NOU 1996: 24

Betalingssystemer m.v.— Utredning nr. 3 fra Banklovkommisjonen

Til innholdsfortegnelse

Del 1
Alminnelige motiver

1 Kommisjonens mandat og sammensetning

1.1 Mandatet

Banklovkommisjonen ble oppnevnt ved kongelig resolusjon 6. april 1990. Kommisjonen avga sin første utredning, NOU 1994:19 Finansavtaler og finansoppdrag, til Justisdepartementet 15. desember 1994. Kommisjonen avga sin andre utredning, NOU 1995:25 Sikringsordninger og offentlig administrasjon m.v. av finansinstitusjoner, til Finansdepartementet 28. november 1995.

Kommisjonen ble gitt følgende mandat:

«1

Banklovkommisjonen skal gjennomgå finansinstitusjons- og kredittlovgivningen med sikte på modernisering, samordning og revisjon. Oppgaven er å skape klare, lovregulerte rammebetingelser for finansinstitusjonene. Kommisjonen skal vurdere behovet for lovregler om betalingsformidling og for å beskytte forbrukernes interesser i avtaler om banktjenester, og foreslå slike lovregler som det finnes behov for på området. Kommisjonen skal ikke behandle forsikringslovgivningen. Det vises til professor Carsten Smiths forstudie fra januar 1989.

2

Finansinstitusjons- og kredittlovgivningen foreligger i en oppsplittet og lite oversiktlig form. Det gjør lovverket vanskelig å finne frem i og vanskelig å anvende. Det er behov for en lovteknisk gjennomgåelse og revisjon med sikte på en samordning av lovgivningen.

Konkurransen på finansmarkedet og funksjonsdeling mellom finansinstitusjoner og krav til deres virksomhet ble utredet av Konkurranse-utvalget (NOU 1986:5) som var grunnlaget for finansinstitusjonsloven 1988. Den nye loven ble vedtatt våren 1988. Kreditt-utvalget (NOU 1989:1) vurderte norsk penge- og kredittpolitikk og utvalgets konklusjoner fikk Stortingets tilslutning ved behandlingen av Revidert nasjonalbudsjett 1989. I Strukturmeldingen (St meld nr 31 for 1989-90 Strukturpolitikken på finansmarkedet) drøfter Regjeringen sentrale finansmarkedsspørsmål, og i Ot prp nr 42 for 1989-90 fremmes en rekke lovendringer som følge av forslag i Strukturmeldingen.

Det er behov for at lovgivningen gjennomgås i lys av den omlegging som har skjedd i den økonomiske politikken. Det er et mål at finansinstitusjons- og finansmarkedslovgivningen er langsiktig og generell av karakter. Den bør gi rom for nødvendige tilpasninger til endrede forhold. Den bør kunne anvendes uavhengig av utformingen av den økonomiske politikken og utviklingen i økonomien forøvrig.

3

Den tekniske utvikling og utviklingen av finansinstitusjoner og kredittmarkedet aktualiserer andre spørsmål. Informasjonsteknologien har f eks bidratt til utviklingen av nye typer banktjenester. Nye grupper av befolkningen er blitt brukere av banktjenester. Behovet for forbrukervern har meldt seg med voksende styrke.

Banklovkommisjonen skal fremlegge utkast til lovregler om betalingsformidling, herunder om betalings- og kredittkort. Kommisjonen skal dessuten fremlegge et utkast til generell lovgivning om bankavtaler slik at pålegget om rimelige kontraktsvilkår i avtaleloven blir fastlagt mer presist for de forskjellige banktjenester.

4

Lovgivningen skal vurderes i forhold til de relevante EF-direktivene. Banklovkommisjonen skal utrede de økonomisk-administrative konsekvensene av de forslag som fremmes, se Regelverksinstruksen.

5

Følgende frister gjelder for arbeidet:

  • Finansinstitusjonslovgivningen, jf pkt 2, utgangen av 1991.

  • Lovgivning om betalingsformidling, jf pkt 3, utgangen av 1992.

  • Lovgivning om bankavtaler, jf pkt 3, utgangen av 1993.

6

Banklovkommisjonen skal etter avtale med Finansdepartementet avgi sine utredninger etter saksområde til Finansdepartementet og Justisdepartementet. Kommisjonen bør orientere Finansdepartementet og Justisdepartementet om arbeidets gang hvert halvår, første gang 1 juni 1990. Finansdepartementet kan gjøre endringer, utdypninger og tillegg i mandatet etter foreleggelse for Justisdepartementet.

Kommisjonen kan etter avtale med Finansdepartementet, eventuelt Justisdepartementet etter foreleggelse for Finansdepartementet, opprette undergrupper og innhente utredninger. Kommisjonen kan i noen grad suppleres med deltakere for å bistå medlemmene ved drøftelsene av enkelte spørsmål.»

Kommisjonens mandat punkt 1 henviser til professor (nå høyesterettsjustitiarius) Carsten Smiths forstudie av januar 1989 til mandatutkast. I forstudien uttaler Smith om betalingsformidling og betalings- og kredittkort bl.a. (side 12):

«For tiden er det særlig de nye kortbaserte betalingssystemer som har skapt et aktuelt behov for rettsavklaring og regeldannelse. Men en rettspolitisk bedømmelse bør ikke være bundet til denne rammen. Selv om man har betalingskortene for øye, vil man måtte ta stilling til en rekke mer grunnleggende rettsspørsmål om gjennomføring av betalinger. Meget taler for at en rettsregulering bør ta utgangspunkt mer allment i betalingsfunksjoner og betalingssystemer, slik at rettsreguleringen ikke blir avhengig av en bestemt teknologi. En utredning bør bedømme om det er grunn til å foreta en slik mer generell regulering av rettsspørsmål knyttet til betalingsformidling.»

Det heter videre på side 13 i forstudien:

«En rekke rettsspørsmål om bruk av disse kortene bør utredes, eventuelt på et mer generelt grunnlag, og særlig med sikte på behovet for vern av forbrukerne. ... Økt bruk av betalingskort skaper behov for å sikre reell frivillighet fra forbrukernes side. Norske pengesedler og mynter er tvungent betalingsmiddel etter lov om Norges Bank og pengevesenet § 14. Man må sikre at forretninger, tjenesteytere m.m. tar imot kontanter på like vilkår fra de forbrukere som ikke ønsker å benytte seg av de nye betalingskortene, og at brukerstedene ikke gir særfordeler til kortbrukere.»

På side 14 i forstudien uttales det:

«Det bør vurderes lovbestemte vilkår for adgangen til å etablere betalingssystemer. Denne adgang bør muligens begrenses til banker og eventuelt andre finansinstitusjoner. En mulighet vil være å innføre konsesjonsplikt.»

I kommisjonens første utredning, NOU 1994:19 Finansavtaler og finansoppdrag kapittel 2.3 side 26, omtales forholdet til betalingsformidling:

«I mandatet er betalingsformidling fremhevet som et særlig punkt kommisjonen skal arbeide med. I mandatets punkt 1 heter det at kommisjonen skal vurdere behovet for lovregler om betalingsformidling og etter punkt 3 skal Banklovkommisjonen ... fremlegge utkast til lovregler om betalingsformidling, herunder om betalings- og kredittkort. Slike regler av sivilrettslig karakter er inntatt i lovutkastets kapittel 2 om avtaler om innskuddskonto og betalingsoppdrag. Alminnelige motiver, særlig kapitlene 10 til 14, behandler betalingstjenestene. De offentligrettslige sidene ved betalingsformidling, herunder betalingssystemene, vil kommisjonen komme tilbake til i institusjonsdelen.»

Kommisjonen har valgt å skille ut de offentligrettslige sidene ved betalingsformidling til separat behandling i en egen utredning.

I NOU 1994:19kapittel 2.3 side 26 annen spalte omtales mandatets tidsfrister:

«Etter mandatets punkt 5 skulle forslag til lovgivning om betalingsformidling avleveres innen utgangen av 1992 og forslag til lovgivning om bankavtaler innen utgangen av 1993. Arbeidet med disse spørsmål har tatt lengre tid enn foreskrevet i mandatet. Kommisjonen har funnet det hensiktsmessig å behandle de avtalerettslige sider ved betalingstjenestene sammen med de øvrige finansavtaler og avleverer i denne utredningen et samlet forslag til finansavtaler og finansoppdrag som også omfatter betalingstjenester.»

Da utredning nr. 1 var lagt frem prioriterte kommisjonen, etter oppdrag fra Finansdepartementet, arbeidet med et forslag til tilpasning av de norske bank­lovene til EUs innskuddsgarantidirektiv. Arbeidet med de offentligrettslige spørsmål knyttet til betalingsformidling ble derfor skjøvet ytterligere frem i tid.

Det er ikke foretatt endringer i det opprinnelige mandatet når det gjelder betalingsformidling. I Finansdepartementets brev 4. desember 1990 til Banklovkommisjonen, som er gjengitt i sin helhet i NOU 1994:19kapittel 2.4 side 27, er det imidlertid presisert at kommisjonen blant annet må vurdere spørsmål knyttet til den lange behandlingstiden ved betalingsformidling mellom post og bank. I NOU 1994:19kapittel 2.4 side 27 omtales spørsmålet om samordning av bank- og postvesenets betalingstjenester, herunder fellesblanketter for de to girosystemene. Det heter blant annet:

«Når det gjelder samarbeid mellom girosystemene, herunder spørsmålet om felles blanketter, pågår for tiden forhandlinger mellom post og bank etter initiativ fra Finansdepartementet. Kommisjonen vurderer å foreslå lovregler om godkjenning blant annet av avtaler mellom tjenesteytere innen betalingsformidlingen, samt regler som gir myndighetene hjemmel til å kunne styre utviklingen på dette området. Dette vil kommisjonen komme tilbake til i en senere utredning om institusjonslovgivningen.»

Den norske Bankforening, Sparebankforeningen i Norge og Postbanken inngikk 12. september 1995 en rammeavtale om integrering av Postbanken i de øvrige bankenes samarbeid og felles infrastruktur for betalingsformidling. En viktig endring i forhold til tidligere regelverk er at rammeavtalen angir et felles, leverandørnøytralt regelverk. Dette innebærer blant annet at post- og bankgiro får en felles blankettstandard. Departementet godkjente 9. mai 1996 rammeavtalen etter finansieringsvirksomhetsloven § 2-7 om samarbeidsavtaler mellom finansinstitusjoner.

Finansdepartementet tok i brev 21. desember 1995 til Banklovkommisjonen opp problemstillinger tilknyttet brukerstedsprovisjoner og slike provisjoners forhold til forskrift 5. oktober 1989 om finansieringsforetaks virksomhet med kontokort og EØS-reglene. I brevet ba departementet kommisjonen om å vurdere reguleringen av kontokortordninger i tilknytning til utredningen om betalings- og betalingskortordninger. Kommisjonen viser i denne forbindelse blant annet til flertallets forslag til § 3-7 om kostnader knyttet til betalingskort som gir Kongen hjemmel til å fastsette nærmere regler.

1.2 Sammensetning m.v.

Banklovkommisjonen har ved avgivelsen av denne utredning følgende 21 medlemmer:

  • Professor dr. juris Erling Selvig, leder (Universitetet i Oslo)

  • Direktør Bernt Nyhagen, nestleder (Justisdepartementet/Norges Bank)

  • Forbrukerombud Torfinn Bjarkøy (Forbrukerombudet)

  • Avdelingsdirektør Olav Breck (Sparebankforeningen i Norge)

  • Avdelingsleder Ottar Dalsøren (Finansforbundet)

  • Assisterende direktør Asbjørn Fidjestøl (Norges Bank)

  • Tekstilkjøpmann Ragnhild Fusdahl (Handels- og Servicenæringens Hovedorganisasjon)

  • Økonomisk rådgiver Eystein Gjelsvik (Landsorganisasjonen i Norge)

  • Advokat Arnhild Dordi Gjønnes (Næringslivets Hovedorganisasjon)

  • Ekspedisjonssjef Jan A. Halvorsen (Administrasjonsdepartementet)

  • Sjefsjurist Marius Nygaard Haug (Kredittilsynet)

  • Viseadministrerende direktør Tor Kobberstad (Den norske Bankforening)

  • Avdelingsdirektør Øystein Løining (Finansdepartementet)

  • Direktør Per Melsom (tidligere Kredittilsynet)

  • Direksjonssekretær Sigrid Melsom (Postbanken)

  • Administrerende direktør Frank Myhre (Finansieringsselskapenes Forening)

  • Førstebyfogd Eva Nygaard Ottesen (Oslo Byfogdembete)

  • Avdelingsdirektør Erling G. Rikheim (Finansdepartementet)

  • Direktør Rolf A. Skomsvold (Sparebankenes Kredittselskap A/S)

  • Direktør Per Anders Stalheim (Forbrukerrådet)

  • Direktør Olav Vannebo (Norges Forsikringsforbund)

I forhold til kommisjonens andre utredning har kommisjonen fire nye medlemmer. Forbrukerombud ­Torfinn Bjarkøy og avdelingsleder Ottar Dalsøren ble 4. september 1995 oppnevnt som nye medlemmer etter henholdsvis Kjersti Graver og Evlyn Raknerud. Avdelingsdirektør Olav Breck ble 11. oktober 1995 oppnevnt som nytt medlem etter Berit Klemetsen. Direksjonssekretær Sigrid Melsom ble 2. februar 1996 oppnevnt som nytt medlem etter Inger E. Prebensen.

Arbeidet med forslag til regler om betalingsformidling ble i perioden september 1990 til november 1992 forberedt av en arbeidsgruppe. Arbeidsgruppen arbeidet både med privat- og offentligrettslige spørs­mål i tilknytning til betalingsformidling. Det er redegjort nærmere for kommisjonens arbeidsmåte i NOU 1994:19 kapittel 2.8 side 29 og 30. I perioden 11. september 1995 til 23. september 1996 har kommisjonen avholdt 11 møter om interbanksystemer og systemer for betalingstjenester. Avdelingsdirektør Tore A. Hauglie, Den norske Bankforening, samt rådgiverne May Helle Lund og Kjetil Watne, begge Norges Bank, har gitt viktige bidrag og deltatt på de fleste av kommisjonens møter under arbeidet med denne utredningen.

Banklovkommisjonen har ved arbeidet med denne utredning hatt til disposisjon et sekretariat bestående av juridiske sekretærer, samt en kontormedarbeider:

  • Advokat Sven Iver Steen, hovedsekretær (Arntzen, Underland & Co, Advokatfirma ANS)

  • Kontorsjef Else M. Bøthun (Norges Bank)

  • Inspektør Boddvar Kaale (Kredittilsynet)

  • Konserndirektør Hans Henrik Klouman (Storebrand ASA)

  • Sekretær Kari Lærum (Norges Bank)

Fra sekretariatets side har arbeidet med denne utredningen vært ledet av Else M. Bøthun.

2 Om betalingssystemer

2.1 Historikk

Den første betalingsformidler i Norge var Postverket. Allerede i 1745 etablerte Postverket pengebrev for oversendelse av kontanter. På slutten av 1800-tallet kom postanvisningen som bygget på prinsippet kontant innbetaling og kontant utbetaling. Postanvisningstjenesten eksisterer fortsatt og tilbys i dag av Postbanken.

I 1920- og 1930-årene ble det gjort flere forsøk på å etablere et norsk postgirosystem, men frem til 1943 var postanvisning den eneste standardiserte betalingstjeneste. Da ble postgiro etablert som landets første system for kontobasert betalingsformidling. Etter få år hadde postgiro mange tusen kontohavere, hvorav en del store brukere, som for eksempel NRK og Norsk Tipping A/S.

For bankene representerte postgirosystemet en trussel. Kunder som benyttet postgirosystemet, tok penger ut av banksystemet og overførte midler til mottakernes postgirokonti. En rekke forretnings- og sparebanker innførte derfor i 1946 et felles sett av bankgirotjenester tilsvarende postgirotjenestene, men basert på bruk av bankkonti. De første årene var bankgiro basert på at all blankettbehandling foregikk lokalt i de enkelte banker. Avregningen av posisjoner mellom deltakende banker skjedde ved at to og to banker avregnet direkte med hverandre (bilateral avregning). I 1973 ble store deler av blankettbehandlingen lagt om og samlet i Bankenes Betalingssentral (BBS).

På mange felter har utviklingen av de to girosystemene vært parallell. På 70-tallet ble det i begge systemene etablert løsninger som gjorde det mulig for bedriftskunder og kunder innenfor offentlig forvaltning å levere girooppdrag på maskinlesbar form fremfor på papir. Allerede på slutten av 60-tallet hadde man utviklet maskiner som kunne avlese koder på giroblankettene som gjorde det lettere å identifisere betalingene (OCR – Optical Character Recognition). Videre utviklet BBS og Postgiro tjenester for direkte debitering. Denne tjenesten innebar at betalingsmottaker etter avtale med betaler initierte en overføring fra betalers konto. Etter hvert som utstyr for elektronisk databehandling ble mer og mer utbredt i næringslivet og offentlig forvaltning, så bankene også behov for at kundene skulle kunne initiere betalingsoverføringer og overføringer mellom egne konti fra egne terminaler. Bankene fikk derfor utviklet såkalte bedriftsterminalsystemer som i dag er tilgjengelig både for bedriftskunder og privatkunder. I begynnelsen av 90-årene kom telefonbaserte løsninger hvor kundene kunne registrere sine betalingsoppdrag pr. telefon.

Omsetningen gjennom girosystemene har økt kraftig fra de ble etablert og frem til i dag. Det er liten grunn til å tro at denne utviklingen vil stoppe opp med det første. I 1994 var den samlede omsetning gjennom de to girosystemene 4.700 mrd. kr hvorav ca. 2.800 mrd. gjennom postgirosystemet og ca. 1.900 mrd. gjennom bankgirosystemet.

Girosystemene har i første rekke vist seg effektive for masseutbetalinger og regningsbetaling. Tjenestene som disse systemer tilbyr, har i mindre grad overtatt kontantenes plass ved betaling av dagliglivets utgifter.

Lønnskontoordningen ble innført på 60-tallet. Blant annet for å få den nye kontoformen akseptert så bankene behov for en tjeneste som gjorde det enkelt å disponere innestående på konto. Dette ble i første rekke oppnådd ved å videreutvikle sjekktjenesten som på dette tidspunkt først og fremst var benyttet av næringslivet. I løpet av 70-årene ble sjekken et vanlig betalingsinstrument også for privatpersoner, og mengden av betalinger med sjekk steg frem til 1984 da det ble trukket i alt 110 millioner sjekker på norske banker. Deretter har sjekkbruken avtatt til under 22 millioner i 1995.

Utvidet bruk av sjekker var likevel ikke tilstrekkelig til å redusere bruken av kontanter. Mengden av kontantuttak i bankene fortsatte derfor å stige som en følge av at lønnskontoordningen ble spredt i samfunnet. Behandlingen av sjekker var imidlertid kostnads­krevende, og ny teknologi åpnet muligheten for å utvikle rimeligere automatiserte tjenester. På slutten av 70-tallet ble minibankene introdusert i markedet. De første årene var bruken av minibankene beskjeden, men fra første halvpart av 80-tallet og frem til i dag har mengden av kontantuttak økt betydelig. I 1995 var antallet minibanktransaksjoner oppe i over 85 millioner.

Plastkort har vært benyttet som betalingsinstrument i Norge i en årrekke. I første omgang var det særlig de internasjonale betalingskortselskapene (VISA, Eurocard, Mastercard, Diners Club og American Express) og finansieringsselskapene som utstedte kort (kredittkort). Dette var før elektronikken hadde gjort sitt inntog i denne delen av betalingsformidlingen, og behandlingen av kortene på brukerstedene var av den grunn utelukkende papirbasert. Behandlingsmåten for de papirbaserte kortene bygger på at uthevede tallkoder på kortene gir avtrykk på særskilte notaer i egne avtrykksmaskiner. Ved betaling med slike kort må ofte betaleren i tillegg identifisere seg med selvstendig legitimasjon. Notaene blir sendt inn til kortselskapet som foretar avregning. Bruk av slike kort er ofte knyttet til en eller annen form for kreditt. I en viss utstrekning benyttes tilsvarende behandlingsmetode fremdeles i dag.

På midten av 1980-tallet begynte bankene å utstede bankkort for elektronisk registrering av betalingsinformasjon. Kortene ble utstyrt med en magnetstripe med en tallserie som kunne leses av særskilte magnetstripelesere i betalingsterminaler og minibanker. En rekke forretningsbanker utstyrte i tillegg sine kort med en microprosessor i en chip på kortene. De elektroniske kortene fikk i første omgang sin anvendelse i minibanker som i stor grad erstattet bankkontorene når det gjaldt kontantuttak. Oljeselskapene utviklet sine egne systemer for kortbetaling på bensinstasjoner. Terminalene på bensinstasjonene var i første omgang utviklet for behandling av de kortene oljeselskapene utstedte selv. Etter hvert ble disse terminalene tilpasset også bankkort. Bruken av betalingskort ved bensinkjøp fikk relativt raskt en stor utbredelse.

Mot slutten av 1980-tallet begynte utviklingen av bankenes systemer for kortbetalinger på salgssteder (EFTPOS) å skyte fart. I den første tiden var det fire ulike datamiljøer på EFTPOS-området. Bankene la imidlertid helt fra starten stor vekt på at EFTPOS-systemene skulle fremstå som en samordnet og effektiv tjeneste såvel for kortkundene som for forretningene. Oppsplittingen i fire datamiljøer viste seg å representere en betydelig merkostnad for bankene, ikke minst fordi det viste seg å være stadig mer kostnadskrevende å bevare et samordnet system med tilfredsstillende sikkerhet både for kortholdere og banker. I tillegg var man uenige om valg av kortteknologi – chip eller magnetstripe. Forretningsbankene valgte chip-kort, dvs. kort med en liten microprosessor for lagring og behandling av informasjon. Sparebankene valgte kort med magnetstripe for skriving og lagring av informasjon.

Den 23. oktober 1991 inngikk alle medlemsbankene i Den norske Bankforening og Sparebankforeningen i Norge avtale om etablering av et felles EFTPOS-selskap (Bank-Axept AS). Selskapet ble stiftet den 30. november 1991. Bank-Axept fikk ansvaret for å utvikle et samlet EFTPOS-system i Norge basert på magnetstripeteknologi, men hvor terminalene er klargjort for fremtidig bruk av chip-teknologi.

Etableringen av Bank-Axept innebar integreringen av forretningsbankenes og sparebankenes kortbaserte betalingssystemer. De tekniske problemene som oppstod i samspillet mellom ulike driftsmiljøer, ble fjernet etter hvert som systemet ble faset sammen.

Postbanken og Postgiro var ikke inkludert i forretnings- og sparebankenes kortsamarbeid på en tilfredsstillende måte. Postgiro utviklet derfor sitt eget system og utplasserte egne betalingsterminaler. Terminalene var i stor grad tilsvarende de som ble utplassert av forretnings- og sparebanker. Siktemålet var at både kort utstedt av Postbanken og av de øvrige bankene skulle kunne benyttes i terminalene. På grunn av mangelfull teknisk samordning og prinsipiell uenighet om samordningsspørsmålet, ble terminalenes funksjonalitet begrenset for behandling av forretnings- og sparebankenes kort, noe som hemmet bruksmulighetene og blant annet gjorde det nødvendig med manuell signaturkontroll. Betalingskort utstedt av Postbanken fikk også begrenset bruksområde i terminaler fra forretnings- og sparebankene pga. mangelfull funksjonalitet.

Denne situasjonen ble endret da de to bankforeninger, på vegne av sine medlemsbanker, og Postbanken inngikk avtale 12. september 1995 om integrering av Postbanken i øvrige bankers fellessystemer innen betalingsformidlingen. Avtalen innebar at Postbanken fikk tilsvarende rettigheter og forpliktelser som øvrige banker i samarbeidet. Postbanken har senere varslet at banken vil benytte Bank-Axept til omstilling av sine terminaler i varehandelen og transaksjonsinnsamlinger fra disse. Bank-Axepts konsept er basert på at også kort utstedt av andre enn banker kan behandles i systemene. Mens alle bankkort aksepteres i alle Bank-Axepts terminaler, er aksept av øvrige kort avhengig av bilaterale avtaler mellom det enkelte brukersted og den enkelte kortutsteder på samme måte som for manuell behandling av disse kortene.

Gruppen ikke-bankutstedte betalingskort som aksepteres i Bank-Axepts terminaler, omfatter både nasjonale og internasjonale kort. De internasjonale kort er utstedt av VISA, Eurocard, Mastercard, Diners Club og American Express. Som beskrevet ovenfor, var deres kortkonsept i utgangspunktet papirbasert. Kostnadene blir dekket ved at kortinnehaver betaler en årlig avgift samt et gebyr når kortet benyttes og ved at brukerstedene betaler en provisjon (brukerstedsavgift) til kortselskapet som vederlag for å være tilknyttet kortselskapets nettverk og tjenester.

2.2 Betegnelsen betalingssystem

Begrepet betalingssystem har ikke noe entydig meningsinnhold, og ulike fagmiljøer legger ofte ulike betydninger i begrepet.

Et betalingssystem har som formål å sørge for overføring av betalingsmidler. Betegnelsen benyttes også om systemer for uttak av betalingsmidler, som f.eks. minibanker. Selv om bruken av begrepet varierer, er det vanlig å forstå et betalingssystem som en formalisert ordning bestående av tekniske innretninger, prosedyrer og avtaler, som kan beskrives og avgrenses som en enhet. Hvilken avgrensning som velges og hvilke elementer i overføringsprosessen det fokuseres på varierer.

I henhold til sentralbankloven § 1 skal Norges Bank:

«... fremme et effektivt betalingssystem innenlands og overfor utlandet...».

Loven gir ikke klare holdepunkter for hva som forstås med betalingssystem, men i en slik sammenheng synes det nærliggende å anse et lands betalingssystem som ensbetydende med alle måter, ordninger og innretninger som kan benyttes til å utføre eller formidle betalinger på.

Internasjonalt benyttes begrepet Funds Transfer System som en generell betegnelse for systemer for overføring og oppgjør av pengeforpliktelser. European Monetary Institute (EMI) har definert payment system slik (kommisjonens oversettelse):

«... det består av en definert gruppe institusjoner, samt et sett av instrumenter og prosedyrer brukt til å sikre pengestrømmene i et geografisk område, normalt et land».

Bank for International Settlements (BIS) har benyttet omtrent likelydende definisjon. Denne definisjonen peker imidlertid på at det kan være flere parallelle betalingssystemer i et område eller innenfor et land. Det bemerkes i denne sammenheng at i Norge har f.eks. postgirosystemet og bankgirosystemet, blitt omtalt som to adskilte betalingssystemer. I enkelte sammenhenger beskrives også de enkelte alternativene for å formidle eller initiere transaksjoner inn i de nevnte girosystemer som egne betalingssystemer, som f.eks. systemer for direkte belastning, systemer for direkte overføring, brevgirosystemet og telefonbaserte betalingssystemer.

Når betalingsoppdrag skal formidles mellom kunder som har konti i ulike banker, oppstår det fordringsforhold mellom bankene som skal gjøres opp. Avregningen er en regneoperasjon hvor den enkelte banks fordringsposisjon i forhold til øvrige deltakere beregnes. Oppgjøret skjer ved at de deltakende bankers konti i en oppgjørsbank hhv. godskrives eller belastes i henhold til de beregnede posisjoner.

I noen sammenhenger har betalingssystem vært benyttet som en betegnelse på systemene for avregning, oppgjør og overføring av betalingsmidler mellom banker. Denne betydningen svarer i hovedsak til det som internasjonalt betegnes som Interbank Funds Transfer System (IFTS). EMI definerer IFTS slik (kommisjonens oversettelse):

«... en formalisert ordning i avtale eller lov, med flere deltakere hvorav de fleste (eller alle) har til oppgave å foreta kontobaserte betalingsoverføringer mellom banker (credit institutions) med felles regler og standardiserte ordninger for oppgjør av pengeforpliktelsene som oppstår mellom deltakerne».

BIS har benyttet en tilsvarende definisjon.

I Norge benyttes vanligvis begrepet interbanksystem som ensbetydende med IFTS. Interbanksystemer er imidlertid heller ikke noe entydig begrep. I enkelte sammenhenger benyttes begrepet som en samlebetegnelse for alle systemer for informasjons- og transaksjonsutveksling mellom banker, herunder samarbeid om felles avtaleverk. Som selve kjernen i interbanksystemene regnes systemene for avregning, oppgjør og overføring av betalingsmidler mellom banker. I andre sammenhenger blir interbanksystemer benyttet som en betegnelse for kun denne kjernen.

2.3 Kommisjonens bruk av begrepene

Kommisjonens bruk av begrepet betalingssystem ligger nært opp til den internasjonale forståelsen av betegnelsen payment system. Begrepet benyttes som en samlebetegnelse for både interbanksystemer og systemer for betalingstjenester.

I definisjonen som er formulert av EMI, jf. alminnelige motiver kapittel 2.2, fremstår betalingssystemet som en helhet bestående av følgende tre elementer:

  • definert gruppe institusjoner

  • sett av instrumenter

  • prosedyrer.

I forslaget til regulering av betalingssystemene har kommisjonen valgt en nivådeling for ulike offentligrettslige problemstillinger som knytter seg til forskjellige elementer i overføringsprosessen.

Kapittel 2 i lovutkastet inneholder forslag til regulering av interbanksystemene. Dette relaterer seg til det første elementet i definisjonen – definert gruppe av institusjoner. For å gjennomføre betalingsoppdrag mellom ulike banker, må det være et organisert forhold mellom de deltakende institusjoner. Sentrale funksjoner i den forbindelse er avregning og oppgjør av betalingsoppdrag mellom konti i ulike banker, samt bruttobasert overføring av transaksjoner som ikke inngår i avregningen. I tillegg må systemene være utformet slik at informasjonen om betalingsoppdraget har den nødvendige form og innhold slik at effektiviteten blir ivaretatt. Driften og utformingen av avregnings- og oppgjørssystemene kan være av avgjørende betydning for den finansielle stabilitet, og for den grunnleggende sikkerhet og effektivitet i betalingssystemene.

De fleste betalingsoverføringer blir i dag kanalisert inn i avregnings- eller oppgjørssystemene via Fellesdata, NOVIT eller Bankenes Betalingssentral. Pengeavregningen i tilknytning til verdipapiroppgjøret blir imidlertid utført i Verdipapirsentralen, mens pengeavregningen i forbindelse med handel med derivater blir utført i regi av Norsk Opsjonssentral. Utforming og drift av disse avregningssystemene kan ha betydning for den finansielle stabilitet.

Kommisjonens bruk av begrepet interbanksystem omfatter avregnings- og oppgjørssystemer for betalingsoverføringer, bankenes formaliserte ordninger for overføringer som ikke avregnes (bruttosystemer) og systemene for pengeavregning i tilknytning til handel med verdipapirer, derivater og andre finansielle instrumenter. Alle disse systemene og lignende systemer underlegges dermed bestemmelsene i lovutkastet kapittel 2.

I kapittel 3 i lovutkastet er det foreslått regulering av systemer for betalingstjenester, dvs. den kunderettede delen av systemene knyttet til innlevering av betalingsoppdrag. Dette relaterer seg til det andre elementet i definisjonen – sett av instrumenter. Betalingsinstrumenter er i andre sammenhenger definert som noe som man benytter for å disponere over betalingsmidler som penger eller innestående på bankkonto. Eksempler på betalingsinstrumenter er sjekker, giroblanketter, betalingskort og koder i kombinasjon med terminaler som gir adgang til å generere betalingsoppdrag.

