NOU 1999: 9

Til laks åt alle kan ingen gjera?— Om årsaker til nedgangen i de norske villaksbestandene og forslag til strategier og tiltak for å bedre situasjonen

Til innholdsfortegnelse

1 Sammendrag

1.1 Sammendrag

Kapittel 1

Kap. 1 utgjør utredningens sammendrag. Sammendraget er relativt omfattende fordi det danner grunnlag for en samisk og engelsk oversettelse. Utredningen berører interesser i samisk språklige miljøer og har relevans for andre laksenasjoner rundt det nordlige Atlanterhavet.

Kapittel 2

I kap. 2 redegjøres det for utvalgets mandat og arbeid med utredningen. Utvalget presiserer og tolker mandatet og utdyper andre premisser for arbeidet.

Villaks-utvalget ble oppnevnt ved kongelig resolusjon av 18. juli 1997, og har hatt 14 medlemmer. Utvalget fikk følgende mandat: «Utvalget skal gjennomgå den totale situasjonen for de ville laksebestandene og legge frem forslag til forvaltningsstrategier og tiltak. Spørsmål knyttet til reguleringer i fisket, vassdragsforvaltning og lakseoppdrett skal vies særlig oppmerksomhet».

Norge er en sentral nasjon når det gjelder vill atlantisk laks med ca 650 lakseførende vassdrag og en rekke storlaksstammer. Vårt land har derfor et internasjonalt ansvar for å bevare laksen, og har også ratifisert en rekke forpliktende internasjonale konvensjoner.

Bakgrunnen for utvalgsarbeidet er den sterke bestandsnedgangen hos villaksen i Norge de siste årene. Til tross for omfattende tiltak og begrensninger i fiskeriene har nedgangen fortsatt. Fangstene er mer enn halvert i løpet av siste tiår.

Kapittel 3

I kap. 3 gis en beskrivelse av laksens utbredelse og biologi.

Laksen danner et stort antall gytebestander knyttet til store og små vassdrag med utløp til Atlanterhavet i Europa og Nord-Amerika. Laksen deles i fire hovedgrupper: Baltisk laks i Østersjøen, Øst-atlantisk laks i Europa, Vest-atlantisk laks i Nord-Amerika og nordlig laks i Barentsregionen. Norsk laks tilhører i hovedsak Øst-atlantisk laks. I nyere tid har den norske andelen av verdens lakseproduksjon økt, fordi arten er utryddet eller redusert i de sørlige delene av utbredelsesområdet. Norge er nå laksens kjerneområde fordi vi har flest og flere av verdens mest tallrike laksebestander.

Laksen lever sine første år i elvene før den smoltifiserer og vandrer fra elva og ut i havet for å finne mer næring. Deretter vender den tilbake til elva for å gyte. Laksen finner tilbake til det vassdraget og den delen av vassdraget hvor den vokste opp. Laksens evne til å finne tilbake til hjemelva er grunnlaget for oppdelingen i bestander. Disse bestandene har gjennom generasjoner utviklet forskjeller i arvelige egenskaper, og de er således tilpasset sitt vassdrag gjennom naturlig seleksjon.

Kapittel 4

I kap. 4 gjennomgås laksens betydelige og sammensatte økonomiske og kulturelle betydning opp gjennom tidene.

Laksefisket har gjennomgått store endringer. Opprinnelig var laksen en del av naturalhusholdet og ble fanget i vassdragene og i nærliggende fjord- og kystområder. Midt på 1800-tallet utviklet sportsfisket i elvene seg og ga betydelige leieinntekter og arbeidsplasser. Samtidig ble næringsfisket flyttet ut i fjordene, og kilenota ble den viktigste fangstredskapen frem til 1960-årene. Da ble havgående fartøyer, nye typer garn, ny kunnskap om laksens oppvekstområder tilgjengelig. Drivgarnsfiske i norske farvann og garn- og linefiske på oppvekstplassene i havet utviklet seg. Fra 1970 økte det kystnære fisket med krokgarn, mens tallet på kilenøter avtok. Samtidig med at laksefisket i sjøen økte og gjennomgikk store endringer, økte også antall sportsfiskere i elvene. Fra slutten av 1970-tallet har bestandene gått tilbake, og en rekke begrensninger i fisket, i havet, langs kysten, i fjordene og i elvene ble innført for å redusere beskatningen. Fra 1978 ble alt annet fiske enn stangfiske med få unntak forbudt i elvene. Drivgarnsfisket opphørte i 1989. Fisket ble flyttet tilbake til fjordene og elvene.

Den ville laksen representerer store verdier for arbeidsplasser, inntekter, trivsel og identitet i Norge. Den mest synlige faktoren er de lokaløkonomiske ringvirkningene som laksefisket i elvene gir opphav til. Årlig bidrar dette til en omsetning på minimum 400 – 500 millioner kroner, tilsvarende minst 600 årsverk. Livskraftige, ville laksestammer har også stor verdi ut over markedsprisen på fisket og fisken. Laksefiske har betydning for bosettingsmønsteret. Villaksressursen er også grunnlaget for lakseoppdrettsnæringen. Befolkningens betalingsvilje for å ta vare på levedyktige bestander av laks er svært høy. Rekreasjonsfiske og næringsfiske tar nå om lag like store fangster per år. Reduserte priser for laks og mindre fangster har redusert den økonomiske avkastningen for sjølaksefisket og elvefisket. Sportsfiske står nå for hoveddelen av den faktiske verdiskapningen.

Fra 1970 har Norge bygget opp verdens største lakseoppdrettsnæring. Næringen bidrar vesentlig til sysselsetting og verdiskaping langs kysten, og er en av landets viktigste eksportnæringer. Produksjonen av oppdrettslaks har vokst fra noen få tusen tonn i 1980 til 330 000   tonn i 1997. Eksportverdien var nesten 8 milliarder kroner i 1997.

Laksen er sentral for norsk, samisk og kvensk kultur og bosetting. Laksen er også synlig i kulturhistorien; i helleristninger, eventyr og sagn, religion, diktning, malerkunst, håndverkstradisjoner og språk. I laksedistriktene er laksen en viktig del av livet og sesongvekslingene og har stor betydning for folks trivsel, livskvalitet og helse. Laksefiske byr på fine naturopplevelser. Rettighetshavere og fiskerforeninger deltar i fiskestell, restaurering og skjøtsel av laksens leveområder.

Kapittel 5

I kap. 5 gjennomgås dagens situasjon for laksen, herunder årsakene til de naturlige svingninger i laksebestandene og de menneskeskapte tapsfaktorene.

Forekomsten av laks i Nord-Atlanteren varierer i lange og korte sykluser. Endringer i de naturgitte forholdene var tidligere eneste årsaken til svingningene, men menneskelige inngrep og forurensning har fått økende innflytelse på disse. Nedgangen i de norske laksebestandene på 70- og 80- tallet ble knyttet til overbeskatning, sur nedbør, inngrep i vassdrag, og parasitten Gyrodactylus salaris . De naturlige bestandsvariasjonene virker imidlertid også inn, og det kompliserte samvirke av naturlige og menneskeskapte faktorer fører til at det er vanskelig å identifisere de enkelte tapsårsaker og deres respektive bidrag til nedgangen.

Nedgangen i laksebestandene vises tydelig i fangststatistikken. Fangstene nådde en topp i 1960- og 70-årene. Deretter har fangstene avtatt og størrelsesammensetningen har også endret seg. Andelen smålaks har økt, mens storlaks har avtatt. Fangstene av laks i Norge falt fra om lag 2000   tonn i 1980 til 630   tonn i 1997. Bildet forverres ytterligere ved at oppgavene fra de siste årene også inkluderer fangst av rømt oppdrettslaks, og at en større andel av fangstene nå rapporteres og kommer med i offentlig statistikk. Redusert fangst skyldes en kraftig bestandsnedgang, men et mer begrenset fiske bidrar også. Fangstene i de gjenværende fiskeriene har fortsatt å avta, til tross for at fisket med drivgarn, fisket ved Færøyene og store deler av kystfisket med krokgarn har vært stengt eller redusert på 90-tallet. Dette gir berettiget grunnlag for bekymring for gytebestandenes utvikling.

De menneskeskapte årsakene til tap av laks er mange. Laksen har store krav til vannkvaliteten og er følsom for forurensninger. Allerede i forrige århundre begynte laksen på Sørlandet å bli skadet av sur nedbør. Laksebestandene i 18 sørlandsvassdrag er utryddet. Tilførselen av syre gjennom nedbør til Norge er redusert de siste årene, men det vil ta lang tid før de naturlige forholdene blir levelige for laks. Kalking er derfor nødvendig i mange vassdrag i lang tid fremover. Problemet med lokal forurensning er betydelig redusert de siste årene. Fortsatt gjenstår imidlertid lokale problemer knyttet til landbruk og mer spesielle utslipp fra industrien.

