Aktiver Javascript i din nettleser for en bedre opplevelse på regjeringen.no

NOU 1997: 27

Nytte-kostnadsanalyser— Prinsipper for lønnsomhetsvurderinger i offentlig sektor

Til innholdsfortegnelse

7 Prosjektfinansiering og samfunnsøkonomisk lønnsomhet

7.1 Kort om kostnader ved skattefinansiering og brukerbetaling

For en privat bedrift er et prosjekt lønnsomt dersom inntektene fra prosjektet er større enn kostnadene. Et slikt sammenfall mellom finansielt overskudd og samfunnsøkonomisk lønnsomhet har vi ikke for offentlige prosjekter. Et prosjekt kan være samfunnsøkonomisk lønnsomt og likevel gå med et betydelig finansielt underskudd. Generelt må de betalbare kostnadene for et offentlig prosjekt dekkes ved generell beskatning eller ved brukerbetaling dersom det er praktisk mulig.

Skatter vil i alminnelighet føre til at konsumenter og produsenter blir stilt overfor ulike priser. En generell vareskatt vil f.eks. skape en kile mellom prisen eksklusiv skatt som ligger til grunn for produsentenes lønnsomhetsvurderinger, og prisen inklusiv skatt som er avgjørende for hvor mye forbrukerne vil kjøpe av varen. På samme måte vil en skatt på arbeidskraft skape en kile mellom den nettolønnen arbeiderne mottar og den bruttolønnen bedriftene må betale. Som omtalt i avsnitt 5.4 vil slike skattekiler vri produksjons- og konsumbeslutningene på en slik måte at konsumentene får et tap som er større enn selve skattebeløpet.

Brukerbetaling vil, i motsetning til generell beskatning, kun berøre de individene som benytter den aktuelle varen eller tjenesten. De samfunnsøkonomiske virkningene av visse former for brukerbetaling kan imidlertid i mange tilfeller ha likhetstrekk med virkningene av generell beskatning. Som et eksempel kan vi betrakte bompengefinansiering av en veg. Hvis det i utgangspunktet ikke er kødannelse, vil det ikke være noen merkbar merkostnad knyttet til en liten økning av antall biler, og den optimale brukerprisen vil dermed være lik null dersom vi ser bort fra finansieringsbehovet. Hvis staten innfører bompengebetaling i en slik situasjon, vil bilistene bli stilt overfor en pris som er høyere enn den samfunnsøkonomiske kostnaden ved bruk av vegen. Dermed vil vegen bli mindre brukt enn det som er samfunnsøkonomisk ønskelig. Forskjellen mellom samfunnsøkonomisk kostnad og brukerpris virker på samme måte som den skattekilen som oppstår ved generell beskatning, og bilistene får et velferdstap som er større enn provenyet fra bompengeordningen.

I de neste avsnittene vil vi drøfte nærmere hvordan inndekking av finansielt underskudd påvirker lønnsomheten av offentlige prosjekter. En rekke empiriske arbeider på dette området er knyttet til generell skattefinansiering, og vi vil innledningsvis konsentrere oss om denne finansieringsformen. I avsnitt 7.2 går vi kort inn på teorien for beregning av marginalkostnaden ved skattefinansiering, og ser hvilken betydning den har for beregning av samfunnsøkonomisk lønnsomhet. Avsnitt 7.3 gir en omtale av empiriske arbeider på området med særlig vekt på norsk økonomi. Begge disse avsnittene inneholder en del teoretiske resonnementer. I avsnitt 7.4 vender vi så tilbake til brukerfinansiering og drøfter hvordan virkningene av slik finansiering kan innpasses i nytte-kostnadsanalyser. I den forbindelse har vi også en kort omtale av avveiningen mellom generell beskatning og brukerbetaling som finansieringsform. I avsnitt 7.5 trekker vi så konklusjoner om hva vi mener bør være et rimelig anslag for marginalkostnaden ved skattefinansiering i norsk økonomi.

7.2 Skattefinansiering og samfunnsøkonomisk lønnsomhet

Siden skattefinansiering medfører et økonomisk tap for konsumentene utover selve skatteprovenyet, synes det rimelig at færre prosjekter blir samfunnsøkonomisk lønnsomme når vi tar hensyn til slike finansieringskostnader. Anta f.eks. at det skattefinansierte vegprosjektet gir tidsgevinster til en samlet verdi av 110 mill. kroner, og at kostnaden for prosjektet er 100 mill. kroner før vi tar hensyn til finansieringskostnader. Dersom vi har ubegrenset mulighet til å anvende lump-sum beskatning, er prosjektoverskuddet på 10 mill. kroner, og prosjektet er samfunnsøkonomisk lønnsomt. Med vridende skatter og en marginalkostnad ved skattefinansiering på 1,2, blir imidlertid den relevante prosjektkostnaden 120 mill. kroner, slik at prosjektet ikke lenger er lønnsomt. Anslaget for marginalkostnaden ved skattefinansiering er dermed avgjørende for om prosjektet bør gjennomføres eller ikke.

