til andre produkter/virksomheter ut fra hensynet til helse/hygiene og redelighet alene.

Hvis regelverket endres som forutsatt, vil både Modell A og Modell B være lite aktuelle. Skal det ha noen hensikt å opprettholde en egen virksomhet for å kontrollere produkter og virksomheter på fiskerisiden, må en nesten legge til grunn at det er for å forvalte et eget regelverk. Derfor kan en også si at dersom dagens kvalitetslovgivning og forskrifter ikke vil bli endret vesentlig, faller også noe av grunnlaget bort for å flytte oppgaver fra Fiskeridirektoratet, eller restrukturere virksomheten.

Derfor er det bare organisasjonsløsninger representert ved Modell C og Modell D som er aktuelle, gitt den hovedbetingelse at regelverket harmoniseres med det hovedformål å ivareta næringsmiddelhensynet.

3.5 FORSLAG TIL NY ORGANISASJONSSTRUKTUR

3.5.1 Kritiske faktorer for en tilsynsorganisasjon

Drøftingene i kap 3 om dagens situasjon og i kap 4 om sterke og svake sider ved de ulike organisasjonsmodellene, gir grunnlag for å sette opp noen kritiske faktorer som en ny tilsynsorganisasjon må bygge på. Noen egenskaper er viktigere enn andre, særlig sett med forbrukernes og tilsynsobjektenes øyne. Disse to gruppene har begge interesse av at tilsynet er:

• så effektivt som mulig, hvilket innebærer bl a at tilsynet utnytter sine ressurser godt, styrer arbeidet slik at tilsynsinnsatsen avveies mot tilsynsbehovet og at resultatet av tilsynets arbeid er likest mulig over hele landet

• av høy kvalitet slik at vi har tillitt til virksomheten, hvilket krever høy kompetanse hos de ansatte, som igjen krever attraktive og utviklende miljøer av en viss størrelse

• uavhengig, slik at både forbrukere og tilsynsobjekter er overbevist om at det er hensynet til hygiene, helse og redelighet som styrer virksomhetens arbeid

I fig 18 er det listet opp endel kritiske faktorer eller viktige hensyn som må ivaretas dersom tilsynsorganisasjonen skal virke godt, både som organisasjon og i forhold til brukerne. I venstre kolonne er de ulike hensyn listet opp, og i høyre kolonne er de organisatoriske implikasjoner angitt stikkordsmessig.

Det fremgår at de ulike hensyn peker i noe ulik retning når det gjelder de organisatoriske konsekvenser. F eks er det åpenbart slik at «resultatlikhet for tilsynsobjektene» kan sikres bedre av én statlig styrt, eventuelt også eid/drevet, organisasjon enn av 82 tilsynsvirksomheter med ulik styringsform, ujevnt kompetansenivå og kanskje også ulike politiske prioriteringer i ryggen. I dette ligger også muligheten for å informere næringslivet (tilsynsobjektene) og forbrukerne på en fullverdig måte. For næringslivet er det ikke bare viktig å være sikker på at tilsynet blir utøvd så likt som mulig over hele landet, men også at man blir behandlet likt i andre sammenhenger, først og fremst når det gjelder informasjon om alt som er av interesse i forbindelse med bedriftenes forpliktelser og muligheter for å ivareta disse på en tilfredsstillende måte. Det er også viktig å ha én kanal inn mot det offentlige på dette området. Muligheten for å komme myndighetene i tale på en organisert måte vil være udelt mye enklere i en struktur hvor alt ansvar er samlet i én organisasjon.

På den annen side vil behovet for lokal styring og tilpasning av tilsynet kanskje ivaretas bedre av en interkommunal virksomhet med det for øye å ivareta sine innbyggeres interesser.

Andre hensyn har ikke entydige løsninger. Når det f eks gjelder behovet for en løpende tilpasning av organisasjonen til det behov og de rammebetingelser som eksisterer til enhver tid, kan man på den ene siden tenke seg at mange små virksomheter som bare har ansvar for en liten del av et hele, lettere kan tilpasse seg endrede forhold enn én stor. På den annen side kan én stor virksomhet med full kontroll over alle elementene i virksomheten også gjøre det. Spørsmålet er: Er de mange, små så fleksible? Eller er ikke den ene store for tung å snu? Svaret er neppe et klart ja eller nei på noen av spørmålene. Men ut fra erfaring er det vel riktig å si at det ikke nødvendigvis er lettere å endre på en liten,(inter)kommunal virksomhet enn en stor, statlig. Mye taler derfor for at det er lettere å tilpasse en organisasjon med én eier enn flere titalls små med flere hundre eiere, til tross for den motstand mot endringer som ofte ligger i store, byråkratiske virksomheter. En annen side ved en struktur med mange små tilsyn som ofte ikke ser lenger enn til kommunegrensa (eller «interkommunegrensen»), er fare for overetablering, slik at de samlede tilsynsressursene overstiger det som er behovet.