En tredel av de norske laksevassdragene er påvirket av vassdragsreguleringer, deriblant de fleste større vassdragene med de mest tallrike bestandene. De fleste kraftverkene er i offentlig eie og rammene for driften er fastsatt i vilkårene for tillatelsen til utbygging. Bestemmelser om avbøtende tiltak i forbindelse med vassdragsreguleringer omfatter minstevannføring, manøvrering, utsettinger, fisketrapper o.l. Slike tiltak som skal redusere de skadelige effektene, er blitt vanligere i utbygginger som er foretatt siden midt på 1970-tallet. Regulering oppgis som en vesentlig årsak til at laksen er utryddet, truet eller sårbar i 43 vassdrag. Få nye større utbyggingsprosjekter for vannkraft er planlagt. Andre fysiske inngrep i vassdragene, som for eksempel kanalisering, senkning, utfylling og grusgraving, fører til at vassdragene er mindre egnet for laks. Problemet er trolig undervurdert, både fordi inngrepene enkeltvis er små, og fordi de samvirker med andre tapsårsaker som vassdragsreguleringer og forurensing.

Sykdom opptrer naturlig hos fisk, enten de lever fritt i naturen eller i fangenskap. Smittepress fra kjente bakterie- og virussykdommer i oppdrettsnæringen oppfattes for tiden som en mindre vesentlig trussel mot villaks. Lakselus er en parasitt som forekommer naturlig på laks i saltvann. Fremveksten av oppdrettsnæringen har imidlertid medført at lakselus har verter i kystfarvannene gjennom hele året. Voksen laks og smolt har forhøyet lusepåslag i områder med mye oppdrett, og lakselus er med all sannsynlighet en betydelig dødelighetsårsak for utvandrende smolt.

Produksjonen av oppdrettslaks var i 1997 mer enn 330 tusen tonn og dette tilsvarer mer enn 500 ganger fangsten av vill laks. Det ventes fortsatt en betydelig vekst i næringen. Flere hundre tusen oppdrettslaks rømmer årlig og blander seg med den ville laksen, både i havet, langs kysten og i elvene. Rømt fisk betraktes av myndighetene ved siden av lakselus som det største miljøproblemet ved lakseoppdrett i dag. Langs kysten kan 30- 50   % av fangstene være oppdrettslaks. I gyteelvene varierer innslaget av oppdrettslaks, og i enkelte vassdrag er det helt oppe i 70–90   %. Summen av rømninger, små og store, medfører en svært bekymringsfull genetisk interaksjon mellom oppdrettslaks og vill laks. Dette vil endre og svekke artens naturlige bestandsstruktur, med tap av genetisk mangfold, som på lengre sikt vil kunne føre til lavere overlevelse.

Lakseparasitten Gyrodactylus salaris ble påvist i Norge i 1975, etter import av settefisk fra Sverige. Parasitten er registrert i 40 vassdrag og 37 fiskeanlegg i Norge, og har rammet flere av landets viktigste laksebestander. Der parasitten er registrert er bestandene sterkt truet eller utryddet. Saneringer av fiskeanleggene og rotenonbehandling av 25 smittede vassdrag har redusert forekomsten. I 13 rotenonbehandlede vassdrag er parasitten utryddet. Ni vassdrag er behandlet og under overvåkning og vurdering for friskmelding. Parasitten forekommer nå i 19 vassdrag. Rotenonbehandling i de største vassdragene og brakkvannssystemene er forbundet med praktiske problemer og er uansett langt mer ressurskrevende enn behandling av mindre vassdrag.

Fiske har vært den viktigste dødelighetsfaktoren for laks på gytevandring. I sjøen beskattes laksen med kilenot, krokgarn og sportsfiske. I vassdragene beskattes laksen med få unntak ved sportsfiske. Elvebeskatningen varierer mellom vassdrag og år. Det internasjonale råd for havforskning regner med at bestandskomplekset av smålaks i Nord-Europa er innenfor sikre biologiske grenser, mens flersjøvinterlaks befinner seg på et minimumsnivå i forhold til behovet for gytefisk.

Andelen av den laksesmolten som vandret ut fra elvene, og som kommer tilbake fra beiteområdene i havet, er redusert de siste 15–20 år. De viktigste årsakene til økt dødelighet i sjøvannsfasen synes å være endringer i miljøforholdene i havet og økt lakselussmitte, særlig tidlig i sjøfasen. Det er også bekymring for effekten av bifangster i Norskehavet. Fortsatt vekst i bestander av ishavssel, kystsel og skarv kan medføre økt predasjon i forhold til nivået de siste tiårene.

Det er betydelige forskjeller mellom regioner og enkeltvassdrag, både når det gjelder bestandssituasjonen og den relative betydningen av tapsfaktorene. Situasjonen er mest alvorlig på Vestlandet nord for Jæren, og minst alvorlig i Finnmark, Namdalen og Jæren. De fleste viktige tapsfaktorene forekommer langs store deler av kysten mellom Rogaland og Troms. I Finnmark er det i dag små problemer med fysiske inngrep, fiskeoppdrett og sykdom, men påvirkningene øker også der. På Østlandet er det eldre inngrep fra vannkraftutbygging, kanalisering og industriutbygging som reduserer lakseforekomstene, og lakseparasitten Gyrodactylus salaris i Drammens- og Liervassdraget. Sur nedbør virker i hovedsak på Sørlandet og på Vestlandet sør for Stadt.

Kapittel 6

I kap. 6 gjennomgås forvaltningen av laks i Norge.

Forvaltningen i ferskvann bygger i hovedsak på den private eiendomsretten og nasjonalstatens legitime rett til å vedta lover og håndheve dem. I norske farvann i sjøen har grunneierne retten til fiske med faststående redskap, ellers gjelder allemannsretten og internasjonal forhandlingsrett. Flere sektormyndigheter og forvaltningsnivåer er involvert i beslutninger og tiltak som påvirker laksen. Forvaltningen er komplisert. Lovverket for de aktuelle sektorene er relativt moderne og åpner for å ta miljøhensyn. Den private forvaltningen av laks er også omfattende. Den internasjonale lakseforvaltningen omfatter bilaterale avtaler, konvensjoner og internasjonale organers anbefalinger.

Miljøvernmyndighetene har hovedansvaret for forvaltningen av villaks, med Direktoratet for naturforvaltning som sentralt rådgivende og utøvende organ. Fylkesmannen har et regionalt ansvar. Det er etablert et rådssystem på alle nivåer, der beslutninger om reguleringer av fisket og andre tiltak drøftes.

Lakse- og innlandsfiskloven av 1992 er en fullmaktslov med formål «å sikre at naturlige bestander av anadrome laksefisk og deres leveområder forvaltes slik at naturens mangfold og produktivitet bevares. Innenfor disse rammene skal loven gi grunnlag for utvikling av bestandene med sikte på økt avkastning, til beste for rettighetshavere og fritidsfiskere». Laksen er etter lakseloven fredet, og fiske kan åpnes i egen forskrift.

Tiltaksarbeidet for laks skal dels hindre, dels kompensere for forurensning og inngrep, og dessuten fjerne trusselfaktorer og styrke grunnlaget for naturlige bestander. Miljømyndighetene, rettighetshavere og frivillige har brukt betydelige ressurser på tiltak for å fjerne tapsfaktorer, kompensere for tapsfaktorer eller øke produksjonsmulighetene for laks. Viktige tiltak har vært fiskeutsettinger, kalking, biotoptiltak, fisketrapper, genbank og bekjempelse av Gyrodactylus salaris .

Kapittel 7

I kap. 7 gjennomgås lakseforvaltningen i ulike nasjoner.

Organisering av forvaltningen og rettighetsforholdene varierer mellom nasjonene. Forvaltningen preges av mange involverte etater, med uklar eller komplisert fordeling av myndighet, ansvar og roller. I nasjoner der fiskeretten ikke er en grunneierrett er den offentlig forvaltningen omfattende, mens grunneierne naturlig nok har større ansvar i land med privat fiskerett.

Bestandsrettet, fleksibel forvaltning basert på prognoser av bestandenes utvikling får økende vekt i mange land. I Nord-Amerika har den vært dominerende, mens den europeiske lakseforvaltningen ofte bygger på historiske data over fangstutvikling. Fangstreguleringene baseres i økende grad på kvoter og gjenutsetting. Det er stor interesse for sportsfiske etter laks, og prisene øker.

De fleste laksenasjonene har nylig gjennomført utredninger motivert av tilbakegangen i laksebestandene. Klargjøring av ansvar, bedre samordning og økt handling er sentrale anbefalinger i alle land. I flere land med truede bestander er det foreslått å legge en større del av forvaltningen til sentrale etater, samtidig som en legger vekt på ansvarliggjøring og samarbeid mellom interessegrupper og myndigheter på alle nivåer.

Ordninger med fiskeravgift som betales av fiskerne er vanlig, og det legges vekt på å styrke eller videreutvikle disse. Finansiering av tiltak omfatter også andre ordninger, som avgifter på salg av fiskeredskap og skatter på uttak av naturressurser som vannkraft, olje og gass som delvis øremerkes for restaurering og styrking av fiskebestander.

Kapittel 8

I kap. 8 presenteres utvalgets vurderinger og oppsummering av situasjonen for villaksen.

Situasjonen for villaksen er alvorlig i hele artens utbredelsesområde, selv om nordlige bestander synes å være mindre påvirket av trusselfaktorene enn de sørlige. Nedgangen i laksebestandene har vært betydelig, og flere bestander er utryddet eller truet. De fleste land rapporterer om en kraftig reduksjon i lakseforekomstene, og nedgangen har aksellerert i 90-årene. Forekomsten av villaks har i historisk tid ikke vært mindre enn nå.