Selv om det i utgangspunktet synes rimelig at marginalkostnaden ved skattefinansiering er større enn én slik som i eksempelet ovenfor, kan vi ikke fastslå dette på teoretisk grunnlag. Hovedgrunnen til dette er at både skatteøkningen og det offentlige godet som produseres, kan gi inntektsvirkninger som oppveier den negative vridningseffekten som følger av økt beskatning. I tillegg er det vanlig å måle skattekostnaden relativt til de markedsprisene offentlig sektor står overfor. Dette gjør at eventuelle forskjeller mellom markedspriser og kalkulasjonspriser vanligvis inngår i anslaget for marginalkostnaden ved skattefinansiering. Disse virkningene er relativt kompliserte, og det vises til litteratur på området for nærmere omtale, jf. bl.a. Atkinson og Stern (1974), Hagen (1979) og Vennemo (1991). For å få et nærmere anslag på marginalkostnaden ved skattefinansiering, er vi i prinsippet avhengige av empiriske arbeider i form av generelle likevektsmodeller for norsk økonomi. I slike modeller tas det utgangspunkt i den faktiske utformingen av det norske skattesystemet. Dette gjør at marginalkostnaden ved skattefinansiering normalt vil variere mellom ulike skatteformer. Vi vil i avsnitt 7.3 drøfte noen slike modeller av norsk økonomi. I tillegg vil vi gi en kort omtale av noen resultater fra enkelte utenlandske studier. Både skattenivåene og de skattesystemene som ligger til grunn for disse studiene, adskiller seg imidlertid ofte fra norske forhold, slik at resultatene ikke kan overføres direkte til norsk økonomi. Det er likevel grunn til å peke på at skattekilene ofte vil være mindre i de utenlandske studiene, noe som isolert sett skulle tilsi at marginalkostnaden ved skattefinansiering er lavere enn i de norske studiene.

7.3 Marginalkostnaden ved skattefinansiering - empiriske analyser

I dette avsnittet skal vi først se på arbeider av Vennemo (1991) og Brendemoen og Vennemo (1993a,b), jf. også Brendemoen og Vennemo (1996), som begge bruker en énperiodeversjon av MSG-modellen. Deretter skal vi drøfte resultatene til Holmøy og Strøm (1997) som benytter en dynamisk versjon av den samme modellen 1. Videre skal vi drøfte resultatene til Håkonsen og Mathiesen (1997) som reproduserer resultatene til Holmøy og Strøm i en liten, statisk likevektsmodell 2. Til slutt skal vi se kort på studier av Bugten (1996) og Osland (1996) som begge benytter en dynamisk likevektsmodell. Avslutningsvis omtaler vi kort noen resultater fra utenlandske studier. Mye av drøftingen i dette avsnittet bygger på SNF-rapport 26/94 (Pedersen 1994), og lesere som ønsker en mer detaljert redegjørelse for flere studier henvises til denne rapporten i tillegg til originalarbeidene. Effektivitetskostnader ved beskatning er også drøftet av Grønn skattekommisjon, jf. NOU 1996:9.

MSG-modellen som benyttes av Vennemo (1991), er en relativt disaggregert modell med flere konsumentgrupper, produksjonssektorer og vare- og tjenestegrupper. Modellen bygger bl.a. på en undermodell som gir en meget detaljert beskrivelse av det norske systemet av indirekte skatter og merverdiavgift. Den gode spesifiseringen av skattesystemet er en klar styrke ved modellen, selv om systemet er beskrevet med utgangspunkt i modellens basisår (1987). På den annen side har modellen i Vennemos versjon en svakhet ved at både samlet kapitalbeholdning og driftsregnskapet overfor utlandet er gitt, slik at modellen ikke fanger opp intertemporale aspekter ved skattlegging.

Brendemoen og Vennemo (1993a,b) bruker samme modell som Vennemo (1991), men har i tillegg en undermodell som tar hensyn til virkninger på konsumentenes velferd av noen former for negative eksterne virkninger (i hovedsak lokale skadevirkninger av luftforurensing). Eksterne virkninger påvirker marginalkostnaden ved skattefinansiering på to måter. For det første kan selve beskatningsobjektet forårsake eksternaliteten slik at økt skatt (avgift) gir reduserte eksterne virkninger. Dette vil f.eks. være tilfelle dersom vi innfører en miljøavgift på bruk av piggdekk. For det andre kan økt skatt indirekte påvirke den aktiviteten som forårsaker eksterne effekter. Økt lønnsskatt vil f.eks. kunne redusere etterspørselen etter flyreiser, og dette kan gi positive miljøvirkninger dersom flystøy og luftforurensing fra fly ikke allerede er innarbeidet i landingsavgifter og priser på drivstoff m.m.

Både Vennemo (1991) og Brendemoen og Vennemo (1993a,b) definerer marginalkostnaden ved offentlig ressursbruk (skattefinansiering) som forholdet mellom velferdstapet, målt i penger, ved en skatteøkning og den offentlige utgiftsøkningen, målt med de markedsprisene offentlig sektor står overfor (priser inkludert skatt og avgifter). Den beregnede marginalkostnaden omfatter dermed både kostnaden ved å skattefinansiere prosjektet og eventuelle korreksjoner av markedsprisene for å oppnå samfunnsøkonomiske kalkulasjonspriser, jf. omtalen i boks 7.2. Dette gjør at marginalkostnaden i utgangspunktet må antas å variere mellom ulike typer prosjekter, selv når det er de samme skattene som økes for å finansiere hvert prosjekt. I analysene oppstår det også slike variasjoner, men forskjellen mellom den «dyreste» prosjekttypen (statlig helsetjeneste) og den «billigste» prosjekttypen (statlig utdanning og forskning) er på bare 17 prosent 3. Dette er en relativt liten forskjell i forhold til den usikkerheten som ligger i datagrunnlaget og modellen generelt, og vi vil derfor fortsette å snakke om «marginalkostnaden ved skattefinansiering» selv om «marginalkostnaden ved offentlig, skattefinansiert ressursbruk» er en mer presis betegnelse. For et «generelt prosjekt», som er et gjennomsnitt av de ulike prosjekttypene, beregnes bl.a. marginalkostnader på 1,17 for reduserte overføringer, 1,35 for økt merverdiavgift og 1,75 for inntektsskatt når det ikke tas hensyn til eksterne virkninger. Dersom alle skatter økes proporsjonalt, blir marginalkostnaden 1,67 når eksterne virkninger ikke er med, og 1,48 når de eksterne virkningene medregnes.

