NOU 1999: 9

Til laks åt alle kan ingen gjera?— Om årsaker til nedgangen i de norske villaksbestandene og forslag til strategier og tiltak for å bedre situasjonen

Til innholdsfortegnelse

10 Vurdering av fysiske inngrep i lakseførende vassdrag

Elise Førde (Statkraft Engineering as), Jan Henning L’Abée-Lund (NVE), Arne Erlandsen (EnFO), Norunn Myklebust (DN), Tor Heggberget (NINA) og Jostein Skurdal (sekretariatet i Villaksutvalget)

10.1 Arbeidsgruppen – mandat og arbeidsform

I forbindelse med Villaksutvalgets statusseminar 1. februar 1998 presenterte T. Heggberget (NINA), S. J. Saltveit (LFI Oslo) og G. Raddum (LFI Bergen) et notat om fysiske inngrep i lakseførende vassdrag. Notatet omfattet hovedsaklig vannkraftreguleringer og i liten grad kvantifisering av effekter og beskrivelse av andre fysiske inngrep.

Villaksutvalgets ba en arbeidsgruppeom å arbeide videre med fysiske inngrep i lakseførende vassdrag. Hensikten med arbeidet var å få fram en klarest mulig forståelse av effekten av fysiske inngrep på laks. Gruppen har hatt tre møter (Halvard Kaasa, Statkraft Engeneering har vært med i to av disse), og det er gjennomført til dels omfattende analyser basert på lakse-statistikken og data om inngrep i lakseførende vassdrag. I forbindelse med arbeidet har Norsk institutt for naturforskning laget to notater. Arbeidet er finansiert av Villaksutvalget, DN, NVE og EnFO. DN og NVE har bidratt med data til NINAs analyser. Disse baserer seg derfor på lakseregisteret, inngrepsregisteret og data fra enkeltvassdrag fra bl.a. regionkontorene til NVE. Gruppen foreslår flere tiltak som kan bedre forvaltningen og forholdene for laks i vassdrag med fysiske inngrep.

10.2 Bakgrunn

Et fysisk inngrep blir vurdert som negativt i forhold til naturtilstanden i vassdraget. I dette notatet er fysiske inngrep delt i vannkraftreguleringer og andre fysiske inngrep. Vannkraft-reguleringer har vært en av de mest omtalte menneskeskapte inngrepene for norske lakse-bestander. Årsaken til det er det store omfanget og den geografiske spredningen, den lange utbyggingsperioden og enkelte særlig konfliktfylte utbyggingsprosjekter som Mardøla og Alta. De første reguleringene er fra slutten av forrige århundre, men den mest aktive perioden for utbygging målt i GWh var 1950–85. Mange viktige laksevassdrag ble bygd ut før den tiden, og utbyggingen av laksevassdrag strakk seg over en lang periode. Data om utbygging finnes, men det er tidkrevende å lage en oversikt over laksevassdrag separat. Vannkraft-reguleringen er nå inne i en driftsfase, og det er få nye utbyggingsprosjekter. Kraftverkene er hovedsakelig i offentlig eie, og rammene for driften er fastsatt i konsesjonsbetingelsene.

Energiloven og markedsliberaliseringen medfører nye rammebetingelser, og kjøre- og bruksmønsteret i norske kraftverk kan bli mer dynamisk, med til dels store effektvariasjoner. Døgnreguleringer skjer i flere vassdrag for eksempel Sima i Eidfjord, Kvilldal i Ulla Førre og i Jostedal. I de vassdrag hvor konsesjonen åpner for effektkjøring kan resultatet bli store variasjoner i vannføringen nedstrøms anleggene, og det vil influere på laksen. Bransjen signaliserer at de vil konsentrere effektkjøring til anlegg med utløp direkte i sjøen eller store magasin, og her kan miljøproblemene dempes.