Årsakene til artens tilbakegang er sammensatte og påvirker laksen i forskjellige deler av dens livssyklus og utbredelsesområde. Tapsårsakene har imidlertid kommet til over lang tid og varierer fra region til region. Flere faktorer virker samtidig, og de kan gjøre seg gjeldende med ulik tyngde i ulike kombinasjoner i forskjellige vassdrag, regioner og nasjoner. I mer enn en tredel av laksevassdragene er laksen av fagmyndighetene vurdert som utryddet, truet eller sårbar. Smoltproduksjonen ble beregnet til om lag 6 millioner i 1985. I dette inngår merproduksjon som skyldes fisketrapper og utsetting. De viktigste årsakene til tapt smoltproduksjon i vassdragene er vurdert til å være sur nedbør, parasitten Gyrodactylus salaris , vannkraftregulering og andre fysiske inngrep. Utvalget har skjønnsmessig vurdert tapet av de nevnte årsaker til 2 600 000 – 3 600 000 smolt. På grunn av at flere tapsfaktorer kan overlappe i samme vassdrag, kan summen være for høy. Tap på grunn av innslag av rømt oppdrettslaks antas hittil å ha hatt beskjeden innvirkning, men den potensielle skadevirkningen fremover kan være stor.

Situasjonen for laksen er spesielt alvorlig fordi det er sammenfall mellom gamle, menneskeskapte tap, naturlige svingninger og nye trusler som vi foreløpig ikke ser konsekvensene av. Nyere, alvorlige trusler som rømning av oppdrettslaks og nye sykdommer, kan få stor negativ innvirkning fremover, uten at de på nasjonalt nivå kan forklare dagens situasjon for laksen. Det er uklart hvilken betydning tap forårsaket av lakselus har hatt, men det er svært sannsynlig at dette er en faktor som har fått økt betydning i flere områder de siste årene.

Kun en stor og samlet innsats på mange felt kan snu de senere års utvikling, sikre vern av laksebestandenes genetiske mangfold og utnytte de naturgitte produksjonsmulighetene i ferskvann og hav.

En rekke tiltak er iverksatt uten at dette har snudd den negative utviklingen. Mangelfulle virkninger av lakseforsterkningstiltakene kan skyldes at innsatsen ikke har vært omfattende nok. Mange laksebestander står i fare for å dø ut eller bli svekket, slik at laksen ikke utnytter produksjonsgrunnlaget i ferskvann og i havet.

Overvåkningen av laksebestandene har klare mangler. Det samme gjelder overvåkningen av miljøtilstand og utviklingen i trusler som inngrep i vassdrag, rømning av oppdrettslaks og lakselus. Derved svekkes nytten av overvåkningen i den løpende forvaltning.

Utvalget konkluderer med at situasjonen for laks i Norge er svært alvorlig, og i mange områder av landet er krisen akutt. Samtidig er det påvist muligheter til forbedringer og endringer som kan redusere skadene fra gamle tapsårsaker, fjerne eller redusere betydningen av nye trusselfaktorer, og øke nytten av tiltak.

Lakseforvaltning er en oppgave som ikke kan organiseres og løses av en enkelt sektor. Den berører sentrale interesser i det norske samfunn, som energiforsyning, industri, næringsutvikling og distriktspolitikk. Utvalget oppfatter det fragmentariske forvaltningssystemet som ett av hovedproblemene i lakseforvaltningen. Det nytter ikke lenger å satse utelukkende på del-løsninger innenfor rammen av et slikt system. Mulighetene som ligger i lovverket til å bevare laksen blir heller ikke benyttet i tilstrekkelig grad.

Kapittel 9

I kap. 9 gjennomgås utvalgets forslag til tiltak og strategier. Disse omfatter både strategiske, overordnete tiltak og tiltak innenfor særskilte problemområder. Til slutt presenteres administrative og økonomiske konsekvenser.

Utvalget mener det er realistisk at det norske bestandskomplekset av laks kan gjenvinne mye av sin tidligere styrke. Dette vil legge grunnlaget for en langsiktig bevaring av arten og dens mangfold. Forutsetningen er en målrettet og effektiv innsats for å fjerne og redusere trusselfaktorer. Nedgangen har skjedd i løpet av kort tid, men det vil ta lang tid å rette opp skadene og forhindre negative effekter av nye trusler. Tiltakene må derfor sees i et langsiktig perspektiv. Forutsetningen for et omfattende og ambisiøst laksevernarbeid, slik utvalget legger opp til, er en bred oppslutning i samfunnet, og at tiltakene følges opp systematisk med regelmessige evalueringer.

Forslagene tar utgangspunkt i et behov for en mer helhetlig forvaltning, og at de viktigste laksebestandene gis en klarere prioritet.

Nasjonale laksevassdrag og -fjorder

Laksens utsatte situasjon krever opprettelse av særlig beskyttede områder for villaks. På denne bakgrunn foreslår utvalget å gi et visst antall av våre viktigste lakseførende vassdrag med tilhørende vandringsområder i fjord og kyst et sterkere vern. Forslaget medfører et særlig vern av de sterke bestandene. I vassdragene må vernet primært være rettet mot de skadelige inngrep og aktiviteter som villaksmyndighetene i dag ikke har herredømme over, fortrinnsvis skadelige inngrep som vassdragsregulering, veibygging, grusgraving, forbygging, forurensning og oppdrettsvirksomhet. I sjø må vernet særlig være rettet mot lakseoppdrettsvirksomhet, og inngrep i munningsområdet til vassdragene. Ordningen med nasjonale laksevassdrag og nasjonale laksefjorder vil bidra til å bevare og styrke de største og mest livskraftige laksebestandene. Det foreslås et tillegg til lakse- og innlandsfiskloven som hjemler opprettelse av en slik verneordning. I nasjonale laksevassdrag og -fjorder vil laksehensynet forsterkes i forhold til oppdrett, vassdragsreguleringer, andre fysiske inngrep og forurensing. Dette innebærer et forbud mot ytterligere inngrep og vannkraftreguleringer i de nasjonale laksevassdragene og at det ikke er oppdrett av laksefisk i de nasjonale laksefjordene.

Utvalget av nasjonale laksevassdrag og -fjorder må skje ut fra både biologiske, kulturelle og samfunnsmessige kriterier. Hovedkriteriet må være lakseforekomstens størrelse og produktivitet i det enkelte vassdrag. Dette har avgjørende betydning for bestandens eller vassdragets biologiske og genetiske variasjon, og evne til å motstå viktige trusselfaktorer som f. eks. genetiske interaksjoner. I tillegg må geografisk fordeling, økonomiske og samfunnsmessige verdier og konsekvenser for andre samfunnsinteresser inngå i vurderingen.

Når det gjelder forslaget om etablering av nasjonale laksevassdrag og laksefjorder, har utvalget delt seg i et flertall og et mindretall. Utvalgets flertall foreslår at 50 navngitte vassdrag og 9 nærmere angitte fjorder eller kyststrekninger innlemmes i ordningen. Mindretallet, utvalgsmedlem Marit Solberg støtter forslaget om etablering av nasjonale laksevassdrag og laksefjorder, med unntak av Altafjorden, hvor forvaltningen av lakseoppdrett bør bygge på dagens midlertidige sikringssone. Et annet mindretall , utvalgsmedlem Jan ­Henning L’Abée-Lund, støtter forslaget om etablering av nasjonale laksevassdrag og laksefjorder. En konkretisering av vassdrag ut over de som i dag er vernet mot kraftutbygging er imidlertid vanskelig før en grundigere vurdering av mulige konsekvenser lokalt og nasjonalt er gjennomført. Et tredje mindretall , utvalgsmedlem Elise Førde, støtter tanken om å velge ut noen viktige laksevassdrag med en tilhørende sone i fjord- og kystområdene utenfor, der hensynet til laksebestandene gis høy prioritet. Dette mindretallet vurderer det imidlertid slik at en per idag ikke har nødvendig grunnlag for å anbefale vern av en rekke navngitte vassdrag i tillegg til de som allerede omfattes av verneplanene. Ved valg av vassdrag og ved anvisning av hvilke restriksjoner en skal legge på bruk av vassdraget, må også hensyn til andre brukerinteresser trekkes inn.

Utenfor nasjonale laksevassdrag der det ikke etableres nasjonale laksefjorder, foreslår et enstemmig utvalg at sikringssoner og tiltakssoner vedtas i tråd med instilling fra Evalueringsgruppen av 1996, i påvente av en grundigere evaluering av effekten av sonene, inkludert en vurdering av om sonene kan styrkes. Midlertidige sikringssoner utenfor vassdrag som ikke foreslås som nasjonale laksevassdrag, foreslås opphevet.

Utvalget foreslår at det etableres en internasjonal ordning med vern av de viktigste laksevassdragene og –fjordene rundt hele Nord-Atlanteren, «International Salmon Heritage Rivers and Fjords». Det må utvikles særskilte råd, anbefalinger og bestemmelser om forvaltning og vern av disse. Her må de høyest prioriterte nasjonale laksevassdragene inngå, og de må ha et felles overvåknings- og rapporteringssystem som er forpliktende for de enkelte landene. Medlemslandene må også ta ansvar for gjennomføring av tiltak for å fjerne trusler og styrke bestandene innenfor egen jurisdiksjon. NASCO må ta ansvar for å sikre overvåkning, forvaltning, vern og beskatning i havet, som samsvarer med kravene som stilles til medlemmene og de internasjonale og nasjonale laksevassdragenes status og utvikling.

