NOU 1999: 9

Til laks åt alle kan ingen gjera?— Om årsaker til nedgangen i de norske villaksbestandene og forslag til strategier og tiltak for å bedre situasjonen

Til innholdsfortegnelse

9 Utvalgets forslag til strategier og tiltak

«Vi lever i en tid, hvor mange av fortidens synder skal gøres gode igen.»

Steen Ulnits, Laks i Gudenåen, 1993.

I dette kapittel følger utvalgets forslag til strategier og tiltak. I 9.1 drøftes noen generelle prinsipper og spørsmål. Blant annet drøftes anvendelse av føre var-prinsippet, hvordan bestands-, arts- og økosystemperspektiver kan forenes, spørsmål om sentral kontra lokal forvaltning og forholdet mellom offentlig og privat forvaltning. De strategiske og overordnede tiltak presenteres i 9.2. Et viktig overordnet element er behovet for et styrket og mer forpliktende samarbeid mellom de involverte parter, både ulike offentlige myndigheter og private interesser. Et annet gjennomgående forslag er behovet for å styrke kunnskapsgrunnlaget. Skal målet om en kunnskapsbasert lakseforvaltning kunne gjennomføres, må kunnskapen på en rekke felt styrkes. I tillegg foreslår utvalget å styrke hensynet til laksen gjennom å prioritere de sterkeste og mest tallrike bestandenes leveområder. Dette kommer til uttrykk gjennom forslaget om nasjonale laksevassdrag og laksefjorder. I 9.3 til og med 9.7 presenteres forslag som angår regulering av fisket, vassdragsforvaltning, rømt oppdrettslaks, fiskesykdommer og fiskestellstiltak. Kap 9.8 omhandler andre tiltak, herunder genbank, kalking og predatorforvaltning. Utvalgets vurdering av de administrative og økonomiske konsekvenser av forslagene behandles i 9.9.

9.1 Prinsipielle vurderinger og synspunkter

Utvalgets mandat er å gjennomgå de ville laksebestandenes totale situasjon og legge frem forslag til forvaltningsstrategier og tiltak. Spørsmål knyttet til lakseoppdrett, vassdragsforvaltning og reguleringer av fisket skal vies særlig oppmerksomhet. Begrunnelsen for å oppnevne utvalget var den kritiske situasjonen for villaksen, i lys av artens store betydning. Norge har et stort antall laksebestander og flere av verdens viktigste lakseførende vassdrag, og vi har sluttet oss til flere internasjonale konvensjoner som forplikter oss til å verne og utvikle laksebestandene.

Vernet av laksen kan betraktes som en prøvesten på vår evne og vilje til å bevare biologisk mangfold. Hvis vi ikke greier å bevare laksen, en samfunnsmessig og økonomisk høyt verdsatt art, hvordan skal vi greie å bevare andre deler av det biologiske mangfold? Hvis vi derimot evner å bevare den ville laksen, bidrar vi samtidig til å bevare et rikt mangfold av naturtyper og andre arter.

I det internasjonale laksevernarbeidet bør Norge være en foregangsnasjon. Forslagene i den foreliggende utredningen vil – hvis de blir gjennomført nasjonalt og anses som gode nok – kunne få betydning i flere av NASCOs øvrige medlemsland.

Laksefangstene i Norge er mer enn halvert i løpet av en tiårsperiode. Dette har sammenheng både med naturlige svingninger, menneskeskapte miljøvirkninger og redusert fiske. Laksen er klassifisert som utryddet, truet eller sårbar i mer enn en tredel av laksevassdragene våre. Denne meget alvorlige situasjonen skyldes et omfattende, komplekst og samvirkende sett av faktorer, som kan ha virket over lang tid.

Forvaltningen av laks omfatter mange fagområder, flere rettsregimer og flere forvaltningsmessige ansvars- og interesseområder. Forvaltningen i ferskvann bygger på den private eiendomsretten og nasjonalstatens legitime rett til å vedta og håndheve lover. I sjøen har grunneierne retten til laksefiske med faststående redskap. Ellers gjelder allemannsretten, og i internasjonalt farvann gjelder avtaler mellom nasjoner.