Andre fysiske inngrep omfatter: dammer til andre formål enn kraftproduksjon (industrivann, fløting, isdammer, sluser til båtferdsel etc), kanalisering, forbygging, flomverk, senking, terskler, utfylling til samferdsel eller bebyggelse, grusgraving, vannuttak, fjerning av kantvegetasjon, grøfting, bekkelukking og oppdyrking eller kombinasjoner av disse. Inngrepene skjer for å beskytte verdier mot skade fra flom eller erosjon, av primærnæringshensyn (landbruk), samfunnsmessige infrastrukturtiltak (utbygging og samferdsel) eller uttak av ressurser som grus. Enkelte inngrep er motivert ut fra fiskehensyn, for eksempel bygging av fisketrapper og terskler, og enkelte steder fjerning av kantvegetasjon, men disse har lite omfang. Inngrep relatert til nydyrking og innvinning av jordbruksareal var størst på 70-tallet, grusgraving var mest utbredt på 80-tallet, mens de viktigste inngrepene de siste årene er skadeforebyggende tiltak som flomforbygging, ofte i kombinasjon med vegbygging, masseuttak eller sikring av jordbruksareal. Disse inngrepene er mest omfattende i vassdrag som ligger langs viktige ferdselsårer eller i områder med bosetting eller jordbruksvirksomhet. Det er fortsatt et stort press på vassdragene når det gjelder andre fysiske inngrep enn vannkraftreguleringer.

10.3 Vassdragsforvaltning

Olje- og energidepartementet har forvaltningsansvaret knyttet til fysiske inngrep i laksevassdrag gjennom vassdragsloven (denne loven er under revisjon), vassdragsreguleringsloven og industrikonsesjonsloven. Behandlingen etter disse lovene samordnes bestandig med kulturminneloven og forurensingsloven. Miljøforvaltningen har ansvaret for villaksen gjennom lov om laksefisk- og innlandsfisk m.v. Kommunene har myndighet etter plan- og bygningsloven som kan bidra til å regulere inngrep i vassdrag. Inngrep innenfor samferdsels- og landbruksmyndighetenes ansvarsområde er også omfattende, og behandles i henhold til de nevnte lovverk. De ulike myndigheter har ulike mål og organisering på fylkesnivå, og dette avspeiles dels i prioriteringer og avveininger i forhold til lakseinteressene.

Konsesjoner til vannkraftutbygging gis av Kongen i statsråd etter en omfattende saksbehandling der berørte private interesser og alle relevante fagmyndigheter involveres. Større og kontroversielle saker avgjøres etter behandling i Stortinget. Vassdragsmyndighetene fastsetter vilkårene, og regulanten har ansvaret for reguleringen i henhold til konsesjonene. Vannkraftreguleringer er underlagt omfattende og detaljerte reguleringer fra det offentlige, og det er pålagt omfattende avbøtende tiltak for å kompensere forventet tap i fiskeproduksjonen og andre negative effekter. Omfanget av avbøtende tiltak er mest omfattende for det fåtall av reguleringer som er foretatt etter 1980.

Ved konsesjonsbehandling av vannkraftreguleringer stilles det omfattende krav om forundersøkelser og konsekvensutredninger. Det er NVE som er ansvarlig myndighet ved høring og behandling av meldinger med utredningsprogram og konsekvensutredninger etter pbl. i vassdragsreguleringssaker. Konsekvensutredningene skal utføres og godkjennes før behandlingen av konsesjonssøknaden. I dag inngår DNs standardvilkår i konsesjonsvilkårene. Standardvilkårene har vide rammer og gir mulighet for omfattende og fleksible pålegg. Ordningen kan imidlertid virke konfliktskapende da det for regulantene er for lite forutsigbart mhp. aktuelle pålegg og kostnader. En sterkere kobling mellom konsekvensutredningen og konsesjonssøknaden på dette punktet vil gjøre regulanten mer forberedt på tilleggskostnader allerede under konsesjonsbehandlingen. NVE og DN har hjemmel til å pålegge etterundersøkelser. Saksbehandlingen når det gjelder oppfølging av vassdragsreguleringssaker, har de siste årene vært preget av alt for lang behandlingstid.

For andre fysiske inngrep er behandlingen varierende og mindre omfattende. Vassdragsloven har hjemmel til å kreve utarbeidet søknad med utredning av virkninger for alle typer inngrep i vassdrag dersom det forventes skader på allmenne interesser. Det er også mulig å bruke andre lovverk som forurensingsloven og plan- og bygningsloven. Anvend­elsen av lovene gir stort rom for skjønn. Det er i liten grad stilt krav om gjennomføring og utforming av hensyn til laks eller gjennomført kompensasjonstiltak ved andre fysiske inngrep enn vassdragsreguleringer. Brukerne oppfatter ofte saksbehandlingen som komplisert og myndighetsforholdene som uklare.