Formalisert samarbeid og styrket tilsyn

Den offentlige forvaltningen har vokst og er blitt svært oppdelt og komplisert. Laksen utsettes stadig for nye inngrep og trusler uten at villaksforvaltningen er lagt om. En langtvandrende art som laks rammes særlig hardt siden den bruker store områder underlagt forskjellige rettsregimer. Utvalget foreslår et sterkere og mer forpliktende samarbeid mellom de sentrale sektormyndighetene i spørsmål som berører laks. Et eget samarbeidsforum bør etableres på departements- og direktoratsnivå, og Direktoratet for naturforvaltning, Norges vassdrags- og energidirektorat, Fiskeridirektoratet, Statens dyrehelsetilsyn, Statens forurensningstilsyn, landbruks- og samferdselsmyndighetene bør være sentrale deltagere. Rettighetshaverne og andre frivillige organisasjoner må sikres innsyn og involveres i samarbeidsforumet. Koordineringsansvar må tilligge Direktoratet for naturforvaltning. På viktige områder er det behov for økt prioritering av kontroll og tilsynsoppgaver.

Kunnskapsbasert forvaltning

Den kritiske situasjonen for villaksen og usikkerheten knyttet til årsaksforhold og effekten av tiltak tilsier at det er behov for å øke forskningsinnsatsen. Utvalget mener at økt kunnskap er en nødvendig forutsetning for å løse mange av de problemene laksen er utsatt for. Forskningen må både ha et kortsiktig perspektiv i forhold til de trusler villaksen står overfor nå, og et langsiktig perspektiv for å øke kunnskapen og kompetansen om laks. Det er også et stort behov for overvåkningsdata som kan dokumentere status og utvikling i laksebestandene.

Utvalget anbefaler at overvåkningen gjennomføres ut fra et langsiktig, overordnet program som dekker alle laksens livsfaser og leveområder. Programmet må gi grunnlag for trendanalyser og enhetlig rapportering. Overvåkningen må inkludere et begrenset, men geografisk balansert utvalg av de foreslåtte nasjonale laksevassdragene og fjordene.

Utvalget anbefaler en mer problemorientert forskningsinnsats med sterkere styring og samordning for å finne løsninger på de aktuelle og til dels akutte trusler villaksen står overfor. Forsk­ningsinnsatsen bør samles i et eget forskningsprogram om villaks i regi av Norges forskningsråd.

Utvalget anbefaler at Direktoratet for naturforvaltning oppretter et FoU-råd med representanter for sektormyndighetene med stor innflytelse på laks, næringene, interesseorganisasjonene, forskningsmiljøene og Forskningsrådet.

Regulering av fisket

Fredningsprinsippet ble innført i lakseloven av 1992. Utvalget anbefaler at det utarbeides konkrete og entydige kriterier for når det er forsvarlig å åpne for fiske i vassdrag og sjø. Prinsippet om gytetidsfredning bør gjelde ubetinget, slik at villaksen ikke fiskes etter 31. august. De viktigste reguleringene av fisket består i dag av fisketidsbestemmelser, tillatte redskaper og fredningssoner. Utvalget anbefaler en omlegging til en kvotebasert, fleksibel beskatningsregulering, og ser for seg en ordning der det gis geografiske kvoter, for fiske både i sjø og vassdrag. Dette forutsetter et intensivert arbeid med utviklingen av et system for varsling (prognoser) av innsiget og beregning av gytebestandsmål. Videre forutsetter utvalget at rettighetshaverne tar et økt ansvar for fiskeforvaltningen gjennom fordeling og kontroll med kvotene. Når det gjelder innføring av kvoteregulering i Finnmark, har utvalget delt seg i et flertall og et mindretall. Flertallet peker på at det også i Finnmark må skje en overgang til et kvoteregulert fiske. Det kan imidlertid være grunn til å se iverksettelsen i sammenheng med oppfølgingen av Samerettsutvalgets innstilling, som ennå ikke er avsluttet. Mindretallet , utvalgsmedlem Marianne Balto Henriksen, påpeker at en omlegging til et kvoteregulert fiske i Finnmark inntil videre bør avventes på grunn av behandlingen av Samerettsutvalgets innstilling som fortsatt pågår. Resultatene av denne kan få sentrale rettslige og administrative konsekvenser for forvaltningen av laksefisket, og en eventuell omlegging til et kvotebasert fiske må tilpasses disse.

Når det gjelder spørsmålet om innføring av et merkesystem for all lovlig fanget laks som en del av et kvoteregulert fiske, har utvalget delt seg i et flertall og et mindretall. Utvalgets flertall anbefaler innføring av en slik ordning. Utvalgets mindretall , medlemmene Marianne Balto Henriksen, Arne Jørrestol, Bjørnulf Kristiansen og Else-Beth Stamer Wahl – går mot et slik merkesystem.

Utvalget går enstemmig inn for at sjøfiske med faststående redskap etter villaks begrenses til kilenot og sitjenot, med unntak for krokgarnfiske som i begrenset utstrekning tillates i Finnmark. Det må der forbeholdes fastboende fiskere som driver laksefiske kombinert med annen primærnæring.

Vassdragsforvaltning

Vassdragsreguleringer og andre fysiske inngrep utgjør betydelige tapsårsaker for villaksen. For større inngrep er det utført konsekvensvurderinger, og de pålagte avbøtende tiltak er gjennomført. For en lang rekke mindre inngrep er slike tiltak ikke gjennomført. Mange av de avbøtende tiltakene har ikke hatt den forventede virkning. Utvalget forutsetter at det ikke blir nye eller ytterligere reguleringer eller inngrep i de utvalgte nasjonale laksevassdragene. Innføring av en ny vannressurslov med bestemmelser om kantskog, uttak av masse, bevaring av naturforhold ved forbygging mv.og regler for forvaltning av vernede vassdrag vil få positiv virkning for laksen. Utvalget anbefaler at det blir utarbeidet en plan for modernisering og effektivisering av de avbøtende tiltakene ved vassdragsregulering. Utvalget foreslår også at Norges vassdrags- og energidirektorat sammen med andre relevante aktører, herunder miljømyndighetene og grunneierne, setter i gang et større program for restaurering av lakseførende vassdrag med midler fra konsesjonsavgiftsfondet. Utvalget anbefaler også styrket tilsyn og kontroll med at konsesjonsvilkårene overholdes i regulerte vassdrag.

Tiltak mot rømning av oppdrettslaks

Utvalget vurderer rømning og lakselussmitte som de alvorligste miljøproblemene ved oppdrettsnæringen i forhold til villaksen. Utvalgets strategi for å redusere problemet med rømning er tosidig. For det første foreslår utvalget gjennom opprettelse av nasjonale laksefjorder at oppdrettsvirksomheten i større grad legges utenfor viktige villaksområder. Det foreslås også å etablere sikrings- og tiltakssoner utenfor øvrige nasjonale laksevassdrag. For det andre må det settes i verk mer omfattende tiltak for å redusere rømning fra matfiskanleggene. Utvalget foreslår og støtter en rekke tiltak og endringer i regelverket, styrket kontrollarbeid og bedre kompetanse hos fiskerimyndighetene for å bidra til anleggsstandarder og driftsrutiner som reduserer rømning fra anleggene. Blant annet anbefales at Fiskeridirektørens forslag til godkjenningsordning for flytende oppdrettsanlegg iverksettes snarest, og at den merdteknologiske forskning styrkes. For å kunne ha god kontroll med rømningssituasjonen og drive selektivt fiske etter rømt laks er det nødvendig med en fullgod statistikk over rømningsomfang og -årsaker, og en videreføring av myndighetenes forsøk med utvikling av mikromerkeordning for oppdrettslaks. Overfor de anlegg som bryter lover og forskrifter er det nødvendig med en innskjerping og mer aktiv bruk av tvangsmidler, eventuelt strafferettslige virkemidler.

I ett enkelt spørsmål knyttet til kontroll med rømning fra oppdrettsanlegg, har utvalget delt seg på midten. Utvalgsmedlemmene Marianne Balto Henriksen, Arne Eggereide, Elise Førde, Bror Jonsson, Bjørnulf Kristiansen, Børre Pettersen og Else-Beth Stamer Wahl foreslår at det bør vurderes nærmere om Statens forurensningstilsyn (SFT) skal overta ansvaret for kontroll med rømning fra oppdrettsanlegg. Utvalgsmedlemmene Axel R. Anfinsen, Inger Eithun, Arne Jørrestol, Jan Henning L’Abée-Lund, Øyvind Mårvik, Georg Fr. Rieber-Mohn og Marit Solberg mener fiskerimyndighetenes nylig gjennomførte omorganisering for å skille kontrolloppgaver og næringspolitiske oppgaver må få vise seg utilstrekkelig før nye endringer bør vurderes.

I spørsmålet om innføring av gebyr på tilsyn av oppdrettsanlegg har utvalget delt seg i et flertall og et mindretall. Utvalgets flertall går inn for at tilsyn med oppdrettsanleggene finansieres ved innkreving av gebyrer. Mindretalle t, utvalgsmedlem Axel R. Anfinsen, føler seg forpliktet av sine tidligere forslag i Typegodkjenningsutvalget, og går derfor inn for at myndighetenes tilsyn med anleggene skal være vederlagsfritt.