Kommisjonen har definert systemer for betalingstjenester som systemer for overføring av betalinger når overføringen bygger på bruk av betalingskort, tallkoder eller annen form for selvstendig brukerlegitimasjon utstedt til en ubestemt krets. Tradisjonelle papirbaserte betalingsinstrumenter som sjekker og giroblanketter vil således ikke omfattes av reguleringen i kapittel 3. Tidligere var dette de dominerende betalingsinstrumentene. Etter hvert har bankene utviklet betalingstjenester hvor kundene kan innlevere et oppdrag og initiere en pengeoverføring uten å gå veien om en banks ekspedisjonslokale eller å signere et betalingsoppdrag med underskrift. For bedriftskundene er elektronisk overføring via magnetbånd, disketter eller bedriftsterminalløsninger de mest brukte tjenestene. Av nye instrumenter har betalingskort til nå vært dominerende i personkundesektoren, mens systemer basert på tallkoder i kombinasjon med telefon eller personlig datamaskin ser ut til å ha størst vekstpotensial.

Ettersom transaksjonene som er initiert med ulike typer betalingsinstrumenter kanaliseres inn i interbanksystemene, kan behandlingsrutiner, sikkerhetsløsninger og ansvarsfordelingen som gjelder for ulike former for betalingstjenester og overføring mellom kundekonti, indirekte få betydning for de forhold lovens kapittel 2 skal ivareta. Det skal opplyses om prinsippene for tilknytning av systemer for betalingstjenester til interbanksystemet i konsesjonssøknaden. Det samme gjelder prinsippene for tilknytning av annen betalingsoverføring mellom kundekonti, f.eks. blankettgiro og sjekksystemet, til interbanksystemet.

Rammeverket for bankenes samarbeid i betalingsformidlingen gjelder dels de sentrale interbanksystemene regulert i kapittel 2, og dels de kunderettede systemene for betalingstjenester regulert i kapittel 3. Dette relaterer seg til det tredje elementet i definisjonen – prosedyrer. Bankene har gjennom de to bankforeninger etablert et omfattende avtaleverk som blant annet definerer ansvarsforhold mellom deltakende institusjoner, behandlingsrutiner som skal følges og standarder som skal benyttes i fellessystemene.

Prosedyrene og avtalene på dette mellomnivået gjelder i all hovedsak forhold mellom bankene. Blant annet reguleres forhold ved transaksjoner som kanaliseres inn i avregnings- og oppgjørssystemene. Utformingen på dette nivået vil dermed kunne ha betydning for de offentligrettslige forhold som reguleres i kapittel 2. Enkelte av forholdene på dette nivået vil også ha betydning for kundene og de forhold som reguleres i kapittel 3. Eksempler på dette kan være det avtalte samarbeidet mellom kortutstederne og den betydning samarbeidet har for kundenes bruk av sine betalingskort.

Det kan dermed i enkelte sammenhenger være vanskelig å trekke et skarpt skille mellom de forhold som reguleres i kapittel 2 om interbanksystemer, og de forhold som reguleres i kapittel 3 om systemer for betalingstjenester.

2.4 Bankene

Bankene inntar en dominerende rolle i betalingsformidlingen. Omlag 90 prosent av alle betalingstransaksjoner som ikke er kontantbetalinger, gjennomføres ved hjelp av betalingstjenester som tilbys av bankene. Også i de øvrige tilfeller foregår pengestrømmen vanligvis via bankene. Dette skyldes flere forhold, hvorav noen av de viktigste kan oppsummeres slik:

  • På grunn av bankenes innskuddsmonopol forvalter bankene den vesentlige del av de midler som er tilgjengelige for betalingsformål. Alle bedrifter og offentlige institusjoner og de fleste privatpersoner har brukskonti i banker som benyttes dels for å motta betalinger fra andre, og dels for å betale andre. Kortselskaper og andre som yter betalingstjenester for allmennheten, kan ikke motta innskudd fra en ubestemt krets, og er derfor i alminnelighet avskåret fra å motta betalinger fra tredje part.

  • Bankene tilbyr delvis individuelt og delvis i fellesskap en rekke betalingstjenester som baserer seg på at betaler og/eller betalingsmottaker har konto i bank.

  • Bankene har etablert samarbeidsavtaler og institusjoner, som gjør at en via de samordnede betalingssystemene forholdsvis enkelt og raskt kan få overført penger fra konto i bank til konto i enhver annen bank. Også sjekker utstedt på en bank, kan normalt innløses i enhver annen bank.

De fleste banker har status som valutabank, og dermed rett til å drive ervervsmessig betalingsformidling med utlandet på vegne av allmennheten, jf. Norges Banks forskrift 27. juni 1990 om valutaregulering. I praksis er det bare 20-30 store og mellomstore banker som driver omfattende internasjonal betalingsformidling. Ved internasjonale betalinger benyttes i hovedsak S.W.I.F.T.-nettet, som er et internasjonalt bankeid nettverk for overføring av betalingsoppdrag- og meldinger, til/fra korrespondentbanker i andre land. S.W.I.F.T. benyttes dessuten innenlands ved overføring av store betalingstransaksjoner.

Banker som ikke har tilgang til S.W.I.F.T., lar normalt større grensekryssende betalinger gå via en S.W.I.F.T.-bank. Postbanken benytter dessuten Eurogiro, som er et eget nettverk for overføringer til/fra postgiro-konti i en rekke andre land. Internasjonale betalinger er nærmere beskrevet i alminnelige motiver kapittel 3.3.

2.4.1 Spare- og forretningsbankene

Spare- og forretningsbankene har et omfattende samarbeid når det gjelder interbanksystemer og systemer for betalingstjenester. Viktige elementer i dette samarbeid er:

  • Felles girosystem, felles brevgirotjeneste, noen felles elektroniske tjenester (direkte remittering) og direkte debitering (autogiro/avtalegiro)

  • Felles EFTPOS-system, omfattende en felles infrastruktur for kontroll av PIN-kode, dekningskontroll og transaksjonsinnsamling.

  • Et felles avtale- og regelverk, som i tillegg til å regulere samarbeidet om bankgiro- og EFTPOS-tjenester, også innebærer at sjekker utstedt på en bank, normalt kan innløses i hvilken som helst av de andre banker som deltar i dette samarbeidet. Videre at debetkort (også kalt minibankkort) utstedt av en bank, kan brukes i hvilken som helst av de deltakende bankers minibanker.

Med basis i den felles infrastruktur som er bygget opp, konkurrerer bankene om å tilby kundene ulike betalingstjenester. Ettersom det er den enkelte bank som fastsetter sine priser på betalingstjenester, vil prisen være én av konkurransefaktorene. Dessuten utvikler og tilbyr bankene, enkeltvis og i grupper, også andre tjenester enn de som er omtalt ovenfor. Det gjelder f.eks. regningsbetaling via bedriftsterminal eller via telefon. En rekke mindre banker tilbyr f.eks. ikke brevgiro, men fokuserer mer på den service de kan yte ved direkte kontakt med kundene ved levering av girooppdrag i skranke.

2.4.2 Postbanken

Postbanken har som navnet indikerer, røtter i Postverket. I dag er Postbanken en selvstendig forretningsmessig enhet, som på mange måter opererer under samme vilkår og på samme måte som andre banker. Postbanken har likevel visse særtrekk som skiller den fra de øvrige bankene:

  • Utover ett kundesenter i hvert fylke har ikke Postbanken eget filialnett, men benytter postkontorene. Banken er pålagt gjennom lov 5. juni 1992 nr. 51 om bank som eies av staten ved Postverket å tilby sine grunntjenester gjennom hele Postverkets nett. Banken betaler Postverket for sin bruk av postkontorene i henhold til egen avtale basert på forretningsmessige prinsipper.

  • Postbanken har hatt sitt eget girosystem – postgirosystemet. Postbanken er en av de to betalingssentralene i det norske bankmarkedet. Postbanken har også hatt sitt eget EFTPOS-system. Gjennom integreringsavtalen som er inngått mellom Den norske Bankforening og Sparebankforeningen i Norge på vegne av sine medlemsbanker og Postbanken, er imidlertid grunnlaget lagt for en fullstendig integrering av Postbanken i de øvrige bankers samarbeid i betalingsformidlingen.

  • Postbanken er medeier av Eurogiro Network A/S. Dette er et eget nett for grensekryssende overføringer mellom postgirokonti i for tiden 17 ulike land - 15 europeiske samt Algerie og Japan. For andre typer grensekryssende betalinger brukes dels blanketter og dels S.W.I.F.T.

2.4.3 Utenlandske banker etablert i Norge

Utenlandske banker kan drive bankvirksomhet i ­Norge gjennom datterbank eller filial, eller ved direkte tjenesteytelse av bank etablert i utlandet (grensekryssende virksomhet).

Muligheten for å etablere datterbank har vært til stede siden 1984, og på det meste har det i Norge vært ni utenlandsk eide forretningsbanker. Ved utgangen av 1995 var det to utenlandsk eide datterbanker i Norge (BNP Kjøpmandsbanken og Chase Manhatten Norge ).

Muligheten for å etablere seg med filial har vært til stede fra og med 1994 for kredittinstitusjoner fra EØS-land. Ved lovendring 28. juni 1996 nr. 46, med ikrafttreden 1. juli 1996, ble det åpnet for at også kredittinstitusjon med hovedsete i stat som ikke omfattes av EØS kan gis tillatelse til å drive bankvirksomhet i Norge gjennom filial.

Etter annet bankdirektiv kan utenlandske kredittinstitusjoner etablert i et annet EØS-land delta i norske betalingssystemer uten å være representert i Norge ved datterbank eller filial, såkalt grensekryssende virksomhet.

2.4.4 Bankforeningene

Forretningsbankene og sparebankene har hver sine foreninger, henholdsvis Den norske Bankforening og Sparebankforeningen i Norge. Postbanken er medlem av Den norske Bankforening.

Etter formålsparagrafen skal Den norske Bankforening arbeide for:

  1. A.

    at banker, kredittforetak og andre finansinstitusjoner får arbeidsvilkår og utviklingsmuligheter som gir grunnlag for lønnsom og solid drift og setter dem i stand til å betjene sine kunder på best mulig måte,

  2. B.

    en sunn utvikling av bank- og finansnæringen basert på konkurranse såvel nasjonalt som internasjonalt,

  3. C.

    et høyt faglig og etisk nivå innenfor bank- og finansnæringen, og

  4. D.

    bred forståelse for bank- og finansnæringens betydning i samfunnet.»

Sparebankforeningen har til formål:

  1. 1.

    Å representere medlemmene og ivareta deres interesser i forhold til myndighetene og andre institusjoner.

  2. 2.

    Å tilrettelegge og fremme samarbeidet mellom medlemmene.

  3. 3.

    Å fremme sparing og sunn økonomi i samsvar med sparebankenes oppgaver.»

Bankforeningene har en sentral stilling ved forhandlinger og drøftinger med myndighetene og andre eksterne aktører. Bankforeningene står også sentralt i utarbeidelsen og oppfølgingen av regler og avtaler innen betalingsformidlingen. Til å utføre vesentlige deler av dette arbeidet, har foreningene etablert et felles utvalg, kalt Ansvarsregulerende utvalg.

I utvalgets mandat heter det at utvalget skal:

  1. 1.

    ta initiativ til og/eller fremme forslag til endringer i gjeldende regelverk

  2. 2.

    ta initiativ til og/eller selv foreslå nye bestemmelser for de enkelte betalingstjenester samt andre forhold som kan virke inn på ansvarsspørsmålene

  3. 3.

    treffe avgjørelser og avgi uttalelser om innholdet i og praktiseringen av de enkelte bestemmelser

  4. 4.

    løse tvister som bringes inn for utvalget.»

2.4.5 Bankenes Standardiseringskontor – BSK

Bankenes Standardiseringskontor (BSK) ble opprettet i 1994 av Bankforeningens Servicekontor og Sparebankforeningens Servicekontor, som en selvstendig juridisk enhet med eget styre og administrasjon. BSK har til formål å ivareta forvaltningsoppgaver knyttet til betalings- og informasjonsformidling i bankenes felles infrastruktur.

BSK har videreført de oppgaver som Bankenes Utredningsselskap A/S (BUS) hadde inntil selskapet ble avviklet samtidig med opprettelsen av BSK.

Bankforeningen og Sparebankforeningen tok ved opprettelsen av BSK sikte på en klarere markering av behovet for en felles, effektiv og fleksibel infrastruktur innen betalingsformidlingen, samt en klargjøring av arbeidsoppgaver og ansvar for å ivareta disse. Styringsstrukturen i bankenes infrastruktur er nå inndelt i 3 nivåer:

  • Felles policy (bl.a. organisering, regler, avtaler, ansvarsfordeling og interbankprising).

  • Forvaltning (bl.a. felles standarder for transaksjonsutveksling og avregning samt sikkerhetskrav).

  • Operasjonelle/driftsmessige forhold.

Beslutninger av overordnet og policymessig karakter fattes av de to bankforeninger. Avtaler og regler kan utformes som rammeverk og premisser for samordning av tjenestene, og forutsetter således oppfølging av forvaltningsmessig og operasjonell karakter.

BSK ivaretar de forvaltningsmessige oppgaver som fastsettelse og vedlikehold av standarder og sikkerhetskrav innenfor den felles infrastruktur. Dette omfatter også fastsettelse av standarder/sikkerhetskrav for samordning av betalingssystemene og formater, krav m.v. for transaksjons- og informasjonsutveksling mellom banker og mellom felles operative selskaper og banker. BSKs rettslige kompetanse er gitt i medhold av avtaler eller generelle regelverk fastsatt av de to bankforeninger.

Den enkelte bank og datasentral har ansvaret for at standardene blir implementert.

2.4.6 Andre aktører

Bank-Axept er et felles bankeid selskap som skal stå for etablering og drift av et felles EFTPOS-system i Norge. Selskapet typegodkjenner terminaler som kan benyttes i systemet etter standard- og sikkerhetskrav fastsatt av Bankenes Standardiseringskontor. Selskapet eier rettighetene til mottakssystemet, men leier nettverk til innsamling av transaksjoner, samt datakraft til gjennomføring av avregningen av transaksjoner av underleverandører.

2.5 Finansmyndighetene

2.5.1 Finansdepartementet

Finansdepartementet har det overordnede ansvaret for forvaltningens arbeid med regulering av finansielle markeder og finansinstitusjoner og er den sentrale konsesjonsmyndighet etter banklovene, finansinstitusjonsloven og forsikringsvirksomhetsloven. Kredittilsynet er underlagt departementet. Norges Bank skal før banken treffer vedtak av særlig viktighet forelegge saken for departementet.

2.5.2 Norges Bank

Norges Banks virksomhet er regulert i lov 24. mai 1985 nr. 28. Norges Bank har en særegen stilling i betalingsformidlingen. Oppgavene kan deles inn i tre hovedområder:

  • Norges Bank er seddelbank med enerett til å utstede sedler og mynt, jf. lov om Norges Bank og pengevesenet § 13. Hensikten med seddelmonopolet var opprinnelig å skaffe myndighetene kontroll med pengeskapningsprosessen.

  • Ved sentralbankloven av 1985 ble Norges Banks lovbestemte oppgaver innenfor betalingsformidling utvidet fra seddelmonopolet til også å omfatte ansvaret for å fremme et effektivt betalingssystem innenlands og overfor utlandet, jf. loven § 1.

  • Norges Bank er bankenes oppgjørsbank. Oppgjør mellom de største bankene effektueres gjennom disse bankers foliokonti i Norges Bank. Rollen som oppgjørsbank henger sammen med sentralbankens rolle som bankenes bank og lender of last resort.

Norges Bank er ikke tildelt reguleringskompetanse som korresponderer med bankens lovbestemte ansvar for effektiviteten i betalingssystemet, jf. alminnelige motiver kapittel 6. Gjennom rollene som kontofører og oppgjørsbank for bankene, kan imidlertid Norges Bank stille krav til aktørene og deres systemer som grunnlag for å ta mottatte betalingsinstrukser fra enkeltbanker eller avregningsenheter til oppgjør. Ved internasjonale betalinger har Norges Bank en viss reguleringskompetanse gjennom valutalovgivningen.

2.5.3 Kredittilsynet

Kredittilsynets virksomhet er regulert i lov 7. desember 1956 nr. 1 om tilsynet for kredittinstitusjoner, forsikringsselskaper og verdipapirhandel m.v. Etter tilsynsloven § 1 skal Kredittilsynet blant annet føre tilsyn med banker, forsikringsselskaper og finansieringsforetak. Kredittilsynet hadde ved utgangen av 1995 tilsyn med 133 sparebanker, 17 forretningsbanker, Postbanken, 10 livsforsikringsselskaper og 53 skadeforsikringsselskaper.

Kredittilsynet skal se til at de institusjoner det har tilsyn med, virker på hensiktsmessig og betryggende måte i samsvar med lov og bestemmelser gitt i medhold av lov, samt med den hensikt som ligger til grunn for institusjonens opprettelse, dens formål og vedtekter, jf. tilsynsloven § 3. Kredittilsynet skal granske regnskaper og andre oppgaver fra institusjonene, og ellers gjøre de undersøkelser om deres stilling og virksomhet som det finner nødvendig. Institusjonen plikter når som helst å la tilsynet få gå gjennom sine protokoller, bøker, dokumenter og beholdninger av enhver art, og gi alle opplysninger som tilsynet måtte kreve.

Etter tilsynsloven § 4 kan Kredittilsynet gi de institusjoner det har tilsyn med en rekke pålegg knyttet til virksomheten. Overtredelse av bestemmelser som gjelder for institusjoner Kredittilsynet har tilsyn med, kan meldes til påtalemyndigheten eller vedkommende offentlige myndighet som saken særskilt hører under, jf. tilsynsloven § 6.

Kredittilsynets institusjonsbaserte tilsyn med bankene omfatter også betalingsformidling.

2.5.4 Konkurransemyndighetene

I lov 11. juni 1993 nr. 65 om konkurranse i er­vervs­virksomhet (krrl.) er konkurransemyndighetene pålagt å føre tilsyn med konkurransen i de ulike markeder, jf. krrl. § 2-2. Konkurransetilsynet forestår det løpende tilsynet etter loven, jf. krrl. § 2-1. Administrasjonsdepartementet er klageinstans for Konkurransetilsynets vedtak i medhold av loven.

Lovens formål er å sørge for effektiv bruk av samfunnets ressurser ved å legge til rette for virksom konkurranse, jf. krrl. § 1-1. Lovens virkeområde er generelt; det omfatter ervervsvirksomhet av enhver art, uten hensyn til hva slags varer eller tjenester virksomheten gjelder, og uansett om den er privat eller drives av stat eller kommune, jf. krrl. § 1-3.

Konkurranseloven setter forbud mot de former for konkurransebegrensende handlinger hos næringsutøvere som tradisjonelt er ansett som mest skadelige, dvs. prissamarbeid, markedsdelingsavtaler, m.v., jf. krrl. §§ 3-1, 3-2 og 3-3. Konkurransetilsynet kan dispensere fra forbudene dersom bestemte vilkår er oppfylt, jf. krrl. § 3-9.

Loven gir hjemmel for inngrep gjennom forbud og påbud overfor handlinger som kan virke skadelige på konkurransen. Leveringsnektelser og misbruk av markedsmakt kan stanses med hjemmel i krrl. § 3-10. Næringsdrivendes priser kan reguleres med hjemmel i denne bestemmelsen. Etter krrl. § 3-11 kan Konkurransetilsynet gripe inn mot bedriftserverv ( fusjonskontroll).

Videre påbyr loven de næringsdrivende å gi forbrukerne prisopplysninger om varer og tjenester, jf. krrl. § 4-1.

Loven fastsetter en omfattende opplysningsplikt, jf. krrl. § 6-1, og gir konkurransemyndighetene en vid rett til granskning og bevissikring, jf. krrl. § 6-2.

For å sikre overholdelse av enkeltvedtak etter loven, kan Konkurransetilsynet ilegge tvangsmulkt, jf. krrl. § 6-4. Overtredelse av lovens forbuds- og påbudsbestemmelser kan sanksjoneres av Konkurransetilsynet med forelegg om vinningsavståelse, jf. krrl. § 6-5, eller ved at straff idømmes i form av bøter eller fengsel, jf. krrl. § 6-6.

Etter lov om konkurranseregler i EØS-avtalen skal Konkurransetilsynet også utføre kontroller hos ervervsdrivende i Norge for EFTAs overvåkingsorgan, ESA. Tilsynet utfører også visse oppgaver etter husleiereguleringsloven, kredittkjøpsloven, markedsføringsloven, loven om merverdiavgifts-kompensasjon for visse matvarer, forskrifter om forhøyelse av festeavgifter og lov om prisregler for jern og stål.

2.6 Brukerinstitusjonene

2.6.1 Innledning

Alle næringsdrivende og nær sagt alle voksne forbrukere er brukere av betalingssystemene. Enkelte brukergrupper er organisert i ulike interesseorganisasjoner som i varierende utstrekning har påvirkningsmuligheter overfor myndigheter og tilbyderne av betalingstjenestene. Flere brukerorganisasjoner deltar i ulike utvalg og fora som vurderer ulike sider av betalingssystemene og utformingen av tjenestene overfor brukerne.

I hovedavtalen mellom Landsorganisasjonen og Næringslivets Hovedorganisasjon er det nedfelt at lønnstakerne skal ha tilgang til sine ­lønnsutbetalinger kostnadsfritt. I diskusjonen om gebyrlegging av kontohold, uttak og betalingstjenester har det stadig vært pekt på dette forholdet.

Handels- og Servicenæringens Hovedorganisasjon (HSH) har mange medlemsbedrifter som aksepterer internasjonale betalingskort, innenlandske kredittkort og bankkort som betalingsinstrumenter. HSH har på vegne av sine medlemmer inngått rammeavtaler for brukerstedsprovisjon med de enkelte betalingskortselskapene. HSH har også vært en pådriver overfor banker og myndigheter når det gjelder samordning av forretningsbankenes, sparebankenes og Postbankens EFTPOS-systemer, for å få realisert et enhetlig, rasjonelt og brukervennlig betalingskortsystem.

Mange betalingsmottakere har basert sine reskontrosystemer på elektronisk identifisering av mottatte betalingsoppdrag. Dette gjelder i første rekke bedrifter av noe størrelse. Manglende samordning av forretnings- og sparebankenes blankettbaserte og elektroniske girosystemer har vanskeliggjort denne reskontroføringen. Disse bedriftene har derfor hatt behov for en bedre samordning, og deres organisasjoner har vært pådrivere for dette.

2.6.2 Forbrukerombudet – Markedsrådet

Forbrukerombudet og Markedsrådets virksomhet er regulert i lov 16. juni 1972 nr. 47 om kontroll med markedsføring og avtalevilkår (markedsføringsloven).

Forbrukerombudet (FO) er et forvaltningsorgan som blant annet har som oppgave å føre tilsyn med næringsdrivendes markedsføring og avtalevilkår ut fra hensynet til forbrukerne. Tilsynet omfatter alle former for næringsvirksomhet. Enkelte former for finansielle tjenester har vært ansett for å være av stor betydning for forbrukerne, og er gitt høy prioritet i FOs planlegging og virksomhet.

FO skal av eget tiltak eller på grunnlag av henvendelser fra andre, søke å påvirke de næringsdrivende til å innrette sin virksomhet etter markedsføringslovens bestemmelser. Spørsmål som ikke løses ved forhandlinger mellom FO og næringsdrivende kan fore­legges Markedsrådet. Markedsrådet er et domstollignende forvaltningsorgan som kan treffe forbuds­vedtak mot ulovlige markedsføringstiltak og avtalevilkår.

Markedsføringsloven inneholder bl.a.:

  • hjemmel til å forby handlinger som er urimelige i forhold til forbrukere (§ 1),

  • forbud mot villedende forretningsmetoder og utilstrekkelig veiledning (§§ 2 og 3),

  • forbud mot bruk av tilgift (§ 4), og

  • hjemmel til å forby urimelige avtalevilkår (§ 9a).

Innenfor området betalingsformidling har FO behandlet saker om markedsføring og saker som gjelder vilkår for tjenester som tilbys.

På vilkårsiden er det forhandlet frem en rammeavtale som omfatter standardvilkår for bankkort, internasjonale kort, kredittkort og bensinkort. FO har også vurdert enkelte vilkår for direkte debitering.

På markedsføringssiden har tilsynet blant annet vært rettet inn mot kontroll av at det er informert om effektiv rente for kontoordninger som betalingstjenestene er knyttet til, og at prisen for selve betalings­tjenesten fremkommer. Delvis gjelder det her også spesialregler etter lovene om finansieringsvirksomhet og kredittkjøp. Tilsynet skjer her ved kontakt og samarbeid med Kredittilsynet og Konkurransetilsynet.

FO har også tatt opp saker hvor betalingstjenester er tilbudt sammen med andre varer eller tjenester. I tillegg til forbudet mot tilgift i markedsføringsloven §  4 har forskriften om produktpakker gitt med hjemmel i finansieringsvirksomhetsloven, vært trukket inn.

2.6.3 Forbrukerrådet

Forbrukerrådet ble opprettet i 1953 som en frittstående institusjon med formål å arbeide for økt forbrukerinnflytelse i samfunns- og næringsliv. Rådet er finansiert over statsbudsjettet og er et forvaltningsorgan underlagt Barne- og familiedepartementet. Rådet har ingen forvaltningsmyndighet og er ikke underlagt instruksjonsmyndighet i forbrukerpolitiske spørsmål.

Vedtektene beskriver Forbrukerrådets oppgaver som å:

  • øve innflytelse på det private og offentlige tjenestetilbud til forbrukeren, samt på produksjon og omsetningsforhold ellers og for øvrig øve innflytelse på utformingen av den offentlige forbrukerpolitikk,

  • drive opplysnings- og veiledningsvirksomhet som kan bedre forbrukernes forutsetninger for selv å kunne vurdere sine behov og muligheter for å få behovene tilfredsstilt,

  • øke kunnskapene om de oppgaver som er knyttet til hjemmet slik at de ressurser som er til stede kan benyttes best mulig,

  • arbeide for en bedring av forbrukerens stilling gjennom ulike former for beskyttelsestiltak,

  • delta i miljø- og ressursvernarbeid ut fra forbrukerhensyn.

Forbrukerrådets øverste organ i forbrukerpolitiske spørsmål er landsmøtet som også velger Rådet. Rådets sekretariat er organisert slik at:

  • fylkeskontorene har hovedansvar for klagesaksbehandling og rådgivning til publikum,

  • informasjonsavdeling har ansvar for pressekontakt, utgivelse av Forbrukerrapporten og annet informasjonsmateriell, samt arbeidet i forhold til skolen,

  • forbrukerpolitisk avdeling har ansvar for påvirkning gjennom å formulere og målbære forbrukersynspunkter gjennom forhandlinger, møter og annen kontakt med bransjer og myndigheter, gjennom representasjon i styrer, utvalg, råd og gjennom å systematisere erfaringene fra forbrukerhenvendelser og annen kunnskap og stille denne til disposisjon for næringsliv og myndigheter.

Innenfor finansområdet har Forbrukerrådet vært aktiv i alle disse tre rollene. Det er opprettet klagenemnder i samarbeid med banker, finansieringsforetak og forsikringsselskaper. Om dette vises til NOU 1994:19 Finansavtaler og finansoppdrag sidene 88-89. Forbrukerrådet har i løpet av de siste ti år drevet utstrakt informasjonsvirksomhet på feltet, og det er ført forhandlinger med bransjeorganisasjoner og bedrifter, hovedsakelig i samarbeid med Forbrukerombudet.

3 Gjennomføring av betalingsoppdrag

3.1 Innledning

Et betalingsoppdrag etablerer et rettsforhold mellom betaler og banken. Er mottaker kunde i samme bank som betaler er det ikke nødvendig å involvere andre institusjoner. Hvis mottaker har konto i en annen bank, må det derimot foretas avregning og oppgjør mellom de to bankene. De fleste betalingsoppdragene består i å overføre penger mellom konti i ulike banker.

Figuren nedenfor illustrerer på en forenklet måte transaksjons- og informasjonsgangen ved et betalingsoppdrag der det skjer betaling fra kundekonto i en bank til kundekonto i en annen bank.

Figur 3.1 Transaksjons- og informasjonsgangen ved betalingsoppdrag

Figur 3.1 Transaksjons- og informasjonsgangen ved betalingsoppdrag

I praksis vil noen institusjoner ivareta flere funksjoner. For eksempel tilbyr avregningssentraler (som Fellesdata og Bankenes Betalingssentral) å utføre betalingstjenester (som Brevgiro, Avtalegiro og Telegiro) for kundene på vegne av bankene, i tillegg til å gjennomføre avregningen. Betalingsoppdragene fra kundene vil derfor ofte kanaliseres direkte til avregningssentralen. Videre vil ikke nødvendigvis all avregning foregå i avregningssentraler. Bilateral avregning kan f.eks. foregå direkte mellom to og to banker, og de beregnede nettoposisjonene vil kunne kanaliseres direkte til oppgjørsbanken. Hvilke oppgaver som utføres av de ulike typer institusjoner kan således variere.

For at overføringer mellom banker skal kunne gjennomføres på en effektiv og betryggende måte, kreves et rammeverk som blant annet omfatter teknisk tilrettelegging, klare regler for ansvarsfordeling, og rutiner for kontroll og informasjonsutveksling.

Avtaleverket som gjelder mellom bankene er bygd opp som to generelle regelsett som i utgangspunktet gjelder alle betalingstransaksjoner mellom bankene. Det er ett regelverk som regulerer ansvarsforholdene ved innenlands betalingsformidling generelt og ett regelverk om interbanktransaksjoner ved innenlands betalingsformidling. I tillegg til disse to generelle regelverkene er det en rekke regler som gjelder enkelttjenester blant annet bankgiro, sjekk, minibank, bankremisser og EFTPOS.

Når betalingsoppdrag skal utveksles mellom bankene eller deres agenter, kreves at oppdraget har en slik utforming at det kan leses av mottakeren. En stor del av transaksjonene blir omdannet til elektroniske signaler på et eller annet tidspunkt i behandlingsprosessen. For at oppdraget skal kunne leses av mottaker og for at viktig informasjon i oppdraget ikke skal gå tapt, må det være enighet om hvordan informasjonen skal presenteres og hva oppdraget skal inneholde av informasjon. Bankenes Standardiseringskontor (BSK) utvikler og fastsetter standarder for dette.

Da Bankenes Betalingssentral (BBS) ble etablert, var det behov for en sentralisering av funksjonene blant annet for å få innført multilateral avregning av massetransaksjoner. Sentral behandling av blanketter gjorde det også mulig å realisere betydelige effektivitets- og rasjonaliseringsgevinster. BBS har etter hvert også utviklet seg til å bli en betydelig leverandør av betalingstjenester til de fleste forretningsbanker og enkelte sparebanker. En tilsvarende konsentrasjon har funnet sted blant mange av de øvrige sparebankene gjennom den tidligere Fellesbanken og senere Fellesdata. Denne konsentrasjonen skjedde i en periode da store deler av effektivitetsgevinstene ved elektronisk databehandling forutsatte sentralisering av funksjonene.

Betalingsformidlingen i Norge er kjennetegnet ved høy grad av samarbeid og samordning mellom tilbyderne av betalingstjenester, noe som innebærer at mange av betalingstjenestene de ulike banker tilbyr nærmest er identiske. Samordningen sikrer at kundene kan benytte betalingstjenestene til å overføre betalingsmidler til kunder i alle banker som deltar i samarbeidet, samt bruke andre bankers automatiserte uttakstjenester, f.eks. minibanker.

Den teknologiske utviklingen har gjort det mulig å realisere en effektiv, desentral transaksjonsbehandling innenfor et samordnet betalingssystem. Parallelt har det vært økt oppmerksomhet på at deler av de tidligere fellesfunksjoner kan egne seg for konkurranse mellom underleverandører. Dette gjelder f.eks. registrering av transaksjoner på giroblanketter, innsamling av transaksjoner fra betalingsterminaler, samt utvikling og drift basert på bruk av telefon og personlig datamaskin. I den grad bankene engasjerer underleverandører bør dette skje på en slik måte at systemet fremdeles fremstår som samordnet.