Det arbeides nå ut fra en modell med økt sektoransvar innen miljø, mens miljømyndighetene i større grad skal være premissleverandør og kontrollinnstans. Sektorinteressene har mulighetene til å fremme miljøplaner og miljømål for sin sektor f. eks. med miljømål for det enkelte vassdrag. Erfaringene med denne modellen er at økt sektoransvar i beskjeden grad har bidratt til økt bevissthet og engasjement fra utbyggernes side hittil.

Det foreligger nå forslag til ny vannressurslov (NOU 1994:12) som skal erstatte den eksisterende vassdragsloven. Dette lovforslaget inneholder paragrafer med krav om minstevannføring i alle vassdrag i forbindelse med inngrep i vassdrag tilsvarende alminnelig lavvannføring, klarere bestemmelser og krav om kantvegetasjon, og klarere krav og bestemmelser om andre inngrep som masseuttak, lukking og gjenåpning av vassdrag. Lovforslaget legger opp til at kommunale planvedtak skal tillegges større vekt i konsesjonssaker. Det er usikkert når, om og hvordan det nye forslaget blir satt i kraft.

Vassdragene er regulert til kraftformål i henhold til en konsesjon. Vilkårene som kraftverket er pålagt gjennom konsesjonen, varierer i type og omfang. Generelt gjenspeiler vilkårene i ulike konsesjoner over tid oppfatningen i samfunnet av vassdragets betydning. Konsesjonsvilkårene har generelt blitt strengere og mer omfattende, og fra midten av 1980-tallet er det mer vanlig med omfattende tiltak for å redusere de negative effektene. Viktige vilkår i forhold til laks har vært minstevannføring, manøvreringsreglement inkludert lokkeflommer og vannføring ved smoltutgang, samt kompensasjonstiltak som utsettinger, fisketrapper og terskler. I nyere konsesjoner er det hjemlet mulighet til å vurdere manøvreringsreglementet etter en periode på oftest fem år. Hjemmelsgrunnlaget i de eldre konsesjonene gir sjelden anledning til å pålegge nye typer tiltak, og bidrar til at mange tiltak er umoderne med usikker og til dels utilsiktet effekt. I enkelte konsesjonssaker er det også vedtatt kompensasjonstiltak i forbindelse med skjønnet. Pålegg om utsetting av fisk er fortsatt det mest omfattende avbøtende tiltaket sammen med manøvreringsbestemmelser. Det er knyttet usikkerhet til effekten av utsettingene.

Vilkårene ble tidligere gitt for hele konsesjonsperioden. Regulerings- og ervervskonsesjonen gis for ubegrenset tid når offentlige eierinteresser utgjør minst 2/3. Ellers gis konsesjonen for en periode på inntil 60 år. Tidsbegrensede konsesjoner hjemfaller ved konsesjonstidens utløp til staten. Dersom staten ikke ønsker å overta anleggene, og ikke anleggene nedlegges, må det søkes om ny konsesjon. Mulighet for revisjon av konsesjonsvilkår kom inn i loven i 1959, og revisjonstiden ble satt til 50 år. Dette er endret til 30 år i 1992. Lovendringen inneholder også en overgangsregel for konsesjoner gitt i medhold av vassdragsreguleringsloven slik at tidligere gitte tidsubegrensede konsesjoner kan revideres etter 50 år, dvs. fra 1948 og tidligere. Kortere revisjonstid kan fastsettes dersom det foreligger flere konsesjoner i samme vassdrag. Det er organisasjoner, ikke-statlige myndigheter og andre som representerer allmenne interesser som kan kreve revisjon av vilkår. Det er NVE som etter en skjønnsmessig vurdering, avgjør om en revisjonssak skal startes. Det er påpekt at tapet for konsesjonæren må veies opp mot den miljømessige vinningen. I samme vassdrag er det ofte flere konsesjoner med forskjellig revisjonstidspunkt.

Det er ikke plikt, men mulighet til revisjon. Konsesjonæren kan når som helst i konsesjonsperioden søke om å få vilkårene revidert. I forbindelse med ny vannressurslov blir det vurdert å utvide muligheten for revisjon av vilkår.