I spørsmålet om landbaserte anlegg har utvalget delt seg i et flertall og et mindretall. Utvalgets flertall mener at kostnadsmessige og fiskehelsemessige problemer tilsier at landbaserte anlegg ikke er en aktuell løsning i den nærmeste fremtid. Mindretallet , utvalgsmedlemmene Bjørnulf Kristiansen og Else-Beth Stamer Wahl, mener at ny teknologi og videre utvikling vil kunne gi muligheter for drift ved landbaserte anlegg i forholdsvis nær framtid.

Tiltak mot fiskesykdommer

Utvalget anbefaler en styrking av det generelle sykdomsforebyggende arbeidet.

Når det gjelder bekjempelse av lakseparasitten Gyrodactylus salaris, har utvalget delt seg i et flertall og et mindretall. Utvalgets flertall går inn for en aktiv bekjempelse av lakseparasitten ved bygging av fiskesperrer og rotenonbehandling slik det er lagt opp til i handlingsplanen til Direktoratet for naturforvaltning og Statens dyrehelsetilsyn. En forutsetning for bruk av rotenon er konkrete konsekvensvurderinger og økt satsing på avbøtende tiltak. På grunn av en viss usikkerhet om bekjempelse med dagens midler vil lykkes, er det også nødvendig med en økt satsing på utvikling av alternative tiltak og metoder. Mindretallet – utvalgsmedlem Jan Henning L’Abée-Lund – mener at en strategi basert i stor grad på rotenonbehandling i bekjempelsen av Gyrodactylus salaris ikke er noen varig biologisk løsning av problemet.

Et enstemmig utvalg vurderer lakselus som en meget alvorlig tapsårsak på utvandrende laksesmolt og anbefaler en økt satsing på lakselusbekjempelse. Oppslutningen om de regionale, samtidige avlusningene må styrkes og grenseverdien for avlusning om vinteren og våren må senkes slik at anlegg i denne perioden ikke skal ha kjønnsmodne lus på fisken.

Et mindretall , utvalgsmedlemmene Elise Førde, Børre Pettersen og Else-Beth Stamer Wahl, foreslår i tillegg at lakselus oppgraderes fra C- til B-sykdom for å kunne pålegge oppdrettere obligatorisk avlusning.

Fiskestellstiltak

Utvalget legger til grunn at alle inngrep som reduserer produksjonen av laks i prinsippet bør kompenseres gjennom egnede tiltak ut fra en økologisk helhetsvurdering. Fiskestellet må i størst mulig grad ta sikte på å styrke det naturlige produksjonsgrunnlaget. Biotoptiltak og restaurering bør derfor prioriteres foran fiskeutsettinger der slike tiltak er mulig. Midlene til fiskestellstiltak må vurderes helhetlig ut fra målet om å ivareta biologisk mangfold, og i sammenheng med ressursbruken til kalking og rotenonbehandling. Eksisterende fisketrapper som ikke fungerer tilfredsstillende bør snarest opprustes.

Andre tiltak

Den alvorlige situasjonen for laksen tilsier at det på kort sikt er nødvendig med en genbank som et sekundært og midlertidig vernetiltak. Genbanken er også et viktig sikringstiltak for oppdrettsnæringen, og næringen bør bidra til driften sammen med regulantene, rettighetshaverne, og landbruks- og miljømyndighetene. Utvalget anbefaler fortsatt kalking i de forsuringsskadde vassdragene. Det er nødvendig med en mer aktiv bestandsovervåkning av de viktigste predatorbestandene og raskere åpning for jakt eller fangst når det er biologisk grunnlag for dette. Utvalget foreslår en nærmere oppfølging av det mulige bifangstproblemet av postsmolt i smutthavet gjennom norsk deltagelse i for eksempel ICES og NASCO.

Administrative og økonomiske konsekvenser

Utvalget fikk en kort frist til å gjennomføre utredningen og har derfor ikke hatt mulighet til å gjennomgå de administrative og økonomiske konsekvenser i detalj. Utvalgets forslag har som mål å bevare villaksen og utvikle stammene til tidligere styrke. Forslagene tar utgangspunkt i dagens organisering av forvaltningen og de ulike sektormyndighetenes ansvarsområder og foreslår i utgangspunktet ikke endringer forsåvidt, men påpeker behovet for et styrket samarbeid mellom de sentrale etatene. Myndighetene legger opp til at ulike sektorer må ta økt selvstendig ansvar for miljøproblemer. Sektorene må derfor i større grad ta ansvar for å utrede og hindre skadevirkninger på villaksen, og finansiere tiltak for å avbøte problemene deres virksomhet skaper gjennom hensiktsmessige ordninger. Utvalget mener at økt samarbeid vil kunne gi betydelige effektiviseringsgevinster. Det er behov for en styrket tilsyns- og kontrollinnsats, og de økte kostnadene må belastes de som blir kontrollert.

For å gjennomføre utvalgets forslag om nasjonale laksevassdrag og fjorder, omlegging av fiskereguleringene, styrket kontroll- og tilsynsfunksjon og forbedret vassdrags- og havbruksforvaltning er det behov for å styrke Direktoratet for naturforvaltning, Norges vassdrags- og energidirektorat, Fiskeridirektoratet og Statens dyrehelsetilsyn.

Utvalget foreslår en styrking og forbedring av Statens fiskefond, og at nye finansieringsordninger utredes nærmere. Utvalget støtter forslaget fra oppdrettsnæringen om å opprette et fond finansiert av en FoU-avgift på produksjon av oppdrettslaks. Utvalget anbefaler at konsesjonsavgiftsfondet styrker sin innsats for villaks.

1.2 Summary

Chapter 1

Chap. 1 consists of the study abstract. The abstract is relatively extensive because it forms the basis for Sami (Lapp) and English translations. The study affects interests in Sami-speaking circles and has relevance for other salmon nations bordering the north Atlantic Ocean.

Chapter 2

Chap. 2 gives an account of the Committee"s terms of reference and work on the study. The Committee specifies and interprets the terms of reference and amplifies other guidelines for its work.

The Wild Salmon Committee was appointed by Royal Decree of 18th July 1997 and has had 14 members. The Committee was given the following terms of reference: «The Committee shall review the overall situation of the wild salmon stocks and present proposals for management strategies and action programmes. Issues associated with the regulation of fishing, watercourse management and salmon farming shall be given particular attention.»

With around 650 salmon rivers and a number of large-grown salmon stocks, Norway is a key nation with respect to wild Atlantic salmon. Our country has therefore an international responsibility to protect the salmon and Norway has also ratified a number of binding international conventions to this end.

The background for the Committee"s work is the sharp decline in stocks of wild salmon in Norway in recent years. This decline has continued despite extensive measures and restrictions in the fisheries. Catches have been more than cut in half over the course of the last decade.

Chapter 3

Chapter 3 describes the distribution and biology of the salmon.

The salmon form a large number of spawning stocks connected to large and small watercourses draining into the Atlantic Ocean in Europe and North America. The salmon are divided into four main groups: Baltic salmon in the Baltic, East Atlantic salmon in Europe, West Atlantic salmon in North America and Northern salmon in the Barents region. Norwegian salmon belong mainly to the East Atlantic family of salmon. In recent years the Norwegian share of world salmon production has increased because the species has been eradicated or reduced in the southern reaches of its range. Norway is now the core area for the salmon because we have the most and several of the world"s largest salmon stocks.

The salmon lives its initial years in streams and rivers before smoltifying and migrating from the river to the sea to find further sustenance. It then returns to the river to spawn. The salmon returns to the same place it grew up in the stream or river. The salmon"s homing ability is the basis for the classification of the stocks. Over the generations these stocks have developed different inherited characteristics and have thus become adapted to their watercourse through natural selection.

Chapter 4

Chapter 4 reviews the significant and complex economic and cultural importance of the salmon up through the ages.

Salmon fishing has undergone great changes. Originally the salmon was a part of the natural economy and was caught in watercourses and surrounding fjord and coastal areas. Angling became popular in the mid-1800s, providing significant rental revenues and jobs. At the same time, commercial fishing moved out into the fjords and the bag-net became the main fishing gear until the 1960s, when ocean-going vessels, new types of seine and new expertise about salmon fisheries became available. Drift net fishing in Norwegian waters and net and longline fishing in ocean feeding areas developed. From 1970 coastal fishing with bend nets increased, while the number of bag-nets diminished. The number of anglers in the rivers increased at the same time as salmon fishing in the sea increased and underwent major changes. Stocks have declined since the 1970s, and a number of restrictions on fishing in the sea, along the coast, in the fjords and in the rivers have been introduced to reduce overfishing. From 1978 all fishing other than rod fishing was, with few exceptions, banned in the rivers. Drift net fishing was stopped in 1989 and the fishing was moved back to the fjords and rivers.

Besides being a symbol of Norway"s identity and enjoyment of the outdoors, the wild salmon represents a large number of jobs and considerable revenues. The most visible factor is the local economic ripple effects of salmon fishing in the rivers, the annual value of which is at least NOK 400–500 million, equivalent to at least 600 man years. Vigorous wild salmon stocks also have a large value beyond the market price of the fish and fishery. Salmon fishing influences the pattern of settlement. Wild salmon stocks are also the foundation of salmon farming. The willingness of people to pay for the protection of viable salmon stocks is high. Recreational and commercial fishing now take equally large catches each year. Lower prices for salmon and smaller catches have reduced the financial return on fishing for salmon in the sea and river fishing. Angling now accounts for the majority of the actual value added.