De to bankforeningene har på vegne av sine medlemsbanker nylig inngått en avtale om regler for innenlandske kreditoverføringer, som blant annet skal erstatte tidligere regler for bankgiro. Mens bankgiro tidligere tok utgangspunkt i at tjenestene ble levert av BBS, er de nye krediteringsreglene uavhengige av hvilken datasentral bankene benytter som sin underleverandør. Reglene er heller ikke så bundet av den konkrete utforming en bank velger å gi krediteringstjenesten overfor egne kunder. Krediteringsreglene omfatter både personlig datamaskin- og telefonbaserte krediteringstjenester.

Ved betalingsoppdrag må det foretas én eller flere kontroller, blant annet for å sikre at personen som leverer betalingsoppdraget er legitimert til å belaste den aktuelle konto, og at konto ikke belastes for mer enn innestående. Kontrollrutinene varierer ved ulike betalingstjenester, og den enkelte bank kan til en viss grad velge hvor omfattende kontroll betalingsoppdrag skal være gjenstand for. Kontrollrutinene kan f.eks. innrettes avhengig av beløpsstørrelse, betalingstype eller type kunde som leverer oppdraget. Siden kontroller medfører visse kostnader, vil det alltid ved vurderingen være en avveining mellom sikkerhet og kostnader ved kontrollrutinene. I bankenes avtaleverk er det gjennomgående prinsipp at den som har ansvaret for å utføre kontrollen også bærer ansvaret dersom det f.eks. ikke er dekning for oppdraget på konto eller den som leverer oppdraget ikke er autorisert til det.

Tidligere var kontrollen i stor grad basert på manuelle rutiner, særlig kontroll av betalers identitet og signatur. Med den teknologiske utvikling har kontrollen i stor grad blitt automatisert og blitt mer konsentrert om brukeridentifikasjon ved personlig kode – PIN (Personlig Identitets Nummer). Samtidig har elektronikken effektivisert de tradisjonelle kontrollene, f.eks. kan signaturer på blanketter avleses og kontrolleres elektronisk.

I et samordnet system vil det oppstå behov for at bankene kan kontrollere andre bankers kunder. Dette gjelder både identitet og dekningskontroll av konti. Det er derfor behov for helhetlige løsninger med blant annet PIN-registre og kontroll av saldo. For å løse dette har bankene etablert et on-line dekningskontrollsystem (BALTUS) hvor det er mulig å dekningskontrollere konti i alle banker for alle typer betalingsoppdrag, enten ved elektronisk forespørsel eller ved muntlig telefonkontakt. Det er lagt opp til at BALTUS kan benyttes både ved sjekkbruk og bruk av bankkort i minibanker samt i betalingsterminaler i oljeselskapenes systemer.

Som en del av bankenes felles innsamlingssystem for korttransaksjoner inngår rutiner for kontroll av kortbrukers PIN kode hos den aktuelle kortutsteder. Kortene kontrolleres også mot et sentralt sperreregister slik at stjålne eller mistede kort ikke skal kunne benyttes etter at de er meldt savnet.

3.2 Eksempler på transaksjonsgang

Transaksjonsgangen og informasjonsveien ved ulike betalingsinstrumenter er noe varierende. Nedenfor gis en beskrivelse av transaksjonsgangen ved bruk av bankkort, kort utstedt av oljeselskaper, giroblankett og autogiroavtale.

Når et bankkort føres gjennom slissen i en terminal, avleses en sifferrekke i magnetstripen. Sifferet angir blant annet kortets gyldighet, kontonummer og tilhørende bank. Når kortholderen taster det personlige identitetsnummeret (PIN-koden) i terminalen, kodes dette og sendes til kortutstedende banks datasentral for kontroll. I tillegg vil det utføres dekningskontroll og kontroll av at kortet ikke er sperret. Dersom alle kontrollpunktene er funnet i orden, går det en melding til terminalen om at transaksjonen kan godkjennes. Terminalen skriver så ut en kvittering til kortholderen. Selve betalingstransaksjonen sendes bankene via en datasentral. Terminalene kan enten samle opp transaksjoner og sende dem satsvis, f.eks. daglig, eller sende transaksjoner enkeltvis på betalingstidspunktet.

Operatøren av betalingssentralen foretar en viss behandling av transaksjonene, f.eks. til statistikkformål, før transaksjonene går videre inn i avregningssystemet. I avregningen beregnes de berørte bankenes tilgodehavender og forpliktelser. Den banken som er salgsstedets bankforbindelse og har utplassert terminalen får et tilgodehavende, mens betalerens bank får en forpliktelse. Disse posisjonene vil som oftest inngå i de totale nettoposisjonene som sendes til oppgjør for kontoregulering i de to bankenes oppgjørskonti i Norges Bank. Avregningssentralen vil i tillegg sørge for at de to kontobankenes datasentraler får instruks om at brukerstedets konto skal godskrives med det aktuelle beløp, mens betalerens konto skal belastes. Kontoreguleringene vil fremgå av saldoutskriftene som datasentralene sender kundene på vegne av bankene.

Behandlingen av betalinger med kort utstedt av oljeselskapene er noe annerledes. På samme måte som beskrevet ovenfor kontrolleres kortholders PIN-kode, kortets ekthet og at det ikke er meldt sperret for bruk. Betalingstransaksjonen blir sendt til oljeselskapets datasentral som registrerer betalingsinformasjonen, blant annet for beregning av volumavhengige rabatter. Det er to måter å gjøre opp betalinger med slike kort. Kortkunden kan ha avtalt at betalingene skal faktureres med giroblankett. Fakturaen betales da på vanlig måte, enten i brev/postgiro eller i bankfilial. Hvis kunden har inngått en autogiroavtale, innleverer oljeselskapet til sin bankforbindelse oppdrag om å belaste kortholders konto ved bruk av kortet. En betalingsmottaker vil gjerne samle opp flere autogirooppdrag over en periode og levere dem samlet til banken eller dennes datasentral i maskinlesbar form, enten på diskett, datatape eller over telenettet. Når banken får slike oppdrag, følges nærmere bestemte kontrollrutiner, blant annet for å sikre at det foreligger en slik avtale og at eventuelle beløpsgrenser ikke er overskredet. Videre får betaleren informasjon fra oljeselskapet om hvilke belastninger som er eller vil bli foretatt. Autogirotransaksjoner vil inngå i avregningen og opp­gjørs­systemet på samme måte som beskrevet ovenfor.

3.3 Internasjonale betalinger

Ved grensekryssende betalinger kan mange av de samme typer betalingsinstrumenter benyttes som ved innenlandske overføringer. Behandlingsprosedyrene for betalinger til og fra Norge er imidlertid i de fleste tilfeller mer kompliserte. Dette har blant annet sammenheng med at valutaveksling som regel inngår som et ledd i slike transaksjoner og at systemene for betalinger over landegrensene stort sett ikke er samordnet på samme måte som betalingssystemer her i landet.

Ved utenlandsopphold betaler de fleste forbrukere og forretningsfolk sine reiseutgifter med kort. De internasjonale betalingskortene har størst markedsandel for slike kortbetalinger, men også ordinære bankkort, oljeselskapenes betalingskort og de nasjonale kredittkortene har adgang til internasjonale nettverk og kan benyttes i andre land. Mens internasjonale betalingskort tidligere ble forbundet med bruk av avtrykksmaskin og papirslipper, blir stadig flere transaksjoner med slike kort nå behandlet elektronisk på brukerstedene. I tillegg til betaling kan betalingskortene benyttes til kontantuttak i minibanker i utlandet. I 1995 benyttet nordmenn kort ved i alt 8,4 millioner betalinger i utlandet, hvorav 7,7 millioner ble utført med betalingskortene.

For betaling av regninger og for overføringer av større beløp over landegrensene er det vanligst å benytte korrespondentbanksystemet. Dette systemet bygger på bilaterale samarbeidsavtaler mellom banker i ulike land. Samarbeidet er blant annet basert på at bankene fører konti hos hverandre. Et beløp i utenlandsk valuta som overføres til en utenlandsk bank fra en kunde i en norsk bank, vil bli belastet den norske bankens konto i den utenlandske banken. Er betalingsbeløpet i norske kroner, vil konteringen skje via den utenlandske bankens konto i den norske banken. Dersom den norske banken får et betalingsoppdrag til en konto i en utenlandsk bank den ikke selv har avtale med, må den sende oppdraget via en korrespondentbank.

Meldingene om overføringer i korrespondentbanksystemet blir oftest sendt via S.W.I.F.T. systemet, som er et elektronisk meldingsnettverk. Ved utgangen av 1995 var det omlag 2.500 medlemmer i dette systemet, hvorav 22 var norske. I tillegg kommer 6 brukere i Norge – BBS og 5 utenlandske banker etablert i Norge. Samme år ble det sendt i alt 5,7 millioner meldinger ut fra Norge. Dette kan ikke tas som et direkte mål på antallet transaksjoner, da det ikke er unormalt at det for enkelte transaksjoner sendes 2-3 meldinger, mens det også er mulig å sende flere transaksjoner i samme melding.

De fleste norske banker kan skrive ut valutasjekker til sine kunder for belastning av bankens konti i utenlandsk bank. I 1995 ble det utstedt anslagsvis 1,5 – 2 millioner valutasjekker i Norge.

Postbanken har gjennom det internasjonale postgiro-samarbeidet kunnet tilby sine kunder å overføre penger til postgirokonti i andre land. Tjenesten går under navnet Eurogiro. BBS introduserte i 1995 sin valutagiro-tjeneste. Tjenesten innebærer at kunden fyller ut sine betalingsoppdrag til utlandet på særskilte valutagiro-blanketter og leverer disse sammen med giroblanketter for innenlandske betalinger. I 1995 ble det registrert totalt 890.000 girooppdrag til utlandet.

Avregnings- og oppgjørssystemene for internasjonale valutatransaksjoner varierer etter hvilke valutaer og land som er involvert. Cedel og Euroclear er de to største europeiske avregnings- og oppgjørssentralene for internasjonal verdipapirhandel. De opererer som depotsentraler for verdipapirer. Cedel er lokalisert i Luxemburg og Euroclear i Brüssel. Begge er selvstendige institusjoner som eies av en rekke banker. Både Cedel og Euroclear håndterer betalingsmeldinger fra S.W.I.F.T.

4 Interbanksystemer

4.1 Innledning

Daglig foretas et stort antall betalingsoverføringer mellom banker. Overføringene har sitt utspring i kundeoppdrag eller bankenes egenhandel i valuta-, penge- eller verdipapirmarkedet. I et avregningssystem beregnes deltakernes posisjoner i forhold til hverandre. De beregnede posisjonene gjøres opp i et tilknyttet oppgjørssystem. Avregningssystemene er ulikt utformet avhengig av sitt formål. I kapitlene 4.3 til 4.6 beskrives avregnings- og oppgjørssystemer som betjener massetransaksjoner, store betalinger eller pengeoppgjør etter handel med verdipapirer eller andre finansielle instrumenter. I kapittel 4.2 behandles funksjonelle trekk ved interbanksystemene.

Som nevnt i kapittel 9.2 er finansiell stabilitet nært knyttet til systemrisiko. Betalingsoppdrag mellom kunder i ulike banker medfører fordringsforhold mellom bankene. Gjennom avregningen beregnes disse fordringsforholdene til nettoposisjoner mellom bankene. Oppgjøret av disse posisjonene skjer ved godskrivning eller belastning av den enkelte banks konto i en oppgjørsbank. Organisering av avregnings- og oppgjørssystemer kan være av stor betydning for den finansielle stabilitet. Dersom en bank f.eks. får problemer med å gjøre opp sine forpliktelser slik at oppgjøret ikke kan gjennomføres, kan dette forplante seg i systemet og føre til problemer for andre institusjoner. Dette tilsier bl.a. at sentralbanker bør arbeide med å redusere de risikoforhold som eksisterer i avregnings- og oppgjørssystemene. Det er flere typer systemrisiki i betalingssystemene.

Bankers kredittrisiko er knyttet til at en bank betaler til neste ledd i transaksjonskjeden før den selv har fått oppgjør fra foregående ledd i kjeden. I dag vil en betaling i det innenlandske betalingssystem normalt være godskrevet mottakers konto før mottakers bank har fått oppgjør fra betalers bank. I det mellomliggende tidsrommet påtar mottakerbanken seg en kredittrisiko overfor betalers bank. Dersom det viser seg at betalers bank ikke kan gjøre opp for seg, kan dette i første omgang skape problemer for mottakers bank og siden forplante seg til andre banker.

Oppgjørsbankenes risiko har hovedsakelig sammenheng med overtakelse av kredittrisikoen fra en mottakerbank. Dette skjer dersom en oppgjørsbank yter kreditt til de deltakerne som står i debet i oppgjøret, gjennom å godskrive de deltakerne som er i kreditposisjon. Oppgjørsbanker vil dessuten til enhver tid være eksponert overfor hver enkelt banks totalposisjon i oppgjøret.

Bankene løper også en likviditetsrisiko dersom oppgjøret forsinkes. Mottaker kan ha tilpasset seg en forventet innbetaling, og en forsinkelse kan gjøre det vanskelig å oppfylle forpliktelser overfor andre aktører.

De risiki som er nevnt ovenfor er særlig blitt understreket i forhold til multilaterale betalingssystemer. Transaksjoner av massebetalinger utgjør det stør­ste antallet transaksjoner i betalingssystemene. Verdien av disse transaksjonene er imidlertid lav i forhold til verdien av posisjonene som avregnes direkte mellom banker. Sistnevnte er vanligvis initiert av store betalinger fra kunder, kronedelen av valutatransaksjoner og pengemarkedsoperasjoner. Posisjonene utlignes til slutt ved kontoreguleringer på bankenes konti i Norges Bank. Det er også knyttet betydelig risiko til slike avregninger. Risiko kan reduseres ved at det f.eks. stilles eksponeringsgrenser (caps) for enkeltbankers posisjoner i oppgjøret eller ved garantistillelse for høyeste debetposisjon.

For å kontrollere og redusere risikoforholdene i avregnings- og oppgjørssystemene bør myndighetene ha mulighet til å påvirke utformingen av dem. Dette kan f.eks. gjøres ved godkjenning og kontroll, eller med direkte deltakelse i drift og styring med systemene. Det må også kunne stilles krav til løsninger dersom det ordinære systemet ikke fungerer, prosedyrer for håndtering av risiko og ansvarsforholdene mellom deltakerne, og at avregning og oppgjør kan gjennomføres selv om en deltaker ikke kan gjøre opp for seg. Det bør dessuten være myndighetenes ansvar å sørge for at avregnings- og oppgjørssystemene har en sikker rettslig basis for å sikre risikoreduksjon.

4.2 Funksjonelle trekk

Når en bank påtar seg å formidle en betalingsoverføring fra egen kunde til en kunde i en annen bank, oppstår det et fordringsforhold mellom de to bankene. Betalers bank trekker beløpet fra betalers konto, mens mottakers bank godskriver mottaker med samme beløp. Mottakers bank får dermed en fordring på betalers bank, som må gjøres opp. De to bankene vil normalt ha konti i en felles bank – oppgjørsbanken – og oppgjøret skjer ved henholdsvis godskrift og belastning av disse konti.

Avregning og oppgjør av fordringsforhold mellom bankene kan skje på ulike måter.

4.2.1 Bruttooppgjør

Den enkleste måten å gjøre opp betalingstransaksjoner er enkeltvis på bruttobasis. Det innebærer at betalers bank gir oppgjørsbanken i oppdrag å overføre betalingsmidler til mottakers bank direkte. I oppgjørs­banken blir så oppgjørskontiene til betalers bank og mottakers bank henholdsvis belastet og godskrevet. Parallelt blir betalers og betalingsmottakers konti i respektive banker henholdsvis belastet og godskrevet. Fordelen med en slik oppgjørsmåte er at det er enkelt å holde oversikt over likviditetssituasjonen både for betaler, mottaker og involverte banker, og det kan være en fordel for mottaker at likviditeten kan benyttes umiddelbart.

4.2.2 Nettooppgjør

Som et motstykke til bruttobasert oppgjør er avregning og oppgjør på nettobasis. Mellom banker som tilbyr betalingstjenester, vil det daglig oppstå store mengder fordringsforhold. Et nettooppgjør er basert på at slike fordringsforhold inngår i en beregning av en nettoposisjon for hver deltakende bank. Nettoposisjonene gjøres opp i oppgjørsbanken.

Siden transaksjonene avregnes samlet i et nettobasert oppgjørssystem, vil oppgjøret være mindre kostnadskrevende enn bruttobaserte systemer hvor transaksjonene behandles enkeltvis. Oppgjørsformen vil også være mindre likviditetskrevende enn bruttobaserte systemer, fordi bankene ikke må ha dekning for hver transaksjon. En bank som har mange utbetalinger første del av dagen, og mange innbetalinger senere på dagen, vil ha et betydelig mindre likviditetsbehov i et nettosystem basert på daglig avregning og oppgjør, enn om hver transaksjon hadde blitt gjort opp enkeltvis. Imidlertid vil kredittrisikoen kunne være større i et nettosystem. Nettobasert oppgjør vil derfor være av størst interesse for transaksjoner i massebetalingsystemene, mens et bruttobasert system særlig vil være aktuelt ved store betalinger hvor det er viktig å gjennomføre transaksjonen hurtig.

Nettooppgjør kan foretas enten på bilateral eller multilateral basis.

4.2.3 Bilateral avregning

To banker som er aktive i verdipapir-, penge- eller valutamarkedene kan gjøre mange forretninger seg imellom i løpet av en dag. Slike forretninger vil i hovedsak gjelde større beløp. Fordringsforholdene kan motregnes bilateralt mellom de to bankene og oversendes oppgjørsbank for oppgjør med passende tidsintervaller. Tidligere skjedde slik bilateral motregning i stor grad ved manuelle rutiner hos de deltakende banker – den såkalte mellomregningen. Slike transaksjoner kan også registreres i en avregningssentral som beregner den bilaterale nettoposisjonen. Sentralen avleverer nettoposisjonen til oppgjørsbanken til på forhånd avtalte tidspunkter.

4.2.4 Multilateral avregning

Gireringer, sjekker og korttransaksjoner utgjør de fleste betalingstransaksjoner; de såkalte massetransaksjoner. Slike transaksjoner er hver for seg normalt av mindre beløp. Massetransaksjonene i Norge blir avregnet i en avregningssentral som på bestemte tidspunkter beregner de enkelte deltakende bankers posisjoner i forhold til øvrige deltakere. Resultatet av en slik avregning er at hver deltaker kun har en nettoposisjon. Alle bankenes nettoposisjoner vil nulle ut hverandre. Denne avregningsmåten blir kalt for multilateral avregning.

Nettoposisjonene blir overlevert en oppgjørsbank hvor alle de deltakende institusjoner har oppgjørskonto. Oppgjøret skjer ved at bankene som har nettotilgodehavende får godskrevet sin konto, mens de banker som er nettoskyldnere får sin konto belastet.

En avregningssentral vil i tillegg ofte registrere de enkelte transaksjoners beløpsstørrelse og hvilke konti som skal godskrives i mottakers bank, samt hvilke konti som skal belastes i betalers bank. På bakgrunn av denne registreringen sender sentralen konteringsinformasjon til alle deltakende banker og deres datasentraler om hvilke konti som skal belastes og hvilke som skal godskrives. Konteringsinformasjonen er således grunnlaget for oppdatering av den enkelte banks kundereskontro. Registrering og håndtering av konteringsinformasjon utføres i praksis av datasentraler i egenskap av underleverandører til bankene.

4.2.5 Sentral motpart

Avregnings- og oppgjørssystemer der avregningssentralen går inn som motpart i forhold til hver av de deltakende banker, kommer i en mellomstilling. Slike oppgjør innebærer at for hvert betalingsoppdrag mellom to deltakerbanker, oppstår det automatisk et avtaleforhold mellom avregningssentralen og hver av de to deltakerbankene. På samme måte som ved ordinær multilateral avregning, fremkommer deltakerbankenes nettoposisjoner ved gitte tidspunkter for avregning. Det spesielle her blir at nettoposisjonene er et fordringsforhold mellom hver enkelt deltaker på den ene siden og avregningssentralen som sentral motpart på den andre siden.

Avregningssystemer med sentral motpart har hittil i første rekke vært aktuelt i forbindelse med valutahandel mellom banker. Som eksempel kan nevnes Exchange Clearing House Ltd. (ECHO) i London. Foreløpig er det ingen norske banker som deltar som medlemmer i ECHO, men spørsmålet om å avregne norske kroner er for tiden under vurdering. I Norge står Norsk Opsjonssentral A/S (NOS) som sentral motpart i de derivatkontrakter som NOS avregner.

Slike systemer med sentral motpart er formelt å betrakte som bilaterale systemer. Reelt sett kan de på mange måter sammenlignes med multilateral avregning, blant annet gir de samme likviditetsmessige effekt for de deltakende banker. En kan derfor betegne dette som bilaterale systemer med multilateral virkning. Internasjonalt omtales de gjerne som multilaterale systemer med sentral motpart.

4.3 Overføring av store betalinger – mellomregning og nics

Bankene har etablert egne rutiner for bilateral avregning av større transaksjoner, den såkalte mellomregningen. Mellomregningstransaksjonene består i hovedsak av overførsler som kommer fra utlandet, innenlandske overførsler mellom kunder, forretninger som bankene gjør seg i mellom (valutavekslinger mot norske kroner, deposit, kontoreguleringer etc.) og verdipapirhandel. Det er særlig banker med et stort antall av disse typer forretninger som har etablert slike mellomregningsordninger. Transaksjonene avregnes bilateralt mellom par av banker og gjøres opp ved kontoreguleringer i Norges Bank. Melding om slike kontoreguleringer sendes via S.W.I.F.T. direkte til Norges Bank til varierende tidspunkter. De meldte kontoreguleringene inngår i det daglige oppgjøret med posteringer på bankenes oppgjørskonti. Fordringsforholdene mellom parene av banker som har slike ordninger, beregnes fortløpende av begge parter. Føring av transaksjoner og beregning av posisjoner utføres delvis manuelt. Avregningssentralene er hverken involvert i beregningene av posisjonene mellom partene eller i overføring av oppdrag til oppgjørsbanken om kontoregulering. Omtrentlige anslag viser at det årlig omsettes ca. 20 000 milliarder kroner i mellomregningen. Dette er om lag fire ganger så mye som den årlige omsetningen i masseavregningssystemene.

Bankene har utviklet et nytt elektronisk system for avregning og likviditetsinformasjon – Norwegian Interbank Clearing System (NICS). Systemet omfatter tre hovedområder; avregning og tilrettelegging av oppgjørstransaksjoner for masseavregningen, avregning og kommunikasjon med Norges Bank for dekningskontroll av store betalinger, og kontinuerlig likviditets- og oppgjørsinformasjon basert på kontoinformasjon fra Norges Bank.

Det arbeides med å utvikle grensesnitt for likviditetsinformasjon og transaksjonsutveksling mellom Norges Banks oppgjørssystem og NICS. Når dette systemet er ferdig, vil alle typer betalingstransaksjoner kunne komme til oppgjør gjennom NICS-systemet. Man kan tenke seg flere behandlingsrutiner i NICS. Mellomstore transaksjoner kan avregnes med relativ hyppig frekvens, for deretter å tas direkte til oppgjør i Norges Bank.

De største transaksjonene vil kunne kanaliseres direkte til brutto oppgjør i Norges Bank gjennom NICS. Teknisk sett vil dette skje ved at de transaksjoner som merkes for brutto oppgjør, går direkte til oppgjør i Norges Bank uten å avregnes i NICS.

4.4 Masseavregningssystemene i bankenes betalingssentral, novit og fellesdata

Det er i hovedsak tre avregningsregimer for massetransaksjoner i Norge i dag: Bankenes Betalingssentral A/S (BBS), Fellesdata A/S og NOVIT A/S. Avregningen resulterer i nettoposisjoner for den enkelte deltakerbank som gjøres opp i en oppgjørsbank. De fleste forretningsbankene og de største sparebankene deltar i avregningen i BBS. Nettoposisjonen fra BBS-avregningen gjøres opp ved reguleringer av bankenes foliokonti i Norges Bank. I overkant av 100 mindre sparebanker deltar i Fellesdata-avregningen. Oppgjøret for disse foretas i Sparebanken NOR. Sparebanken Midt-Norge er oppgjørsbank for NOVIT-avregningen.

Betalingstransaksjoner mellom kunder i banker som deltar i ulike avregnings- og oppgjørssystemer, blir vanligvis avregnet i BBS og gjort opp i Norges Bank.

I tillegg til å utføre selve avregningen, har avregningssentralene utviklet kunderelaterte systemer for betalingsoverføringer som tilbys bankene. Eksempler på slike systemer er brevgiro, avtalegiro, telegiro, samt drift av minibanksystem og desentral registrering av betalingsoppdrag. Fellesdata og NOVIT fore­tar dessuten kundereskontroføringen for sine deltakerbanker. Avregningssentralene står for informasjonsformidling fra bankene til deres kunder, i form av kontoutskrifter, kontofontjenester m.v. Dessuten behandles transaksjoner fra betalingsterminaler tilknyttet Bank-Axept i BBS.

Avregningssentralene gjennomfører flere delavregninger i løpet av døgnet. Fellesdata og NOVIT har lagt opp sine driftsdøgn slik at deres hovedavregning er gjennomført før hovedavregningen i BBS kl. 13.00. Transaksjoner fra de underliggende systemer kan dermed inngå i BBS’ hovedavregning samme døgn. Transaksjoner som registreres etter hovedavregningen kommer med i avregningen den påfølgende dag. Det arbeides med å forskyve tidspunktet for hovedavregning til senere på dagen slik at en større andel av transaksjonene får oppgjør samme dag.

Som følge av integreringsavtalen mellom Postbanken og de øvrige bankene (se alminnelige motiver kapitlene 5.5.2 og 6.1), vil transaksjoner fra Postbanken inngå i avregningssystemet i BBS som fra de øvrige bankene. Postbanken vil fremdeles foreta registrering og reskontroføring av egne transaksjoner.

4.5 Pengeavregningen i vps

Verdipapirsentralen (VPS) registrerer og avregner transaksjoner og posisjoner både for oppgjør med verdipapirer og penger. For verdipapirsiden er VPS både rettighetsregister og oppgjørsenhet.

Verdipapirforetak som deltar i oppgjøret, har en oppgjørskonto i Norges Bank. Det er ingen trekkrettigheter knyttet til disse kontiene. Verdipapirforetakene må derfor normalt sikre trekklinjer fra en bank for sin debetposisjon i oppgjøret. Omsetningen i verdipapirhandelen gjennom VPS utgjør i størrelsesorden 18-1900 milliarder kroner årlig. Bankene er sentrale aktører i denne forbindelse, både som deltakere i markedet og som garantister for øvrige deltakere i oppgjøret.

4.6 Derivatoppgjør og pengeavregningen i nos

Norsk Opsjonssentral A/S (NOS) er en avregningsentral for handel med standardiserte finansielle derivater. Sentralen har i hovedsak ansvaret for avregning og risikokontroll av opsjoner og futures handlet på Oslo Børs. Opsjonene avregnes i VPS på vegne av NOS, mens futures avregnes i NOS’ egne systemer. NOS er sentral motpart både i opsjons- og futureskontrakter. Pengedelen av futuresoppgjøret foretas ved at hver deltaker er tilknyttet en depotbank for margininnbetalinger og oppgjør, og posisjonene i futuresoppgjøret blir et rent interbank-oppgjør mellom depotbankene. Det er til sammen 11 depotbanker.

For opsjonsoppgjøret har verdipapirforetakene opp­gjørs­konti i Norges Bank, og en garantiordning som tilsvarer ordningen i verdipapiroppgjøret. Det er ingen trekkrettigheter knyttet til disse kontiene. Utligning av posisjonene i opsjonsoppgjøret foretas over bank­enes foliokonti i Norges Bank.

Den årlige omsetningen i de markedene som NOS avregner, beløper seg til anslagsvis 40 milliarder kroner. NOS forestår også avregningen av kraftfutures som gjøres opp på linje med annen futureshandel.

5 Systemer for betalingstjenester

5.1 Innledning

Institusjoner som tilbyr betalingstjenester på standardvilkår, vil måtte etablere bestemte ordninger for å få utført betalingsoppdragene. Systemer hvor tjenester er basert på overføring av betaling fra eller mellom kundekonti og blir initiert ved kundenes bruk av betalingskort, tallkoder eller annen form for selvstendig brukerlegitimasjon, faller inn under kommisjonens forslag til kapittel 3 om systemer for betalingstjenester. Systemer som reguleres av kapittel 3, behandles nærmere i kapitlene 5.2 til 5.4. Sjekk- og tradisjonelle girosystemer omtales i kapittel 5.5. Systemene for sjekk- og girotjenester er de viktigste systemene som faller utenfor lovens kapittel 3. Dette er blankettbaserte betalingstjenester hvor brukeridentifikasjon i stor grad skjer ved underskrift på papir.

De fleste systemer for betalingstjenester som umiddelbart vil falle inn under lovforslaget, er systemer basert på bruk av kort. Slike systemer for betalingstjenester er dels drevet av banker eller deres underleverandører og dels av selskaper som ikke er tilknyttet bankvesenet. Oljeselskapenes betalingskort og kredittkortselskapenes systemer er eksempler på systemer utenfor bankvesenet. Det antas at det vil skje en sterk utvikling av systemer basert på annen type selvstendig brukeridentifikasjon, f.eks. tjenester hvor kundene kan initiere betalinger fra datamaskiner.

Figur 5.1 Vanlige måter å initiere standardiserte
 betalingsoverføringer (massebetalinger)

Figur 5.1 Vanlige måter å initiere standardiserte betalingsoverføringer (massebetalinger)

5.2 Generelt om betalingskort

Det blir stadig vanligere at betalingskortene kombinerer flere funksjoner. Det samme betalingskortet kan f.eks. benyttes til uttak i minibanker, for oppgjør i en salgsstedsterminal, som nasjonalt kredittkort og som internasjonalt betalingskort.

Ser man på oppgjørsformen mellom kortholder (kunde) og kortselskap (utsteder), kan man dele kortene inn i hovedgruppene debetkort, forhåndsbetalte kort og kredittkort. Debetkort er knyttet til en innskuddskonto. Ved forhåndsbetalte kort kan forhåndsbetalingen eller innskuddet trekkes på etterhvert som kortet brukes og varer og tjenester leveres. Kredittkortene er basert på at kortholder får innvilget en kreditt hos kortutsteder som det trekkes på når kortet benyttes. Man skiller mellom to typer kredittkort; kort med rullerende kreditt og faktureringskort. Rullerende kreditt innebærer at kortholder har en kredittgrense og at faktisk utnyttet kreditt nedbetales etter en avtalt plan. Kunder som benytter faktureringskort, får enten en viss tid etter bruken eller med jevne mellomrom samlefaktura over kjøpene som betales ved bruk av giro eller annen type betalingsinstrument.

5.3 Bankdrevne betalingssystemer

5.3.1 Betalingssystem basert på elektroniske bankkort – EFTPOS

Bankene har et fellessystem for elektroniske kortbetalinger – EFTPOS – (Electronic Funds Transfer at Point Of Sale). Konseptet er basert på at kundene har et personlig bankkort med en aktivisert magnetstripe. I forretninger og andre brukersteder som er tilknyttet systemet, er det utplassert betalingsterminaler som kan avlese magnetstripen i kortene og sende betalingsinformasjon elektronisk til datasentralen som står for driften av systemet. Før betalingene blir akseptert i terminalen, blir kortholders identitet kontrollert ved at brukeren taster en fire-sifret PIN-kode (Personlig Identitets Nummer). I sikret format blir koden overført til kortutstedende bank for kontroll.