Også habilitetshensynet kan man anta vil bli bedre ivaretatt gjennom Modell C enn Modell D. Et statlig eierskap skaper det nødvendige avstand til tilsynsobjektene. Kommunale eiere kan bli fristet til å la seg påvirke av næringslivet i kommunen, - særlig kan dette gjøre seg gjeldende når det dreier seg om store bedrifter i små kommuner. Også den andre forutsetningen for habilitet som vi har satt, nemlig uavhengighet mellom tilsynsdelen og lab-delen, vil kunne bli gjennomført raskere og med mindre kostnadskrevende omveier i modell C enn i modell B. I modell B risikerer en at alle tilsynene ønsker å beholde laboratoriene - og akkreditere dem - før de innser at dette vil føre til en overetablering.

I sum kan en si at muligheten for å ivareta de ulike hensynene innenfor de to modellene ser ut som i fig 19.

Det siste hensynet er kanskje ikke helt entydig. Hensikten er å peke på behovet for en samlet økonomiske tilpasning som er mest mulig gunstig, sett i et samfunns-kostnadsperspektiv. I utgangspunktet virker det selvsagt at én virksomhet med en eier har større mulighet for en samlet tilpasning av ressursinnsats (kostnader) enn 80 ulike aktører. Derfor kan man spørre om i hvilken grad Modell D bygger på en realistisk forståelse for hva som er mulig innenfor en kommunalt eid virksomhet, når en legger til grunn at det skal la seg gjøre å restrukturere virksomheten i et antall på f eks 30-40. Det er godt mulig at dette er å overvurdere kommunenes evne til økonomiske rasjonell adferd, selv om akkurat næringsmiddelkontroll har vist seg å være egnet for interkommunal virksomhet.

Det egentlige spørsmålet er imidlertid hvilken modell som lettest vil sikre en grunnlag for økonomisk tilpasning, ved at laboratorie- og tilsynsdelen skiller lag - og lab-tjenestene prises, slik at spørsmålet om hvorvidt de skal utføres i egen regi (og kjøpes internt) eller kjøpes eksternt blir en rent økonomisk vurdering. Også her er det naturlig å tro at en statlig instans vil ha lettere for å foreta en mer prinsipiell og gjennomgående endring enn mange interkommunale virksomheter, som antakelig vil opptre svært ueansartet, - i hvert fall i en overgangsperiode.

På den annen side er det klart at også staten har begrensinger i handelfrihet når det gjelder restrukturering. Først og fremst er det politikerne som setter grenser for strukturendringer som innebærer nedlegging/flytting av offentlig virksomhet og arbeidsplasser. I sum må en likevel anta at statens muligheter for restrukturering er større.

Næringsmiddellovutvalget har i tillegg til de nevnte kriterier vært opptatt av begrepet «næringslivets konkurranseevne. Dette er ikke behandlet eksplisitt, men fortolket innunder hensynet til likebehandling/resultatlikhet.

3.5.2 Anbefalt løsning

Av avsnitt 5.1 fremgår det at Modell C er den modell som ivaretar flest mulig av de kritiske faktorene på en tilfredsstillende måte. Bare på ett område vurderes Modell C som dårligere enn dagens løsning (lokaldemokrati-dimensjonen). For øvrig vil også Modell D by på en rekke fordeler i forhold til dagens løsning.

Konklusjonen er altså at både

• Modell D, alstå en begrenset sammenslåing av de statlige organene Kontrollverket og SNT, med en tilhørende gradvis utvikling av KNTene basert på nye rammebetingelser - og

• Modell C, dvs en fullstendig horisontal (Kontrollverket/SNT) og vertikal (statliggjøring av KNTene) integrasjon av all næringsmiddelkontroll

vil innebære fordeler i forhold til i dag, både sett fra organisasjonens eget ståsted (hvis det fantes bare ett) og fra de ulike kategorier brukere. Likevel er det klart at det er Modell C - full integrasjon - som vil være den beste løsning.