Since 1970 Norway has built up the world"s largest salmon farming industry. The industry makes a major employer and creator of value along the coast and is one of the country"s largest export industries. The production of farmed salmon has grown from a few thousand tonnes in 1980 to 330,000 tonnes in 1997. The export value was nearly NOK 8 billion in 1997.

The salmon is central to Norwegian, Sami and Kven (descendants of Finns living in Northern Norway) culture and settlement. The salmon is also visible in Norway"s cultural history, where it figures in various forms of expression ranging from rock carvings, folk tales and legends to paintings, handicrafts and language. In the salmon districts the salmon is a vital part of life and the change of the seasons has a major impact on people"s health and enjoyment and quality of life. The salmon is an important basic resource in Sami (Lapp) culture. Salmon fishing is a fine way to enjoy nature. Holders of fishing rights and fishermen"s associations take an active part in caring for, restoring and managing salmon habitats.

Chapter 5

Chap. 5 reviews the current situation of the salmon, including the reasons for the natural fluctuations in salmon stocks and human-created loss factors.

The occurrence of salmon in the North Atlantic varies in long and short cycles. Changes in natural conditions were previously the only reason for the fluctuations, while the influence of human intervention and pollution has grown. The decline in salmon stocks in the 1970s and 1980s was attributed to overfishing, acid rain, intervention in watercourses and the parasite Gyrodactylus salaris . Natural variations in stocks are also a factor and the complicated interplay of natural and human-created factors makes it difficult to identify the individual loss factors and their respective contribution to the decline.

The decline of the salmon stocks is clearly evident in catch statistics, which peaked in the 1960s and "70s. Since then the catches have diminished and the size composition has also changed. The percentage of small salmon has increased while large salmon have declined. Salmon catches in Norway have fallen from around 2,000 tonnes in 1980 to 630 tonnes in 1997. The situation is further exacerbated by the fact that the data from recent years also include catches of escaped farmed salmon and that a larger share of the catches are now reported and are included in official statistics. Smaller catches are primarily due to a sharp decline in stocks, while more limited fishing is also a factor. Catches in the remaining fisheries have continued to decline despite the fact that fishing with drift nets, fishing of the Faeroes and most of the coastal fishing with bend nets has been banned or scaled back in the "90s. This gives justifiable grounds for concern about the development of spawning stocks.

There are many human-created reasons for the loss of salmon. Salmon need good quality water and are susceptible to pollution. Salmon in Southern Norway began to be adversely affected by acid rain as early as the last century and salmon stocks in 18 watercourses in Southern Norway have been wiped out. The supply of acid through precipitation in Norway has been reduced in recent years, but it will take a long time before the natural conditions are viable for support salmon. Liming will therefore be necessary in many watercourses for a long time yet. The problem of local pollution has been significantly reduced in recent years although local problems relating to agriculture and special discharges from industry remain.

A third of the Norwegian salmon watercourses are affected by hydropower regulation, including most of the major watercourses with the largest stocks. Most power plants are publicly owned and the framework for their operation is stipulated in the conditions for their construction. Mitigating measures in connection with watercourse regulation include minimum water flow, manoeuvring, stocking, fish ladders etc. Measures such as these which reduce damaging effects have become more common in development projects undertaken since the mid-1970s. Watercourse regulation has been cited as a major reason why the salmon are wiped out, threatened or vulnerable in 43 watercourses. Few major new hydropower development projects are planned. Other physical intervention in watercourses such as channelling, dredging, filling in and gravel excavation cause the watercourses to be less suitable for salmon. The problem is probably underestimated because the individual interventions are minor and they interact with other loss factors such as watercourse regulation and pollution.

Disease naturally occurs in fish whether they live in a free state or in captivity. The danger of infection from bacterial and viral disease in fish farming is currently not regarded as a major threat to wild salmon. The salmon louse is a parasite that naturally occurs among salmon in saltwater. Due to the growth of aquaculture, the salmon louse has hosts in coastal waters year-round. Adult salmon and smolt have increased the incidence of lice infestations in areas with considerable fish farming, and salmon lice are probably a significant cause of mortality in migrating smolt.

The production of farmed salmon in 1997 totalled more than 330,000 tonnes, more than 500 times that of the wild salmon catch. The industry is expected to grow by a considerable amount. Several hundred thousand farmed salmon escape annually and mix with the wild salmon in the sea, along the coast and in rivers. Escaped fish together with salmon lice are regarded by the authorities as the biggest environmental problem connected with fish farming today. Thirty to fifty per cent of the coastal catch may be farmed fish. The percentage of farmed fish varies on the spawning grounds in the rivers and is up to 70–90 per cent in some watercourses. The sum of small and major escapes gives rise to a serious genetic interaction between farmed and wild salmon. This will change and weaken the natural stock structure of the species, causing a loss of genetic diversity, which in the longer term could lead to lower survival rates.

The occurrence of the salmon parasite Gyrodactylus salaris was demonstrated in Norway in 1975 following imports of smolt from Sweden. The parasite has been registered in 40 watercourses and 37 fish farms in Norway and has affected several of the country"s most important salmon stocks. Stocks are highly threatened or wiped out wherever the parasite has been registered. The removal of fish farms and rotenone treatment of 25 infected watercourses have reduced its incidence. The parasite has been eradicated in 13 rotenone-treated watercourses. Nine watercourses have been treated and are under supervision and evaluation for a clean bill of health. The parasite is now found in 19 watercourses. Treatment by rotenone in the largest watercourses and brackish water systems presents practical problems and is anyway far more resource-intensive than the treatment of smaller watercourses.

Fishing has been the major mortality factor for migrating spawning salmon. In the sea, salmon are caught with bag-nets, bend nets and sportfishing. In watercourses, salmon are with few exceptions caught by anglers. River catches vary from one watercourse to the next and from year to year. The International Council for Exploration of the Sea has calculated that the stock complex of small salmon in Northern Europe is within safe biological limits, while multi-sea winter salmon are at a minimum level relative to the need for spawning fish.

The percentage of salmon smolt that migrate from streams and rivers and return from their feeding areas in the sea has declined over the last 15 to 20 years. The major causes of higher mortality in the seawater phase appear to be changes in environmental conditions in the sea and increased salmon lice infection, particularly in the early part of the sea phase. There is also concern about the effect of by-catches in the Norwegian Sea. Continued growth in stocks of Arctic and coastal seal and cormorant could cause greater predation compared with the level of the past 10 years.

There are considerable differences between regions and individual watercourses with respect to the stock situation and the relative importance of loss factors. The situation is the most serious in Western Norway north of Jæren and least serious in Finnmark, Namdalen and Jæren. Most of the major loss factors occur along large parts of the coast between Rogaland and Troms. Finnmark currently has minor problems with physical intervention, fish farming and disease but the impact is increasing there too. In Eastern Norway, old hydropower projects, channelling and industrial development have combined to reduce salmon stocks while Gyrodactylus salaris is to blame in the Drammen and Lier watercourse. Acid rain mainly affects Southern Norway and Western Norway south of Stad.

Chapter 6

Chap. 6 reviews the management of salmon in Norway.

Management on land and in freshwater is mainly based on private property rights and the national state"s legitimate right to pass and enforce laws. In Norwegian waters in the sea, landowners have the right to fish with fixed gear. Public access and international negotiation rights otherwise apply. Several sector authorities and management levels are involved in decisions and actions that affect the salmon. Legislation for the relevant sectors is relatively modern and incorporates environmental considerations. Private management of salmon is also extensive. International salmon management includes bilateral agreements, conventions and recommendations of international organizations.

Environmental authorities have the prime responsibility for managing wild salmon, with the Directorate for Nature Management as the central advisory and executive agency. The county governor has regional responsibility. An advisory system has been established on all levels where decisions about the regulation of fishing and other measures are discussed.

The 1992 Act relating to Salmonids and Fresh-water Fish etc. is a enabling act whose objective is «to ensure that natural stocks of anadromous salmonids, fresh-water fish and their habitats are managed in such a way as to maintain natural diversity and productivity. Within this framework, the Act shall provide a basis for the improvement of stocks with a view to raising yields for the benefit of holders of fishing rights and sports fishermen.» Under the Salmon Act the salmon is protected and fishing may be permitted under special rules.

Actions and measures on behalf of salmon are meant in part to prevent and compensate for pollution and intervention, and also to remove threatening factors and strengthen the foundation of natural stocks. The environmental authorities, holders of fishing rights and volunteers have spent considerable resources on measures to remove loss factors, compensate for loss factors or increase production opportunities for salmon. Important steps have been stocking of fish, liming, biotope measures, fish ladders, gene banks and combating Gyrodactylus salaris .

Chapter 7

Chap. 7 reviews the management of salmon in various nations.

The organization of management and rights varies from one nation to the next. Management is characterized by the involvement of numerous agencies with an unclear or complicated distribution of authority, responsibility and roles. Public management is extensive in nations where fishing rights are not a property right, while landowners naturally have greater responsibility in countries with private fishing rights.

Stock-oriented flexible management based on prognoses of the stocks" development is taking on increasing emphasis in many countries. In North America it has been dominant, while European salmon management is often based on historical catch data. Catch regulation is based to an increasing degree on quotas and restocking. There is great interest in salmon angling and prices are on the increase.