I 1995 ble det utført i alt 90,2 mill transaksjoner i bankenes EFTPOS-terminaler til en verdi av 41,8 mrd. kr.

5.3.2 Minibanksystemer

For å redusere kostnadene med kontanthåndtering installerte bankene tidlig på 80-tallet minibanker. Minibankene eies av den enkelte bank og er knyttet til den enkelte banks datasentral, som behandler, avregner og formidler betalingsinformasjon til de øvrige datasentralene. I begynnelsen av 90-årene etablerte Postbanken et eget minibanksystem i tilknytning til postkontorene. Lenge var det ikke mulig å benytte postbankkort i bankenes minibanker og omvendt. Integreringsavtalen fra 1995 mellom Postbanken og de to bankforeninger på vegne av sine medlemmer har endret dette. Nå kan både bankkort og postbankkort benyttes i alle minibankene. (Se alminnelige motiver kapittel 5.5.2 og 6.1.)

Minibankene fungerer i første rekke som automatiske kontantutmatere. Det er også mulig å endre PIN-kode og få saldoinformasjon. På begynnelsen av 90-tallet vurderte datasentralene å utvide minibankenes funksjoner til også å utføre kontooverføringer mellom egne konti og registrering av bankgirooppdrag. Noen minibanker har slike funksjoner i dag. Andre banker har kommet til at det er mer hensiktsmessig å benytte andre kanaler for automatisert registrering av girooppdrag, for eksempel telefonbaserte systemer, jf. avsnitt 5.3.5.

I 1995 ble det utført 85 mill minibankuttak til en verdi av 72 mrd. kr.

5.3.3 Terminal- og PC baserte systemer

I en del år har flere banker tilbudt egne bedriftsterminalløsninger som gjør det mulig for bankens kunder selv å foreta direkte registrering av betalingsinstrukser, blant annet direkte kreditering, direkte belastning og justeringer mellom egne konti. Oppdragene blir kommunisert til banken via telelinje.

Bedriftsterminalsystemene var i første omgang basert på at bedriftskundene hadde egne separate terminaler hvor betalingsoppdragene ble registrert. Etter hvert har det blitt utviklet løsninger som er integrert i bedriftens øvrige datasystemer.

Parallelt med utbredelsen av personlige datamaskiner i privat eie, har bankene sett et behov for å utvikle PC-baserte systemer hvor privatkunder blant annet kan initiere betalingsoppdrag og få tilgang til saldoinformasjon og foreta annen kommunikasjon med banken. Det er ventet at utbredelsen av slike systemer vil øke raskt i tiden fremover.

Det har lenge vært snakket om å innføre hjemmebank, slik at privatpersoner skal kunne sitte hjemme og gi betalingsinstrukser til sin bank via en hjemmeterminal. Det land hvor denne utviklingen har kommet lengst, er Frankrike, hvor man har innført en «elektronisk telefonkatalog» og har plassert ut et stort antall billige Minitel terminaler, som også kan benyttes til visse hjemmebanktjenester.

5.3.4 Tjeneste for direkte kreditering eller debitering

Direkte kreditering er en elektronisk tjeneste basert på at betalingsinstruksjonene gis i maskinlesbar form, enten direkte via terminal, ved maskin til maskin forbindelse, eller med magnetbånd eller diskett. Direkte krediteringer har til nå særlig vært benyttet ved masseutbetalinger, f.eks. utbetalinger av lønninger og trygder.

Direkte belasting av betalers konto er en tjeneste som er basert på at betalingsoppdraget initieres fra mottakeren. Tjenesten forutsetter at betaleren har avgitt en fullmakt om slike automatiske trekk enten til mottaker (under den gamle Autogiro-tjenesten og Postgiros Direkte Trekk), eller til sin bank (den nye Avtalegiro-tjenesten). Dette fullmaktsforholdet gjør at avtaleforholdet blir mer komplisert enn ved andre betalingsoppdrag.

5.3.5 Systemer basert på registrering av telefonoppdrag

Bankene har i noen år tilbudt kundene å utføre enkelte banktjenester ved hjelp av telefon. I første omgang var det enkle tjenester som saldoforespørsel, opplysninger om siste transaksjoner og sperring av tapte bankkort.

I løpet av de siste to-tre årene er slike telefonbaserte systemer videreutviklet til også å omfatte initiering av betalingsoppdrag. Det er valgt ulike sikkerhetsløsninger for identifisering av kunden. Noen bank­er gir kundene en elektronisk enhet på størrelse med en liten lommekalkulator som kan generere sikkerhetskoder som oppgis over telefon. Andre banker baserer seg på personlige sikkerhetskort påtrykt en rekke koder som velges ut etter et uforutsigbart mønster. Tjenesten er i prinsippet tilsvarende en bedriftsterminal, men med den forskjell at oppdraget kan initieres fra et ordinært telefonapparat. Tjenesten er i første rekke myntet på privatkunder og mindre næringslivskunder som ikke ser behov for en bedriftsterminal.

Registeringen av betalingsoppdragene kan enten skje ved at kunden oppgir betalingsinformasjonen i telefonsamtale med en av bankens operatører, eller ved at kunden selv taster betalingsinformasjonen på sin tastafon. Kunden får en kvittering.

Noen banker har skilt ut den telefonbaserte virksomheten i egne regnskapsmessige enheter med en egen kontomasse som det i hovedsak bare gis tilgang til via telefon og betalingskort.

5.3.6 Internettbaserte betalingssystemer

Internett ble startet rundt 1970 og Norge fikk sin første tilknytning allerede i 1973. Fra midten av 80-tallet begynte Internett å få betydning som kommunikasjonskanal for studenter og forskere i den vestlige verden. Det var imidlertid først på 90-tallet at Internett fremsto som interessant for en bredere gruppe av befolkningen, og dermed også for kommersielle aktører. Siden 1993 har nettet vokst svært raskt, og består nå av ca. 5 millioner datamaskiner fordelt på mer enn 150 land.

En lang rekke norske banker har allerede tatt i bruk Internett som medium for markedsføring, og flere norske banker og bankdatasentraler jobber i dag aktivt med å ta Internett i bruk som kanal for formidling av allerede etablerte tjenester som online kontoinformasjon og online igangsetting av betalingsoverføringer (girering).

I tillegg arbeides det med nye betalingsmåter som egner seg spesielt for småbetalinger på Internett. Det dreier seg her blant annet om Teletorg-lignende løsninger basert på avregningskonti, og om løsninger basert på generelle pengekort som f.eks. VISA-Cash. Det arbeides også med såkalte elektroniske kontanter, som innebærer at kjøpekraft kan overføres fra betaler til mottaker.

Tjenestetilbudene og sikkerhetsløsningene for identifisering av kunden antas i stor grad å være sammenfallende med telefonbaserte løsninger. I de Internett-baserte tjenestene som tilbys nå, benyttes fremdeles de ovenfor beskrevne løsningene for innlevering av betalingsoppdrag. Betaleren gir imidlertid en form for fullmakt over nettet til mottaker til å initiere oppdraget.

I USA er det etablert en bank som bare er tilgjengelig via Internett. All kommunikasjon mellom kundene og denne banken skjer på Internett. En norsk løsning for småbetalinger via Internett er satt i prøvedrift.

5.4 Systemer utenom bankvesenet

5.4.1 Systemer for fordelskort ved salg av egne varer og tjenester

En del varekjeder utsteder egne betalingskort til sine kunder som kun kan benyttes til betaling for kjøp av varer og tjenester hos den enkelte kortutsteder. Bruken av disse kortene gir ofte rabatter eller andre fordeler som er forbeholdt faste kunder, og kortene benevnes derfor gjerne som fordelskort.

Oljeselskapene er den gruppen som har kommet lengst i utbredelsen av slike systemer. Oljeselskapenes systemer er nærmere omtalt i kapittel 5.4.2. Andre grupper som har eller er i ferd med å etablere slike fordelskort er hotellkjeder, store møbelsentra, dagligvarekjeder og postordreselskaper. De fleste av disse kortene er organisert som faktureringskort med et visst kredittelement. Kortene er i utgangspunktet ikke direkte tilknyttet bankkonti. Disse kortene kan imidlertid knyttes opp mot bankenes betalingssystemer gjennom avtaler om direkte belastning av kortholders konti i banken.

5.4.2 Oljeselskapenes kortbaserte betalingssystemer

De store oljeselskapene har egne kortsystemer. De utsteder selv ulike kort som kan benyttes i forbindelse med betaling av bensin og kjøp av andre typer varer på bensinstasjonene. Terminalene som er tilknyttet systemet, behandler også bankkort og kort utstedt av Postbanken. De fleste av kortene oljeselskapene utsteder er en type kredittkort hvor kortholder blir fakturert i ettertid for bruken av kortet. Alternativt kan kunden velge å inngå en avtale om direkte belastning av bankkonto ved bruk av autogiro. Andre løsninger er basert på at kortholder jevnlig får tilsendt en faktura som for eksempel kan betales med en giroblankett. Kunder som betaler bensinkjøp med oljeselskapenes kort får en rabatt som ofte er knyttet til totalt årlig kjøpsvolum.

Oljeselskapene utsteder egne kontantkort som gir kontantkortkundene rabatt ved kjøp av varer og tjenester (bonuskort).

I 1995 ble oljeselskapenes betalingskort benyttet 41,6 millioner ganger ved kjøp på bensinstasjoner. Den totale omsetningen ved kjøpene var 9,6 mrd. kr.

5.4.3 Internasjonale kort

Det finnes fem store internasjonale kortordninger (T&E kort) – Diners Club (1950), American Express (1954), Eurocard (1965), Mastercard (1969) og Visa (1974). Alle er representert i Norge – Eurocard og Mastercard gjennom samme selskap Europay Norge AS. Med unntak av American Express, som opererer med rene datterselskaper over hele kloden, er kortordningene lisensprodukter som selges til selvstendige driftsselskaper (kortselskaper) i de forskjellige land. De lokale kortselskapene er egne rettssubjekter, men er gjennom lisensavtalen forpliktet til å følge et felles opplegg med hensyn til administrasjon av kortet. Dette gjør det mulig å anvende kortet i mange land selv om de enkelte nasjonale kortutstedere ikke har brukerstedsavtale med andre enn de lokale brukersteder. Overfor kortholder fremstår kortet som ordninger som er knyttet sammen og kontrolleres av lisensgiver slik at eventuelle problemer for kortholder kan løses på nasjonalt nivå.

Den tradisjonelle bruksmetoden er at det tas et avtrykk av kortet på en nota som kunden signerer på. Brukerstedet sender så notaen til det lokale kortselskapet som foretar oppgjør. Er det en lokal transaksjon, skjer avregningen videre direkte til kortholder. Er det et fremmed kort som er benyttet, sendes transaksjonen videre til en internasjonal avregningssentral som avregner videre mot det kortselskap som har utstedt kortet og som har avtale med kortholder. I de siste årene er det tilrettelagt for at slike kort også kan behandles i elektroniske terminaler hvor både signatur og PIN-kontroll forekommer.

Foruten betaling for varer og tjenester kan også flere av disse kortene benyttes til uttak av kontanter, enten over skranke i bankfilial eller i minibanker som er tilrettelagt for å behandle slike kort.

De fleste av kortene til VISA og Mastercard er knyttet til en bankkonto og fungerer som et debetkort. Kort utstedt av American Express, Eurocard, og Diners Club er ikke knyttet til bankkonto, men betalingsbeløpet blir fakturert i ettertid og betalt med giroblankett eller via Autogiro.

5.4.4 Nasjonale kort

De nasjonale kredittkortselskapene er finansieringsselskaper som tilbyr kundene kreditt ved kjøp betalt med kredittkortene de utsteder. Kortene har således elementer både av betalingsformidling og kreditt. Kortene formidler betaling fra kortutsteder til brukerstedet og formidler kreditten fra kortutsteder til kunden. De største kredittkortordningene i Norge er Multikort, Her og Nå, Cresco Card og Reservekonto. I tillegg kommer Kjøpekort som er bankdrevet.

5.4.5 Forhåndsbetalte betalingskort

Etter hvert som elektroniske betalingskort har blitt tatt i bruk som alternativ til mer tradisjonelle manuelle og papirbaserte betalingstjenester, har man også begynt å se på mulighetene for å rasjonalisere betalinger på områder hvor det i stor utstrekning benyttes kontanter, dvs. typiske småbetalinger knyttet til bl.a. bruk av telefonautomater, parkometer, transport og andre mindre kjøp av varer og tjenester.

Med forhåndsbetalte kortsystemer forstås i denne utredning elektroniske systemer hvor det forhåndsbetalte beløp er lagret i kortet og nominert i kroner, slik at kjøpekraften klippes ned etter hvert som kortet brukes.

Forhåndsbetalte elektroniske kort har kjøpekraft lagret i selve kortet, f.eks. i en magnetstripe eller i en integrert krets, eventuelt også i et bakenforliggende system hvor transaksjonene blir behandlet og grunnlaget for et eventuelt oppgjør mellom ulike tjenestetilbydere og kortutstedere blir beregnet. Kjøpekraften i kortene kan enten være angitt i penger eller i adgang til ubegrenset eller et visst antall enkelttjenester innenfor et avgrenset tidsrom. Kortene kan være laget av ulike materialer, som papir, plast e.l. Kortene kan være maskinlesbare eller ikke.

Forhåndsbetalte kortsystemer vil vanligvis være anonyme i den forstand at det ikke føres regnskap som gjør det mulig å spore tilbake de enkelte transaksjoner. Forhåndsbetalte kortsystemer kan på mange måter sammenlignes med kontanter og benevnes gjerne som en elektronisk pengepung.

5.5 Sjekk- og blankettgirosystemer

5.5.1 Sjekk

Sjekk er det eneste betalingsinstrumentet i Norge som i dag er regulert ved egen lov. En sjekk vil normalt bli honorert i alle banker, men dette er ikke noen egentlig innløsning. Når sjekken honoreres av den påtrukne bank, skjer det egentlige oppgjør.

Gjennom felles regler for diskontering av hverandres sjekker, regler for registrering, dekningskontroll, avregnings- og oppgjørsrutiner m.v. har bankene etablert et felles system for betalingsoverføring ved sjekk. Opprinnelig var bare spare- og forretningsbankene med i systemet, men fra høsten 1987 har også Postbanken til en viss grad deltatt. Fra integreringsavtalen ble inngått høsten 1995 mellom Postbanken og de øvrige bankene, har Postbanken deltatt i sjekksamarbeidet på linje med de øvrige bankene.

5.5.2 Giro

En girering kan defineres som en overføring av betalingsmidler mellom kundekonti. Med girosystem menes her system basert på papirblanketter for overføring av betalingsmidler mellom kundekonti.

Bruken av giroblanketter har i de siste årene vært stabil. Giroblankettenes andel av antallet overføringer er avtagende til fordel for de elektronisk baserte overføringsformene som direkte remittering, direkte debitering og telegiro.

Hoveddelen av blankettene blir enten sendt i posten direkte til BBS eller Postbanken. Det er imidlertid fremdeles en del blanketter som blir kontrollert i den enkelte filial og oversendt i papirform til avregningssentralen for videre behandling.

Integreringsavtalen som ble inngått høsten 1995 mellom Postbanken og de øvrige bankene, sikrer at transaksjoner mellom Postbanken og de øvrige bankene kan gjennomføres på linje med overføringer mellom andre banker. I tråd med integreringsavtalen har Bankenes Standardiseringskontor utarbeidet standard for ny felles blankett.

6 Gjeldende regulering

6.1 Tidligere utredninger

Betalingssystemenes sentrale betydning i det finansielle system har blitt understreket i tidligere lovrevi­sjoner knyttet til bankvesenet. Risiki i systemene generelt, og i interbanksystemene spesielt, har imidlertid i liten grad vært fremhevet i tidligere utredninger.

Den engere bankkomité som deltok i forberedelsen av lov om aktiebanker av 1924, uttalte blant annet (Innstilling til I. Lov om banker. II. Lov om forandring i lov om aktieselskaper og kommanditaktieselskaper av 19de juli 1910, bilag nr. 1, side 50 flg.):

«Der er imidlertid, som utviklingen har formet sig, også en annen side, som påkaller oppmerksomhet. Betalingsmidlene er ikke et uforanderlig begrep, det har gjennem tidene tatt forskjellige skikkelser. Loven sier, hvad der er tvungne betalingsmidler – pregede mynter, pengesedler osv. Men sedvanen lar dessuten visse sikre fordringer gå fra hånd til hånd som betaling; handelsvekslen er et gammelt kjent betalingsmiddel. Bankvesenet har skapt et nett av forbindelser mellem kreditorer og debitorer i utalte mengder, små som store, og har derigjennem automatisk også frembragt nye betalingsmidler – bankchecken, giroanvisningen, den telegrafiske overførsel. Disse nye, bankmessige betalingsmidler har – i de mere utviklede land – redusert de lovbestemte, tvungne betalingsmidler til å brukes mest, hvor det gjelder dagliglivets mindre opgjør eller isolerte uttellinger (kontantbetalinger i snevreste forstand). Bankfordringer, som overføres, er så å si blitt forretningslivets regulære betalingsmidler.

...

Det er på lignende måte med den funksjon, privatbankene utøver når de stiller fordringer på sig selv til rådighet for almenheten som betalingsmidler. Denne funksjon står, som nevnt, i organisk forbindelse med den almindelige kredittgivning. Privatbankene er ikke helt frie her; kan ikke ved å utvide eller innskrenke mengden av slike betalingsmidler bestemme deres (og dermed pengenes) verdi efter eget tykke. De er bundet i begge retninger – ved påtenkte utvidelser av at kredittsøkeren må by passende sikkerhet, og ved påtenkte innskrenkninger av at disponible midler må gjøres fruktbringende. De må ta hensyn til, hvorledes andre banker, og særlig hvorledes nasjonalbanken forholder sig. De store, opsiktsvekkende forandringer i betalingsmidlenes mengde og verdi er heller ikke – historisk – utgått fra privatbankene, men fra staten, direkte eller gjennem nasjonalbanken. Og allikevel vil det visstnok ved overveielse være innlysende for de fleste, at privatbankene gjennem sin virksomhet til enhver tid, bevisst eller ubevisst, øver innflydelse på mengden av forhåndenværende betalingsmidler og derigjennem bl. a. på et forhold av så inngripende økonomisk og social betydning som det almindelige prisnivå.»

Penge- og Bankkomitéen som utarbeidet utkast til banklovene av 1961, uttalte blant annet følgende om betalingsformidling (Innstilling om I. Lov om sparebanker og II. Lov om forretningsbanker av 19. desember 1958 på side 50):

«Bankenes betalingsformidling har etter hvert fått et betydelig omfang. Ved bruk av bankbetalingsmidler blir betaling av gjeld eller betaling for varer og tjenester ordnet ved overføringer fra og til konti som debitor og kreditor har hos sine bankforbindelser. Bankbetalingsmidlene erstatter derved i stor utstrekning bruk av penger ved ordning av gjeldsforhold.»

Spørsmålet om en særskilt lovregulering av betalingssystemer ble første gang diskutert av Betalingsformidlingsutvalget i NOU 1979:16 Betalingsformidling. Utvalget hadde som sin primære oppgave å trekke opp de prinsipielle hovedlinjer for betalingssystemet, herunder å fremme forslag om lovendringer i den grad man fant behov for det. Utvalget fremmet ikke konkrete lovforslag og saken ble ikke fremmet overfor Stortinget. Om behovet for en mer omfattende lovregulering uttalte utvalget bl.a. på side 243:

«Utvalget har vurdert om det burde skapes en særskilt og mer omfattende lovhjemmel for regulering av betalingsformidlingen. Dette kunne f.eks gjøres ved en egen fullmaktslov om kontroll med betalingsformidling, eller alternativt gjennom tilføyelser til eksisterende lovgivning, i første rekke lov om forretningsbanker og lov om sparebanker. Ved en slik lovhjemmel ville man kunne gripe direkte inn overfor den enkelte bedrifts aktivitet på betalingsformidlingens område.

Utvalget med unntak av medlemmene Bru og Five er imidlertid kommet til at man bør basere myndighetenes styring av bankenes betalingsformidling på de samme prinsipper som har ligget til grunn for den kredittpolitiske styringen. Man bør derfor basere seg på at man gjennom drøfting med bankenes organisasjoner og Postverket finner fram til løsninger på problemer som gjelder betalingsformidlingen, og at disse følges opp av beslutninger i de kompetente organer. Dersom det skulle vise seg at denne fremgangsmåten ikke gir tilstrekkelig effektiv styring av utviklingen av betalingsformidlingen, må spørsmålet om lovhjemmel for mer direkte inngrep tas opp til ny vurdering.»

Behovet for en reguleringskompetanse ble på nytt drøftet under arbeidet med den nye sentralbankloven. I lov 24. mai 1985 nr. 28 om Norges Bank og pengevesenet ble sentralbankens lovbestemte oppgaver innen betalingsformidlingen utvidet fra seddelmonopolet til å omfatte ansvaret for å fremme et effektivt betalingssystem innenlands og overfor utlandet, jf. lovens § 1.

I NOU 1983:39 Lov om Norges Bank og pengevesenet, side 278 flg., ble bl.a. følgende uttalt om bakgrunnen for paragrafen:

«Betalingssystemets hovedoppgave er å muliggjøre betalinger mellom personer og institusjoner. Siden Norges Bank ble opprettet i 1816 har det skjedd en sterk utvikling av penge- og kredittsystemet. Det er vokst fram en rekke betalingsinstrumenter og betalingsformer så som sjekk, bankgiro, postgiro, kjøpe- og kredittkort, bankremisser, remburs og databehandlet clearing mellom banker.

Mange av de nye betalingsinstrumenter bygger på bruk av kontofordringer, som er å betrakte som substitutt for sedler og mynt. De er imidlertid ikke tvungne betalingsmidler, men har til gjengjeld egenskaper som sedler og mynt mangler.

De nye betalingsmidler er hovedsakelig skapt av bankene og postverket og skyldes behovet for mer effektive og tidsmessige betalingsinstrumenter. Sentralbankene har hittil stort sett ikke sett det som sin spesielle oppgave å overvåke utviklingen på dette området. Utviklingen de senere år kan imidlertid tyde på at sentralbankene vil følge utviklingen mer aktivt enn hittil. En viser i den forbindelse til Norges Banks brev til Finansdepartementet 23. august 1976 om gebyr på sjekker m.v. Norges Bank gir i brevet bl.a. uttrykk for at den har et generelt ansvar for at betalingsformidlingssystemet fungerer tilfredsstillende.»

Utvalget uttalte videre:

«Utviklingen av sjekkbruk og bankenes og postverkets girotjeneste har medført at en stor del av betalingene foregår uten bruk av sedler. Den videre utvikling av betalingsteknologien kan ventes å gå raskt. Utvalget ser det som naturlig at sentralbanken følger med i og bidrar til utviklingen av betalingssystemet. Dette er kommet til uttrykk i lovutkastets § 1 første ledd der det heter at banken skal fremme et effektivt betalingssystem innenlands og overfor utlandet og arbeide for at penge-, kreditt-, og valutaforholdene utvikler seg tilfredsstillende.

I andre moderne sentralbanklover finner en lik­nende generelle formuleringer av sentralbankens oppgaver på dette området. Forslaget svarer i store trekk til det penge- og bankkomitéen foreslo om Norges Banks oppgave vedrørende betalingssystemet. Utvalget har imidlertid lagt noe mer vekt på bankens oppgave med hensyn til å fremme et effektivt betalingssystem. Bestemmelsen gir ikke Norges Bank hjemmel til å utferdige forskrifter eller gi pålegg om betalingsformidlingen.»

I NOU 1983:39 Lov om Norges Bank og pengevesenet, på side 279, uttalte utvalget bl.a. følgende om den betydning betalingstjenestene har i forhold til pengeskapningsprosessen:

«Hensikten med den tradisjonelle enerett for Norges Bank til å utstede sedler var opprinnelig myndighetenes ønske om kontroll med pengeskapingsprosessen. Fullmakten var derfor omgitt med slike restriksjoner at misbruk av seddelutstedelsesretten ikke skulle forekomme. Disse bindinger bygde på det syn at ukontrollert seddelutstedelse ville medføre inflasjon og undergraving av pengevesenet.

Det er alminnelig erkjent at statsmyndighetene bør ha kontroll med pengeskapingsprosessen. Utviklingen av alternative betalingsinstrumenter har imidlertid ført til at pengeskapingsprosessen ikke i samme grad som tidligere kan styres ved hjelp av regler for sentralbankens seddel- og myntutstedelse. Endringer i betalingsmetodene kan også påvirke sentralbankens virkemidler og samfunnsøkonomien.

Norsk penge- og kredittlovgivning har ikke tatt sikte på å regulere formene for betalingsformidlingen. Utviklingen av nye betalingssystemer har skjedd uten noen samlet plan. Den videre utvikling av de nye systemene vil i langt høyere grad enn i dag komme til å bygge på moderne elektronisk databehandling, hvor bl.a. papirløse betalingstransaksjoner kan komme til å innta en større plass.»

Norges Bank foreslo i sin høringsuttalelse en egen bestemmelse i sentralbankloven som gav Kongen hjemmel til å utferdige forskrifter. Departementet fulgte ikke opp forslaget. Dette ble begrunnet med følgende i Ot. prp. nr. 25 (1984-85), Om lov om Norges Bank og pengevesenet, side 62 første spalte:

«Finansdepartementet arbeider med flere spørsmål innenfor betalingsformidlingen. Dette gjelder blant annet bedre samordning av bankgiroens og postgiroens tjenester, gebyrer på girotjenester og en vurdering av behovet for reguleringer av betalingskort. En tar ikke opp forslag om en egen bestemmelse i utkastet til ny sentralbanklov om at Kongen kan gi forskrifter om betalingsformidling og betalingssystemer, jfr. Norges Banks forslag til ny §  16.»

I Innst. O. nr. 50 (1984-1985) Innstilling fra finanskomiteen om lov om Norges Bank og pengevesenet, side 29 annen spalte kommenteres ikke dette nærmere utover at det konstateres at departementet ikke har tatt opp forslaget. I overensstemmelse med forslaget fremmet i NOU 1983:39, ble det inntatt en bestemmelse i sentralbankloven § 1 om at banken skal fremme et effektivt betalingssystem innenlands og overfor utlandet.

Som det fremgår av ovennevnte sitat i Ot. prp. nr. 25 (1984-85), ønsket Finansdepartementet å foreta en bred gjennomgang av såvel offentligrettslige som privatrettslige sider knyttet til betalingssystemene før man fattet beslutninger om mulig hjemmelskompetanse for konkret regulering av ulike sider av betalingssystemene. Det kan her tilføyes at betalingssystemene vanskelig kan sees isolert fra den alminnelige rammen for finanslovgivningen. En grunnleggende rettslig analyse av betalingssystemene forutsetter derfor på mange måter en mer gjennomgripende revisjon av hele finanslovgivningen i tråd med det mandat som er gitt Banklovkommisjonen.

Bestemmelsen i sentralbankloven § 1 fokuserer på at effektiviteten i betalingssystemene ligger innenfor sentralbankens ansvarsområde. Fordi bestemmelsen ikke ble fulgt opp av forskrifts- eller påleggskompetanse, har det i realiteten ikke skjedd vesentlige endringer i forhold til den samarbeidsmodell og selvregulering som Betalingsformidlingsutvalget la opp til i 1979.

Norges Bank etablerte i 1986 Kontaktutvalget for betalingsformidling. Utvalget ledes av Norges Bank og har representanter fra følgende institusjoner: Den norske Bankforening, Sparebankforeningen i Norge, Postbanken og Postens sentralledelse, Handels- og Servicenæringens Hovedorganisasjon, Finansieringsselskapenes Forening, Forbrukerrådet, Datatilsynet, Kredittilsynet og Teledirektoratet. Utvalget fungerer i hovedsak som et forum for utveksling av informasjon om hendelser av betydning for betalingsformidlingen og har i praksis ikke vært et egnet forum for å finne frem til løsninger av betydning for effektiviteten i betalingssystemene, f.eks. når det gjelder spørsmål knyttet til infrastruktur og samordning.

Norske myndigheter har gjennom de siste 10 til 20 år vært opptatt av en bedre samordning av virksomheten til de åpne landsdekkende betalingssystemene i bankvesenets og Postverkets regi. Ulik gebyr- og inntektsstruktur var den viktigste hindring for effektiv samordning mellom bankenes og postens betalingssystemer. For øvrig vanskeliggjorde historiske forskjeller mellom bankenes organisering og organiseringen av betalingsformidlingen i Postverket raske fremskritt i dette samordningsarbeidet.

Regjeringen fremmet i Revidert nasjonalbudsjett 1992 et samlet opplegg for en mer effektiv ressursutnyttelse innen betalingsformidlingen og et bedret tilbud overfor publikum, jf. side 133 til 135.

Parallelt med arbeidet for samordning av bank­enes og postens betalingsformidling arbeidet Regjeringen med ulike alternativer for organisering av Postverket og daværende Postsparebanken. En endret organisering ble sett på som en forutsetning for en løsning av samordningsspørsmålet. Etablering av Postbanken, først som en omorganisering av Postsparebanken til Norges Postbank og deretter som en sammenslåing av Norges Postbank og Postgiro, ble et viktig skritt i denne retning.

Endringen av rammevilkårene for betalingsformidlingen på postsiden var en del av grunnlaget for at Postbanken og de to bankforeningene på vegne av de øvrige bankene i september 1995 inngikk en rammeavtale om betalingsformidling. Rammeavtalen innebærer at disse bankene har etablert en felles infrastruktur, herunder samarbeid om hovedavregning. Utover dette innebærer rammeavtalen at Postbanken tiltrer spare- og forretningsbankenes avtaler og regelverk om transaksjonsutveksling mellom bankene og om ulike typer betalingstjenester. Samordningsspørsmålet som har vært tatt opp flere ganger i etterkrigstiden, har derved fått sin løsning.

For kundene vil rammeavtalen medføre at overføringer ved bruk av de ulike betalingstjenestene kan gjennomføres uavhenging av betalers og mottakers kontoforbindelse. Dette gjelder både for sjekk, kortbruk og de elektronisk- og papirbaserte girotjenestene. Videre vil prisene den enkelte bank fastsetter for kundens bruk av de ulike betalingstjenester være uavhengig av hvilke banker som inngår i transaksjonene.

6.2 Aktuelle rettsregler

Det er i Norge ingen lovgivning som direkte regulerer adgangen til å etablere eller drive betalingssystemer. Betalingssystemene har ofte vært knyttet sammen med konsesjonspliktig innskudds- og utlånsvirksomhet og er i hovedsak drevet av banker eller andre aktører som er underlagt finanslovgivningen. Denne lovgivningen er primært gitt med sikte på andre forhold enn betalingsformidling, og er dermed ikke rettet inn mot å ivareta offentlige hensyn ved betalingssystemene.

Norges Bank fikk i sentralbankloven av 1985 et lovbestemt ansvar for å fremme et effektivt betalingssystem innenlands og overfor utlandet, jf. § 1. Banken er ikke tillagt forskrifts- eller påleggskompetanse, jf. kapitlene 2.5.2 og 6.1. I forarbeidene til sentral­bank­loven ble det pekt på at utviklingen fra kontantbasert betaling (sedler og mynter) til systemer for betalingsoverføring gjennom bank- og postgirokonti (kontopenger), tilsier at betalingssystemene også bør være under sentralbankens ansvarsområde på tilsvarende måte som seddelmonopolet. Ansvaret ble i forarbeidene angitt til å omfatte arbeidet med å forbedre eksisterende betalingssystemer og frembringe nye. Det ble lagt til grunn at begrepet effektivt omfatter sikkerhet, kostnadseffektivitet og hurtighet.