3.5.3 Muligheter for gjennomføring og gevinstrealisering

Vi har ikke foretatt noen vurdering av muligheter for å gjennomføre de ulike modellene. Uten å gå inn i noen realitetsdrøfting av slike spørsmål, må man legge til grunn at det er enklere å gjennomføre Modell D enn Modell C, fordi færre aktører vil bli involvert, og fordi alle er statlige. Det kan derfor være viktig å vite om de to modellene utelukker hverandre, eller om Modell C kan ses som en mulig videreføring av Modell D.

Såvidt vi kan se er det ingenting ved de to modellene som står i motsetning til hverandre. De er å betrakte som to komplementære strukturer, og det er også vanskelig å se at de skal kunne utvikle seg i en retning som gjør det mer problematisk å foreta en sammenslåing på et senere tidspunkt. Dette innebærer at det ikke vil være noe tap først å slå sammen Kontrollverket og SNT, for eventuelt senere å statliggjøre det kommunale tilsynet.

Imidlertid vil enhver utsettelse av å realisere løsninger som er bedre enn dagens være forbundet med kostnader, nemlig de merkostnader som må bæres i tiden fram til samordningsgevinstene vil kunne realiseres. Sett i et slikt perspektiv vil den mest samfunnsøkonomiske løsningen være å gjennomføre Modell C så raskt som det er mulig og naturlig i forhold til tilsvarende endringer i regelverket, herunder å restrukturere hele det lokale apparat på en optimal måte.

En åpenbar svakhet ved modell D, er at den forutsetter at en lang rekke aktører - nemlig kommunene - handler så rasjonelt at det kommunale næringsmiddeltilsynet vil ende opp med en rasjonell struktur og et relativt optimalt antall enheter. Selv om scenariet ikke er usannsynlig, taler mye for at virkeligheten kan avvike på to måter:

• Utviklingen vil ta lenger tid enn forutsatt

• Både underveis i prosessen og i den endelige tilpasningen vil det være enkelttilsyn som avviker fra normalløsningen.

Slike forhold vil innebære merkostnader og redusere effektene for brukerne. Selv om Modell C heller ikke kan påregnes gjennomført i en håndvending, vil realiseringen av gevinstene kunne skje raskere. De strukturendringer som er nødvendig for å ta ut gevinstene vil bli sett ut fra en helhet, og vil kunne gjennomføres etter en helhetlig plan.

3.5.4 Administrative og økonomiske konsekvenser av en reorganisering

Det er vanskelig å beregne de økonomiske og administrative konsekvenser av den/de anbefalte løsning(er). Men for å illustrere mulige effekter kan det settes opp noen enkle hovedstørrelser. Med referanse til avsnitt 2.1, var de totale brutto kostnadene til næringsmiddeltilsynet i 1994 i Norge, inklusive kvalitetskontrollen, ca 346 mill kr. Av dette kunne 40 mill kr henføres til Kontrollverket (ekskl det som gikk til ressurskontroll) og de resterende 306 til SNT/KNT-systemet, hvorav 245 mill kr var beregnet som KNTs andel.

Basert på disse størrelsene ble kostnadene pr innbygger beregnet til:

Det er litt overraskende at et av de største tilsynene i landet, Midt-Rogaland, har en bruttokostnad pr innbygger som ligger på landsgjennomsnittet. Bergen har en langt lavere enhetskostnad, hvilket kan skyldes en eller flere faktorer knyttet til ambisjonsnivå eller driften som sådan. At Eidsvoll, Hurdal og Nes ligger på landsgjennomsnittet synes mer naturlig, ut fra dets plass som et «gjennomsnitts-KNT».

Hvis vi for beregningens skyld antar at gjennomsnittlige bruttokostnad pr innbygger (GBI) for et DNT (distriktsnæringsmiddeltilsynet) i den restrukturerte virksomheten vil ligge midt mellom Midt-Rogaland (som anses å være mer ambisiøse enn nødvendig for et gjennomsnitts-DNT) og Bergen, vil den ligge på ca kr 43,-. Dette innebærer en kostnadseffektivisering på 13 kr pr innbygger (fra et tidligere gjennom-snitt på kr 56), altså på ca 23 prosent). Det er ikke sannsynlig at BGI vil ligge noe lavere enn dette, på tross av den betydelige effektiviseringsgevinst en restrukturering i dette omfanget vil gi kunne gi. For det er også krefter som vil gå andre veien, for det første kravet om standardheving som vil være en naturlig følge av sammenslåing i større enheter. Dessuten vil kostnaden til kjøttkontroll (GBI kr 16) måtte anses som konstant, fordi regelverket ikke tillater noen annen organisering enn dagens. Det er derfor kanskje snarere grunn til å anta at en kostnad pr innbygger på kr 43 er noe optimistisk.