I modellen er overføringer til husholdningene lump-sum skatter uten substitusjonsvirkninger. Dette gjør at marginalkostnaden ved reduserte overføringer er lav, selv om inntektsvirkningene i dette tilfellet bidrar til å øke den beregnede marginalkostnaden. Dette skyldes bl.a. at de indirekte skattene på privat konsum er høyere enn den gjennomsnittlige indirekte skatten på det offentlige konsumet. Alt annet likt gjør dette at de offentlige skatteinntektene går ned når de reduserte overføringene benyttes til å finansiere økt offentlig konsum.

Resultatene i denne typen analyser er bl.a. avhengige av hvor følsomt arbeidstilbudet er for endringer i lønnsnivået. I Vennemo (1991) og Brendemoen og Vennemo (1993a,b) er parametrene i arbeidstilbudsfunksjonen estimert på mikrodata (Aaberge m.fl. (1990), Dagsvik og Strøm (1992)) 4. Disse studiene viser ifølge Vennemo tilnærmet ingen inntektsvirkning på arbeidstilbudet for de fleste typer hushold, mens de isolerte virkningene av at prisen på fritid endres er relativt høye i forhold til det som er vanlig i slike studier. Denne virkningen er særlig sterk for kvinner, og endringer i lønnsnivået som følge av en skatteendring har dermed stor betydning for kvinnenes arbeidstilbud. Marginalkostnaden ved inntektsskatt blir derfor høy både pga. høye arbeidstilbudselastisiteter og høye skattekiler i arbeidsmarkedet.

Kostnaden ved økt merverdiavgift er lavere enn kostnaden ved økt inntektsskatt. Det er i den forbindelse et vesentlig poeng at beregningene er gjort i en statisk modell med gitt kapitalbeholdning. Merverdiavgiften er en skatt på alt forbruk, uansett om det er finansiert av arbeidsinntekt, kapitalinntekt eller reduksjon av kapitalbeholdning. I modellen virker merverdiavgiften som en tilnærmet lump-sum skatt på alt forbruk finansiert av den gitte kapitalbeholdningen. Dette utgjør en betydelig del av det samlede forbruket i modellen, og kan dermed bidra til å forklare de relativt store forskjellene mellom kostnadene ved økt inntektsskatt og økt merverdiavgift. I tillegg kan økt merverdiavgift bidra til å øke prisene på vareinnsats i sektorer som ikke er merverdiavgiftspliktige. Dette kan gjøre at de relative prisene mellom bruk av arbeidskraft og vareinnsats endres mindre ved en økning i merverdiavgiften enn ved en økning i skatten på arbeidsinntekt.

Gjennomgående får Brendemoen og Vennemo reduserte marginalkostnader ved ulike former for skattefinansiering når de inkluderer negative eksterne virkninger i modellen. Dette gjenspeiler at miljøavgiftene i gjennomsnitt ikke fullt ut reflekterer kostnadene ved ulike forurensende aktiviteter. Det er likevel betydelig usikkerhet knyttet til dette resultatet bl.a. fordi verdsettelsen av miljøvirkningene er usikre. Hovedkonklusjonen fra arbeidet til Brendemoen og Vennemo blir dermed at marginalkostnaden ved et generelt offentlig prosjekt finansiert ved en proporsjonal økning i alle skatter er om lag 1,5 når en tar hensyn til eksterne effekter. Når en ser bort fra eksterne effekter er marginalkostnaden 10-15 prosentenheter høyere.

Holmøy og Strøm (1997) benytter en nyere versjon av MSG-modellen (MSG-6) til å utføre samme typen beregninger som Brendemoen og Vennemo. MSG-6 er en dynamisk modell der norske husholdninger i realiteten står overfor en intertemporal budsjettbetingelse. Dette vil i utgangspunktet føre til andre tilpasninger til eksogene endringer enn i den statiske modellen Brendemoen og Vennemo benyttet, jf. bl.a. drøftingen ovenfor om forskjellen mellom lønnsskatt og merverdiavgift. Det er også en del andre endringer i forhold til tidligere MSG-versjoner. En viktig forskjell er at det ikke lenger er mulig i modellen å velte deler av kostnadene ved en skatteøkning over på utlandet ved å bedre bytteforholdet når skatten øker. Dette vil isolert sett bidra til en økning av marginalkostnaden ved skattefinansiering slik den beregnes i modellen. Holmøy og Strøm tar videre utgangspunkt i 1992 som basisår. Dette gjør at de kan benytte et mer oppdatert skattesystem enn Brendemoen og Vennemo.