Enkelte forhold ved etablering og drift av betalingssystemer er regulert i annen lovgivning. I lov 10. juni 1988 nr. 40 om finansieringsvirksomhet og finansinstitusjoner § 2-7 heter det blant annet at samarbeidsavtaler mellom finansinstitusjoner, som kan ha konkurransemessig betydning, skal godkjennes av Finansdepartementet. Denne bestemmelsen er inntatt som supplement til lovens bestemmelser om fusjoner og eierbegrensninger. Konsesjonsordningen tar sikte på å hindre iverksettelse av samarbeidsavtaler som må forventes å ha en konkurransebegrensende virkning til skade for publikum.

En rekke av de avtalene bankene har inngått, som er relatert til betalingssystemer, er vurdert og godkjent i henhold til denne bestemmelsen. Dette gjelder både generelle avtaler om fordeling og håndtering av ansvar, avtaler om samordning av ulike felles betalingstjenester og avtaler mellom enkeltaktører om samarbeid f.eks. om felles kortutstedelse. Myndighetenes behandling av søknadene har vært begrenset til de konkurransemessige konsekvensene av samarbeidsavtalene.

Formidling av betalinger til og fra utlandet er regulert i Norges Banks forskrift om valutaregulering av 27. juni 1990. Forskriften er hjemlet i lov 14. juli 1950 om valutaregulering § 1. I forskriften heter det at det er forbudt for andre enn Norges Bank og valutabanker å drive ervervsmessig betalingsformidling med utlandet på vegne av allmennheten. Videre heter det at valutakommisjonær kan virke som agent for valutabanks betalingsformidling med utlandet. Forskriften pålegger valutabank en plikt til å rapportere betalinger til Norges Bank. Formålet med disse bestemmelsene er i første rekke å innhente opplysninger til utenriksregnskapet.

I Finansdepartementets forskrift av 18. september 1981 nr. 595 om kontokort gitt i medhold av finansieringsvirksomhetsloven ble kontokort regulert nærmere. Forskriften omfattet ikke kort utstedt av banker og heller ikke firmakort, f.eks. den typen oljeselskapene nå benytter. Etter forskriften kunne ordinære norske kort ikke belaste brukerstedet for noen kostnader, bortsett fra verdien av kreditten fra kjøpet fant sted til kortselskapet utbetalte pengene til brukerstedet.

Finansieringsselskaper som utstedte internasjonale betalingskort, var ikke omfattet av reguleringen av 1981. Departementet ønsket at kortholderne i større grad skulle belastes for kostnadene ved bruken av disse. Høye brukerstedsprovisjoner kunne gi kortselskapene anledning til ikke å gebyrlegge kortholder. Ettersom kortholder i liten grad blir motivert til å velge den mest effektive betalingsform når de ikke ble belastet for kostnadsrelatert gebyr, besluttet Finansdepartementet i 1986 å begrense også betalingskortselskapenes adgang til å velte kostnaden ved kortbruken over på brukerstedet, på samme måte som for øvrige kort.

De internasjonale betalingskortselskapene, unntatt VISA, gikk som følge av dette vedtaket til rettssak mot Staten v/Finansdepartementet. Blant annet bestred selskapene hjemmelsgrunnlaget for å regulere deres aktivitet gjennom finansieringsvirksomhetsloven. Staten ble frifunnet i april 1987. Det vises her til dom fra Oslo Byrett av 27. mars 1987. Selskapene anket ikke dommen.

Finansdepartementet fastsatte den 5. oktober 1989 ny forskrift om finansieringsforetaks virksomhet med kontokort. Forskriften sier blant annet:

«§ 3. Ved valutainnlendingers kjøp av varer eller tjenester i Norge kan kostnader forbundet med kjøp ved bruk av kontokort tilknyttet American Express Company A/ S, Eurocard Norge A/ S, Diners Club Norge A/ S og VISA Norge A/ S belastes selgeren med tilsammen inntil 1 pst. av kjøpesummen. Verdien av kreditten (renten) som kortselskapet oppnår i tiden fra kjøpet til kortselskapets oppgjør med selgeren, skal medregnes innenfor 1 pst. grensen. Hvis det foretas et samleoppgjør for kjøp som er foretatt i en bestemt periode, kan dette anses for ett kjøp foretatt på tidspunktet midt i perioden. Verdien av kreditten i de første 14 dager etter kjøpet medregnes likevel ikke innenfor 1 pst. grensen. Rentesatsen som skal benyttes ved verdiansettelsen av kreditten, settes til 12 pst. p.a.

Ved bruk av øvrige kontokort er det ved valutainnlendingers kjøp av varer eller tjenester i Norge ikke adgang til å belaste selgeren for andre kostnader enn verdien av kreditten i tiden fra kjøpet til kortselskapets oppgjør med selgeren. Hvis verdien av denne kreditten belastes selgeren, er det ikke adgang til å øke oppgjørstiden (kredittiden) til selgeren ved kortbruk i forhold til de oppgjørsrutiner som gjelder ved denne forskrifts ikrafttreden.

Det er ikke for noen kort adgang til å belaste selgeren med andre eller økte kostnader for eksisterende tjenester forbundet med kortbruken.

Departementet avgjør i tvilstilfeller om en tjeneste er forbundet med kortbruken.»

Ved endringsforskrift av 8. juni 1990 ble imidlertid iverksettelsen av § 3 utsatt ved at det i forskriften av 5. oktober 1989 er tilføyd en § 5 hvor det heter at Finansdepartementet fastsetter den nærmere bestemmelse om tidspunkt for når kortordninger hvor kostnaden forbundet med bruk av kortet ble belastet på en annen måte enn etter § 3, skal være rettet. Departementet har ikke iverksatt forskrift om når dette skal være rettet, og således er de fire betalingskortselskapene heller ikke i dag undergitt noen rettslig begrensning for hvor mye de kan belaste salgsstedet.

Bakgrunnen for utsettelsen var at kortselskapene på den ene siden og Handels- og Servicenæringens Hovedorganisasjon (HSH), Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO) og Norsk Hotell og Restaurantforbund (NHRF) på den andre siden var i ferd med å utarbeide en ny rammeavtale med siktemål blant annet å ivareta de konkurransemessige forhold som forskriften skulle sikre. Rammeavtalens deltakere ønsket at ovennevnte forskrift skulle oppheves. Departementet besluttet å ikke oppheve forskriften, men ville først observere om avtalen virket slik at konkurransen mellom selskapene bidro til lavere priser overfor brukerstedene enn de maksimalprisene avtalen legger opp til. På bakgrunn av dette stilte Finansdepartementet iverksettelsen av kravene om tilpasning til forskriften inntil videre i bero. Med bakgrunn i rammeavtalen ble det inngått avtaler mellom HSH og hvert enkelt kortselskap som begrenser brukerstedsprovisjonen oppad.

Utgangspunktet for disse maksimalsatsene viste seg imidlertid å bli at kortselskapenes provisjonsinntekter i hovedsak skulle være uendret i forhold til de gamle satsene. Med dette utgangspunktet regnet man seg frem til nye provisjonssatser.

Maksimalsatsene for det enkelte selskap varierer med omsetningen og oppgjørstiden. Provisjonen blir alltid beregnet som en andel av bruttoomsetningen. Andelen varierer mellom 0,85 og 5 prosent.

Samtidig med utbredelsen av elektroniske betalingsterminaler i varehandelen og økt bruk av bankkort, har også bruken av betalingskortene i terminal­ene økt. I 1995 ble omlag 70 prosent av betalingene med betalingskort behandlet elektronisk i terminal­ene. Denne utviklingen har redusert transaksjonskostnadene, samtidig som ordinære bankkort har blitt et nærmere substitutt til betalingskortene. I løpet av de siste årene har man kunnet registrere en viss reduksjon i enkelte av rammeavtalenes øvre og nedre satser for brukerstedsprovisjoner.

Tabell 6.1 Bruk av ulike typer betalingskort. Antall transaksjoner i millioner og omsetning i mrd. kroner.

  Bankkort i forretninger Internasjonale betalingskort, Innlendingers bruk i Norge Oljeselskapenes kort Innenlandske kredittkort
  Transak­sjoner Omsetning Transaksjoner Omsetning Transaksjoner Omsetning Transaksjoner Omsetning
1988 3.2 0.9 2.9 3.0
1989 6.1 2.0 3.4 3.5 16.6 3.4 0.6 1.4
1990 11.6 4.2 4.2 4.5 21.3 4.1 0.7 1.4
1991 21.5 8.7 5.0 5.1 24.8 5.1 0.6 1.4
1992 34.6 13.3 5.8 6.1 29.3 5.8 0.5 1.5
1993 51.9 21.8 7.0 7.2 32.5 6.7 0.7 1.5
1994 66.7 28.0 8.5 8.6 36.6 8.1 0.8 2.4
1995 84.6 37.4 9.3 9.2 41.5 9.6 1.6 3.2

Kilde: Norges Bank, Årsrapport betalingsformidling for årene 1988 til 1995.

Kredittilsynets forskrift om bruk av informasjonsteknologi (IT) i banker m.m. av 16. desember 1992 nr. 1157 har til hensikt å sikre at IT-systemer anskaffes, utvikles, drives, vedlikeholdes og avvikles på en ordnet og betryggende måte. Nær sagt alle betalingssystemer er i overveiende grad basert på IT. Betalingssystemenes tekniske robusthet og stabilitet er derfor blant annet avhengig av at de forhold IT-forskriften skal regulere, fungerer. Tilsynet er i første omgang basert på virksomhetens egen vurdering av situasjonen. Kredittilsynets oppfølging er i stor grad basert på å følge opp institusjonenes egne rutiner for intern og ekstern rapportering.

Lov om kredittkjøp av 21. juni 1985 nr. 82 har bestemmelser som kommer til anvendelse på visse typer kredittkort. Disse bestemmelsene har i første rekke betydning for privatrettslige forhold og dermed begrenset betydning for offentligrettslig regulering.

Lov om personregistre m.m. av 9. juni 1978 nr. 48 med forskrifter setter rammer for bankers, finansinstitusjoners og andre juridiske personers adgang til å registrere, oppbevare, bruke og utlevere personopplysninger, herunder transaksjonsopplysninger eller såkalte elektroniske spor som dannes i forbindelse med betalingsformidling. Hovedregelen er at enhver som oppretter et personregister skal ha tillatelse (konsesjon) fra Datatilsynet. For en del standardregistre, herunder bankers kunderegistre, er det imidlertid i Justisdepartementets forskrift av 21. desember 1979 gitt fritak for den alminnelige konsesjonsplikt. I forskriften er det gitt regler om hvilke kunde-, konto-, oppdrags- og transaksjonsopplysninger som bankene kan registrere og om bruken av opplysningene, herunder bankenes adgang til utlevering av opplysninger til utenforstående. Justisdepartementet er i ferd med å gjennomføre en mindre revisjon av forskriften. Det vises ellers til NOU 1994:19 Finansavtaler og finansoppdrag side 51.

6.3 Avtaler mellom partene

Mange forhold ved betalingssystemene er regulert i form av avtaler mellom deltakerne i systemene. Flere av disse regelverk er samlet i en egen avtalesamling som er utarbeidet av, og inngått mellom, Den norske Bankforening og Sparebankforeningen i Norge på vegne av medlemsbankene. Før Postbanken ble medlem av Den norske Bankforening var det inngått separate avtaler mellom de to bankforeningene og Postbanken. Som medlem av Den norske Bankforening har Postbanken like rettigheter og plikter som øvrige banker. Reglene, som er dels retningsgivende og dels bindende, for medlemsbanker, bankdatasentraler, Bankenes Betalingssentral A/S (BBS) og øvrige bankrelaterte aktører, utgjør bankenes rettslige infrastruktur på dette området. Finansdepartementet har foretatt en vurdering av avtalene i forhold til lovbestemmelsen om samarbeidsavtaler i finansieringsvirksomhetsloven, jf. alminnelige motiver kapittel 6.2.

Avtaleverket i samlingen kan deles i ulike nivåer.

Noen avtaler regulerer ansvarsforholdene generelt innenfor området og fastsetter prosedyrer f.eks. for å løse av uenighet. Bankforeningen og Sparebankforeningen opprettet i henhold til en slik avtale i 1985 et eget utvalg – Ansvarsregulerende utvalg – for å ivareta de løpende oppgaver med å overvåke eksisterende fellesregler og forberede nytt regelverk innenfor den samordnende delen av betalingsformidlingen. Ansvarsregulerende utvalg fungerer også som et konfliktløsende organ i tvistesaker mellom banker, bankdatasentraler, BBS og andre bankrelaterte aktører innen betalingsformidlingen.

Andre avtaler regulerer overføring av informasjon mellom banker ved betalinger (dekningskontroll m.v.).

De fleste av reglene og avtalene regulerer forhold ved de enkelte betalingstjenestene, bankgiro, sjekk, minibank og kortbaserte betalingsterminaler (EFTPOS). Det som reguleres kan være forhold rundt samordning, behandlingsprosedyrer eller ansvarsforhold relatert til den enkelte tjeneste.

Den norske Bankforening og Sparebankforeningen i Norge inngikk i desember 1994 en avtale om beregning av pris for tilgang til bankenes fellessystemer i betalingsformidlingen. Avtalen ble godkjent av Finansdepartementet 11. juli 1996 etter finansieringsvirksomhetslovens bestemmelse om samarbeidsavtaler. De to bankforeningene ble også i brev av 13. august 1996 fra Konkurransetilsynet gitt dispensasjon fra konkurranseloven § 3-4 for denne avtalen.

I tillegg til at Den norske Bankforening og Sparebankforeningen har en regelgivende og konfliktløsende funksjon innenfor den bankinterne del av betalingsformidlingen, forhandler foreningene på vegne av medlemsbankene med Forbrukerombudet når det gjelder fastsetting av standardvilkår mellom kunde og bank. Forbrukerombudets kompetanse er nærmere omtalt i alminnelige motiver kapittel 2.6.2.

6.4 Avregnings- og oppgjørsavtaler

Det kan ikke åpnes gjeldsforhandling eller konkurs i norske spare- og forretningsbanker. I stedet for kan de settes under offentlig administrasjon ledet av et administrasjonsstyre. Dekningslovens regler gjelder likevel i stor utstrekning.

Avregnings- og oppgjørsavtaler er forbundet med juridisk risiko. Dette er risiko for at en inngått kontrakt ikke kan gjennomføres som avtalt pga. rettslige reguleringer. Den juridiske risiko er særlig knyttet til reglene om motregning i konkurs og til reglene om omstøtelse. Reglene kan hindre at betalingsoppgjøret gjennomføres som forutsatt, dersom det åpnes insolvensbehandling hos en deltaker.

Motregning innebærer at tilgodehavender avskrives mot forpliktelser mellom to parter. I utgangspunktet er det store likheter mellom tradisjonell motregning og avregning.

Motregning utenfor konkurs skjer i hovedsak på grunnlag av sedvane eller avtaler. Motregning i konkurs må oppfylle de krav dekningsloven kapittel 8 stiller, og loven hindrer at det avtales utvidet motregning på bekostning av boet.

Grunnvilkårene for motregning er i utgangspunktet de samme utenfor og i konkurs. Det vises til NOU 1994:19 Finansavtaler og finansoppdrag side 60 og 136 flg. Etter dekningsloven § 8-1 kan motregning i konkurs foretas når hovedkrav og motkrav eksisterer ved åpningen av bobehandlingen. I betalingssystemene stiftes imidlertid pengeforpliktelser mellom bankene ofte først ved kontering av kundekonti som skjer i tidsrommet mellom avregning og nettooppgjør. Dette betyr at en rekke betalingsoverføringer ikke kan avregnes og gjøres opp under offentlig administrasjon etter loven § 8-1, selv om overførslene er initiert før administrasjonstidspunktet.

Kravene må dessuten bestå mellom de samme parter på konkursåpningstidspunktet. Heller ikke dette vilkåret er oppfylt for den multilaterale avregningen av betalingsoverførsler som skjer i Norge. Videre må kravene gjelde ytelser av samme art, f.eks. penger. I norske interbanksystemer avregnes pengeforpliktelser i norske kroner slik at dette vilkåret er oppfylt.

Motregning betraktes tradisjonelt som en enkel og effektiv oppgjørsmåte, og motregningen innebærer et endelig betalingsoppgjør selv om den ene part fortsatt har et nettokrav på den annen. I konkurs vil nettokravene være dividendeberettiget.

Dekningsloven § 8-1 om motregning omfatter imidlertid ikke oppgjøret av nettokravene. Dette får en særlig betydning for multilateral avregning som atskiller seg vesentlig fra tradisjonell motregning. En multilateral avregning er ikke et endelig betalingsoppgjør, og deltakerne har først betalt med befriende virkning når samtlige nettoposisjoner er gjort opp i oppgjørsbanken. Avregningen er organisert slik at alle nettoposisjonene som inngår i denne, må gjøres opp samtidig. Dersom en bank ikke kan dekke sin netto debetposisjon, vil hele avregningen kunne bli reversert og debetbanken fjernet. Manglende likviditet hos en bank vil derfor få virkning for de øvrige bankenes mulighet til å få rettidig oppgjør.

En netto debetposisjon som inngår i en multilateral avregning, kan av denne grunn ikke gjøres opp separat og kan følgelig heller ikke meldes som dividendekrav i boet. Derimot antas at en garantist som har stilt likviditet til rådighet for å gjøre opp netto debetposisjonen, kan melde sitt regresskrav på debitor i boet. I motsetning til motregning og bilateral avregning, innebærer derfor den særskilte organiseringen av den multilaterale avregningen at både avregning og nettooppgjør må være gjennomført før vedtak om offentlig administrasjon treffes for å være bindende for boet, med mindre boet gir samtykke til avregning og oppgjør.

Avregning og oppgjør foretatt før konkursåpning berører spørsmålet om boet kan kreve omstøtelse etter reglene i dekningloven kapittel 5. EU har utarbeidet utkast til direktiv som foreslår at omstøtelse av betalinger og sikkerhet som hovedregel ikke skal kunne skje, jf. Proposal for a European Parliament and Council Directive on Settlement Finality and Collateral Security, COM(96) 193 final 96/0126 (COD), jf. vedlegg 3. Direktivutkastet er nærmere omtalt i alminnelige motiver kapittel 7 og spesielle motiver kapittel 4.

En arbeidsgruppe nedsatt av Kredittilsynet og ledet av høyesterettsdommer Magnus Aarbakke har foreslått lovregler i verdipapirhandelloven for å sikre at avtaler om bilateral avregning av derivatkontrakter kan gjennomføres etter sitt innhold i konkurs, og avskjæring av mulighetene for omstøtelse av marginsikkerheter stilt overfor oppgjørssentralen. Arbeidsgruppens rapport har vært på høring sammen med verdipapirhandellovutvalgets delinnstilling nr. 2, NOU 1996:2 Verdipapirhandel. Ved derivatkontrakter er det særlig konkursboets adgang til kontraktsutvelgelse som står sentralt, og som kan forhindre såkalt sluttavregning ved den ene parts mislighold eller konkurs.

7 Internasjonale anbefalinger og regelverk

7.1 Innledning

Selv om det er stor variasjon mellom landene når det gjelder utvikling, utforming og organisering av betalingssystemene, er myndighetene i de fleste industrialiserte land opptatt av sikkerheten og effektiviteten på dette området. Dette har blant annet kommet til uttrykk ved at de fleste sentralbanker er gitt et overordnet ansvar for å fremme effektiviteten i betalingssystemene. Særlig har risikoforhold knyttet til betalingssystemene etter hvert kommet i fokus.

Det er i første rekke et nasjonalt anliggende å etablere rammebetingelser som ivaretar overordnede krav til landets betalingssystemer. Den økende internasjonaliseringen medfører behov for effektive og sikre systemer for kapitalbevegelser og betalinger over landegrensene. For å løse rettslige og risikomessige problemstillinger i internasjonale betalingssystemer, foregår det en internasjonal harmonisering av regler og rammebetingelser. Det arbeides parallelt med disse problemstillinger i flere internasjonale organer.

Bank for International Settlements (BIS) har særlig vært opptatt av den betydelige risiko som kan foreligge i internasjonal multilateral avregning og oppgjør.

European Monetary Institute (EMI) har konsentrert sitt arbeid om å identifisere og redusere risikoforhold, og dessuten om forberedelser til den tredje fase av Den økonomiske og monetære union. I dette arbeidet har særlig juridiske problemstillinger vært viet stor oppmerksomhet.

EU-kommisjonen har i første rekke vært engasjert i å ivareta interessene til forbrukere og små og mellomstore bedrifter i forbindelse med grensekryssende betalinger, samt å legge forholdene til rette for det indre marked. Kommisjonen har også engasjert seg for å etablere et rettslig rammeverk for betalingssystemene.

7.2 Bank for international settlements (BIS)

Internasjonale betalingssystemer forholder seg til forskjellige regelverk, avregnings- og oppgjørsrutiner fra land til land, tidsforskjeller og flere valutaer i ulike land. Dette gjør at det normalt er større risiko i internasjonale betalingssystemer enn i nasjonale systemer. BIS har i første omgang konsentrert sin oppmerksomhet om flervaluta, grensekryssende, private, multilaterale avregningssystemer. Som et resultat av dette arbeidet utga BIS i november 1990 Report of the Committee on Interbank Netting Schemes of the Central Banks of the Group of Ten Countries med anbefalinger til sentralbankene om hvordan de bør håndtere risikoaspektene ved slike systemer. Denne rapporten har senere dannet mønster for sentralbankenes arbeid med risikoreduserende tiltak i innenlandske avregnings- og oppgjørssystemer. Arbeidet ble ledet av Alexander Lamfalussy, som da var generaldirektør i BIS. Rapporten omtales som Lamfalussy-rapporten. Rapportens anbefalinger som betegnes som Lamfalussy-kravene, er:

  1. Avregning bør ha en velfundert rettslig basis i alle berørte rettssystemer.

  2. Den finansielle risiko som er forbundet med ulike avregningssystemer, bør være kjent og forstått av den enkelte deltaker.

  3. Multilaterale avregningssystemer bør ha definerte prosedyrer for håndtering av kreditt- og likviditetsrisiko som klart definerer den enkelte deltakers ansvar både i forhold til den enkelte avregningssentral og de øvrige deltakere. Disse prosedyrene bør sikre at alle aktører har insentiver og mulighet til å håndtere og beherske hver av de risikoaspekter de er utsatt for. Det bør være fastsatt en maskimumsgrense for den kreditteksponering som kan påføres systemet av hver enkelt deltaker.

  4. Multilaterale avregningssystemer bør, som et minimum, være i stand til å sikre en korrekt gjennomføring av daglig oppgjør dersom den deltaker med største debetposisjon ikke kan gjøre opp for seg.

  5. Multilaterale avregningssystemer bør ha objektive og offentlig tilgjengelige kriterier for tilslutning som sikrer en rettferdig og åpen tilgang til systemene.

  6. Alle avregningssystemer bør være sikret operasjonell teknisk pålitelighet og en katastrofeberedskap (back-up) som sikrer gjennomføring av avregningen dersom det ordinære systemet ikke fungerer.

EUs sentralbanksjefkomité (nå EMI) anbefalte senere at standardene også skulle gjøres gjeldende for avregningssentraler i nasjonale betalingssystemer, særlig anbefalingene nr. 1, 3 og 4.

BIS utga i september 1993 rapporten Central Bank Payment and Settlement Services with respect to Cross-Border and Multi-Currency Transactions. Dokumentet er en videreføring av de studier som er foretatt i Lamfalussy-rapporten, og er først og fremst ment å danne utgangspunkt for diskusjon om risiko og effektivitet i betalingssystemene. Det legges i rapporten vekt på å presentere ulike typer risikoreduserende tiltak og hvilke fordeler og ulemper som er forbundet med hver av dem. De viktigste områdene som omfattes av rapporten er:

  • Tilrettelegge for betalings- og oppgjørstilbud i egen valuta.

  • Utvide åpningstider for systemer som behandler store betalinger i egen valuta.

  • Etablere grensekryssende operasjonell tilknytning mellom systemer som behandler store betalinger.

  • Utvikle betalings- og oppgjørssystemer som håndterer flere valutaer.

I BIS er det etablert en komité som koordinerer arbeidet i tilknytning til betalings- og oppgjørssystemer mellom sentralbankene i G-10 landene ( Committee on Payment and Settlement Systems of the Central Banks of the Group of Ten Countries). Komitéen har nedsatt flere undergrupper som arbeider med konkrete problemstillinger på dette området. Nedenfor gis en oversikt over arbeidet til disse gruppene.

  • Evaluering om betydningen av å anvende sikkerheter ved bruk av trekkrettigheter i sentralbanker i et grensekryssende perspektiv. Arbeidsgruppen som foretar denne evalueringen heter Task Force on Collateral Issues.

  • Fremskaffelse av relevante problemstillinger om massebetalinger og policy-spørsmål vedrørende realtidsoppgjør av store betalinger – RTGS (Real Time Gross Settlement).

  • Mange sentralbanker gjennomfører pengeoppgjør for verdipapirhandel. I sammenheng med rutinene og reglene for dette oppgjøret kan det oppstå visse systemmessige risikoaspekter. En gruppe har beskrevet disse aspektene samt sentralbankenes rolle i verdipapiroppgjør. Arbeidsgruppen har hatt navnet Study Group on Cross-Border Securities Settlement og har foretatt en oppfølgning av rapporten Delivery versus Payment in Securities Settlement Systems fra september 1992. I dette oppfølgningsarbeidet foretas det en kartlegging av ulike kanaler for oppgjør av grensekryssende verdipapirhandel samt risikoforhold knyttet til disse. BIS-rapporten Cross-Border Securities Settlements ble publisert i mars 1995.

  • Det arbeides med problemstillinger relatert til Herstatt Risk ved blant annet å gjennomgå rutiner og praktiske sider forbundet med denne type risiko.

    Begrepet Herstatt Risk oppsto som følge av at banken Bankhaus Herstatt i 1974 ble satt under offentlig administrasjon etter endt bankdag i Tysk­land, men før bankdagen i Nord-Amerika var avsluttet. Banken hadde inngått valutakontrakter med oppgjør denne dagen med amerikanske motparter. Resultatet ble at oppgjøret i tyske mark var blitt gjennomført, men betalingen i dollar var ikke blitt foretatt da banken ble stengt. Dette medførte at den tyske bankens avtaleparter ble påført betydelige tap ved disse transaksjonene.

    Senere har begrepet Herstatt Risk blitt benyttet til å betegne kredittrisiko i grensekryssende oppgjør, en form for risiko som har utspring i at det eksisterer ulike åpnings- og oppgjørstider i de ulike valutamarkeder. BIS utga en rapport i mars 1996 om Settlement Risk in Foreign Exchange Transactions.

    I rapporten vises det til at økningen i valutahandelen de siste årene har medført at bankene har blitt mer utsatt for risiko i forbindelse med betaling og levering av valuta. En undersøkelse som ble gjennomført høsten 1995 om handel i valutamarkedet viste at det daglig omsettes for tilsvarende 1230 milliarder amerikanske dollar på verdensbasis, hvorav 7,6 milliarder i Norge (tilsvarer knapt 50 milliarder kroner). Rapporten beskriver og analyserer bankenes risiko ved oppgjør av valutahandel. Videre anbefaler rapporten metoder for hvordan risikoeksponeringens størrelse og varighet kan måles, kontrolleres og reduseres.

    Av en undersøkelse blant 80 større internasjonale banker, fremgår det at varigheten på risikoeksponeringene er lenger enn det som i utgangspunktet var forventet. Mens oppgjørsrisiko ved valutahandel behandles som en risikostørrelse gjennom dagen, viser det seg at eksponeringen i praksis kan ha en varighet på over tre dager. Det betyr at en banks risikoeksponering på ethvert tidspunkt kan utgjøre mer enn tre dagers valutahandel.

    Rapporten viser videre at mange banker ikke har utviklet metoder for å måle og kontrollere sin eksponering. De har dermed ikke oversikt over hvilken risiko de er utsatt for. Bankene kan imidlertid relativt enkelt redusere mye av egen risiko gjennom egne tiltak. I tillegg går det frem at bruk av avregningsavtaler for valutatransaksjoner har en risikoreduserende effekt utover det bankene selv kan oppnå ved forbedring av de interne rutinene.

    På bakgrunn av de resultater som er funnet og vurderinger som er gjort, anbefaler BIS en to-års strategi for å redusere risikoen basert på:

    • Tiltak fra bankene for å kontrollere sin egen eksponering for valutaoppgjørsrisiko. Bankene bør øke innsatsen for å forbedre sin praksis for måling og håndtering av risikoeksponering.

    • Tiltak fra banksektoren for å tilby risikoreduserende valutatjenester. I rapporten oppfordres dessuten privat sektor til i fellesskap å utvikle oppgjørstjenester som reduserer bankenes risiko.

I desember 1993 publiserte BIS sin femte utgave av Payment Systems in the Group of Ten Countries, den såkalte Red Book, som gir oversikt over betalingssystemene i G-10 landene (Belgia, Canada, Frank­rike, Tyskland, Italia, Japan, Nederland, Sveits, Sverige, Storbritannia og USA). Boken omfatter beskrivelser av systemer for massebetalinger, bedriftsbetalinger, store interbankbetalinger og oppgjørssystemer, og omhandler dessuten aktuelle prinsipielle spørs­mål. I mai 1995 ble en beskrivelse av betalingsformidlingen i Norge publisert som en egen rapport fra BIS, etter mønster av Red Book. EMI har gitt ut en tilsvarende oversikt over betalingssystemene i EU, jf. kapittel 7.3.

7.3 European monetary institute (emi)

Etter artikkel 105 (2) i unionstraktaten er det en oppgave for det europeiske sentralbanksystem å fremme et godt fungerende betalingssystem.

I Den Europeiske Union har man både i EU-kommisjonen og i regi av EMI arbeidet med spørsmål i tilknytning til betalingsformidlingen i noen år.

EMI har særlig konsentrert sitt arbeid om å identifisere og redusere de risikoforhold som oppstår i betalingssystemene, samt forberedelser til implementering av de ulike faser av Den økonomiske og monetære union (ØMU).

Sentralbanksjefkomitéen som besto av sentralbanksjefene i EU-landene, startet arbeidet med betalingssystemene før EMI ble opprettet 1. januar 1994. Sentralbanksjefkomitéen opprettet Working Group on EC Payment Systems som i oktober 1992 avleverte en rapport med tittelen Issues of Common Concern to EC Central Banks in the Field of Payment Systems. Rapporten angir fire områder som er av stor betydning for å sikre mer stabile betalingsystemer i EU. I 1993 ble anbefalingene fulgt opp av egne rapporter som behandlet hvert av områdene. De fire områdene er:

  1. Samarbeid mellom sentralbankene om overvåking og kontroll med betalingssystemene.

    I samsvar med reglene i annet bankdirektiv kan kredittinstitusjoner godkjent og etablert i et EØS-land etablere filial eller delta i betalingssystemene i andre medlemsland uten ytterligere tillatelse. Tilsynet skal utføres av den stat hvor banken er hjemmehørende. Dette reiser spørsmål om hvilket land som bør ha det overordnede ansvaret for betalingssystemer hvor utenlandske kredittinstitusjoner deltar.

    Ansvarsspørsmålet er drøftet i Report to the Committee of Governors of the Central Banks of the Member States of the European Economic Community on Principles for the Co-operative Oversight of Payment Systems in EC Countries av april 1993. Forslagene i rapporten er basert på at sentralbankene i de enkelte EU-land har overvåkeransvar for innenlandske betalingssystemer, mens hjemlandene til institusjoner som deltar i andre lands betalingssystemer har tilsynsansvaret for den enkelte institusjon. Rapporten anbefaler at prinsippene for overvåkeransvaret som er skissert i Lamfalussy-rapporten følges, jf. kapittel 7.2. Når det gjelder tilsyn med systemer for ECU-avregning og -oppgjør, foreslås det at EMI i samarbeid med BIS (som oppgjørsbank) skal ha det overordnede ansvaret.