Per i dag er om lag 25   % av landets rundt 4   000 vassdrag utnyttet til kraftformål. Total produksjonskapasitet for vannkraft er i dag drøyt 27   000 MW fordelt på om lag 860 kraftverk. Det totale vannkraftpotensialet i norske vassdrag er anslått til 178 TWh. Av dette utgjør 112 TWh den utbygde midlere produksjonsevnen, mens 35 TWh er vernet gjennom fire verneplaner. De resterende 31 TWh er potensielt utbyggbar energi. Samlet plan for vassdrag og Verneplan for vassdrag (Verneplan I-IV) er viktige verktøy for å koordinere interessen knyttet til bruk av vassdrag og prioritere f.eks. vassdragsreguleringer. Samlet plan for vassdrag er et styrings-verktøy som sikrer at de samfunnsmessig sett beste vannkraftprosjektene blir realisert først. Vannkraftprosjektene er gruppert i to kategorier – kategori I som kan konsesjonsbehandles straks, mens kategori II–prosjektene ikke kan konsesjonsbehandles nå. Den første stortingsmelding om samlet plan ble behandlet av Stortinget i 1986. Planen har senere vært revidert to ganger, senest i 1993. Det er nå satt i gang ny revisjon. Det er 29 lakseførende vassdrag som blir berørt av prosjekter i kategori I. Ett av disse har mistet laksebestanden pga. forsuring og fem er tidligere berørt av vannkraftregulering. De fire verneplanene omfatter 341 vassdrag, og og av disse er 147 lakseførende. De fleste vassdragene i Finnmark er vernet. MD har laget rikspolitiske retningslinjer for verna vassdrag og NVE retningslinjer for differensiert forvaltning av verna vassdrag.

10.4 Data og kunnskapsgrunnlag

Dagens data og kunnskapsgrunnlag gir ikke grunnlag for å kvantifisere samlet effekt av vann-kraftregulering på laks. Det er ikke en helhetlig vurdering av kunskapsbehov bak utformingen av undersøkelser. Det er bare i et fåtall regulerte vassdrag hvor det er gjort langtids-undersøkelser, mer enn 10 år. Til tross for en betydelig økonomisk ressursinnsats og mange biologiske undersøkelser er det fortsatt betydelig kunnskapsmangel på sentrale områder. Kunnskapen om sammenhengene mellom vannføring, substrat og temperatur er god, og det er dokumentert hvilke habitat de ulike livsstadier hos laks foretrekker. Eksempel på områder med kunnskapsmangel er biologiske langtidsvirkninger av å endre vannføringsforhold, effekten av døgnreguleringer, hvilke faktorer som regulerer størrelsen av populasjoner i forbindelse med fysiske inngrep og effekten av avbøtende tiltak.

Når det gjelder andre fysiske inngrep er kunnskapen mer mangelfull enn for vannkraftreguleringer. Tradisjonelt har det ikke blitt stilt noen krav om for- eller etterundersøkelser eller gjennomføring av avbøtende tiltak. Det foreligger enkelteksempler som dokumenterer betydelige skadevirkninger som følge av grusgraving, vegbygging og kanalisering. Undersøkelser viser at steinsettinger kan øke produksjonen, spesielt i vassdrag som fra naturens side er ustabile.

Det er gjennomført en rekke for- og etterundersøkelser av laksebestandene i enkeltvassdrag i forbindelse med planlegging og gjennomføring av vassdragsreguleringer. Disse undersøkelsene er pålagt med hjemmel i vassdragsreguleringsloven og vassdragsloven og har ulike formål. Forunder-søkelsene skal belyse sannsynlige virkninger for laksebestandene av den planlagte utbyggingen og grunnlag for å utforme avbøtende tiltak. Etterundersøkelsene er hjemlet i konsesjonsvilkårene. Hjemlene omfatter i hovedsak enkle undersøkelser for å undersøke sannsynlige effekter av inngrepet og eventuelt avbøtende tiltak. Hjemlene gir i liten grad mulighet til å pålegge mer problemløsende eller grunnleggende forskning. Dette må eventuelt prioriteres i samarbeid mellom regulantene og påleggsmyndighetene.