En annen viktig forskjell ligger i formuleringen av arbeidstilbudet. Basert på andre modellarbeider (jf. særlig Jorgenson og Wilcoxen (1989)) og resultater fra tidsnyttingsundersøkelser, legger Holmøy og Strøm til grunn at fritidens budsjettandel i nyttefunksjonen er større enn hva Brendemoen og Vennemo antar. Dette fører isolert sett til at inntektsvirkningen i arbeidstilbudet blir vesentlig høyere enn hos Brendemoen og Vennemo. Holmøy og Strøm antar også en forholdsvis lav substitusjonselastisitet mellom fritid og varekonsum i nyttefunksjonen, noe som bidrar til en relativt lav substitusjonsvirkning i arbeidstilbudet. Med de valgte parametrene er inntektsvirkningen større enn substitusjonsvirkningen i tallverdi, slik at arbeidstilbudskurven bøyer bakover. En skatteøkning vil dermed føre til en økning i arbeidstilbudet.

Resultatene til Holmøy og Strøm avviker sterkt fra Brendemoen og Vennemo. For et «generelt prosjekt» beregnes en marginalkostnad på 0,74 når reduserte lump-sum overføringer benyttes som finansieringsform. Med vridende skatter øker marginalkostnaden bare til 0,79 både ved økt lønnsskatt og ved økt merverdiavgift, og til 0,80 ved økt arbeidsgiveravgift. Ifølge resultatene til Holmøy og Strøm vil altså de markedsprisene offentlig sektor står overfor overvurdere kostnadene ved økt offentlig konsum selv om det blir benyttet vridende beskatning for å finansiere utgiftsøkningen.

Holmøy og Strøm viser at resultatene i modellen er svært følsomme for ulike forutsetninger om arbeidstilbudet. En reduksjon av fritidsandelen fra 0,51 til 0,10 fører til redusert inntektsvirkning på arbeidstilbudet (mens substitusjonsvirkningen holdes konstant ved å øke substitusjonselastisiteten i nyttefunksjonen), slik at kostnaden ved lump-sum finansiering øker fra 0,74 til 0,95. På samme måte vil en økt substitusjonsvirkning i arbeidstilbudet ved å øke substitusjonselastisiteten i nyttefunksjonen fra 0,25 til 0,80 (mens fritidsandelen og dermed inntektsvirkningen holdes konstant) øke den beregnede marginalkostnaden til 0,96 ved økt arbeidsgiveravgift, mens marginalkostnaden ved økte lump-sum overføringer er om lag uendret (0,75). Marginalkostnaden ved bruk av økt arbeidsgiveravgift er dermed om lag 28 pst. høyere enn ved bruk av lump-sum overføringer, mot om lag 8 pst. høyere i referansetilfellet med substitusjonselastisitet lik 0,25.

Holmøy og Strøm drøfter også hvordan de beregnede resultatene blir påvirket av ulike forutsetninger om dynamikken i modellen. Konklusjonen er imidlertid at verken endring i forventningsdannelse eller i hvilken grad konsumentene er villige til å flytte konsum over tid (intertemporal substitusjon) i særlig grad påvirker resultatene i modellen. Resultatene påvirkes også lite av at modellen gjøres statisk i den forstand at samlet realkapital og finansformue låses fast til den utviklingen de har langs referansebanen.

Håkonsen og Mathiesen (1997) benytter en enkel statisk likevektsmodell med tre goder (ett privat konsumgode, ett offentlig konsumgode og fritid). Med samme valg av nyttefunksjon reproduserer Håkonsen og Mathiesen i stor grad resultatene til Holmøy og Strøm. For økte lump-sum overføringer beregner f.eks. Håkonsen og Mathiesen en marginalkostnad på 0,72 (mot 0,74 hos Holmøy og Strøm) og 0,78 ved bruk av den ene vridende skatten i modellen (0,79-0,80 hos Holmøy og Strøm). Disse resultatene understreker hvor avgjørende spesifiseringen av arbeidstilbudet er for de resultatene som fremkommer.

Håkonsen og Mathiesen korrigerer også for forskjellen mellom markedspriser og kalkulasjonspriser og for inntektseffekten av beskatningen, slik at marginalkostnaden ved bruk av lump-sum overføringer blir lik én 5. Ved hjelp av tabell 7.1 viser de videre hvordan den beregnede marginalkostnaden avhenger av fritidsandelen (q) og substitusjonselastisiteten i nyttefunksjonen (s) 6.

Tabell 7.1 Marginalkostnad ved skattefinansiering

θ/σ 0 0,25 0,5 0,75 1 1,25 1,5 1,75
0,33 1 1,07 1,14 1,23 1,33 1,46 1,6 1,79
0,500 1 1,09 1,2 1,33 1,5 1,72 2 2,42
0,600 1 1,1 1,23 1,39 1,6 1,89 2,3 2,94
0,667 1 1,11 1,25 1,43 1,67 2,01 2,5 3,38

Kilde: Håkonsen og Mathiesen (1997)

Resultatene i tabellen viser godt samsvar med følsomhetsberegningene til Holmøy og Strøm, jf. valgene av substitusjonselastisitet på 0,25 og 0,75 for en fritidsandel på 0,5.

Håkonsen og Mathiesen argumenterer for at lønnselastisiteten i arbeidstilbudet mest trolig er positiv, men med lav tallverdi, f.eks. av størrelsesorden 0,1-0,3. Med en fritidsandel på 0,5 svarer dette til en substitusjonselastisitet mellom fritid og aggregert konsum i størrelsesorden 1,2-1,5, og en beregnet (korrigert) marginalkostnad ved skattefinansiering på om lag 1,7.