    Rapporten gir også anbefalinger om hvordan ansvaret for tilsyn med enkeltinstitusjoner bør fordeles mellom hjemlandets og vertslandets tilsynsmyndigheter og sentralbanker. Vertslandet skal informere om utenlandsk deltakelse i betalingssystemene og om eventuelle problemer som oppstår. Hjemlandet skal på sin side gi relevant informasjon for vurdering av deltakelse i andre lands systemer og om forhold som kan tenkes å påvirke risikoen i disse systemene. Det anbefales å sam­ordne krav til sikkerheter i ulike land, og at det etableres et register som inneholder oppdatert informasjon om betalingssystemers funksjonalitet, deltakere i systemene og kontaktpunkter mellom ulike myndighetsorganer i de ulike EU-landene.

  2. Minimumsstandarder for innenlandske betalingssystemers virkemåte.

    Når omfanget av grensekryssende betalinger øker, forsterkes behovet for at betalingssystemene i ulike EU-land fungerer sammen på en effektiv måte. Åpning av betalingssystemene for deltakere fra andre land krever at det stilles krav til deltakerne. Det må imidlertid påses at kravene ikke er konkurransehemmende. Koordinering av rammene for betalingssystemene, blant annet krav til deltakelse, er nedfelt i rapporten Minimum Common Features for Domestic Payment Systems. Der anbefales 10 prinsipper for innenlandske betalingssystemer som vil danne grunnlag for at betalingssystemene i de ulike EU-land skal kunne fungere sammen på en effektiv måte. Alle medlemslandene i EU har forpliktet seg til å implementere prinsippene. Disse er angitt nedenfor.

  3. Forberedende arbeid knyttet til grensekryssende store betalinger i lys av ØMU.

    I den tredje fase i EUs økonomiske og monetære union er det planlagt at de nasjonale valutaene til de medlemslandene som tilfredstiller visse konvergenskrav skal erstattes av en felles myntenhet. To land, Storbritannia og Danmark, har en formell unntaks-klausul. Innføring av felles mynt vil blant annet innebære at medlemmene av pengeunionen fører en felles pengepolitikk. En måte å implementere dette på er å etablere et felles fungerende pengemarked slik at pengemarkedsoperasjoner får simultan virkning i hele unionen. I så fall må det etableres et system som gjør det mulig å utføre pengemarkedsoperasjoner i den felles pengeenhet i hele unionen på samme måte som man i dag benytter nasjonale valutaer til pengemarkedsoperasjoner i det enkelte medlemsland.

    I rapporten Report to the Council of the European Monetary Institute on the TARGET System understrekes behovet for et enhetlig system for sanntids oppgjør av store betalinger i ØMU. Det foreslås at ansvaret for et slikt system skal ligge hos ESCB (European System of Central Banks) og at systemet bør etableres ved å koble sammen nasjonale realtids oppgjørssystemer, mens oppgjøret bør skje i det enkelte land. Det anbefales at EU-landene arbeider videre med spørs­mål av policy-messig, teknisk og rettslig karakter knyttet til en slik løsning. Prosjektet TARGET er nærmere beskrevet nedenfor.

  4. Systemer for ECU avregning og oppgjør.

    Det fjerde punktet er beskrevet i Report to the Committee of Governors of the Central Banks of the Member States of the European Economic Community on Implementation by the ECU Banking Association of Short-Term Measures to Improve the ECU Clearing. Rapporten påpeker viktigheten av å implementere Lamfalussy-standardene for risikoreduserende tiltak. I den forbindelse legges det vekt på å etablere eksponeringsgrenser for deltakerne, et system med sanksjoner ved brudd på disse grensene og regler for tapsfordeling. Disse tiltakene bør være etablert når systemet settes i drift.

I rapporten Minimumsstandarder for innenlandske betalingssystemers virkemåte er det nedfelt 10 prinsipper som grunnlag for at betalingssystemene i EU skal kunne fungere sammen på en effektiv måte.

De 10 prinsippene er:

  1. Direkte tilgang til interbankbetalingssystemer.

    Som hovedregel skal bare sentralbanker og kredittinstitusjoner, slik de er definert i annet bankdirektiv, delta direkte i betalingssystemer som utfører tredjepartsbetalinger. Unntaksvis kan andre institusjoner som har tillatelse til å holde kundekonti delta direkte i slike systemer. Dette forutsetter godkjennelse fra sentralbanken – og kriterier for å bli godkjent er at deres offentlige karakter medfører liten risiko for insolvens eller de er under tilsyn av anerkjent myndighet.

  2. Ingen forskjellsbehandling i tilgangen.

    Det skal ikke diskrimineres mellom hjemlandets kredittinstitusjoner og kredittinstitusjoner godkjent i andre EU-land, som ønsker å delta i lokale interbank-betalingssystemer. Dette gjelder både deltakelse gjennom lokale filialer og direkte fra et annet medlemsland. Det kan imidlertid kreves at de kredittinstitusjoner som søker en slik deltakelse, kan dokumentere at de tilfredstiller relevante lovmessige krav i vertslandet. De vil også måtte oppfylle nødvendige tekniske krav. Disse kravene skal imidlertid ikke virke diskriminerende.

  3. Oversiktlighet i tilgangskriteriene.

    Kriteriene for deltakelse i interbank-betalingssystemene bør være nedfelt i et offentlig tilgjengelig dokument. Dokumentet skal også inneholde prosedyrer for utestengning av deltakere fra systemet. Kriterier utover de som er uttrykt i prinsipp 1 og 2 kan eventuelt omfatte en eller flere av følgende betingelser:

    1. betryggende soliditet,

    2. minimum antall transaksjoner,

    3. betaling av inngangsavgift,

    4. godkjenning (på grunnlag av tekniske vurderinger eller kredittverdighet) enten fra systemets eier/bestyrer eller de andre direkte deltakerne,

    5. godkjenning fra landets sentralbank (når det er lovhjemmel for det i landet).

  4. Sanntids brutto-oppgjørssystemer.

    Med sanntids oppgjørssystemer forstås oppgjør av transaksjoner på individuell basis (brutto) på det tidspunkt de mottas i stedet for på et senere tidspunkt (Real Time Gross Settlement). Så snart som mulig bør alle medlemsland ha et sanntids brutto-oppgjørssystem hvor flest mulig store betalinger kanaliseres. Oppgjør for slike systemer bør skje over konti i sentralbanken. Systemet bør ha et trygt rettslig, teknisk og sikkerhetsmessig felles rammeverk innen EU.

  5. Netto-oppgjørssystemer for store betalinger.

    Forutsatt oppgjør i sentralbanken, kan netto-oppgjørssystemer for store betalinger fortsette å operere parallelt med sanntids brutto-oppgjørssystemer. I nær fremtid bør de imidlertid gjøres opp på samme dag som transaksjonene genereres, og oppfylle BIS-standardene (Lamfalussy-kravene) fullt ut.

  6. Andre avregnings- og oppgjørssystemer.

    Som en del av sitt overordnede ansvar, bør EU-sentralbanker vurdere omfanget og karakteren av oppgjørsrisikoen i samtlige interbanksystemer som drives i eget land. Når det gjelder systemer som ikke dekkes i prinsipp 4 og 5, kan EU-sentralbanker ha en noe fleksibel innfallsvinkel til risikoreduksjon i disse systemene. Men målet er å oppnå stadig høyere normer for risikoreduksjon hver gang systemene endres eller omformes.

  7. Rettslige spørsmål.

    Nasjonale betalingssystemer bør ha et solid, rettslig grunnlag med sanksjonsmuligheter. Manglende rettslig harmonisering mellom ulike EU-land øker risikoen i betalingssystemene. I en samordningsprosess bør sentralbanker om nødvendig være pådrivere for å få til endringer blant annet i den nasjonale konkurslovgivningen. F.eks. bør det foretas endringer i de såkalte zero-hour clauses, slik at betalinger, som er gjennomført før en bank blir satt under administrasjon, ikke annuleres. Vanligvis er tidsfristen for annulering satt til bankdagens begynnelse.

  8. Tekniske spørsmål.

    Like bankstandarder og effektive kommunikasjonskanaler mellom betalingssystemene i EU er ønskelig ved betalinger over landegrensene innenfor det indre markedet. Dette vil få betydning i forbindelse med ØMU. EU-sentralbankene bør støtte opp om og delta i det standardiseringsarbeid som gjøres av bankfellesskapet.

  9. Sentralbankenes prispolitikk.

    Når det gjelder oppgaver innenfor betalingssystemer, bør sentralbankenes prispolitikk ta sikte på å unngå konkurransevridninger – både sett i sammenheng med det indre marked og som forberedelse til ØMU. Som et generelt prinsipp bør prispolitikken sikte mot full kostnadsdekning.

  10. Åpningstid i interbank-betalingssystemene i EU.

    Åpningstider for de viktigste interbank-betalingssystemene i EU, særlig sanntids-bruttooppgjørssystemer, bør bringes mer i samsvar. De bør også kunne utvides for å lette grensekryssende betalinger og levering mot betaling (DVP) f.eks. ved valuta- eller verdipapirhandel. I dette henseende med henblikk på ØMU, bør EU-sentralbankene vurdere en nærmere samordning av åpningstiden for sine oppgjørstjenester.

    Prosessen med å implementere de ti anbefalingene skal evalueres gjennom årlige rapporter som utarbeides av EMIs arbeidsgruppe om betalingssystemer i EU. Rapporten Developements in EU Payment Systems in 1994 er den første av disse. Rapporten konkluderer med at selv om minimumskravene ikke fullt ut er implementert, har det vært betydelig fremgang gjennom året. Det viktigste policy-tiltak på det nasjonale plan er be­slutninger om å implementere sanntids brutto-oppgjørssystemer (Real Time Gross Settlement) i alle medlemslandene. Videre anbefales at arbeidet med reduksjon av systemrisiko gis høy prioritet.

EU-sentralbankenes prosjekt med å utvikle et felles nettverk for betalingsoverføringer har skjedd i regi av EMI under navnet TARGET (Trans-European Automated Real-Time Gross Settlement Express Transfer). I mai 1995 offentliggjorde EMI en rapport om planene for utvikling av TARGET-systemet som skal knytte sammen nasjonale brutto oppgjørssystem (RTGS-system). I en rapport fra august 1996 presenteres betalingssystemets struktur og tekniske løsninger. I tillegg trekkes det opp en del linjer for hvordan de juridiske og reguleringspolitiske spørsmålene skal behandles.

TARGET er utformet som et betalingssystem sammensatt av den europeiske sentralbankens (ECB) betalingsenhet og RTGS-systemene til alle deltakende land i fase tre av EUs økonomiske og monetære union (ØMU). Betalinger i den kommende fellesvaluta – euro – vil bli overført fra et lands RTGS-system til et annet via et felles sett av prosedyrer og infrastruktur, det såkalte Interlink-systemet. Hovedformålet med TARGET er først og fremst å etablere et system for effektiv utøvelse av en felles monetær politikk innen ØMU. TARGET-systemet er planlagt operativt fra starten av ØMUs fase tre, 1. januar 1999.

Et annet formål med TARGET er å forbedre sikkerheten og effektiviteten til betalingsoverføringer innen EU. TARGET vil hurtig og sikkert sørge for samme dags oppgjør av euro-betalinger på tvers av landegrensene. Flere land håper derfor å kunne få knytte sine egne oppgjørssystem til TARGET.

Utviklingen av TARGET-systemet blir styrt av tre bærende prinsipper. Minimumsprinsippet innebærer en minimalisering av kostnadene og en snarlig igangsetting, med bare helt nødvendig harmonisering av de tilknyttede RTGS-systemer. EMI ønsker kun å harmonisere systemenes oppetid, likviditetstilførsel og prissetting. TARGET er utformet etter desentraliseringsprinsippet, basert på oppgjørssystemenes opprinnelige struktur i det enkelte land. Bankenes oppgjørskonto vil fortsatt holdes i de nasjonale sentralbankene, hvor oppgjøret vil skje. Transaksjonene vil bli bilateralt utvekslet mellom sentralbankene, som vil operere som korrespondentbanker for hverandre. Markeds­prinsippet innebærer at TARGET ikke skal ha monopol på betalingsoverføring, og det legges opp til at markedsdeltakerne fritt kan velge alternative metoder for å prosessere betalingstransaksjoner i euro.

EMIs anbefalinger om forhåndsbetalte kort. I mange europeiske land arbeides det med å utrede eller utprøve systemer for forhåndsbetalte kort som kan erstatte kontanter ved betaling av mindre beløp i forbindelse med kjøp av varer og tjenester. Slike systemer har grenseflater mot konsesjonspliktig innskudds­virksomhet. Sentralbankene har diskutert hvordan man skal forholde seg til utviklingen av slike systemer. I den forbindelse nedsatte EMI en arbeidsgruppe som offentliggjorde en rapport i mai 1994 og ga anbefalinger om hvordan sentralbankene i EU skulle forholde seg til denne utviklingen. Rapporten anbefaler at kun kredittinstitusjoner skal kunne utstede kort til bruk i åpne pengekortsystemer. Sentralbankene oppfordres til å følge nøye med i utviklingen av pengekortsystemer, hvis mulig i samarbeid med sentralbanker i land utenfor EU. Videre fremholdes det at sentralbankene i EU skal holdes informert om etablering av pengekortsystemer og avgjøre om disse kan oppfattes som åpne systemer eller systemer med begrenset anvendelse. Til slutt konkluderes det med at sentralbanker kan ønske å overvåke sikkerheten i slike systemer som er under utvikling.

I april 1996 publiserte EMI sin andre utgave av Payment Systems in the European Union, den såkalte Blue Book. Boken gir en oversikt over både privatrettslige og offentligrettslige spørsmål knyttet til rammebetingelser og deltakelse i betalingssystemene. Den har i særlig grad fokus på avregnings- og oppgjørssystemer. I tillegg til de nasjonale oversiktene har den også et kapittel om grensekryssende betalinger.

7.4 EU-kommisjonen

EU-kommisjonen har i tilknytning til massebetalingssystemene særlig konsentrert seg om arbeidet med koordinering av infrastruktur, ivaretakelse av brukernes interesser og liknende spørsmål. EMI har på sin side hatt en gjennomgang og vurdering av sentralbankenes plass i overvåkningen av betalingssystemene. I den forbindelse har særlig risikoforhold og håndtering av brutto- og netto-oppgjørssystemer blitt gjenstand for grundig vurdering. Arbeidet på dette området har også vært relatert til ulike faser i utviklingen av ØMU.

EU-kommisjonen har arbeidet en tid med å legge forholdene til rette for effektiv betalingsformidling over landegrensene. Som et ledd i utviklingen av det indre marked, er det viktig at det er mulig å foreta slike betalinger på en effektiv måte. Arbeidet har så langt særlig vært rettet inn mot to områder. For det første har man ønsket å ivareta interessene til forbrukerne og små og mellomstore bedrifter. For det andre har EU ønsket å etablere et juridisk rammeverk for grensekryssende betalinger. Siden en stor del av de aktuelle systemene er basert på multilateral avregning, er det særlig behov for rettslig vern av avregningsavtaler og sikkerhetstillelse i forhold til insolvensbehandling hos en av deltakerne, samt spørsmål om lovvalg, reversering m.v. Arbeidet med de to direktivforslagene er nærmere beskrevet nedenfor.

Grensekryssende kreditoverføringer. I 1993 og 1994 gjennomførte EU-kommisjonen studier av effektivitet, informasjon og prising av grensekryssende betalingstjenester innenfor EU. Undersøkelsene viste at betalinger over landegrensene ofte tar lang tid, er kostbare og at betaler får mangelfull informasjon om tilbudet som gjelder for slike betalinger.

På bakgrunn av resultatene fra undersøkelsene utarbeidet EU-kommisjonen et direktivforslag om kreditoverføringer. Bankene i EU fikk først via selvregulering anledning til å tilpasse sine systemer til en del krav som EU-kommisjonen satte i denne forbindelse. Undersøkelser har vist at bankene ikke har tilpasset seg disse kravene. EU-kommisjonen fremmet derfor i november 1994 et direktivforslag om grensekryssende kreditoverføringer som ble sendt til Rådet i EU og Europaparlamentet og EUs Økonomiske og Sosiale Komite til behandling, COM(96) 172 final 94/1242 (COD).

Direktivforslaget omfatter kreditoverføringer mellom banker og andre institusjoner som driver betalingsformidling for allmennheten i ervervsøyemed. Bestemmelsene gjelder bare betalinger i EU-valuta­ene og ECU. Forslaget setter krav til informasjon til kundene, krav til overføringstid og krav om at betalinger skal overføres uavkortet. Videre skal det opprettes klageinstanser som sikrer at betaler får tilbake­ført beløpet, dersom overføringen ikke blir gjennom­ført.

Dersom direktivforslaget blir vedtatt, kan Norge gjennom EØS-avtalen bli forpliktet til å implementere dette i nasjonal lovgivning. Direktivet forutsettes vedtatt implementert i medlemslandenes lovgivning innen utgangen av 1996.

Direktivforslaget om kreditoverføringer er i hovedsak dekket av forslaget til ny finanslovgivning i NOU 1994:19 Finansavtaler og finansoppdrag. Et unntak er at direktivforslaget setter krav til lengste overføringstid for grensekryssende kreditoverføringer dersom ikke annet er avtalt, mens Banklovkommisjonens lovutkast bare stiller krav om at institusjonene skal opplyse om høyeste antall virkedager for gjennomføring av betalingsoppdraget.

Kommisjonen har også fremmet et forslag om kunngjøring om anvendelse av EUs konkurranseregler på grensekryssende kreditoverføringer. Forslaget inneholder blant annet beskrivelse av gyldighetsområde og beskrivelse av regler av prismessig karakter. Reglene av prismessig karakter vedrører blant annet interbankpriser, fordeling av systemutviklingskostnader og prisfastsettelse overfor kunder. Forslaget beskriver også kritererier for medlemskap eller tilknytning til betalingssystemer.

En kunngjøring fra Kommisjonen har ikke lovstatus og vil derfor ikke være rettslig bindende. Kunngjøringen vil imidlertid, dersom den blir vedtatt, bli tillagt vekt hvis Kommisjonen blir bedt om å vurdere om forhold ved grensekryssende kreditoverføringssystemer er i tråd med EUs konkurranseregler. Gjennom EØS-avtalen vil kunngjøringen også være av betydning for Norge da det er forutsatt at EFTAs overvåkningsorgan skal vedta ikke-bindende rettsakter tilsvarende Kommisjonens ikke-bindende regelverk for å sikre like konkurransevilkår.

Det viktigste ved kunngjøringen i denne sammenheng vil være stadfestingen fra Kommisjonens side om at slike interbankavtaler kan inngås uten at det strider mot EUs regelverk for konkurranse.

Rettslig rammeverk for avregnings- og oppgjørsavtaler. En ekspertgruppe under EU-kommisjonen har arbeidet med utkast til direktiv som skal regulere rettslige spørsmål knyttet til risiko ved deltakelse i (interbank)betalingssystemer. Siden disse systemene i stor grad er basert på multilateral avregning, er det særlig behov for rettslig vern av avregningsavtaler og sikkerhetsstillelse i forhold til en av deltakernes konkurs, samt spørsmål om lovvalg, reversering m.v.

Arbeidet har sitt utspring i Lamfalussy-rapporten fra 1990. Der drøftes betalingssystemenes rettslige basis. Det er viktig at rettsreglene for betalingssystemer er utformet slik at det ikke oppstår tvil om endelig oppgjør har funnet sted. Dagens rettsregler kan variere mellom medlemslandene. Dette gjelder blant annet om avregningsavtaler er bindene for et konkursbo. Dersom avregningsavtalen ikke kan gjøres gjeldende etter sitt innhold, vil risikoen for de enkelte aktører ved deltakelse i grensekryssende betalingssystem øke betraktelig. For betalingsoppgjøret kan dette medføre at det må foretas en reversering av transaksjonene i systemet, noe som kan være teknisk svært komplisert og dessuten medføre systemrisiko. Det har derfor vært arbeidet med forslag til et direktiv på området. Arbeidsutkastet har vært presentert for de store bankorganisasjoner i Europa. Ekspertgruppen har avsluttet sitt arbeid, og EU-kommisjonen har nå utformet direktivforslaget, Proposal for a European Parliament and Council Directive on Settlement Finality and Collateral Security, COM(96) 193 final 96/0126 (COD).

Direktivforslaget skal omhandle ethvert betalingssystem i enhver myntenhet innen EU, og sikkerhetsstillelse i forbindelse med deltakelsen i slike betalingssystemer. Avtaler om bilateral og multilateral avregning innen et betalingssystem som er omhandlet av direktivet, skal være bindende etter sitt innhold i tilfelle av en konkurs eller konkursliknende situasjon hos en av deltakerne såfremt betalingsordren er kommet inn i betalingssystemet før konkursåpningen. Direktivforslaget legger således til grunn at konkursåpning ikke skal føre til reversering av avregning og oppgjør. Dette har til hensikt å sikre at et gjennomført betalingsoppdrag skal være endelig uten at boet senere kan gjøre krav gjeldende (dvs. bortfall av zero-hour regler). Hverken direkte deltaker eller andre skal kunne kreve en betalingsordre reversert etter at ordren i henhold til betalingssystemet er å anse som endelig.

I forbindelse med konkurser hos institusjoner som opererer utenfor sitt hjemland, reises spørsmål om hvilke lands lovgivning som skal gjelde. Direktivforslaget innebærer at ved konkurs hos en av deltakerne i betalingssystemet skal rettigheter og plikter i forhold til betalingssystemet følge av lovgivningen i det land hvor betalingssystemet er lokalisert. Når det gjelder sikkerhetsstillelsen, skal konkursåpning ikke ha innvirkning på adgangen til realisering.

Videre har Kommisjonen fremmet et direktivforslag om restrukturering og avvikling av kredittinstitusjoner (og innskuddsgarantiordninger), COM(88) 4 av 4. januar 1988. Forslaget går i korthet ut på at hjemlandets regler skal gjelde i tilfelle restrukturering og avvikling av kredittinstitusjoner, herunder for de filialer kredittinstitusjonen har etablert i andre land innenfor EU (domisil-prinsippet). Vertslandene skal påse at vertslandets regler ikke er til hinder for at restrukturering eller avvikling av filialer kan skje etter hjemlandets regler. Unntak er imidlertid gjort for arbeidskontrakter og avtaler om netting som følger vertslandets regler.

7.5 Uncitral model law for grensekryssende kreditoverføringer

UNCITRAL (United Nation Commission on International Trade Law) har siden 1986 arbeidet med Model Law for internasjonale betalinger. Modelloven, som ble vedtatt våren 1992, er begrenset til kreditoverføringer. Modelloven skiller ikke mellom forbrukere og forretningsdrivende eller små og store betalinger. De fleste forbrukertransaksjoner over landegrensene i dag er imidlertid debettransaksjoner initiert ved betalingskort eller sjekk, slik at modelloven ikke er innrettet med sikte på de typiske forbrukerbetalinger. Formålet med modelloven er å skape et grunnleggende sivilrettslig regelsystem på et område som tidligere ikke var regulert. Modelloven regulerer de rettslige forhold mellom formidlere og erstatningsspørsmål ved mangelfull utførelse av oppdraget, både i forhold til betaler og mottaker. Selv om loven direkte bare gjelder regulering av internasjonale betalinger, vil den også få betydning for utforming av nasjonale regler på området.

Modelloven bygger i stor grad på amerikanske regler nedfelt i Uniform Commercial Code (UCC) Article 4A som omhandler kommersielle elektroniske overføringer. Denne er nå vedtatt i en rekke delstater.

EU har fulgt arbeidet i UNCITRAL og har lagt modelloven til grunn for den videre utvikling av felles regler for kreditoverføringer innen EU. Blant annet er EUs direktivforslag om grensekryssende kreditoverføringer i stor grad bygget på prinsippene i modelloven, jf. alminnelige motiver kapittel 7.4. Japan har også vist interesse for å bygge ut et regelverk i samsvar med modelloven.

8 Lovregulering av betalingssystemer i andre land

8.1 Generelt om betalingssystemene i ulike land

Sammenligninger mellom de nordiske land og G-10 landene viser store forskjeller i organisering av betalingssystemene, i graden av samordning og samarbeid mellom aktørene, og i bruken av ulike typer tjenester.

I noen land samarbeider bankene om en infrastruktur som er organisert slik at betalinger kan gjennomføres fra konti i én bank til konti i en hvilken som helst annen bank ved bruk av ulike typer betalingstjenester. I andre land har ikke aktørene slikt samarbeid, noe som begrenser kundenes mulighet til å overføre betalinger til konti i andre banker, eller fører til at det ikke er mulig å benytte andre banker eller bankgruppers betalingstjenester. Danmark, Belgia og Frankrike er eksempler på land hvor det i likhet med i Norge er en høy grad av integrering av bankenes betalingssystemer, herunder elektroniske betalingskortterminaler, mens England, USA og Canada er land hvor det ikke er så høy grad av integrering.

I mange av landene har bankene begynt å prise betalingstjenestene. Ved å fastsette priser som i noen grad gjenspeiler kostnadene, vil brukerne motiveres til å benytte de mest kostnadseffektive tjenestene. Norge er blant de land hvor bankene i stor grad benytter slik prising. Behandling av papirsjekker er en kostnadskrevende tjeneste i forhold til elektroniske tjenester. Det er derfor særlig sjekkbruk som i første omgang har blitt gebyrbelagt. Prisingen har i tillegg til utviklingen og markedsføringen av de elektroniske tjenestene, medført at sjekkenes relative betydning har blitt redusert i alle landene. Det er imidlertid store forskjeller i bruken av de ulike typer betalingstjenester. I Nord-Amerika er sjekken fortsatt det mest benyttede betalingsinstrumentet og utgjør i USA og Canada hhv. 80 og 59 prosent av antallet kontantløse transaksjoner. Sjekker brukes også i stor utstrekning i Frankrike, Storbritannia og Italia. I Norden er sjekkbruk mindre utbredt og utgjør i de fleste land mindre enn 10 prosent av antall kontantløse transaksjoner.

I land med stor sjekkbruk blir sjekker benyttet i utstrakt grad både i de tilfeller hvor det i Norge er vanlig å bruke bank- og postgireringer og hvor det er vanlig å bruke betalingskort. Parallelt med reduksjonen i sjekkbruk har man i de fleste land registrert en økning i kortbruk. I land med lav sjekkbruk har bruk av kort stor utbredelse.

8.2 Generelt om lovgivningen på området

Som beskrevet tidligere er det en voksende internasjonal erkjennelse av betalingssystemenes betydning for den økonomiske aktivitet. Oppmerksomheten har særlig vært rettet mot interbanksystemenes betydning for den finansielle stabilitet. Dette har blant annet gitt seg uttrykk i at de fleste sentralbanker har et lovpålagt, overordnet ansvar for effektiviteten og sikkerheten i betalingssystemene. Det er imidlertid betydelige forskjeller i sentralbankenes legale grunnlag for påvirkning av aktørene for å ivareta dette ansvaret. I land som Italia, Frankrike og USA er sentralbankene sterkt engasjert i driften av betalingssystemene på flere nivåer. De har dermed anledning til selv å utforme eller direkte påvirke de beslutninger som blir tatt med hensyn til utforming av betalingssystemene. I andre land, som England, er det et nært samarbeid mellom Bank of England og bankene som har oppgjørskonti i sentralbanken, om forhold ved interbanksystemene. Bank of England deltar dessuten i massebetalingssystemene blant annet for å utføre en del av de statlige betalingene. Gjennom dette samarbeidet sikres at det overordnede ansvar for stabilitet i systemene blir ivaretatt. I andre land igjen er sentralbankenes virksomhet begrenset til oppgjørsfunksjonen, mens bankene i ulik grad samarbeider om driften av systemene.

Som følge av ulik grad av deltakelse fra sentralbankenes side og ulik historisk bakgrunn er myndighetenes behov for innflytelse på betalingssystemene gjennom lovregulering forskjellig i de ulike land. Manglende lovregler i et land vil med andre ord ikke nødvendigvis bety at myndighetene ikke har innflytelse på utformingen av betalingssystemene. Som et ledd i arbeidet med økt integrering, effektivisering og risikoreduksjon vises også til EMIs arbeid med et felles sanntids brutto oppgjørssystem – TARGET – som er nærmere beskrevet i alminnelige motiver kapittel 7.3.

Rettslige forhold mellom aktørene i betalingssystemene er i stor grad regulert i private avtaleverk basert på generelle privatrettslige regler. I ulike land er det varierende grad av samordning og konkurranse. I et marked uten direkte lovreguleringer, slik tilfellet i stor grad er for betalingstjenester, vil graden av samarbeid mellom aktørene være av særlig offentlig interesse. Kommisjonen er ikke kjent med at noe land har en særskilt konkurranseregulering av aktørene i betalingsformidlingen utover den generelle konkurransereguleringen.

Flere land vurderer lovendringer for å sikre at avregnings- og oppgjørsavtaler, herunder avtaler om sikkerhetsstillelse, kan gjøres gjeldende etter sitt innhold overfor et konkursbo, jf. alminnelige motiver kapittel 6.4 og 7.

De fleste rettssystemer har imidlertid også regler om omstøtelse ved insolvensbehandling og offentlig administrasjon som i prinsippet også kan innebære en risiko. Omstøtelse innebærer at et bo innen visse rammer kan omgjøre eller oppheve konkursdebitors disposisjoner, jf. alminnelige motiver kapittel 6.4 og spesielle motiver til § 4-3. Det foreligger en viss juridisk risiko ved at de ulike lands konkurslovgivning stort sett ikke er harmonisert. Den norske konkurslovgivningen er et resultat av nordisk samarbeid. I Norge (se alminnelige motiver kapittel 6.4) og i Sverige foreligger lovforslag om å avskjære adgangen til å omstøte sikkerhetsstillelse for eldre gjeld, når sikkerheten er margininnbetalinger som må stilles i forbindelse med deltakelsen i (bilaterale) avregningssentraler ved handel med finansielle instrumenter. Det er noe uklart om forslaget til EU-direktiv nevnt i kapittel 6.4 og 7.4, avskjærer adgangen til omstøtelse av transaksjoner. Direktivforslaget vil imidlertid hindre at boets krav om omstøtelse fører til at betalingsoppdragene må reverseres. Et krav om omstøtelse av transaksjoner må derfor enten fremmes utenfor betalingssystemet, eller fremmes som et nytt krav som avregnes og gjøres opp.

Det er foreløpig få land som har særskilt lovhjemmel for å overvåke eller føre tilsyn med selve operatørene av betalingssystemer. Et unntak i så måte er Italia. Den italienske sentralbanken har lovhjemmel til å overvåke aktivitetene til ikke-banker som opererer betalingssystemer, herunder operatører av betalingskortsystemer. Den har også adgang til å vedta reguleringsbestemmelser for å sikre effektiviteten og stabiliteten i avregnings- og oppgjørssystemer. Den canadiske Payment Clearing and Settlement Act gir den canadiske sentralbanken vide fullmakter i forhold til aktørene for å ivareta hensynet til finansiell stabilitet og dermed et effektivt finansmarked. Videre kan nevnes at det i Irland nå forberedes et forslag om endringer i sentralbankloven som vil gi den irske sentralbanken en omfattende godkjennings- og reguleringskompetanse i forhold til betalingssystemene.