Most salmon nations have recently conducted studies motivated by the decline in salmon stocks. Identification of responsibility, better coordination and greater action are main recommendations in all countries. Greater centralization of management has been proposed in several countries with threatened stocks along with the assignment of authority and cooperation between interest groups and authorities on all levels.

Schemes for fishing licences bought by anglers are common and will be bolstered and expanded. Funding of measures also covers other schemes such as a tax on the sale of fishing gear and taxes on the extraction of natural resources such as hydropower, oil and gas which will be earmarked in part for restoration and enhancement of fish stocks.

Chapter 8

Chap. 8 presents the Committee"s assessments and summary of the situation for the wild salmon.

The situation for the wild salmon is serious throughout the species" entire range even though northern stocks seem to be less affected by threat factors than southern ones. The decline in the salmon stocks has been substantial and several stocks have been wiped out or threatened. Most countries report a sharp reduction in salmon stocks which has accelerated in the "90s. Stocks of wild salmon have never been smaller in recorded history than today.

The reason for the decline of the species is complex and affects the salmon in different parts of its lifecycle and range. The causes of the losses have, however, occurred over a long period of time and vary from region to region. Several factors are at work simultaneously and can assert themselves with varying force in different combinations in various watercourses, regions and nations. In more than one-third of the salmon watercourses the authorities have declared the salmon to be wiped out, threatened or vulnerable. Smolt production was estimated at around six million in 1985 and includes additional production due to fish ladders and stocking. The major loss factors are acid rain, the parasite Gyrodactylus salaris, hydropower regulation and other physical intervention. The Committee has judged the losses from these factors at 2.6–3–6 million smolt. Since many of these factors act in the same river, the total sum may represent an overestimate. Losses due to escaped farmed salmon appear to have had modest impact but the potential damaging effects could be huge.

The situation for salmon is particularly serious because it involves an interplay of old human-caused losses, natural fluctuations and new threats whose consequences are not yet known. New serious threats such as the escape of farmed salmon and new diseases could have a major negative impact in the years to come without providing an explanation for the current situation of the salmon at the national level. Losses associated with salmon lice is unclear, but it is likely that lice losses has increased in many regions the last years.

Only a major and coordinated effect in many fields can reverse the trends of earlier years to ensure the protection of the genetic diversity of salmon stocks and utilize the natural production capacity in freshwater and the ocean.

A number of salmon-strengthening measures have been implemented without reversing the negative trend. These efforts have not been successful because they have not been comprehensive enough. Many salmon stocks are in danger of dying out or being weakened so that they cannot utilize the production basis in freshwater and in the ocean.

Monitoring of salmon stocks is clearly deficient and the same applies to monitoring of environmental conditions and threats such as watercourse intervention, the escape of farmed salmon and salmon lice. All serve to weaken the usefulness of monitoring in ongoing management.

The Committee concludes that the situation for salmon in Norway is very serious and in many areas of the country the crisis is acute. At the same time, it has been demonstrated that there is scope for improvements and changes that can reduce the damage from old causes of loss, remove or reduce the significance of new threat factors and increase the benefits of actions and programs.

Salmon management is a task that cannot be organized and solved by any one sector because it touches on central Norwegian interests such as energy supply, industry, industrial and commercial development and regional policy. The Committee views the fragmented system of management as one of the main problems in salmon management. Concentrating solely on partial solutions within the framework of such a system is no longer viable and legislative remedies have moreover not been sufficiently invoked to protect the salmon.

Chapter 9

Chap. 9 reviews the Committee"s proposed measures and strategies covering both strategic overarching measures and initiatives within special problem areas. Administrative and economic consequences are presented in conclusion.

The Committee believes it is realistic for the Norwegian stock complex of salmon to recover much of its former vigour. This will lay the basis for a long-term preservation of the species and its diversity predicated on a goal-oriented and effective effort to remove and reduce the threat factors. The decline has occurred over a short space of time but it will take a long time to rectify the damage and prevent negative effects of new threats. The measures must therefore be viewed from a long-term perspective. A prerequisite for an extensive and ambitious salmon protection programme, as laid out by the Committee, is broad social support, and that the measures are followed up systemically with regular evaluations.

The departure point for the proposals is a need for more integrated management and giving the most important salmon stocks clearer priority.

National salmon watercourses and fjords

The vulnerable situation of the salmon calls for the establishment of special protected areas for wild salmon. On this basis the Committee proposes providing stronger protection to a certain number of our most important salmon watercourses and appurtenant migratory areas in fjords and along the coast. The proposal entails special protection of the healthy stocks. Protection in the watercourses must primarily be directed at the harmful intervention and activities which the wild salmon authorities currently do not have control over, preferably harmful intervention and development of watercourses such as watercourse regulation, road building, embankment building, pollution and fish farming operations. In the sea the protection must be directed at salmon farming operations and intervention in the estuaries of the watercourses. A system of national salmon watercourses and national salmon fjords will help protect and strengthen the largest and healthiest salmon stocks. An amendment has been proposed to the Act relating to Salmonids and Fresh-water Fish authorizing the establishment of such a protection programme. This will serve to strengthen consideration of the salmon vis-à-vis aquaculture, watercourse regulation and other physical intervention and pollution in national salmon watercourses and fjords. In essence, this entails a prohibition of further intervention and watercourse regulation in the national salmon watercourses and a ban on salmon farming in national salmon fjords.

The selection of national salmon watercourses and fjords must be done on the basis of biological, cultural and social criteria. The main criterion has to be the size and productivity of the salmon stock in the individual watercourse. This is crucial for the stock"s or watercourse"s biological and genetic variation and ability to withstand major threat factors such as genetic interactions. Geographic distribution, economic and social values and consequences for other social interests must also be included in the evaluation.

With respect to the proposal to establish national salmon watercourses and salmon fjords, the Committee has split into a majority and a minority.The majority proposes that 50 specific watercourses and nine fjords or coastal stretches be incorporated in the scheme. The minority represented by Marit Solberg supports the proposal to establish national watercourses and salmon fjords, with the exception of the Alta fjord, where the management of fish farming should be based on the current provisional protection zone. The minority represented by Jan Henning L’Abée-Lund supports the proposal to establish national salmon watercourses and salmon fjords. Specification of watercourses beyond those included in existing protection plans is, however, difficult before a more thorough evaluation of possible consequences locally and nationally is done. The minority represented by Elise Førde supports the idea of choosing a few major salmon watercourses with an appurtenant zone in the outlying fjord and coastal area, where the salmon stocks will be given high priority. It is the opinion of this member that there is not a necessary basis for recommending protection of a number of named watercourses at this time in addition to the water courses included in the existing protection plans 1–4. When choosing watercourses and giving guidelines for management restrictions also other user interests must be considered.

Outside national salmon watercourses where national salmon fjords will not be established, the Committee recommends that protection zones and action zones be approved in accordance with the recommendations of the 1996 Evaluation Committee, pending a more thorough evaluation of the effect of the zones, including an opinion that the zones can be strengthened. The Committee proposes to abolish existing protection zones outside watercourses not proposed as national salmon watercourses.

The Committee proposes the establishment of an «International Salmon Heritage Rivers and Fjords» system to protect the most important salmon watercourses and fjords around the entire North Atlantic. Special guidelines, recommendations and provisions for managing and protecting these areas must be developed. The highest priority national watercourses must be included here and they must have a joint monitoring and reporting system binding on the individual countries. Member countries must also take responsibility for implementing measures to remove the threats and strengthen the stocks within their own jurisdiction. NASCO must take responsibility for ensuring monitoring, management, protection and sea catches in accordance with the requirements made of members and the status and development of the international and national salmon watercourses.

Formalized cooperation and stepped up supervision

Public management has grown and become highly fragmented and complicated. The salmon is constantly being subjected to new dangers and threats without any changes being made in management of the wild salmon. A long-distance migratory species such as the salmon is particularly hard hit because its habitats are governed by different legal regimes. The Committee proposes greater and more binding cooperation between the central sector authorities in issues concerning the salmon. A separate cooperative forum should be established at the directorate level, with the Directorate for Nature Management, the Norwegian Watercourse and Energy Administration, the Directorate of Fisheries, Norwegian Animal Health Authority, Norwegian Pollution Control Authority and agricultural and transport authorities as major participants. Responsibility for coordination must be vested with the Directorate for Nature Management. There is a need to prioritize inspection and supervisory tasks in important areas.

Knowledge-based management

The critical situation for the wild salmon and the uncertainty about causal factors and effect of measures indicate a need for stepping up research. The Committee believes that greater knowledge is a necessary prerequisite for solving many of the problems affecting salmon. Research must have both a short-term perspective relating to the current threats to wild salmon, and a long-term perspective for increasing knowledge and expertise about salmon. There is also a great need for monitoring statistics that can document the status and development of the salmon stocks.

The Committee recommends that monitoring be carried out on the basis of a long-term overarching programme covering all the life phases and habitats of the salmon. The programme must provide a basis for trend analyses and uniform reporting. Monitoring must include a limited but geographically balanced sample of the proposed national salmon watercourses and fjords.

The Committee recommends more problem-oriented research efforts with stronger direction and co-ordination to find solutions to current and to some extent acute threats faced by the wild salmon. Research efforts should be united in a special research programme on the wild salmon under the auspices of the Research Council of Norway.