Bugten (1996) fanger også opp intertemporale forhold i sin modell, i tillegg til at han modellerer internasjonale kapitalbevegelser og husholdningsproduksjon. På den annen side er modellen mer aggregert enn modellen til Brendemoen og Vennemo, samtidig som skattesystemet er mer summarisk behandlet. Resultatene til Bugten har mye til felles med resultatene til Brendemoen og Vennemo i den forstand at økt inntektsskatt er en dyrere finansieringsform enn økt moms. Spredningen i marginalkostnad er imidlertid vesentlig større hos Bugten enn hos Brendemoen og Vennemo, og resultatene er svært følsomme for endringer i arbeidstilbudets lønnselastisitet.

Bugten tar ikke hensyn til miljøvirkninger, men inkluderer derimot kapital- og boligbeskatning. Han finner videre at det marginale effektivitetstapet ved å øke investeringsavgiften er relativt høyt. Beregningene kan tyde på at også skatt på kapitalinntekter har en høy marginalkostnad, selv om den er noe lavere enn for skatt på arbeidsinntekt og mye lavere enn for investeringsavgiften. Boligbeskatningen har derimot en marginalkostnad som er lavere enn én. Beregningene indikerer derfor at det kan være effektivitetsfremmende å øke beskatningen av boligkapital. Det er forsåvidt ikke et overraskende resultat gitt at den gunstige beskatningen av boligkapital sammenliknet med annen realkapital trolig er et av de mest betydelige gjenværende ikke-nøytrale elementene i den norske kapitalbeskatningen etter skattereformen i 1992.

Osland (1996) er en videreutvikling av Bugten (1996). Effektivitetskostnader ved beskatning er beregnet i en dynamisk generell likevektsmodell med overlappende generasjoner. For skatt på arbeidsinntekt, merverdiavgift og boligbeskatning bekrefter beregningene i hovedtrekk resultatene til Bugten. Osland finner imidlertid at investeringsavgiften har lavere effektivitetskostnader enn hva analysen til Bugten indikerer, selv om den fortsatt er relativt høy.

Det foreligger også en rekke utenlandske studier av effektivitetskostnader av beskatning. De fleste av disse studiene tar utgangspunkt i amerikanske data. En tabelloversikt over resultatene fra utenlandske studier er gitt i kapittel 5 i Pedersen (1994).

Hansson (1984) benytter en aggregert tosektormodell der bare én av sektorene er skattlagt. Han tar videre utgangspunkt i det svenske skattesystemet fra 1979, der spesielt marginalskatten på arbeidsinntekt var svært høy (72,6 pst.). Analysen til Hansson illustrerer samspillet mellom arbeids- og kapitalmarkedet ved at høyere skatt på kapital i enkelte beregningsalternativer har en marginalkostnad som er lavere enn én. Dette skyldes at økt skattlegging av kapital fører kapital over i den ikke-skattlagte husholdningssektoren. Dermed frigjøres arbeidskraft herfra som så brukes i den skattlagte sektoren, noe som reduserer det samlede effektivitetstapet siden skattekilen i arbeidsmarkedet er mye større enn i kapitalmarkedet.

Et interessant trekk ved analysen til Hansson er at han ser eksplisitt på hva offentlige skatteinntekter benyttes til. En proporsjonal økning i lønns- og kapitalskatten gir f.eks. en marginalkostnad på mellom 0,82 og 0,99 dersom skatteinntekten anvendes til en infrastrukturinvestering. Dersom skatteinntekten føres tilbake til privat sektor som pengeoverføringer, blir marginalkostnaden derimot mellom 1,22 og 1,51 avhengig av hvilke elastisiteter som legges til grunn for arbeidstilbud og sparing. Resultatene til Hansson viser hvordan inntektsvirkninger kan bidra til å redusere kostnaden ved skattefinansiering når skatteinntekten finansierer andre goder enn kontantoverføringer til privat sektor, jf. omtalen i boks 7.2. Ut fra en slik synsvinkel understøtter resultatene til Hansson på mange måter resultatene til Holmøy og Strøm. På den andre siden er imidlertid både det aktuelle skattesystemet og modellapparatet såvidt forskjellige at det er vanskelig å trekke klare paralleller mellom de to undersøkelsene.

Generelt gir analysene på amerikanske data lavere anslag for marginalkostnaden av beskatning enn de norske analysene (utenom analysen til Holmøy og Strøm), jf. blant annet Ballard m.fl. (1985) og Jorgenson og Yun (1991) 7. For skatt på lønnsinntekter finner de en marginalkostnad i størrelsesorden 1,2-1,4 mot rundt 1,7-1,8 i de norske studiene. Dette kan for det første skyldes at den samlede skattekilen for ulike skatteformer ofte er høyere i det norske skattesystemet enn i det amerikanske. I tillegg kan ulike modellformuleringer og parametervalg påvirke resultatene. Ballard m.fl. benytter f.eks. en lønnselastisitet som er vesentlig lavere enn Brendemoen og Vennemo (0,15 mot 0,9). Dette poenget blir også illustrert ved ulike følsomhetsanalyser i modellen til Ballard m.fl. Dersom både lønns- og spareelastisiteten settes lik null, blir f.eks. marginalkostnaden ved lønnsskatt 1,12 (mot 1,23 i sentraltilfellet) og marginalkostnaden ved kapitalskatt 1,18 (mot 1,46 i sentraltilfellet).