8.3 Lovgivning i Danmark

Danmark innførte i 1984 en lov om betalingskort m.v. Bakgrunnen for loven var planer om å innføre det landsdekkende kontokortet Dankort. Alle danske banker deltar i dette kortsamarbeidet som har fått en dominerende stilling innen dansk kortbasert betalingsformidling. Loven omfatter både privatrettslig og offentligrettslig regulering. I tillegg til å regulere systemer for betalingstjenester basert på kontokort, omfatter den etter nyere lovendring også såkalte hjemmebank-tjenester. Disse tjenester gir kunden mulighet for å initiere betalingsoppdrag gjennom telefonsamtale med en representant for banken.

Loven gjelder alle som tilbyr betalingstjenester basert på betalingskort eller hjemmmebank og gjelder såvel privatpersoners som næringsdrivendes bruk av slike systemer. Et grunnleggende prinsipp i loven er at tjenestene skal innrettes slik at brukerne sikres oversiktlighet, frivillighet og beskyttelse mot misbruk. Loven inneholder videre bestemmelser om at betalingsmottakere er pliktige til å akseptere kontant betaling innenfor den normale åpningstiden. Dette innebærer blant annet at ubemannede bensinstasjoner må ha en mulighet for kontantbetaling.

Med utgangspunkt i formålet om frivillighet er det nedfelt et forbud mot å kombinere betaling med kontokort med andre tjenester, så som rabatter, dersom disse ikke også tilbys kontantkunder. Loven fastsetter også regler om ansvarsfordeling og begrensning av tap ved uautorisert bruk av kortene. Tilsyn med loven føres av Forbrukerombudsmannen.

Folketinget vedtok 20. desember 1995 en ny lov om værdipapirhandel. Loven omfatter handel med aksjer, obligasjoner og andre papirer som kan sidestilles med slike.

I loven er det inntatt lovregler om at avtaler som gjelder både bilateral og multilateral avregning av ovenstående verdipapirinstrumenter, skal kunne gjøres gjeldende overfor et konkursbo, jf. vedlegg 5. Loven har ikke regler som avskjærer boets adgang til omstøtelse av sikkerheter stilt for deltakelse i avregningssentraler.

Våren 1996 vedtok Folketinget en ny lov om sparevirksomhed og utstedelse av forudbetalt kort. Loven er dels en revisjon av tidligere lov om spare og udlånsvirksomhet, og dels begrunnet i behovet for å innføre tilsyn med utstedere av forhåndsbetalte kort. Loven supplerer flere lover. For det første er det loven om sparevirksomheter som omfatter institusjoner som mottar innlån eller andre midler som skal betales tilbake, uten samtidig å ha adgang til å yte utlån. En annen lov gjelder visse kredittinstitusjoner som både kan motta innlån og yte utlån, men som ikke kan henvende seg til allmennheten. En tredje lov om bank- og sparekasser omfatter institusjonene som har anledning til å henvende seg til offentligheten for å tilby og motta innskudd. Til slutt har man realkredittloven som beskytter innehavere av realkredittobligasjoner. Alle lovene har innskyterbeskyttelse eller investorbeskyttelse som sitt overordnede formål.

I fremtiden vil det bli lagt opp til at området vil dekkes av to lover. Bank- og sparekasseloven vil omfatte alle institusjoner som mottar lån fra allmennheten, mens visse sparevirksomheter og utstedere av forhåndsbetalte kort vil omfattes av loven som er omtalt nedenfor. Loven er begrenset til systemer som forventes å erstatte kontanter i et betydelig omfang, slik at de kan betraktes som betalingssystemer. Reglene om forhåndsbetalte kort har som formål å beskytte kjøperen av et slikt kort mot tap dersom kortutstederen går konkurs, og å beskytte betalingsmottakere som aksepterer slike kort ved betaling for varer og tjenester. Lovforslaget bygger på anbefalingene fra EMI, jf. alminnelige motiver kapittel 7.3. Utstedere av slike kort skal i utgangspunktet være kredittinstitusjon, men det kan gjøres unntak dersom nærmere krav er oppfylt. I det foreliggende lovforslag er hverken sparevirksomheter eller utstedere av forhåndsbetalte kort omfattet av lov om innskytergarantifond.

I følge lovforslaget vil det være et minstekrav til kapital på 20 millioner kroner for institusjoner som utsteder forhåndsbetalte kort, som kan anvendes hos en bredere krets av brukersteder. Kapitalkravet økes til 40 millioner kroner om verdien av den samlede utestående kortmasse overskrider 200 millioner kroner. Andre institusjoner enn banker som utsteder forhåndsbetalte kort, må ha særskilt tillatelse av Finanstilsynet. Det foreslås videre at det ikke må utstedes kort med høyere pålydende verdi enn kroner 1 000. Kortutstedere omfattet av lovforslaget må ikke drive andre aktiviteter enn utstedelse av forhåndsbetalte kort, herunder rådgivning om forhåndsbetalte kort.

Etter forslaget vil Finanstilsynet som en del av sin tilsynsvirksomhet, føre tilsyn med bokførings- og edb-systemer og vil kunne fastsette nærmere regler for blant annet systemrevisjon. I henhold til den danske betalingskortloven har Forbruger­ombudsmannen et visst tilsynsansvar også for forhåndsbetalte kortsystemer. Det forutsettes at Finanstilsynet og Forbrugerombudsmannen inngår avtaler om fordeling av tilsynsarbeidet. Finanstilsynet kan fastsette nærmere regler om en rekke forhold ved virksomheten og organiseringen av kortutsteder.

8.4 Lovgivning i Sverige

Sverige har vedtatt at avtaler om bilateral avregning av finansielle instrumenter skal stå seg i konkurs ved endring i lov om handel med finansielle instrumenter. Det er også fremmet forslag om å avskjære omstøtelse av marginsikkerhet stilt for deltakelse i avregningssentraler. Forslaget er begrunnet i at aktører kan ha en negativ saldo i perioder overfor avregningssentralen og at aktørene i slike situasjoner må stille ytterligere sikkerhet. Marginsikkerheter anses viktige for avregningssentralens soliditet.

Et regjeringsoppnevnt utredningsutvalg la i 1995 frem et forslag om en ny lov om betalingstjenester (SOU 1995:69 om betaltjänster).

Loven om betalingstjenester foreslås gjort gjeldende for betalingstjenester som yrkesmessig tilbys allmennheten. Med betalingstjenester forstås betalingsformidling som utføres ved hjelp av kontokort, personlig kode eller annen legitimasjon som hører til kundekonti. Betaling med veksel og sjekk omfattes også i den grad de ikke er omfattet av særskilte regler i veksel- og sjekkloven. Loven foreslås gjort gjeldende for betalingsformidling som drives både av finansielle og ikke-finansielle foretak. Virksomhet som drives av Sveriges Riksbank, er unntatt fra lovens virkeområde.

I lovforslaget stilles det krav om at betalingstjenester skal utføres sikkert og hurtig, og tilbys på en oversiktlig og kundevennlig måte. Sikkerhetskravet omfatter dels rent tekniske aspekter, men også krav til betalingstilbydernes organisasjon. Kravet om hurtighet innebærer at betalingsoppdragene skal utføres uten unødig opphold, uten at det settes noen tidsgrense. I kravet om oversiktlighet ligger at kunden skal gis mulighet til å kunne bedømme og sammenligne ulike betalingstjenester når det gjelder pris, bruksområder m.v.

Lovforslaget inneholder også krav om at foretak som skal tilby betalingstjenester, skal ha en tilfredsstillende beredskap for det betalingsansvar som kan oppstå som følge av virksomheten. Dette skal skje gjennom en beredskapsplan og ved tilsyn.

I den foreslåtte loven kreves tillatelse for å drive åpne betalingssystemer, dvs. landsdekkende systemer som f.eks. bankgiro og postgiro. Foretak som driver åpne betalingssystemer, skal stå under Finansinspektionens tilsyn. Kravet om tillatelse og tilsyn for åpne betalingssystemer er motivert ut fra hensynet til et stabilt betalingsvesen.

Kravet om tilsyn for andre betalingssystem, såkalte lukkede systemer, er motivert ut fra hensyn til forbrukerbeskyttelse. Som eksempel på lukkede betalingssystemer vises det til dagligvarehandelens- og bensinstasjonenes kortsystemer. Slike betalingssystemer med mer begrenset anvendelsesområde, skal stå under tilsyn av Konsumentverket. Det stilles ikke krav om tillatelse for lukkede betalingssystemer.

Det svenske lovforslaget omfatter både privatrettslige og offentligrettslige spørsmål knyttet til systemer for betalingstjenester. Sett i forhold til Banklovkommisjonens arbeid, er disse spørsmål dels foreslått regulert i NOU 1994:19 Finansavtaler og finansoppdrag og dels kapittel 3 i lovutkastet i utredningen her.

Det svenske lovforslaget omfatter ikke interbanksystemer. Det vises i utredningen til at Sveriges Riksbank har et lovpålagt ansvar for å fremme et sikkert og effektivt betalingsvesen og at det er Riksbanken som skal klarlegge, håndtere og begrense systemrisikoen.

Det er nå også fremmet en regjeringsproposisjon som foreslår å styrke forbrukermyndighetenes tilsynsansvar når det gjelder å ivareta forbrukerenes interesser på feltet finansielle tjenester, jf. proposition 1995/96:82 Ökad ansvar för Konsumentombudsmannen och Konsumentverket på området finansiella tjänster. Det forventes at det vil bli foretatt en samordning mellom disse forslagene og de forslag som er fremmet i Betaltjänstutredningen (SOU 1995:69).

8.5 Lovgivning i USA

Betalingssystemene i USA er underlagt lovregulering både på delstats- og føderalt nivå. Generelt er lovene relatert til de enkelte betalingssystemer og i enkelte tilfeller avhengig av type bruker (forbruker, bedrift eller finansinstitusjon).

På delstatsnivå danner Uniform Commercial Code (UCC) en modell for regulering av spesielle kommersielle og finansielle transaksjoner. I tillegg danner regler og avtaler for deltakelse i private avregnings- og oppgjørssentraler et avtalemessig rammeverk for den enkelte betalingstjeneste innenfor den relevante regulering.

Artikkel 3 og 4 i UCC utgjør det rettslige grunnlaget for transaksjoner med de tradisjonelle papirsjekkene i USA. I tillegg vedtok Kongressen i 1987 en Expedited Funds Availability Act som gir sentralbanken (Federal Reserve Board) vid fullmakt til å gjøre forbedringer i innsamlings- og behandlingssystemer for sjekker i USA. Rettigheter og ansvar i forbindelse med elektroniske overføringer av massebetalinger, inkludert bruk av minibanker, avregningssentraler og betalingsterminaler er regulert i Electronic Funds Transfer Act fra 1978 og Federal Reserve’s Regulation E. Regulation E fastsetter også standarder for kontoinformasjon for kortutstedelse, tilgangskriterier og prosedyrer for håndtering av feil. Av annet regelverk som vedrører bruk av elektroniske overføringer for forbrukere kan nevnes Comptroller of the Currency’s Consumer Protection Guidelines og Truth-in-Lending loven. Sistnevnte fastsetter opplysningsplikt om blant annet kostnader og vilkår for kredittgiving.

I USA er det to store systemer for oppgjør av store betalinger. Fedwire er et brutto oppgjørssystem drevet av Federal Reserve System (sentralbanken) mens Clearing House Interbank Payment System (CHIPS) er et avregningssystem drevet av New York Clearing House Assosiation. Fedwire er i hovedsak brukt for betalinger i forbindelse med pengemarkedshandeler, interbankoppgjør, store betalinger for kunder og pengeoppgjøret for verdipapirhandelen. CHIPS er i hovedsak benyttet til transaksjoner relatert til store internasjonale transaksjoner, herunder oppgjøret av dollar-delen av valutatransaksjoner.

Betalingstransaksjoner i Fedwire-systemet er regulert av Federal Reserve’s Regulation J som inkluderer bestemmelsene i UCC artikkel 4. Denne reguleringen fastsetter både rettigheter og ansvar for finansinstitusjonene som benytter Fedwire-systemet og for Federal Reserve. I tillegg dekker Fedwires rundskriv forhold som åpningstider, sikkerhet, autentisering og gebyrer.

Transaksjoner i CHIPS er regulert av lovgivningen i delstaten New York som blant annet dekker UCC artikkel 4.

8.6 Lovgivning i Canada

I Canada ble det 29. mai 1996 vedtatt en lov om Payment Clearing and Settlement Act, som i utgangspunktet omfatter alle avregnings- og oppgjørssystemer. Loven trådte ikraft 31. juli 1996. Se vedlegg 4. Et vesentlig formål med loven er å gi sentralbanken adgang til å føre tilsyn med større systemer som kan innebære systemrisiko.

Loven gir sentralbanken relativt vide fullmakter når det gjelder hvilke plikter et avregnings- og oppgjørssystem kan pålegges og hvilke virkemidler sentralbanken kan ta i bruk. I motivene understrekes det at sentralbankens overvåkeransvar er i tråd med den internasjonale anbefaling om sentralbankens ansvar for betalingssystemene. Ansvaret bygger ellers på Bank of Canadas tradisjonelle og uformelle ansvar for effektiviteten i betalingssystemene, rollen som oppgjørsbank og bankenes bank. Det pekes også på at finansiell stabilitet og et effektivt finansmarked er vesentlig for den canadiske økonomien og at avregnings- og oppgjørssystemene utgjør et hovedelement i det finansielle systemet. Systemene må derfor utformes og drives forsvarlig gjennom overvåking og nærmere regulering.

I motivene vises det også til at sentralbanken ikke eier eller deltar i utviklingen av betalingssystemene. Loven åpner for at Bank of Canada kan delta i avregnings- og oppgjørssystemer, f.eks. ved å inngå avtaler om avregning, om tapsfordeling, om risikohåndtering og ved at sentralbanken kan opptre som sentral motpart i forhold til deltakerne. Loven legger ellers til rette for å utvikle et storbetalingssystem for daglig oppgjør av betalingstransaksjoner.

Et annet hovedformål med loven er å sikre at avregning av betalingstransaksjoner og bestemte typer finansielle instrumenter, samt sikkerhet stilt overfor sentralbanken til gjennomføring av oppgjøret, ikke kan angripes dersom en deltaker slås konkurs. Loven synes å omfatte både bilateral og multilateral avregning. Motivene fremhever at avregning kan være en effektiv oppgjørsform som kan redusere deltakernes kreditteksponering dramatisk, forutsatt at avregningen er rettslig bindende.

9 Behovet for lovregulering

9.1 Alminnelige synspunkter

Betalingsoverføring representerer en grunnleggende funksjon i all økonomisk aktivitet. Utviklingen de senere år har gått mot økt fordringsvolum og transaksjonshyppighet og redusert bruk av kontanter. Betalingssystemene utgjør i dag den sentrale infrastrukturen for kanalisering av pengestrømmene gjennom overføring av verdier og oppgjør av pengeforpliktelser. Dette har ført til at betalingssystemenes betydning for det finansielle system er større enn før. Sikker og lett tilgang til effektive betalingssystemer er nødvendige forutsetninger for den enkelte brukers økonomiske aktivitet, og av avgjørende betydning for at et moderne samfunn skal fungere.

Infrastrukturen må tilpasses de strukturelle forhold både i finansnæringen og næringslivet for øvrig dersom bedrifter, privatpersoner og andre brukere skal få utført sine betalinger effektivt og til kostnadsriktige priser. Ulike samordningstiltak i banknæringen gjennom de siste 10 til 20 år, sist rammeavtalen mellom de to bankforeningene og Postbanken fra 1996, gjør at Norge på dette området står i en gunstig stilling sett i forhold til mange andre land.

Betalingssystemene utgjør et komplisert og sammensatt område hvor utviklingen skjer raskt. Den økende bruk av elektronisk behandling og overføring av data i betalingssystemene har ført til et økt antall tilknytningspunkter bankene mellom når det gjelder avregnings- og oppgjørssystemer, samt måter å initiere betalinger på (interbanksystemer).

Den teknologiske utviklingen har også medført at betalingstjenester systematisk kan integreres i andre tjenester og at nye aktører kan tilby tjenester innenfor et område hvor bankene tidligere var enerådende. Betalingskort og annen brukerlegitimasjon utstedt til store kundegrupper står sentralt i denne utviklingen, og en rekke systemer for betalingstjenester blir derved knyttet opp til banksystemene.

I de senere år er det blitt økende oppmerksomhet om de ulike risiki knyttet til betalingssystemene og da særlig til risikoen knyttet til avregning og oppgjør. Dette har blant annet sammenheng med den økte omsetning og kompleksiteten i disse systemene. På myndighetssiden er det særlig sentralbankene som har engasjert seg, og de fleste nyere sentralbanklover be­stemmer at sentralbanken skal fremme et stabilt og effektivt betalingssystem.

Det er betydelige forskjeller mellom sentralbankenes deltakelse i betalingssystemene. I land som Frankrike, Italia og USA er sentralbankene sterkt engasjert i selve driften og har derigjennom en omfattende styring og kontroll med systemene. I andre land, blant dem Norge, er den direkte deltakelsen i hovedsak begrenset til oppgjørsfunksjoner, mens bankene i samarbeid står for driften av systemene. Selv om det formelle grunnlaget for innflytelse varierer, og dermed også virkemiddelbruken, er det en tydelig tendens i retning av at myndighetene engasjerer seg stadig sterkere i den overordnede styring og kontroll av infrastrukturen, jf. alminnelige motiver kapitlene 7 og 8. For samordningen av systemer for betalingstjenester i ulike land, har samarbeid mellom aktørene på mange områder hatt større betydning enn graden av myndighetenes engasjement, så også i Norge.

Sentralbankenes internasjonale samarbeidsorganer, Bank for International Settlements (BIS) og European Monetary Institute (EMI), har i de senere år satt fokus på risiko i betalingssystemene. Dette gjelder både risiko knyttet til internasjonale flervaluta betalingssystemer og risiko knyttet til de nasjonale betalingssystemene. Internasjonaliseringen av finanssektoren har for øvrig medført at skillet mellom nasjonale og internasjonale betalingssystemer er mindre skarpt enn tidligere. Det nevnes i denne sammenheng at Norge som følge av EØS-avtalen er forpliktet til å gi kredittinstitusjoner fra andre EØS-land tilgang til norske betalingssystemer, jf. annet bankdirektiv. På samme måte vil norske kredittinstitusjoner ha rett til å delta i betalingssystemene i andre EØS-land. Dette medfører at Norge må tilpasse seg de minimumsstandarder for betalingssystemer som utvikles innen EØS-området.

Kommisjonen viser til at betalingsoverføringer og systemer for betalingstjenester har en langt mer sentral stilling i finansnæringen enn tidligere, og at systemene er blitt sterkt utbygget i senere år, bl.a. for lett å kunne nå store og nye brukergrupper. Virksomheten har vært nært knyttet til kreditt- og innskuddsvirksomhet, men står i dag i hovedsak som en selvstendig del av finansnæringen.

Den offentligrettslige regulering av banker og andre finansinstitusjoner har hatt kreditt- og innskudds­virksomhet som utgangspunkt. Institusjonenes virksomhet knyttet til betalingsoverføringer har ikke vært direkte regulert, og har i det hele i liten grad vært undergitt offentlig tilsyn. Dette gjelder også systemer for betalingstjenester basert på betalingskort og annen brukerlegitimasjon.

Kommisjonen har vurdert behovet for lovregulering av betalingssystemene i lys av den utviklingen som har skjedd etter at Betalingsformidlingsutvalget avga sin innstilling i 1979, de erfaringer som er vunnet etter 1985 i forbindelse med praktiseringen av sentralbankens lovbestemte ansvar for betalingssystemene, og utviklingen internasjonalt.

Både for interbanksystemer og systemer for betalingstjenester er det mange av de samme hensyn som tilsier behov for lovregler. Kommisjonen vil her kort redegjøre for de hovedspørsmål som særlig har vært vurdert i den forbindelse. Vektleggingen av de ulike hensyn knyttet til de enkelte deler av lovforslaget er nærmere behandlet i kapitlene 9.2, 9.3 og 9.4.

Et hovedspørsmål er om en regulering skal være basert på lovregulering eller selvregulering (avtaler). Dette er en klassisk problemstilling ikke minst innen økonomisk lovgivning.

Hittil har aktørene gjennom selvregulering samarbeidet om standarder, regler og rutiner for sikkerhet og transaksjonsutveksling. Det er videre inngått avtaler om plikter og ansvar mellom partene som har sikret samordning mellom bankene. Selvreguleringen har i hovedsak skjedd gjennom og mellom de to bankforeninger. Bankforeningene har også inngått en avtale med Postbanken om integrering av Postbanken i de øvrige bankenes samarbeid og felles infrastruktur for betalingsformidling. Bankforeningene har opprettet fellesorganet Bankenes Standardiseringskontor (BSK) som i hovedsak arbeider med standarder og sikkerhetsspørsmål fra et mer teknisk utgangspunkt.

I visse tilfeller har bankene også samarbeidet om rene driftsoppgaver. Bankenes Betalingssentral (BBS) og Bank-Axept er eksempler på dette. I tiden fremover ser kommisjonen for seg at driftsoppgaver i større grad vil bli utført i bankene selv eller ved at én eller flere banker sammen engasjerer underleverandører som på sin side konkurrerer om slike oppgaver.

Kommisjonen legger til grunn at avtaler mellom partene under enhver omstendighet vil stå sentralt i oppbygningen og driften av betalingssystemene. Vurderingstemaet for kommisjonen har i stor grad knyttet seg til om området fortsatt utelukkende bør baseres på avtaler eller om dette bør suppleres av en offentligrettslig regulering.

Selv om felles beredskapsplaner, sikkerhetsstandarder og kontrollrutiner er gjenstand for kontinuerlig evaluering og ajourføring, vil det i ethvert betalingssystem eksistere risikoelementer i form av interne og eksterne feil og angrep. Risikoelementene vil kunne øke i takt med systemets kompleksitet og antall aktører, blant annet fordi formidlernes kontrollbilde blir mer uoversiktlig, og fordi kontrollen med aktørenes oppfølging av fastsatte sikkerhetskrav kompliseres. En betydelig økning av antall aktører med ny og forholdsvis begrenset tilknytning til finansnæringen i tradisjonell forstand, vil vanskeliggjøre prosessen med å fastsette omforente sikkerhetskrav gjennom frivillige avtaler.

Som nevnt finnes i dag ingen særskilt lovregulering av betalingssystemene. Bankforeningene og andre av bankenes kollektive beslutningsorganer, som spiller en sentral rolle ved utformingen og driften av betalingssystemene, er ikke underlagt tilsyn, og viktige beslutninger treffes i disse organer ved flertallsavstemninger blant institusjonenes representanter. Samarbeidet har på en rekke områder gitt positive resultater. Områdets samfunnsmessige viktighet og hensynet til et helhetlig tilsynsarbeid tilsier likevel at vedtak i bankenes kollektive beslutningsorganer som knytter seg til virksomheten med betalingssystemer, også bør omfattes av en offentligrettslig regulering.

Et annet hovedspørsmål er i hvor sterk grad det skal oppfordres til samordning av infrastrukturen i betalingssystemene. I Norge har det vært lagt opp til å motivere til frivillige løsninger etter forhandlinger mellom partene. Et annet alternativ kan være at myndighetene blir gitt en forskriftskompetanse som gir anledning til å pålegge partene samordningsløsninger. Forholdene kan også legges til rette for samordning gjennom pålegg om åpenhet for deltakelse for aktører som tilfredstiller visse objektive krav. Det er viktig med samordning om infrastruktur, samtidig som det oppfordres til å utvikle nye og bedre systemer.

Graden av samordning kan ha betydning for kundens tilgjengelighet til systemet, f.eks. hvor enkelt det er å foreta betalinger mellom konti i ulike banker. I et lite land som Norge kan muligheten for å oppnå stordriftsfordeler innenfor dette området tilsi en høy grad av samordning av systemene. Etablering av flere systemer gir imidlertid mulighet for konkurranse med større grad av fokusering på kostnadseffektivitet. Det må i denne forbindelse skilles mellom den delen av infrastrukturen som består av standarder, ansvarsforhold, regler for transaksjonsutveksling etc., og den delen som omfatter rene driftsmessige oppgaver. Det er først og fremst på det siste området at monopolisering i en institusjon kan lede til dyrere tjenester og hvor det kan være riktig å legge opp til konkurranse blant flere underleverandører. På det første området vil konkurranseaspektet langt på vei kunne ivaretas ved en reell adgang til etablering for nye aktører i markedet og ved at disse gis adgang til den etablerte infrastrukturen.

Selv om det finnes enkelte inngrepshjemler i finansieringsvirksomhetsloven, kredittilsynsloven, konkurranselovgivningen og til dels i markedsføringslovgivningen, er utgangspunktet for forannevnte regulering andre elementer enn det som er mest fremtredende ved betalingssystemer. Reguleringsbehovet er derfor ikke dekket av gjeldende lovgivning, jf. alminnelige motiver kapittel 6. Myndighetene har ansvaret for å sikre stabilitet i det finansielle system, og det er en naturlig offentlig oppgave å påse at effektive og sikre betalingskanaler er åpne og tilgjengelige for allmennheten. Det er da viktig at myndighetene har de virkemidler som er nødvendige for å ivareta dette ansvaret. Dette kan også bli nødvendig for å følge opp internasjonale standarder som måtte utvikle seg og for å kunne delta i internasjonale betalingssystemer.

Kommisjonen finner etter dette at betalingssystemene bør undergis en offentligrettslig regulering med utgangspunktet i samme prinsipper som for andre områder av finanssektoren. Nedenfor i punktene a), b) og c) redegjøres det nærmere for den reguleringsform som kommisjonen foreslår.

  1. Kommisjonen vil peke på at de strukturelle forhold i betalingssystemene er annerledes enn i finanssektoren for øvrig. Konsentrasjon gjennom samordning av systemene, som er naturlig i et lite land som Norge, kan nødvendiggjøre en større grad av offentlig kontroll og tilsyn. Samtidig må det for interbanksystemene legges opp til en regulering som gir den nødvendige fleksibilitet og ikke virker hemmende på utviklingen. Det vil dreie seg om et meget begrenset antall saker med behov for individuelle tilpasninger. De hensyn som normalt taler for bruk av et lov- og forskriftsverk med generelt virkende regler for virksomheten, vil således måtte tillegges mindre vekt ved valg av reguleringsmodell på dette området enn på andre deler av finanssektoren.

    Kommisjonen mener derfor at en konsesjonsordning, hvor en operatør har det samlede ansvar for etableringen og driften, vil være godt egnet for interbankssystemer. Som grunnlag for konsesjonsbehandlingen foreslås det at det skal legges frem en rekke opplysninger om avtaleverk, organisering og drift. En konsesjonsordning vil også gi en egnet ramme for utvikling av samarbeidsordningene og rollefordelingen mellom aktørene i interbanksystemene og Norges Bank. Kommisjonen foreslår at Kongen avgjør den enkelte konsesjonssak som forberedes av Norges Bank, og at sentralbanken fortsatt skal ha ansvar for betalingsoverføringssystemets virkemåte slik sentralbankloven fastsetter.

    Kommisjonen er blitt stående ved at en kombinasjon av rammeregulering, konsesjon og tilsyn er den beste måten å sikre at interbanksystemene fungerer på en tilfredsstillende måte. En slik offentligrettslig regulering av interbanksystemene må for øvrig vurderes i lys av kommisjonens forslag om å gi avregnings- og oppgjørsavtaler rettsvern under insolvensbehandling. Det offentlige tilsynet med interbanksystemene vil ikke adskille seg vesentlig fra tilsyn med kreditt- og inn­skudds­virksomhet. Den nye lovgivningen vil gi grunnlag for et helhetlig tilsyn, noe som gjeldende lovgivning og tilsynspraksis ikke gjør mulig.

  2. Kommisjonens forslag til kapittel 3 om systemer for betalingstjenester regulerer sentrale elementer knyttet til betalingskanalenes infrastruktur og i forholdet mellom finansinstitusjoner og store kundegrupper. For banker og finansieringsforetak foreslås en styrket offentligrettslig kontroll ved en rammeregulering i form av meldeplikt, inngrepshjemmel og tilsyn. Kommisjonen kan ikke se at det er behov for en konsesjonsordning for disse institusjoners virksomhet i forhold til systemer for betalingstjenester. Det pekes i denne forbindelse på eksisterende avtaler og samordning, kommisjonens forslag i NOU 1994:19 Finansavtaler og finansoppdrag og at betalingstjenestenes tilknytning til interbanksystemene faller inn under ovennevnte konsesjonsvurdering.

    For systemer for betalingstjenester drevet av andre enn banker og finansieringsforetak mener kommisjonen derimot at det er behov for en nærmere, individuell vurdering og foreslår en konsesjonsordning. Foretak som driver slike systemer omfattes i dag ikke av finansinstitusjonslovgivningen med mindre også kredittyting inngår i virksomheten. Forsikringskonsern vil kunne drive systemer for betalingstjenester gjennom egne finansieringsselskaper. Kongen avgjør den enkelte konsesjonssak som forberedes av Kredittilsynet.

  3. Kommisjonens medlemmer Breck, Dalsøren, Kobberstad, S. Melsom, Myhre, Skomsvold og Vannebo har vært i tvil om det er hensiktsmessig at man fra norsk side går i bresjen med hensyn til å lovregulere finansinstitusjonenes virksomhet på dette felt som er preget av en rivende utvikling både hos oss og i andre land. Disse medlemmer mener at det foreløpig ikke er påvist noe sterkt behov for en såvidt omfattende lovregulering som det her er lagt opp til. Det vises til at myndighetene allerede har betydelig innsyn- og kontrollmulighet gjennom finans- og konkurranselovgivningen. Det pekes videre på de løpende kontakter og konsultasjoner som finner sted mellom næringens representanter og ulike myndighetsorganer. Det legges i denne sammenheng også betydelig vekt på det omfattende frivillige samordnings- og regelverksarbeid næringen selv utfører, og som i høy grad ivaretar de formål som lovforslaget tar sikte på. Behovet for kontroll og inngrepshjemmel synes vesentlig mer påtrengende overfor de ulike tilbydere av systemer for betalingstjenester som ikke er underlagt samme rammebetingelser og offentligrettslige tilsyn som finansinstitusjonene.

    Disse medlemmer går likevel ikke imot at det fra kommisjonens side fremmes forslag til lovregler på dette felt, særlig under henvisning til reguleringsbehovet overfor ikke-finansinstitusjoner og forslaget til rettsvernsregler for avregnings- og oppgjørsavtalene. Det tilrås imidlertid at departementet under det videre lovforberedende arbeid løpende vurderer og hensyntar det pågående internasjonale lovarbeidet på dette område.

9.2 Hovedspørsmål for interbanksystemer

Når det gjelder regulering av systemer for avregning, oppgjør og overføring av betalinger mellom bankene, står hensynet til finansiell stabilitet i denne viktige del av det finansielle system sentralt. Finansiell stabilitet innebærer at hele den finansielle sektor med alle dens forbindelser mellom aktørene er i en form for likevekt. I en situasjon med finansiell stabilitet vil problemer i finansinstitusjoner og økonomiske forstyrrelser fra andre deler av økonomien ikke true tilliten til de finansielle markedene, til andre aktører eller til finanssektoren som helhet. Systemet vil bringes tilbake i likevekt uten alvorlige tap for aktørene i markedet eller publikum. Dersom forstyrrelser i enkeltinstitusjoner eller samfunnsøkonomien forplanter seg til andre deler av det finansielle system uten at forstyrrelsene dempes tilstrekkelig, er systemet ustabilt. Forstyrrelser kan påføre det finansielle system og dermed samfunnsøkonomien stor skade. Forstyrrelser kan spre seg gjennom betalingssystemet. Det er gitt en nærmere beskrivelse av typer risiki i interbanksystemene som kan gi opphav til systemrisiki, i alminnelige motiver kapittel 4.1.