Gjennom konsesjonsavgiftsfondet er det avsatt betydelige midler fra vannkraftreguleringer som disponeres i forbindelse med OEDs budsjett. Hovedintensjonen er å ha midler til øyeblikkelig disposisjon for eksempel for å forebygge, erstatte eller avbøte skade som skyldes dambrudd, isgang, flom eller andre ekstraordinære ulykkeshendelser som følge av vassdragsreguleringer. De senere år har uttak fra fondet, etter samtykke fra Stortinget, hovedsakelig gått til forskning, undersøkelser, opplæring, informasjon om vassdragsutnytting og elektrifisering. Det er også brukt betydelige midler til enkelte prosjekter som for eksempel utbedring ved Solbergfoss dam og ombygging av Ula dam. Forskningsmidlene administreres hovedsakelig av Norges Forskningsråd og dels av NVE. Miljøforvaltningen er ikke involvert i prioriteringen av midlene. Det er ingen spesielle føringer i forhold til villaks og bare en begrenset del benyttes til forskning om villaks. NVE og EnFO finansierer noe forsk­ning på laks og vassdragsreguleringer. Innsatsen var mer omfattende tidligere.

10.5 Statistikk og registre

Den offentlige laksestatistikken er et viktig verktøy for å følge utviklingen i laksebestandene. Analyser utført av NINA viser at laksestatistikken har store begrensninger når det gjelder å påvise statistisk signifikante endringer i de enkelte bestander, både på grunn av store årlige variasjoner i fangstene og variabel kvalitet på fangstrapportene. I tillegg er det viktige fiskerier som ikke inngår. Kun dramatiske endringer (mer enn 50   % økning/reduksjon i fangstene) kan påvises på en statistisk sikker måte forutsatt fangstoppgaver for et tilstrekkelig antall år før og etter inngrepet. Effektene av inngrep kan derfor være betydelige uten at de påvises sikkert ved bare å vurdere offentlig fangststatistikk for det aktuelle vassdrag.

NVE og DN har ikke register med fullstendige oversikter over fysiske inngrep i lakseførende vassdrag, men det foreligger omfattende data hos NVEs regionkontor. Dataene er vanskelig tilgjengelig, og det er behov for komplettering og kvalitetssikring. Vassdragsregistret og INNGRI inneholder tekniske og fysiske data om vassdrag, vannkraftreguleringer og forbygninger. Lakseregisteret inneholder oversikt over bestandskategorisering og trussel faktorer basert på skjønnsmessige vurderinger av fylkesmannens miljøvernavdeling for det enkelte vassdrag, samt fangststatistikk. DN har også et register for pålagte utsettinger av fisk i regulerte vassdrag som ikke er ajourført. Registrene til DN og NVE kan per i dag ikke kobles sammen.

10.6 Inngrep

10.6.1 Vannkraftreguleringer

Vannkraftreguleringer påvirker i følge lakseregisteret 185 (29   %) av 640 laksevassdrag, deriblant de fleste av de større laksevassdragene. Disse vassdragene er i tillegg ofte påvirket av andre fysiske inngrep. Vannkraftreguleringer oppgis som trusselfaktor i 106 vassdrag, og som en vesentlig årsak til at laksen enten er utryddet eller kategorisert som sårbar i 43 vassdrag. I mange av vassdragene oppgis flere trusselfaktorer. I Rogaland, Hordaland, Nord-Trøndelag, Nordland og Troms, med majoriteten av de utbygde laksevassdragene, er om lag 36   % av lakseførende strekninger påvirket av vassdragsregulering. Problemene er størst i små laksevassdrag, og tap av bestander har oftest skjedd i små vassdrag med eldre reguleringer. Også fangstutviklingen i regulerte og uregulerte vassdrag de siste 50 år, indikerer at negative effekter av vassdragsregulering er størst i små vassdrag. Ved nyere reguleringer, spesielt i store vassdrag, er det tatt mer hensyn til laksen og forsøkt å minimalisere de negative effektene gjennom utforming av inngrep, manøvrering og kompensasjonstiltak. Dette omfatter flere av de større vannkraftreguleringene.