Jorgenson og Yun finner videre at en skatt på lønnsinntekter har en noe høyere marginalkostnad enn en omsetningsavgift (som riktignok ikke er helt sammenliknbar med en merverdiavgift), men forskjellen er betydelig lavere enn hva de norske studiene indikerer. Ballard m.fl. får derimot at omsetningsavgiften har en noe høyere marginalkostnad enn en skatt på lønnsinntekter. Dette resultatet endres imidlertid dersom bensin, alkohol og tobakk, som er relativt hardt beskattet i utgangspunktet, holdes utenfor analysen. Studiene bekrefter dermed til en viss grad at det er lavere effektivitetskostnader knyttet til skatt på forbruk enn skatt på lønnsinntekter. Begge de ovenfor nevnte studiene finner dessuten at skatt på kapitalinntekter har en høyere marginalkostnad enn skatt på lønnsinntekter. Den er imidlertid klart høyere i den dynamiske modellen til Jorgenson og Yun enn i den statiske (tidsrekursive) modellen til Ballard m.fl. Dette er et eksempel på at også modellformuleringen trolig påvirker resultatet ved at virkningen av kapitalbeskatningen blir større når aktørene i modellen tilpasser seg optimalt over tid. Jorgenson og Yun finner videre at eiendomsskatten har en relativt lav marginalkostnad, hovedsakelig som følge av at boligkapital er mye lavere beskattet enn annen realkapital også i USA.

7.4 Kort om avveiningen mellom skattefinansiering og brukerbetaling

I dette avsnittet skal vi kort drøfte avveiningen mellom skattefinansiering og brukerbetaling. Vi starter med å betrakte bompengefinansiering av en veginvestering der det i utgangspunktet ikke er noen kødannelse. Som omtalt i avsnitt 7.1, vil den optimale prisen være null i dette tilfellet dersom vi ser bort fra finansieringsbehovet. Bompengeavgiften vil dermed føre til et netto velferdstap ved at vegen blir mindre brukt enn det som er samfunnsøkonomisk ønskelig. For å finne ut hvilken finansieringsform som er ønskelig å benytte, må vi derfor sammenlikne dette velferdstapet med det velferdstapet som oppstår ved generell beskatning. I tillegg må vi ta hensyn til kostnadene ved å kreve inn bompengene. Dette er illustrert i boks 7.2 ved hjelp av et stilisert eksempel, jf. avsnitt 7.5.

De realøkonomiske kostnadene ved å bompengefinansiere veginvesteringer vil generelt avhenge av innkrevingskostnadene og av hvor følsom bruk av vegen er for bompenger (avvisningseffekten). I en ex post analyse av fem norske ferjeavløsningsprosjekter finner Bråthen m.fl. (1995) at skattefinansiering som hovedregel er mer lønnsomt enn bompengefinansiering når marginalkostnaden ved skattefinansiering settes lik 1,25. For prosjektet med mest trafikk (Askøybrua), er imidlertid differansen i lønnsomhet mellom bompengefinansiering og offentlig finansiering liten, noe som bl.a. skyldes at innkrevingskostnadene er relativt lave.

Drøftingen ovenfor er også relevant for andre fellesgoder der det ikke er knapphet på brukersiden, men der det er mulig å ekskludere brukere som ikke er villige til å betale for bruk av godet. For fellesgoder der det både er knapphet på brukersiden og mulighet for å ekskludere brukere, blir imidlertid situasjonen noe annerledes. Vi skal holde oss til vegsektoren, og illustrere problemstillingen ved å drøfte bruk av bompenger på en veg der det er køproblemer.

Når det er køproblemer på en veg, vil fremkommeligheten for hver enkelt bilist avhenge av det samlede antallet bilister på vegen. Hver gang en ny bilist kommer inn på vegen, vil gjennomsnittshastigheten for den eksisterende trafikken på vegen bli redusert. Vi har dermed et eksempel på negative eksterne virkninger som kan internaliseres ved å benytte en avgift som stiller hver enkelt bilist overfor de samlede kostnadene ved at hun benytter vegen. Dette er illustrert i boks 7.1.

Boks 7.1 Boks 7.1 Bompenger og køkostnader

Figur 7.1 

Figur 7.1

Figuren ovenfor viser en situasjon hvor n bilister overveier å kjøre fra A til B. Bilistenes betalingsvillighet for å kjøre denne strekningen betegnes som B(n). Dersom det er for mange biler på vegen, blir det trengsel. T(n) er totale tidskostnader for n bilister, mens t(n) er gjennomsnittlig kostnad pr. bil, (T(n)= t(n)n). Hvis vi deriverer T(n) kommer vi fram til økningen i totale tidskostnader som følge av en ekstra bil, (T'(n)=t(n)+ t'(n)n). Vi ser av figuren at t(n)=T'(n) fram til n0. Dette innebærer at så lenge det ikke kjører mer enn n0 biler mellom A og B, vil gjennomsnittstiden for å kjøre denne strekningen være uforandret. Dette innebærer at det ikke er trengsel. I det antall biler på vegen overstiger n0, vil det oppstå trengsel. Dette er illustrert ved at det ikke lenger er sammenfall mellom t(n) og T'(n). Dersom vi antar at hver enkelt bilist neglisjerer de kostnadene hun påfører andre, og dermed bare tar hensyn til sin egen gjennomsnittlige tidskostnad, vil til sammen n1 biler kjøre strekningen fra A til B. I denne løsningen vil det være en god del trengsel. For å komme fram til hvor mange biler som bør kjøre strekningen, er det nødvendig å ta hensyn til økningen i de totale tidskostnadene som følge av én ekstra bil, T'(n). Vi ser da at antall biler reduseres fra n1 til n*. I denne løsningen vil det fortsatt være noe trengsel, men ikke så mye som i den frie markedsløsningen. Ved å innføre en avgift tilsvarende forskjellen mellom private kostnader (t(n)) og samfunnsøkonomiske kostnader (T'(n)), kan myndighetene sørge for at antall biler som kjører strekningen fra A til B reduseres fra n1 til n*.