Finansiell stabilitet kan fremmes ved gode systemer og rutiner m.v. i den enkelte finansinstitusjon. Slik stabilitet kan også fremmes gjennom oppbygging av sikre, robuste interbanksystemer.

Finansiell stabilitet i interbanksystemene er nødvendig for å sikre allmennheten sikker betalingsoverføring. Stabilitet internt i interbanksystemene har derfor nær sammenheng med kundetilliten til systemene.

Kommisjonen har vurdert om det er behov for at myndighetene skal føre tilsyn med oppbygging og drift av interbanksystemer. Kommisjonen mener at dagens ordning i det alt vesentlige har fungert tilfredsstillende, men at det nå i tillegg er behov for en offentligrettslig regulering av interbanksystemene. Kommisjonens forslag er blant annet begrunnet med at det i dag er uklart hvem som er hovedansvarlig for avregning, oppgjør og overføring av betalinger. Det må etter kommisjonens mening settes krav om at det er én ansvarlig operatør for det enkelte interbanksystem. En konsentrasjon med få aktører kombinert med at interbanksystemene er en så viktig del av det finansielle system, tilsier at de bør være gjenstand for offentlig regulering. Den foreslåtte reguleringen vil etter kommisjonens syn ivareta myndighetenes behov for innsyn, tilsyn og kontroll.

Behovet for innsyn, tilsyn og kontroll med interbanksystemene har fått stor oppmerksomhet internasjonalt. Det synes å være et gjennomgående trekk at målsettingen om finansiell stabilitet i de fleste tilfeller er overordnet andre hensyn. Blant annet kan nevnes at BIS standardene knytter seg til finansiell stabilitet, jf. alminnelige motiver kapittel 7.2. EMI har ut fra samme hensyn lagt stor vekt på at sentralbankene skal ha et overvåkeransvar for betalingssystemene, jf. al­minnelige motiver kapittel 7.3. EU-kommisjonen har på sin side vurdert rettslige spørsmål knyttet til interbanksystemene og har fremmet et direktivforslag som i stor grad er i overensstemmelse med kommisjonens lovforslag knyttet til rettsvern og sikkerhet for avregnings- og oppgjørsavtaler, jf. alminnelige motiver kapitlene 7.4 og 9.3. Flere land har eller står i ferd med å lovregulere avregnings- og oppgjørsavtaler. Enkelte av disse lovene/lovforslagene inneholder direkte godkjenningsordninger eller gir så vide fullmakter til offentlige myndigheter at de i praksis ligger tett opp til kommisjonens forslag til et konsesjonssystem. Kommisjonen mener derfor at lovutkastet stemmer godt overens med utviklingen internasjonalt.

I samsvar med prinsippene for den offentligrettslige regulering av finanssektoren for øvrig, foreslår kommisjonen at etablering og drift av et interbanksystem skal ha konsesjon gitt av Kongen.

Endringer i markedsmessige og teknologiske forutsetninger krever fleksibilitet med hensyn til tilpasninger til den felles infrastruktur for at integrasjonen i betalingsformidlingen ikke skal forringes. Kommisjonen har derfor i utforming av lovutkastet lagt vekt på at det avtalebaserte sam­ordningsarbeidet som har eksistert på området, ikke må hindres samtidig som konkurransen mellom institusjonene om tilbud av betalingstjenester videreføres. Reglene som foreslås er søkt utformet i tråd med dette. Endringer når det gjelder eier-, organisasjons- og driftsforhold m.v., som ikke er vesentlige, krever ikke ny konsesjonsbehandling. Endring av betydning skal imidlertid meldes til Norges Bank, som innen to måneder må gripe inn dersom den varslede endringen ikke anses ønskelig.

I dag er tilgang og vilkår for deltakelse i bankenes fellessystemer regulert i avtaler mellom bankene og mellom bankenes organisasjoner. Kommisjonen mener at man bør legge opp til en videreføring av sam­ordningen i betalingsformidlingen. Avtalene mellom bankene m.fl. som i dag regulerer betalingssystemene, er gjenstand for prøving i medhold av de hjemler som i dag finnes i den alminnelige finans- og banklovgivning. Kommisjonen ser det som naturlig at prøving av avtaleverket bør skje innefor rammen av en lov om betalingssystemer. Åpenheten i deltakelsen vil kunne ivaretas ved objektive tiltredelsesvilkår. Myndighetene kan gjennom en godkjenningsordning sørge for at det er reell mulighet til inntreden i systemene og at de vilkårene som settes ikke er et utslag av de etablerte bankers markedsmessige posisjon. Konkurransetilsynet vil i den forbindelse i alle tilfelle ha en selvstendig oppgave.

Kommisjonen foreslår på denne bakgrunn at tiltredelsesvilkårene bør være objektive og offentlig tilgjengelige. Tiltredelsesvilkårene foreslås underlagt offentlig kontroll gjennom krav om at konsesjonssøknaden skal opplyse om de kriterier som er fastsatt for tilslutning til og deltakelse i systemene. Vilkårene vil blant annet kunne sette krav til betryggende soliditet, minimum antall transaksjoner eller betaling av en inngangsavgift. Deltakelse bør være basert på forpliktelser om at deltakende aktører følger fastsatte regler og prosedyrer og at de gjennomfører standarder som er pålagt av internasjonale standardiserings­organisasjoner eller som framkommer gjennom nasjonalt samarbeid.

Kommisjonens flertall bestående av Selvig, ­Nyhagen, Bjarkøy, Breck, Dalsøren, Fidjestøl, Fusdahl, Gjelsvik, Gjønnes, Nygaard Haug, Kobberstad, P. Melsom, S. Melsom, Myhre, Nygaard Ottesen, Skomsvold, Stalheim og Vannebo foreslår at det tas inn en bestemmelse om at vedtak i konsesjonssak som hovedregel skal være truffet innen seks måneder, jf. spesielle motiver til §  2-6 fjerde ledd.

Et mindretall bestående av Halvorsen, Løining og Rikheim er ikke enige i at det tas inn en slik bestemmelse om saksbehandlingstid, jf. spesielle motiver til § 2-6.

Kommisjonen er kommet til at Norges Bank bør ha en sentral rolle på myndighetssiden i forhold til interbanksystemene. Det er lagt vekt på at Norges Bank allerede har til oppgave å fremme effektivitet og sikkerhet i betalingssystemene og samtidig har ansvar for den finansielle stabilitet. I tillegg har Norges Bank en sentral rolle som oppgjørsbank innenfor de eksisterende systemer. Det forhold at Norges Bank allerede har et utstrakt ansvar innenfor feltet og har opparbeidet en betydelig kompetanse, gjør det naturlig at myndighetsutøvelsen legges dit i den utstrekning den ikke legges til Kongen eller departement. Sentralbanken vil også være naturlig samarbeidspartner med myndigheter i andre land om internasjonale aspekter ved interbanksystemer. Som det går frem av alminnelige motiver kapitlene 7 og 8, er sentralbankene de sentrale myndighetsorganer på dette området også internasjonalt.

Kommisjonens forslag innebærer at Norges Bank får flere ulike roller i forhold til interbanksystemene både av operativ karakter og som offentlig myndighet. Dette gjør det samtidig nødvendig at Norges Bank legger vekt på å skille mellom de ulike roller. Dette er en problemstilling som sentralbanken allerede er kjent med og som generelt sett ikke synes å ha skapt praktiske problemer. Det er kombinasjonen av sentralbankens ulike roller som gir banken en særlig kompetanse til å utøve tilrådnings- og tilsynsmyndighet. Kommisjonen forutsetter at Norges Bank i tilstrekkelig grad skiller mellom sine roller som forvaltningsmyndighet og deltaker overensstemmende med de enkelte funksjoner banken har i betalingssystemene. Det vil først og fremst være det løpende tilsynet som ligger hos sentralbanken, mens konsesjonstildelingen foreslås lagt til Kongen. Kommisjonen legger til grunn at Norges Bank kan inngå avtale med Kredittilsynet om fordeling av tilsynsoppgavene både ut fra praktiske og prinsipielle forhold.

9.3 Hovedspørsmål for systemer for betalingstjenester

I de senere år har bruk av elektronisk behandling og overføring av data økt betydelig, også innen betalingssystemene. Denne utviklingen har muliggjort et økt antall tilknytningspunkter mot de kontoførende institusjoner og måter å initiere en betaling på. Dette har også gjort det teknisk mulig å viske ut en del av de tradisjonelle skillene mellom de kontoførende institusjoner og andre aktører som er underlagt andre deler av finanslovgivningen, eller som ikke er underlagt denne lovgivningen i det hele tatt.

Utviklingen av elektroniske betalingssystemer stiller andre krav til kontroll- og sikkerhetsrutiner enn de tradisjonelle papirbaserte tjenestene. Dataene i betalingssystemene representerer store verdier i form av pengefordringer. Dette gjør betalingssystemene utsatt for misbruk av systemene, f.eks. urettmessige overføringer eller uttak fra konti, eller organisert sabotasje. Videre kan systemene bli utsatt for fysiske forstyrrelser som svikt i maskinutstyr eller feilprogrammering.

Et betalingssystem bør fungere slik at betaler og mottaker har visshet om at en initiert transaksjon blir korrekt gjennomført til avtalt tid. Enkelte betalingsinstrumenter medfører spesiell risikoeksponering. Risikoen varierer og henger i stor grad sammen med hva slags kontrollordninger for identifikasjon som er innført for å sikre at betalingsinstrumentet ikke brukes av uvedkommende.

Risikoen øker vanligvis når man skal foreta betalinger over landegrensene. Dette skyldes at flere aktører kommer inn på formidlersiden, og at regelverket og avregnings- og oppgjørsrutiner varierer. Det må også tas hensyn til tidsforskjellene og at det gjerne er flere valutaer involvert.

Nye typer betalingsinstrumenter har erstattet kontantene i mange funksjoner, og denne utviklingen forventes å fortsette. Ulike brukergrupper har ulike behov når det gjelder betalingsmåte. Etter sentralbankloven § 14 er bankens sedler og mynter tvungent betalingsmiddel, og kommisjonen peker på at det sentrale her er at publikum fortsatt skal kunne gjøre opp for seg ved bruk av kontanter. Det vises for øvrig til alminnelige motiver kapittel 1.1 hvor det er sitert fra Carsten Smiths forstudie til mandat for kommisjonen. I forstudien legges det vekt på at forbrukerne skal sikres reell frivillighet når det gjelder bruk av betalingskort, og at brukerstedene ikke gir særfordeler til kortbrukere.

For brukerne kan det være viktig at betalingssystemene fremstår som enhetlige, selv om det er mange aktører blant tilbyderne. Samarbeid mellom aktørene er derfor også i brukernes interesse. Eget kundeforhold, eller mangel på bankforbindelse, må ikke hindre brukerne fra å få utført betalinger. Kostnadseffektivitet vil kunne sikres ved at det er konkurranse mellom tilbydere av betalingstjenester og mellom deres underleverandører innenfor de standarder og det regelverk som utgjør den felles infrastruktur. Det må være mulig å tiltre i samarbeidet for nye aktører som tilfredsstiller de generelle kravene som stilles til disse.

De senere år har vært preget av en meget rask utvikling når det gjelder overgangen til elektroniske betalingsoverføringer. Antall brukersteder med tilknytning til de kontoførende institusjoner har økt vesentlig, først og fremst gjennom minibank og EFTPOS basert på elektroniske betalingskort. Videre har ulike kontokortsystemer med betalings- og kredittkort blitt knyttet sammen. Utviklingen på dette området har i stor grad vært styrt av de enkelte institusjoner. Avtaleverket har blitt utbygget gjennom avtaler mellom brukerstedene og de enkelte institusjoner. Også på dette området er det behov for offentlig kontroll med avtaleverket, bl.a. for å sikre at viktige sikkerhetshensyn blir ivaretatt når det etableres tilknytning til de sentrale kontoførende enheter og overføringsnettet.

Betalingskort og andre typer kontokort spiller en viktig rolle for de elektroniske betalingssystemer og foreløpig også for utviklingen av disse. Etablering og drift av kortsystemer har hittil i hovedsak vært regulert via regelverket for finansinstitusjoner. Dette har vært mulig blant annet på grunn av det element av kredittgivning som inngår i slike systemer. I tillegg er det både i Norge og i andre land gjennomført lovgivning som regulerer betalingskortenes rolle i forbrukerkredittforhold. Det er imidlertid i lengden ikke tilfredsstillende å bygge en regulering av systemet for betalingstjenester på regelverket for finansieringsvirksomhet når kredittelementets betydning stadig reduseres eller faller helt bort. Videre blir stadig flere av de tidligere lukkede kortsystemene åpnet ved tilknytning til betalingssystemene, og det utvikles kort nettopp tilpasset de åpne betalingssystemene. Gjennom kortsystemenes tilknytning til betalingssystemene har kortene blitt viktige betalingsinstrumenter for forbrukernes disponering av alle slags innskudds- og kredittkonti. Dette innebærer økt markedsmakt for dem som har kontroll med infrastrukturen. Etter kommisjonens syn skaper dette behov for særskilt regulering av kortsystemene og deres tilknytning til interbanksystemene.

Kommisjonen mener at det er i det offentliges interesse at systemene for betalingstjenester er innrettet og drevet slik at hensynet til sikkerhet og effektivitet er ivaretatt. Kommisjonen har heller ikke på dette området gått inn for en detaljregulering, men har lagt vekt på å regulere visse hovedprinsipper. Også på dette området må en anta at utviklingen vil kunne bringe vesentlige endringer og nyskapninger i årene som kommer.

Den betydning disse systemene har i dagens samfunn tilsier at det stilles visse lovkrav som ivaretar brukernes interesse i denne sammenheng. For systemer for betalingstjenester foreslås meldeplikt og inngrepshjemmel for bankers og finansieringsforetaks alminnelige adgang til å drive innenfor det lovbestemte virksomhetsområdet. For forannevnte institusjoner foreslås det ikke noen konsesjonsordning, mens andre aktører må søke særskilt konsesjon, jf. avsnitt 9.1.

Den direkte reguleringen av systemer for betalingstjenester foreslås avgrenset til bruk av betalingskort, tallkode eller andre former for selvstendig brukerlegitimasjon, jf. spesielle motiver til § 1-2. Felles for nye tilgangskriterier er at betaleren identifiserer seg på annen måte enn ved signatur, som var enerådende ved de papirbaserte instrumentene. Foreløpig er tallkoder en dominerende identifikasjon blant de nye instrumentene eller tilgangskriteriene, men man kan også tenke seg andre former for brukerlegitimasjon. Kommisjonen forventer at utviklingen av nye identifikasjonssmetoder vil fortsette i raskt tempo. I den sammenheng er det viktig at offentligrettslige forhold blir ivaretatt. Det er i samfunnets interesse at systemer for betalingstjenester basert på betalingskort og annen brukeridentifikasjon enn signaturer, innrettes og drives sikkert og effektivt. Brukerne må dessuten være sikret frivillighet, tilgjengelighet og oversiktlighet når det gjelder valg av betalingstjenester og vilkårene ved bruken av dem. Formålet med regulering av og tilsyn med slike systemer er å sikre at disse hensynene blir ivaretatt.

På grunn av den spesielle markedssituasjonen i betalingsformidlingen kan det være behov for at myndighetene griper inn mot uheldig kobling av ulike tjenester, samt prissetting og kostnadsfordeling mellom kortutsteder, brukersteder og brukergrupper knyttet til betalingskort. Et flertall i kommisjonen mener lovutkastet bør inneholde bestemmelser om disse forhold, men har noe ulike syn på utformingen av reglene.

Kommisjonens medlemmer Selvig, Nyhagen, ­Fidjestøl, Fusdahl, Gjelsvik, Halvorsen, Nygaard Haug og P. Melsom, mener det vil være tilstrekkelig med en generell bestemmelse som gir Kredittilsynet hjemmel til å gripe inn mot uheldig kobling av tjenester knyttet til betalingskort. Et uttrykkelig lovforbud vil kunne representere et alvorlig inngrep i allerede etablert praksis. Videre foreslås at Kongen gis forskriftskompetanse til å begrense partenes adgang til kobling av betalingskort, jf. spesielle motiver til §  3-6.

Medlemmene Bjarkøy, Nygaard Ottesen og ­Stalheim som subsidiært støtter forslaget til Selvig m.fl., er blitt stående ved at en bør ha bestemmelser i loven som inneholder et uttrykkelig forbud mot å koble betalingskort mot andre ytelser. Disse medlemmenes forslag er nærmest identisk med en tilsvarende bestemmelse i den danske betalingskortloven (§ 19a i lov nr. 284 av 6. juni 1984 med senere endringer). Formålet er å sikre det frivillighetsprinsipp som fastslås i utkastet § 3-1, slik at betalere som ikke ønsker å benytte betalingskort eller andre instrumenter skal kunne erverve varer og tjenester til samme pris som kortinnehaver. Også hensyn til oversiktlighet taler for et uttrykkelig forbud. Valg av betalingsmåter bør avgjøres etter en vurdering av instrumentets pris og kvalitet, og ikke vanskeliggjøres av en kobling mot særskilte rabattordninger eller andre ytelser.

Disse medlemmenes forslag inneholder således et forbud mot å kombinere betalingskort med andre funksjoner eller ytelser enn betalingsfunksjonen. Betalingskort eller andre betalingsinstrumenter kan etter forslaget ikke brukes til å bygge opp kunderegister eller til å lagre andre opplysninger enn de som har sammenheng med selve betalingstransaksjonen. Det vil også etter forslaget være forbudt å kombinere betalingskort med andre ytelser og rabattordninger. Forbudet retter seg både mot kortutstederne og mot andre næringsdrivende som ønsker å tilby rabatter eller lignende til forbrukerne. Ovennevnte kombinasjon skal likevel være lovlig dersom det er mulig å oppnå ytelsene eller rabattene uten bruk av betalingskort. Tilbudet må i tilfelle være likeverdig i pris og kvalitet, og markedsføres på en likeverdig måte. Markedsføringslovens regler om tilgift gjelder også når betalingskort kombineres med andre funksjoner og ytelser.

Medlemmene Løining og Rikheim støtter flertallet i kommisjonen som mener at lovutkastet bør inneholde regler om uheldig kobling av tjenester knyttet til betalingskort. Disse medlemmer ser at det kan være argumenter både for en inngrepshjemmel og for en forbudsbestemmelse. Løining og Rikheim har ikke tatt standpunkt i valget mellom disse to alternativene for å regulere kobling av betalingskort.

Et mindretall bestående av medlemmene Breck, Dalsøren, Gjønnes, Kobberstad, S. Melsom, Myhre, Skomsvold og Vannebo kan ikke gi sin tilslutning til at slike forhold reguleres gjennom en lov om betalingssystemer. Dette mindretallet mener at bestemmelser som eventuelt gir myndigheter anledning til å gripe inn mot sammenhenger mellom bruk av betalingskort og andre ytelser, mest hensiktsmessig vurderes i tilknytning til annen lovgivning som f.eks. markedsføringsloven og/eller konkurranseloven. Det prinsipielle utgangspunkt for dette standpunkt er at lov om betalingssystemer m.v. bare bør omhandle forhold som er knyttet til bruk av betalingstjenester for oppgjør av mellomværende mellom kjøper og selger. Hvordan det beløp som skal gjøres opp beregnes, bør ikke inngå som en del av denne lov. Uansett hvilket hjemmelsgrunnlag man måtte velge, vil disse medlemmer sterkt advare mot en lovbestemmelse som foreslått av medlemmene Bjarkøy, Nygaard Ottesen og Stalheim.

Mindretallet peker på at gjennom avtalemessige ordninger med leverandører av ulike varer og tjenester tilbyr mange institusjoner og organisasjoner i dag sine kunder og medlemmer en rekke fordeler i form av rabatt på kjøp av varer eller tjenester. I stadig større utstrekning benyttes plastkort som kunde- eller medlemsbevis og dermed som identifikasjon på det at vedkommende skal få varer eller tjenester til rabattert pris. Er beviset i tillegg kodet elektronisk, gir dette en rasjonell oversikt for selger mht. både rabatter som kan gis og grunnlag for en rasjonell regnskapsføring og oppfølging vis a vis kortinnehavers organisasjon. Det forekommer også at bruk av kunde- eller medlemsbeviset gir adgang til kreditt. Slik kreditt kan gis av organisasjonen, selgeren av varen eller tjenesten, eller en tredje institusjon. Sammenknytning mellom kunde- eller medlemsbevis og betalingsfunksjon blir stadig mer utbredt. Eksempler på slike ordninger er å finne i forholdet oljeselskaper/reiselivsnæring og finansinstitusjoner. De avtaler som ligger til grunn for slike ordninger, har som formål å gi kundene et best mulig tilbud for at tilbyderen skal stå sterkere i konkurransen i markedet.

Kundelojalitet og medlemsfordeler er sentrale elementer innenfor salg av varer og tjenester. En inngripen i finansinstitusjoners mulighet til å kunne delta i slike ordninger ved å tilføye en betalingsfunksjon til et kunde- eller medlemskort, vil kunne ha flere uheldige konsekvenser i forhold til det som er lovens formål.

Ordninger med butikk-/kjedespesifikke kort vil øke. Dersom finansinstitusjoner forhindres fra å delta, vil en økt del av samfunnets betalinger kanaliseres gjennom butikkenes egne kortordninger og systemer. Butikker vil kunne tilby kort som kun kan anvendes i egne butikker – eventuelt i andre forretninger som tilbyr varer eller tjenester som ikke konkurrerer med førstnevnte. Resultatet blir lett et stort omfang av separate betalingssystemer som ikke er samordnet. Sett i samfunnsøkonomisk sammenheng kan dette neppe være særlig rasjonelt og heller ikke i tråd med et sentralt formål i den lov som kommisjonen foreslår.

Mindretallet viser avslutningsvis til at det neppe lar seg gjøre å forhindre at slike ordninger uansett vokser frem. Men i et fungerende konkurransemarked kan en ikke se at forbrukerinteresser vil bli skadelidende ved det, spesielt ikke hvis de profesjonelle betalingsformidlere også kan delta slik at ikke en unødig stor del av betalingsformidlingen skjer i separate og fragmenterte systemer.

Kommisjonens flertall bestående av Selvig, ­Nyhagen, Bjarkøy, Fidjestøl, Fusdahl, Gjelsvik, ­Halvorsen, Nygaard Haug, Løining, P. Melsom, Nygaard Ottesen, Rikheim og Stalheim, foreslår en bestemmelse om at kostnadene ved bruk av betalingskort skal fordeles på en rimelig måte mellom kortutsteder, korthaver og brukersted kombinert med en forskriftshjemmel, jf. spesielle motiver til § 3-7.

Kommisjonens mindretall bestående av Breck, Dalsøren, Gjønnes, Kobberstad, S. Melsom, Myhre, Skomsvold og Vannebo vil sterkt frarå en slik prisreguleringsbestemmelse. Disse medlemmene mener at en bestemmelse av denne karakter med et rimelighetskriterium for kostnadsfordelingen og en offentligsrettslig reguleringsskompetanse, bør vurderes og ses i sammenheng med den generelle pris- og konkurranselovgivning, herunder pristiltaksloven §  2 som setter forbud mot urimelig pris og forretningsvilkår.

Mindretallets utgangspunkt er at betalingstjenester representerer forretningsmessig tjenesteyting der det må være opp til de involverte parter selv å bestemme pris- og kostnadsfordelingen ut fra de konkurranse og markedsmessige forhold som gjelder og under hensyn til nevnte lovgivning. Noe behov for en særhjemmel som foreslått på dette området kan ikke ses dokumentert.

9.4 Særlig om rettsvern og sikkerhet for avregning og oppgjør

Kommisjonen har vurdert om det bør innføres en adgang til å gjennomføre avregning og oppgjør av betalingsoverføringer utover det dekningslovens regler gir hjemmel for dersom en av deltakerne settes under insolvensbehandling. I den forbindelse har det også vært vurdert om hensynet til likebehandling av kreditorene taler mot en slik regel.

Videre har det vært vurdert om deltakerne i avregnings- og oppgjørssystemer på egen hånd kan iverksette andre former for risikoreduserende tiltak. Kommisjonen peker på at bankene f.eks. kan iverksette såkalt utsatt kundekreditering, øvre eksponeringsgrense (caps) for den enkelte bank, og hyppigere avregning og oppgjør.

Bilateral eller multilateral avregning med et påfølgende nettobasert oppgjør er en vanlig oppgjørs­måte for pengeforpliktelser mellom banker både nasjonalt og internasjonalt, jf. alminnelige motiver kapitlene 4 og 8 og § 1-4. Tilsvarende gjelder også i økende grad for verdipapirer og andre finansielle instrumenter. Moderne avregnings- og oppgjørssystemer kan betraktes som en videreutvikling av det tradisjonelle motregningsinstituttet og innebærer en praktisk oppgjørsmåte i moderne betalingssystemer.

Avregning har fordeler, særlig ved at et nettooppgjør reduserer bankenes likviditetsbehov og transaksjonskostnader.

Fordelene ved avregning og nettooppgjør kan bortfalle hvis de vilkår som systemene bygger på ikke har en sikker rettslig basis. Internasjonalt er det f.eks. pekt på at særlig multilaterale avregnings- og oppgjørs­systemer kan være en kilde til systemrisiko fordi den rettslige basisen er usikker. Flere land gir ikke avregnings- og oppgjørsavtaler vern ved insolvensbehandling. Dette fører til at avregnings- og oppgjørsavtaler er forbundet med såkalt juridisk risiko. Risikoen er særlig knyttet til reglene om motregning i konkurs og reglene om omstøtelse. Reglene kan hindre at betalingsoppgjøret gjennomføres som forutsatt dersom en deltaker blir satt under insolvensbehandling.

Ved vurdering av om det bør lovfestes unntak fra dekningslovens regler om omstøtelse av sikkerhet for eldre gjeld og utvidelse av motregningsadgangen for avregnings- og oppgjørsavtaler, har kommisjonen blant annet lagt vekt på at dette vil bidra til en reduksjon av deltakernes kredittrisiko og minske faren for systemrisiko. Dette kan også være til fordel for de usikrede kreditorer generelt. Det bør også tas hensyn til den internasjonale utvikling. Flere land har innført lovgivning på dette felt, og både innen BIS og EU arbeides det med å legge til rette grunnlaget for at andre land følger etter. De tiltak som bankene selv kan iverksette, anses ikke som tilstrekkelige. Kommisjonen foreslår derfor regler som kan sikre avregnings- og oppgjørsavtaler vern under insolvensbehandling, og at banker som deltar i multilaterale systemer, skal stille sikkerhet for gjennomføringen av nettooppgjøret.

Siden forslagene til unntak fra dekningslovens alminnelige regler innebærer et visst konkursprivilegium, foreslår kommisjonen at det skal sikres nødvendig notoritet for avtalene slik at det i ettertid ikke skal herske tvil om avtalenes eksistens og inngåelse.

Kravet om notoritet er i overensstemmelse med EMIs anbefalinger for internasjonale betalingssystemer, jf. alminnelig motiver kapittel 7.3 (prinsipp 3). Tilsvarende gjelder for EUs direktiv om contractual netting (Europaparlaments- og rådsdirektiv 96/10/ EF) som er en endring av solvensdirektivet (rådsdirektiv 89/647/EØF) hva gjelder offentligrettslig godkjenning av avregningsavtaler om rente- og valutainstrumenter som grunnlag for beregning av kapitaldekning. Den danske verdipapirhandelloven stiller også krav om notoritet. Det norske lovforslaget om bilateral avregning av derivatkontrakter knyttet til rente- og valutakontrakter har derimot ingen regler om slik registrering. Heller ikke det svenske lovforslaget om bilaterale avregningsavtaler for finansielle instrumenter stiller noe særskilt notoritetskrav.

10 Økonomiske og administrative konsekvenser

10.1 Samfunnsøkonomiske forhold

Eksisterende betalingssystemer er i all hovedsak basert på selvregulering. Kommisjonens forslag til en generell, offentligrettslig rammeregulering av betalingssystemene representerer et viktig supplement til selvreguleringen og lovforslaget vil være et viktig bidrag for sikre og effektive betalingskanaler.

Lovforslaget vil videre innebære uttrykkelig hjemmel for å regulere betalingssystemer. I dag må eventuelle hjemler i finanslovgivningen som er gitt ut fra andre hensyn, benyttes. Disse hjemler er mindre egnet til å regulere dette rettsområdet. Dette gjelder særlig etter at tradisjonelle innskudds- og kredittelementer ved betalingssystemene etter hvert blir mindre fremtredende. Lovforslaget vil også innebære at fore­tak som driver betalingssystemer, og som ikke er underlagt den alminnelige finanslovgivning, blir omfattet av samme lovgivning som regulerte finansinstitusjoner. Dette vil hindre en uønsket konkurransevridning i favør av uregulerte tilbydere av betalingstjenester. Kommisjonen mener etter dette at lovforslaget vil gi grunnlag for økonomisk gevinst såvel for samfunnet som helhet som for den enkelte aktør og kunde.

10.2 Forholdet til det offentlige

Lovforslaget innebærer at Norges Bank og til dels Kredittilsynet får økte tilsynsoppgaver kombinert med kompetanse til å gi pålegg dersom systemene ikke blir innrettet eller drevet i samsvar med gjeldende regler. Dessuten vil Norges Bank få nye oppgaver med å forberede konsesjonssaker for interbanksystemer og Kredittilsynet med å motta meldinger og forberede konsesjonssaker for systemer for betalingstjenester. Søknader om konsesjon for interbanksystemer vil imidlertid dreie seg om et meget begrenset antall saker. Saker om tillatelse til å drive systemer for betalingstjenester vil bli flere, men de antas etter en innkjøringsperiode å bli enkle å behandle.

Kommisjonen viser ellers til at Norges Bank allerede i dag utfører en rekke oppgaver på området. Det antas at Norges Bank har tilstrekkelig ressurser til å påta seg dette tilsynsansvaret m.v., men at det kan være behov for en viss intern omfordeling av ressursene for å styrke kompetansen på dette området. Selv om Kredittilsynet fører tilsyn med deler av betalingssystemene innenfor gjeldende finanslovgivning, ser ikke kommisjonen bort fra at den raske utviklingen på området kan gi Kredittilsynet noe økt arbeidsmengde i fremtiden.

Også for Finansdepartementet vil lovforslaget innebære noe merarbeid. Dette vil særlig være tilfelle i en overgangsperiode i forbindelse med fastsettelse av det nye regelverket og tildeling av konsesjoner.

10.3 Forholdet til private

For deltakerne i et interbanksystem vil søknad om konsesjon og oppfølging av de krav som myndighetene setter til driften, kreve visse ressurser. Det samme antas å gjelde for de som ønsker å etablere og drive et system for betalingstjenester. Ressursbruken antas imidlertid her å være noe forskjellig for de som må søke konsesjon i forhold til de som blir underlagt meldeplikt. Både for deltakerne i interbanksystemene og i systemene for betalingstjenester antar kommisjonen at kostnadene ved merarbeidet knyttet til konsesjon/meldeplikt, vil bli oppveiet av de fordeler som en konsesjonsordning gir deltakerne i form av redusert risiko.

Den største gevinsten ved redusert risiko og sikring av tilgjengelighet og effektivitet antas imidlertid å oppnås av brukerne av systemet.

Bestemmelsen i § 4-3 første ledd om sikkerhetsstillelse overfor oppgjørsbanken eller sentral motpart, vil medføre kostnader for deltakerne. Kostnadene vil avhenge av sikkerhetens størrelse og den avkastning som en alternativ anvendelse ville gitt. Utvidete krav til sikkerhet må deltakerne for øvrig i alle fall regne med som følge av den alminnelige utviklingen av sentralbankens vilkår for å ta betalingstransaksjoner til oppgjør.

Til dokumentets forside