The Committee recommends that the Directorate for Nature Management establish an R&D board with representatives from sector authorities with considerable influence in the salmon field, the industries, professional and industrial bodies, research institutes and the Research Council.

Fishery regulation

The principle of general protection was introduced in the 1992 Salmon Act. The Committee recommends that better and unambiguous criteria be drawn up to indicate when it is justifiable to permit fishing in watercourses and the sea. The principle of protecting the spawning period should apply unconditionally so that there is no fishing for wild salmon after the 31st of August. The main fishing regulations currently consist of provisions covering fishing periods, permitted gear and protection zones. The Committee recommends a transition to quota-based flexible catch rules, and envisions a scheme in which geographic quotas are issued for fishing in the sea and watercourses. This presupposes intensive work on the development of a system for predicting the annual salmon runs and calculating the size of a necessary spawning stock. Furthermore, the Committee demands that the holders of fishing rights assume greater responsibility for fish management through distribution and supervision of quotas. Regarding a transition to quota-based flexible catch rules in Finnmark, the Committee has split into a majority and a minority . The majority recommends that Finnmark should also switch to quota-regulated fishing. There may, however, be reason to see the implementation in connection with the follow-up of the recommendations of the Sami Rights Committee, which have not been finalized. The minority represented by Marianne Balto Henriksen, underlines that a change to a quota-based system untill further notice because of the consideration of the Sami Rights Committee, which have not yet been finalized. The conclusions of this could have serious legal and administrative concequences for the management of the salmon fishery, and an eventual implementation of a quota system must adjust to these.

The Committee favours restricting fishing for wild salmon in the sea with fixed fishing gear to bag-nets and set nets, with the exception of bend net fishing which is permitted in Finnmark, where it must be reserved for permanent resident fishermen who derive part of their income from salmon fishing.

The Committee divided itself into a majority and a minority with respect to the issue of introducing, as part of quota-regulated fishing, a tagging system for all legally caught salmon. The majority recommends the introduction of such a scheme. The minority represented by Marianne Balto Henriksen, Arne Jørrestol, Bjørnulf Kristiansen and Else-Beth Stamer Wahl is opposed to such a tagging system.

Watercourse management

Watercourse regulation and other physical intervention represent significant causes of loss in the wild salmon equation. Impact studies and statutory mitigating measures have been carried out for major projects, but not for a long list of smaller projects. Many of the mitigating measures have not had the anticipated effect. The Committee assumes that there will be no new or further regulation of or intervention in the selected national salmon watercourses. The introduction of a new Water Resources Act containing provisions on edging woodland, extraction of gravel, protection of natural conditions during embankment building etc. and rules for managing protected watercourses will have a positive effect on the salmon. The Committee recommends that a plan be drawn up for modernizing and enhancing the efficiency of mitigating measures in watercourse regulation. The Committee also proposes that the Norwegian Watercourse and Energy Administration and other relevant players including the environmental authorities and landowners initiate a major programme for the restoration of salmon watercourses with funds from the concession fee fund. The Committee also recommends stepped-up supervision and inspection via compliance with concession terms in regulated watercourses.

Measures to combat the escape of farmed salmon

The Committee views the escape of farmed salmon and outbreaks of salmon lice as the most serious environmental problems of the fish farming industry in relation to the wild salmon. The Committee"s strategy for reducing the problem of escaped salmon is twofold. Firstly, the Committee proposes via the establishment of national salmon fjords that fish farming be increasingly located outside important wild salmon areas. It furthermore proposes to establish protection and action zones outside the national salmon watercourses in line with the recommendations of the 1996 Evaluation Committee, pending the evaluation and assessment of opportunities to strengthen the expansion of the zones. The Committee proposes the abolishment of provisional protection zones outside salmon watercourses not proposed as national salmon watercourses. Secondly, comprehensive measures to reduce escapes of salmon from fish farms must be initiated. The Committee proposes and supports a number of measures and regulatory changes, greater supervision and better expertise as a way of contributing to standards and operating routines that reduce escapes of salmon from farms on an overall basis. Good statistics on the scope and cause of escaped salmon and the continued testing of microtagging of farmed salmon by the authorities are necessary to have good control of the situation and conduct selective fishing for escaped salmon. Stricter enforcement and more active use of coercive sanctions or criminal prosecution are necessary vis-à-vis farms that violate laws and regulations.

The Committee split in two concerning the question of controlling escapes of salmon from fish farms. One half , represented by Arne Eggereide, Elise Førde, Marianne Balto Henriksen, Bror Jonsson, Bjørnulf Kristiansen, Børre Pettersen and Else-Beth Stamer Wahl proposes giving closer consideration to whether the Norwegian Pollution Control Authority should take over responsibility for escapes from fish farms. The other half, represented by Axel R. Anfinsen, Inger Eithun, Arne Jørrestol, Jan Henning L’Abée-Lund, Øyvind Mårvik, Georg Fr. Rieber-Mohn and Marit Solberg believes the recent separation of the fishery authorities" supervisory and industrial policy functions must prove inadequate before such a reorganization can be evaluated.

On the question of charging fees for inspecting fish farms the Committee split into a majority and a minority . The majority favours financing the inspection of fish farms by fees. The minority represented by Axel R. Anfinsen feels obliged by his previous proposals in the committee set down to suggest a technical approval system for fish farms, and therefore wants inspection of fish farms by the authorities to be free of charge.

On the question of land-based aquaculture facilities the Committee split into a majority and a minority . The majority believes that cost and health-related problems indicate that land-based farms are not a viable solution in the near future. Committee Members Bjørnulf Kristiansen and Else-Beth Stamer Wahl believes that new technology and further development will open up opportunities to operate land-based fish farms.

Measures to combat fish diseases

The Committee recommends bolstering general disease prevention work.

The Committee split into a majority and a minority with respect to combating the salmon parasite Gyrodactylus salaris . The majority favours active effects to combat the parasite with fish screens and rotenone treatment as set forth in the action plan of the Directorate for Nature Management and the Norwegian Animal Health Authority. A prerequisite for using rotenone is specific impact studies and greater concentration on mitigating measures. Due to the uncertainty about whether the current anti-parasite programme will succeed, greater concentration on the development of alternative measures and methods is also necessary. The minority , Committee Member Jan Henning L’Abée-Lund believes that a strategy based to a great degree on rotenone treatment in combating Gyrodactylus salaris is not a permanent biological solution to the problem.

The Committee views salmon lice as an extremely serious cause of loss in migrating smolt, and recommends greater concentration on combating salmon lice. Support for concurrent regional delousing programmes must be bolstered and the marginal value for delousing in the winter and spring must be lowered so that farms do not have sexually mature lice on the fish during this period.

A minority , represented by Committee Members Elise Førde, Bjørnulf Kristiansen, Børre Pettersen and Else-Beth Stamer Wahl proposes in addition that salmon lice must be listed as a so called B-desease, not as a C-desease.

Fish enhancement measures

The Committee accepts that all steps to reduce the production of salmon should in principle be compensated by suitable measures based on an overall evaluation of the ecological aspects. Fish care must be aimed to the greatest possible degree at strengthening the natural production basis. Biotope measures and restoration should therefore be prioritized ahead of fish stocking wherever such measures are possible. Funding for fish care measures must be evaluated on an overall basis based on the objective of preserving biological diversity and in connection with the use of resources for liming and treatment with rotenone. Existing fish ladders that do not work satisfactorily must be upgraded immediately.

Other measures

The serious situation of the salmon indicates that a gene bank will be necessary in the short term as an alternative and provisional safeguard. The gene bank is also an important protective measure for the fish farming industry and the industry should contribute to its operation together with the regulators, holders of fishing rights, and agricultural and environmental authorities. The Committee recommends continued liming of acidified watercourses. More active monitoring of the stocks of the main predator stocks is necessary along with speedier decisions regarding hunting or capture when a biological case for it exists. The Committee proposes closer follow-up of the possible by-catch problem of postsmolt in the «loophole ocean area» through Norwegian participation in for instance the ICES and NASCO.

Administrative and economical consequences

The Committee was given a short deadline to present its study and has consequently not had the opportunity to review the administrative and economic consequences in detail. The objective of the Committee"s proposals is to protect the wild salmon and bring the stocks back to their former strength. The proposals are based on the current organization of management and the various sector authorities" responsibilities and do not as far as these are concerned advocate any significant changes in the present system. They do, however, point out the need for greater cooperation among the central agencies. The authorities want the various sectors to take increasing responsibility for environmental problems. The sectors must therefore take increasing responsibility for studying and preventing damaging effects on the wild salmon, and finance measures to avert the problems their operations create through appropriate and suitable arrangements. The Committee believes that greater cooperation could potentially yield considerable efficiency gains. There is a need for stronger supervisory and inspection efforts and the increased costs must be charged to those who are inspected.

It will be necessary to strengthen the Directorate for Nature Management, Norwegian Watercourse and Energy Administration, Directorate of Fisheries and Norwegian Animal Health Authority to implement the Committee"s proposals regarding national salmon watercourses and fjords, the rewriting of fishing regulations, greater inspection and supervisory functions and improved watercourse and fish farming management.

The Committee proposes strengthening and improving the Norwegian Fishing Fund and examining new funding schemes more closely. The Committee supports the proposal from the fish farming industry to establish a fund financed by an R&D fee on the production of farmed salmon. The Committee recommends that the concession fee fund step up its efforts for wild salmon

Til dokumentets forside