Når det er køkostnader vil det dermed være optimalt å benytte vegprising for å fordele den knappe vegkapasiteten dersom innkrevingskostnadene ikke er for høye. Dette er et eksempel på at vi alltid bør benytte skatter som forbedrer ressursallokeringen før vridende skatter tas i bruk. Dersom det er nødvendig med ytterligere inntekter for å finansiere en investering, må det foretas en tilsvarende avveining mellom økte bompenger og bruk av vridende beskatning som i tilfellet uten køkostnader. Det er videre grunn til å merke seg at bruken av bompenger for å fordele den knappe vegkapasiteten isolert sett reduserer behovet for å investere i større vegkapasitet. En samfunnsøkonomisk lønnsomhetsanalyse av et vegprosjekt i et område med køproblemer bør derfor ta utgangspunkt i en situasjon med optimal prising av vegkapasitet, i stedet for å legge til grunn at kapasitetsproblemet i sin helhet må løses ved økt vegutbygging. For en nærmere drøfting av denne problemstillingen viser vi til Holtsmark m.fl. (1991).

Omtalen i avsnittene ovenfor er i sin helhet knyttet til kollektive goder. I mange tilfeller leverer imidlertid det offentlige private goder gratis eller til priser som ikke er kostnadsdekkende. Undervisningstjenester og helsetjenester kan være eksempler på dette. Det vil som hovedregel ikke være tilfelle at generelle inntektsfordelingshensyn kan forsvare priser under grensekostnad (Farrell (1958)). En eventuell begrunnelse for så lave priser må dermed være knyttet til ulike former for markedssvikt eller til at myndighetene har særlige mål om fordelingen av enkelte typer goder (Tobin (1970)). Vi går ikke videre med å vurdere denne typen spørsmål.

7.5 Skattefinansiering og brukerbetaling - utvalgets konklusjoner

Utgangspunktet for en avveining mellom brukerbetaling og skattefinansiering er å velge den finansieringsformen som gir de laveste realøkonomiske kostnadene. For bompengefinansiering eller andre prosjektspesifikke finansieringsformer vil dette kreve egne beregninger for hvert enkelt prosjekt. Inntektene fra generell beskatning er imidlertid ikke øremerket for spesielle prosjekter, og skattekostnaden vil derfor i utgangspunktet ikke være prosjektspesifikk.

Omtalen i avsnittene ovenfor viser at resultatene fra ulike empiriske undersøkelser av skattekostnad varierer til dels betydelig. Det er videre i mange tilfeller vanskelig å forklare hvorfor det oppstår forskjeller mellom de ulike undersøkelsene. Dette gjør at de som har utført de ulike undersøkelsene, selv advarer mot å tolke de kvantitative anslagene bokstavelig, jf. f.eks. Bovenberg (1990). Dersom kostnadene ved skattefinansiering skal inngå i nytte-kostnadsanalyser, er det likevel nødvendig å utforme en enkel regel som kan anvendes i praksis.

Utvalget ser det som hensiktsmessig at skattekostnaden beregnes relativt til kalkulasjonsprisene. Utvalget viser videre til at det er betydelig usikkerhet knyttet til hvordan arbeidstilbudet skal spesifiseres, og at det derfor bør arbeides videre med dette spørsmålet. Samtidig vil det imidlertid være behov for et tallanslag på marginalkostnaden ved skattefinansiering før ytterligere forskningsresultater foreligger, bl.a. når en skal vurdere ulike former for brukerbetaling opp mot skattefinansiering. Utvalget benytter samme prinsipp som ellers i rapporten, og legger til grunn et relativt forsiktig anslag basert på de ulike empiriske undersøkelsene som foreligger. Utvalget tilrår på usikkert grunnlag at marginalkostnaden ved skattefinansiering inntil videre settes lik 1,2. Med den fremgangsmåten utvalget anbefaler er det videre en fordel å ta utgangspunkt i en skattekostnad på 0,2 ( = 1,2-1), jf. omtale nedenfor. Dette kan vi noe upresist betegne merkostnaden ved å benytte vridende beskatning i forhold til lump-sum beskatning.

For å regne ut kostnaden ved å produsere et skattefinansiert gode foreslår utvalget først å verdsette de direkte kostnadene for prosjektet til kalkulasjonspriser (produsentpriser). Deretter beregnes finansieringsbehovet for offentlig sektor. Dette finansieringsbehovet vil bestå av de betalbare kostnadene for prosjektet målt med kalkulasjonspriser. I tillegg må vi imidlertid ta hensyn til hvordan økt tilbud av det offentlige godet påvirker skatteinntektene. Det samlede finansieringsbehovet er lik summen av de betalbare kostnadene for prosjektet og provenyvirkningene via økt tilbud av det offentlige godet. Dette finansieringsbehovet multipliseres med skattekostnaden på 0,2 for å finne den realøkonomiske finansieringskostnaden for prosjektet. Den samlede kostnaden for prosjektet blir lik summen av de direkte kostnadene og den realøkonomiske finansieringskostnaden. Denne fremgangsmåten er illustrert i boks 7.2.