Grunnlagsdataene er ikke tilstrekkelige til å gi en total og presis kvantifisering av effekten av vannkraftreguleringer på produksjon og bestandskarakteristikk av laks i norske vassdrag. Det er påvist både positive (f. eks. øvre deler av Orkla) og negative (f.   eks. Aurland, Pasvik, Eira og øvre del av Alta) effekter på laksebestanden. Positive effekter er unntaket og knytter seg først og fremst til vassdrag med høg og stabil vintervannføring etter regulering. De fleste utbygginger innebærer negativ påvirkning av laksebestandene ut fra de vurderinger og pålegg som er gitt ved konsesjonsbehandling. Effektene kan imidlertid variere mellom elveavsnitt. Smoltproduksjonen reduseres på grunn av tap og forringing av produksjonsarealer ved redusert/endret vannføring, endrede oppvandringsforhold for voksen laks, endrede temperaturforhold for gyting og klekking av rogn, endrede vekstbetingelser for laksunger og endrede forhold ved utvandring, som kan påvirke overlevelsen til laksesmolt. I sommerkalde elver der temperaturen er marginal for laks, kan laksen dø ut ved små senkninger av temperaturen dvs. at kaldt brevann/smeltevann magasineres og kjøres ut i elva i vekstperioden for laks. I elver som Skjoma, hvor temperaturen øker ved at vann fra breområder føres vekk er effekten ofte positiv, hvis det ikke medfører for sterk reduksjon i vannføring, øket vintervanntemperatur og framskyndet klekke tidspunkt. Reguleringer påvirker både fangstmengde og størrelse av laks, dvs. både kvantitative og kvalitative effekter. I Eira har gjennomsnittsstørrelsen på laksen gått ned fra 11 kilo før til 5 kilo etter utbygging. Overgang fra storlaks til smålaks kan forventes når vannføringen blir redusert. I en del vassdrag har trolig omfattende utsetting og fisketrapper også bidratt til redusert fiskestørrelse.

Smoltproduksjonen fra norske laksevassdrag er anslått til 6 millioner smolt årlig, inkludert strekninger åpnet gjennom fisketrapper. Naturlig smoltproduserende strekninger utgjør om lag 5   000 kilometer. I tillegg er 2   036 kilometer elver åpnet med til sammen 171 fisketrapper (mange trapper fungerer imidlertid dårlig). Anslagsvis representerer de samlede strekningene åpnet med fisketrapper en produksjonskapsitet på 1,2 millioner smolt, hvorav halvparten anses realisert.

I regulerte laksevassdrag er det iverksatt en rekke tiltak for å redusere negative effekter. Det er gitt pålegg om utsetting som tilsvarer om lag 400   000 smoltenheter (registrert 1   282   000 yngel, 220   000 settefisk og 346   000 smolt). Mange pålegg er revidert og tilpasset ny kunnskap og praksis, men fortsatt er mange tiltak fastsatt for lenge siden. Overlevelsen til utsatt fisk påvirkes av utsettingsfiskens kvalitet og størrelse, utsettingssted og –tid, vannkvalitet m.m. I mange småvassdrag, hvor laksen er forsvunnet på grunn av tørrlegging, er det ikke hjemlet utsettingspålegg. Andre konsesjoner har hjemmel for utsettingspålegg, men naturforholdene som følge av inngrepet gjør utsetting uaktuelt. Det er også gjennomført andre avbøtende tiltak i regulerte vassdrag slik som bygging av fisketrapper og terskler. Til sammen er det bygget 78 fisketrapper etter pålegg i 40 lakseførende vassdrag. Disse trappene sikrer oppvandring på strekninger som tidligere også vanligvis ble benyttet av laksen, men også noen nye strekninger som kompensasjon.

Arbeidsgruppen har forsøkt å vurdere det foreliggende tallmaterialet for å gi anslag av totaltap og nettotap på smoltproduksjonen på grunn av vannkraftreguleringer. På grunn av stor usikkerhet når det gjelder smolt, tap og effekt av kompensasjonstiltak må anslaget presenteres med en viss reservasjon. Det samlede produksjonstapet på grunn av vannkraftreguleringer er vurdert til 20   % av årlig smoltproduksjon eller 1 million smolt. Nettoeffekten av vassdragsreguleringer på smoltproduksjonen er det samlede tap minus effekten av de avbøtende tiltak. På grunn av redusert overlevelse for utsatt fisk i forhold til villfisk, kompenserer ikke utsettingene det tapet som ble forutsatt ved konsesjonsbehandlingene. Ved enkelte pålegg er dette kompensert ved at det er satt ut dobbelt så mange smolt. Smoltbidragene som resulterer fra fisketrapper, terskler og andre avbøtende tiltak er ikke kjent. Når det kompenseres for utsettingspåleggene og antatt effekt av andre tiltak, anslår arbeidsgruppen, med de nevnte reservasjoner, nettotapet av vannkraftreguleringer til minimum 10   % av smoltproduksjonen eller 0.5 millioner smolt. De kvalitative effektene, f. eks. endring i fiskestørrelse, kommer i tillegg.