Antar vi dessuten at innsparingene ved å slå Kontrollverkets ressurser sammen med det øvrige næringsmiddeltilsyn kan gi en administrativ innsparing tilsvarende 30 prosent av kostnadene til Kontrollverket i dag, vil GBI for Kontrollverket bli redusert fra ca kr 9,- til kr 6,-.

Som tredje forutsetning legger vi til grunn at SNT sentralt vil ha samme kostnader som i dag. Sammenslåingsgevinsten er tatt ut på Kontrollverkets «side».

På bakgrunn av disse hovedforutsetningene kan en beregne grovt hva en restrukturert virksomhet ville koste:

Dette tilsvarer et totalt brutto kostnadsnivå på ca 275 mill kr. Sett i forhold til dagens beløp på rundt 340-350 mill kr, er dette en betydelig reduksjon.

Dette tallet bør kun ses som en illustrasjon på en mulig kostnadsinnsparing. For å foreta en helhetlig vurdering, og dessuten bestemme hvorvidt og hvor mye det er ønskelig å søke å spare, må en først se nærmere på to sider ved virksomheten:

• Den ene er laboratorievirksomheten, som kan optimaliseres slik at den kostnadsmessig belaster minst mulig og/eller inntektsmessig reduserer bruttokostnader mest mulig (Lab-kostnader inngår i bruttotallene foran)

• Den andre dreier seg om hvilket ambisjonsnivå det nye tilsynet må legge seg på mht til rekruttering, kompetanseutvikling, utstyr, reiser osv. For å gi en litt mer presis kostnadsberegning av dette, bør det ses litt nøyere på svakhetene ved dagens system

I tillegg til dette kommer effekten av hele omleggingen til internkontroll og den overføring av oppgaver som i prinsippet skjer til næringslivet. Isolert sett vil dette føre til mindre belastning på tilsynsorganet, som enten kan tas ut i form av kostnadsreduksjoner eller forsterket innsats.

Den effekten som er vanskeligst å tallfeste, er endringen i selve tjenesteytingen. For tilsynsobjektene bør høyere kompetanse og større likhet i den praktiske tilsynsutøvelsen føre til mindre belastning og større trygghet på at de vedtak som fattes er korrekte og ensartede over hele landet. Dessuten bør en forvente oppdatert og løpende informasjon. Særlig vil forholdene for de store bedriftene bli bedre, i den forstand at tilsynet veldig raskt vil bli strukturert og systematisert bedre enn i dag (i og for seg uavhengig av en eventuell restrukturering). For fiskerinæringen kan overgangen til et tilsyn basert på næringsmiddelhensynet bety at den i større grad må arbeide med frivillige, kommersielt baserte standarder i egen regi. Hvorvidt dette vil kreve økte ressurser fra næringens side, er vanskelig å si. På den positive siden må friheten til selv å fastlegge slike standarder regnes.

3.5.5 Omstillingskostnader

Når en skal vurdere en organisatorisk endring bør en også ta i betraktning at det vil være kostnader forbundet med selve omstillingen. Størrelsen på disse vil naturlig nok avhenge av en rekke faktorer, først og fremst endringenes karakter og omfang. Flytting av personell og organisatoriske enheter som følge av sammenslåinger eller oppsplittinger av eksisterende strukturer medfører alltid omstillingskostnader. Men kanskje er faktorer som personalets holdninger, eksisterende organisasjonskulturer og endringsvilje/-evne enda viktigere. Det finnes eksempler på fusjoner som det har tatt årevis å realisere i ordets egentlige forstand, fordi ulike organisasjonskulturer har stått i veien for en reell utvikling av en ny organisasjon, og fordi det ikke har vært satset nok på å utvikle en nye organisasjon som alle kunne føle tilhørighet til. Og det finnes vellykkede eksempler, der to eksisterende virksomheter har utfylt hverandere mht til kompetanse, marked e l. og utviklet seg til en ny, sterkere enhet uten mye intern motstand.

Før en går inn i en sammenslåingsprosess bør det derfor foretas en organisasjonsvurdering i de berørte virksomheter for å søke og få en bedre oversikt over denne type faktorer. Da kan en gjøre seg opp en begrunnet mening både om «negative» kostnader i form av produksjonstap, faktiske kostnader knyttet til flytting etc, og «positive» kostnader knyttet til tiltak for å utvikle den nye organisasjonen.