Boks 7.2 Boks 7.2 Praktisk bruk av finansieringskostnad

Vi betrakter et vegprosjekt der den budsjetterte investeringskostnaden for staten er 100 mill. kroner, fordelt med 52 mill. kroner til lønnskostnader (inklusiv arbeidsgiveravgift) og 48 mill. kroner til vareinnsats (inklusiv 20 pst. merverdiavgift). Prosjektet gir en årlig tidsinnsparing som verdsettes til 15 mill. kroner, fordelt med 7,5 mill. kroner for fritidsreiser og 7,5 mill. kroner for reiser i arbeid. Videre gir prosjektet økte miljøkostnader pr. år på 5 mill. kroner. Vi forutsetter at prosjektet er evigvarende, og at det ikke påløper andre kostnader. Prosjektet finansieres fullt ut med økt beskatning, og det benyttes en kalkulasjonsrente på 7 pst. Vi finner først investeringskostnaden målt med kalkulasjonspriser. Vi antar at offentlig etterspørsel etter arbeidskraft i sin helhet fortrenger bruk av arbeidskraft i privat produksjon. Videre antar vi at offentlig bruk av vareinnsats dekkes ved redusert bruk i avgiftspliktig privat virksomhet, slik at riktig kalkulasjonspris blir lik produsentprisene i disse virksomhetene. Lønnskostnadene blir dermed lik 52 mill. kroner også målt ved kalkulasjonspriser, mens kostnaden for vareinnsats blir lik 40 mill. kroner (pris eksklusiv merverdiavgift). Den samfunnsøkonomiske prosjektkostnaden blir dermed lik 92 mill. kroner, som også blir lik statens netto finansieringsbehov før vi tar hensyn til hvordan vegprosjektet påvirker skatteinntektene. Vi antar at 45 pst. av den årlige tidsinnsparingen for reiser i arbeid tilfaller det offentlige i form av økte skatteinntekter som bidrar til å redusere samlet finasnsieringsbehov. Det samlede finansieringsbehovet multipliseres deretter med en skattekostnad på 0,2. Miljøkostnadene belaster ikke offentlige budsjetter, og skal derfor ikke korrigeres for finansieringskostnader. Den samlede nåverdien av prosjektet blir dermed lik (mill. kroner):

Figur 7.2A 

Dersom vi i stedet hadde benyttet bompengefinansiering til å finansiere halvparten av den budsjetterte investeringskostnaden, og legger til grunn kostnader på 30 øre (avvisningskostnader + innkrevingskostnader) pr. krone innkrevd i bompenger, ville nåverdikalkylen blitt som følger:

Figur 7.2B 

Det er fortsatt lønnsomt å bygge vegen, men bruk av bompengefinansiering reduserer nåverdien med 4,6 mill. kroner. I dette tilfellet bør dermed vegen finansieres i sin helhet ved beskatning, og ikke ved delvis bruk av bompenger.

Det kan ofte være vanskelig å anslå presist hvordan det offentlige godet påvirker skatteinntektene. For en del goder kan en forutsette at virkningen er liten, og at en derfor bør se bort fra den. Dette er imidlertid en lite rimelig forutsetning for offentlige goder som f.eks. barnehager eller veger, der en viktig hensikt nettopp er å øke arbeidstilbudet eller å redusere transportkostnadene. For slike goder kan verdsettingen av prosjektet på nyttesiden gi informasjon som kan benyttes for å anslå en tilnærmet virkning på offentlige inntekter. Et vegprosjekt kan f.eks. redusere den tiden som benyttes til reiser i arbeid. Denne tidsinnsparingen verdsettes normalt til lønn inklusiv skatt og arbeidsgiveravgift, og fører til en tilsvarende økning i verdiskapingen i bedriftene. Det offentliges andel av denne verdiskapingen kan grovt tilnærmes med skatteinntektenes andel av samlet verdiskaping. Utvalget anbefaler at en som hovedregel antar at 45 pst. av økt verdiskaping tilfaller offentlig sektor i form av økte skatteinntekter.

Fotnoter

1.

Arbeidet til Holmøy og Strøm er utført på oppdrag for utvalget.

2.

Arbeidet til Håkonsen og Mathiesen er utført på oppdrag for utvalget.

3.

Siden f.eks. produksjon av statlige helsetjenester i modellen genereres fra én produktfunksjon, kan vi snakke om en «prosjekttype». I virkeligheten vil vi som oftest ha ulik faktorsammensetning for ulike prosjekter innenfor helsesektoren.

4.

Jf. også Aaberge m.fl. (1995).

5.

Håkonsen og Mathiesen benytter betegnelsene «korreksjon for selvbeskatning i offentlig sektor» og «reskalering av nytteindeksen».

6.

Tallene må sammenliknes med den prosentvise økningen Holmøy og Strøm beregner ved bruk av vridende beskatning i stedet for lump-sum overføringer, jf. de omtalte korreksjonene hos Håkonsen og Mathiesen.

7.

I tillegg til ulikheter i modellformulering m.v., er ikke disse analysene direkte sammenliknbare fordi Jorgenson og Yun (i motsetning til Ballard m.fl.) har kompensert for inntektsvirkningen av økt skatt.

Til toppen
Til dokumentets forside