10.6.2 Andre fysiske inngrep

Andre fysiske inngrep er vurdert som trusselfaktor i til sammen 33 (5   %) av 640 laksevassdrag. Dette representerer bare en liten del av vassdragene med andre fysiske inngrep, og gir ikke et fullstendig bilde av omfanget. Problemet er størst i typiske pressområder som Oslofjord-området, Rogaland og Sør-Trøndelag. I 9 vassdrag oppgis andre fysiske inngrep som en vesentlig årsak til at laksen enten er utryddet eller kategorisert som sårbar. Et fellestrekk for andre fysiske inngrep er at mange av inngrepene enkeltvis er relativt små, og at det er sumeffektene som har blitt betydelige. Andre fysiske inngrep har medført omfattende inngrep i lakseførende vassdrag med økende omfang i takt med den tekniske utviklingen. Effekten er redusert produksjon av smolt fra vassdragene på grunn av etablering av vandringshinder, tap og forringing av produksjonsarealer eller som følge av erosjon og siltasjon. Virkningene av inngrep er ofte langsiktige og vanskelig å forutsi fordi inngrepene kan endre elvemiljøet fra et dynamisk til et mer stabilt system. Inngrepene har over tid gradvis redusert produksjonen betydelig uten at det er mulig å kvantifisere dette. Langsiktige effekter av gamle inngrep overskygger også i mange tilfeller nye inngrep.

Biotopjusterende tiltak, for eksempel steinsetting av elvebunnen kan gi opptil 10–dobling av ungfiskbestanden av laks og ørret i områder hvor inngrep har forårsaket dårlige produksjonsforhold eller det fra naturens side er dårlige produksjonsforhold.

Omfanget og effekten av andre fysiske inngrep er ikke tallfestet. Mange av inngrepene har skjedd i regulerte vassdrag. Ut fra omfanget av andre inngrep som er registrert, antar arbeidsgruppen at tapet er i samme størrelsesorden som ved vannkraftreguleringer. Det er stor usikkerhet knyttet til vurderingene. Tapet er i liten grad kompensert ved avbøtende tiltak.

10.7 Oppsummering

Gjennomgangen viser at det er foretatt omfattende fysiske inngrep i mange norske laksevassdrag. Det finnes ingen samlet oversikt over effektene av de fysiske inngrepene for laksebestandene. Effektene på laksebestandene er varierte og kompliserte, og varierer også mellom elveavsnitt. Det har vært vanskelig å forutsi effektene på forhånd. Virkningene på produksjonen av laks har variert fra positive til at enkelte bestander er utryddet. Undersøkelser har i hovedsak vært rettet mot enkeltvassdrag, praktiske problemstillinger og erstatnings-spørsmål. Problemløsende forskning har blitt utført i mindre omfang, og midlene har avtatt de senere år. Det er et stort behov for økt kunnskap om kvantitative og kvalitative effekter av fysiske inngrep i lakseførende vassdrag, spesielt langsiktige effekter.

Produksjonstapet knyttet til vannkraftreguleringer vurderes til 20   % av årlig smoltproduksjon. Tapet forårsaket andre fysiske inngrep er vurdert til samme størrelsesorden. Samlet tap i norske laksevassdrag som følge av fysiske inngrep kan derfor anslås til 40   % av produksjonen. Det er gjennomført omfattende avbøtende tiltak som kompensasjon for tap forårsaket av vassdragsreguleringer, mens tap forårsaket av andre fysiske inngrep i liten grad er kompensert. Om lag 50   % av tapet forårsaket av vassdragsreguleringer vurderes som kompensert gjennom utsettinger og andre avbøtende tiltak. Nettotapet av fysiske inngrep er derfor nærmere 30   %. I tillegg er det også påvist kvalitative forandringer slik som endret størrelse på laksen. Dette kan skyldes endrede fysiske forhold i vassdraget og sammensetning av arter.

Modernisering av avbøtende tiltak representerer et betydelig forbedringspotensiale. Erfaringene med biotopjusteringer viser at dette representerer et stort potensiale, særlig i små lakseførende vassdrag. Det blir få nye vannkraftreguleringer de nærmeste årene, mens det fortsatt vil være et press på laksevassdragene i form av andre fysiske inngrep. Videre er det et mål å tilpasse tiltak i allerede utbygde vassdrag i tråd med ny kunnskap.

10.8 Forslag til tiltak

Nedenfor er det foreslått tiltak som kan bedre forvaltningen og forholdene for laks i vassdrag med fysiske inngrep.

10.8.1 Helhetlig vassdragsforvaltning

Det må etableres en helhetlig forvaltning av vassdragene bygget på en samlet målsetning, et utstrakt samarbeid mellom sektormyndighetene og avklaring av ansvars- og rollefordelingen i saker om fysiske inngrep i vassdrag. Behandlingen av saker må bli mer oversiktlig, samtidig som relevante interesser og laksehensyn blir vurdert. Prosessen med konsekvensutredning, konsesjonsbehandling, pålegg og oppfølging bør forbedres for å gi økt forutsigbarhet og sammenheng mellom effekt og tiltak. Bemanning og kompetanse hos myndighetene må styrkes. Registrene hos NVE og DN med data om inngrep og laks må samordnes og videreutvikles som verktøy i vassdragsforvaltningen. Kommunene bør gi vannstrengen et sterkere vern enn LNF-områder i den kommunale planleggingen og bli mer aktive i vassdragsforvaltningen.

10.8.2 Drift av regulerte vassdrag

Regulantenes drift av regulerte vassdrag bør bygge på målstyring og sektoransvar framfor detaljstyring også når det gjelder miljø og laks. Regulanten har ansvar for selve reguleringen i henhold til tillatelse og vilkår, og et tilsvarende system bør innføres for laks og andre miljø-interesser. Myndighetene har det faglige veilednings- og kontrollansvaret, og fastsetter rammene og målene.

10.8.3 Overvåkning og forskning

Det bør utarbeides en samlet oversikt og strategi for undersøkelser, overvåkning og forskning som grunnlag for en samordnet helhetsvurdering og prioritering av ressursene som blant annet omfatter konsesjonsavgiftsfondet og pålegg. Overvåkning av laks må skje utfra et langsiktig, overordnet overvåkningsprogram som dekker alle livsfaser og livsmiljø. Overvåkningen må inkludere regulerte vassdrag og vassdrag som er påvirket av andre fysiske inngrep. Det er behov for mer grunnleggende og problemløsende forskning, spesielt når det gjelder kvantitative og kvalitative langtidseffekter av fysiske inngrep på laks og de avbøtende tiltak (utsettinger, trapper, terskler og biotopjusteringer). Videre er det viktig å øke kunnskap om bl.a. effekter av vannføring og temperatur for å utvikle optimale manøvreringsregimer. Laksestatistikken må forbedres med bedre oppløsning i forhold til elveavsnitt, samt inkludere data om innsats.

10.8.4 Revisjon av vilkår

Vilkårene i eldre konsesjoner bør revideres og moderniseres. Modernisering av avbøtende tiltak representerer et betydelig forbedringspotensiale. Der forholdene etter inngrepet gjør utsetting uaktuelt, kan det vurderes tiltak i andre vassdrag i regionen når det er hjemmel for utsettingspålegg. Det bør arbeides videre med prøvereglementer kombinert med undersøkelser for å finne fram til et best mulig grunnlag for manøvreringen der ulike hensyn blir avpasset. Organisasjoner og kommuner bør være klar over muligheten som ligger i muligheten til revisjon slik at de kan benytte revisjonsadgangen til å bedre situasjonen. Det bør gjennomføres en samlet revisjon for hele eller større deler av vassdraget slik at egnede avbøtende tiltak kan sees i sammenheng og iverksettes der de har best effekt. Naturforvaltningen bør trekkes inn i den skjønnsmessige vurderingen om behov for revisjon.

10.8.5 Restaurering av lakseførende vassdrag

Det bør etableres et program for restaurering av laksevassdrag (påvirket av regulering og andre fysiske inngrep) med prioritering av små, tidligere gode laksevassdrag med gjenværende bestander. Det bør benyttes midler fra konsesjonsavgiftsfondet til dette formålet, tiltaksmidler fra landbruks-, miljø- og vassdragsmyndighetene, sammen med lokale midler og innsats.

Til dokumentets forside