Det har i lang tid vært gjennomført mange og omfattende tiltak for å styrke laksen, og beskatningen er blitt redusert. Dette har imidlertid ikke vært tilstrekkelig til å snu utviklingen, hverken for enkeltbestander eller for det samlede norske bestandskomplekset.

Den negative utviklingen for laksen er i strid med nasjonale mål om sterke og høstbare laksebestander. Laksen er viktig for bosetting, næringsutvikling, kultur og trivsel i distriktene. Med bakgrunn i de konvensjoner Norge har ratifisert er det neppe et folkerettslig grunnlag for å kreve en annen lakseforvaltning i Norge enn dagens. Sannsynligvis kan vi fortsette som før, med en ytterligere nedgang i laksebestandene, uten at noen nasjon eller organisasjon har grunnlag for å hevde at vi bryter internasjonale, rettslige forpliktelser. På den annen side har Norge, ut fra den store betydningen arten har og de internasjonale avtaler landet har inngått, en politisk og moralsk forpliktelse til å forsøke å stanse og snu den negative utviklingen for laksen. Vi må være villige til å ofre noen potensielle vannkraftprosjekter i vassdragene. Vi må tåle at andre inngrep i vassdragene forbys eller blir dyrere. Vi må tåle at fisket etter laks begrenses ytterligere når det er for få gytefisk i elvene, og vi må også tåle at oppdrettsnæringen får strengere krav.

Utvalget mener det er realistisk at det norske bestandskomplekset av laks kan gjenvinne mye av sin tidligere styrke. Dette forutsetter en målrettet innsats for å fjerne og redusere trusselfaktorer i vassdrag, fjord og hav. Laksen har vært i tilbakegang siden midt på 1970-tallet. Bare de siste ti årene er laksefangstene blitt mer enn halvert. Dette kan lede oss til å tro at skadene raskt kan rettes opp igjen. Imidlertid vil det sannsynligvis ta lang tid å rette opp skadene, og samtidig forhindre negative virkninger av nye trusler. Deretter skal bestandene bygge seg opp igjen. En laksegenerasjon er vanligvis mellom fire og åtte år, og en må regne med at det tar flere generasjoner før bestanden gjenvinner sin gamle styrke etter at levemiljøet er restaurert. Tiltakene må derfor sees i et langsiktig perspektiv, og ikke skape urealistiske forventninger om umiddelbare resultater.

Forutsetningen for et omfattende og ambisiøst arbeid for å bevare laksen, slik utvalget legger opp til, er en bred oppslutning i samfunnet, og at tiltakene er effektive, forpliktende og følges opp systematisk. Levedyktige laksebestander må utvikles for å sikre en langsiktig bevaring av arten og dens mangfold. Deretter kan et overskudd høstes til beste for samfunnet. Det er utvilsomt et betydelig potensiale for økt utbytte av laksefisket dersom bestandene gjenoppbygges.

Bestands- og økosystemforvaltning

De sammensatte årsakene til nedgangen i laksebestandene krever en tilnærming som omfatter hele laksens leveområde. Nedgangen skyldes dels påvirkninger som rammer de enkelte bestander i vassdragene, og dels påvirkninger som rammer flere bestander slik som sur nedbør, rømt oppdrettslaks og forholdene i havet. Lakseforvaltningen må samtidig evne både å bevare og styrke den atlantiske laksen som art, og de enkelte bestander med deres særtrekk. Dette fordrer at lakseforvaltningen kombinerer elementer fra både bestandsforvaltningen og artsforvaltningen.

Bestandsforvaltningen bygger på at bestandene er tilpasset sitt levemiljø, og at hvert laksevassdrag har minst en bestand. Dette perspektivet trengs for blant annet å forebygge feilbeskatning ved fiske på blandede bestander og for at kultiveringsinnsatsen skal være rettet mot enkeltbestander. Artsforvaltningen fremstilles ofte som en motsats til bestandsforvaltningen ved at den ikke tar spesifikt hensyn til den enkelte bestand. Men artsforvaltningen må kombineres med bestandsforvaltningen dersom målet er å bevare og styrke laksen. Dette perspektivet er relevant når målet er å stanse eller bøte på skadene fra trusler som påvirker flere eller alle bestander, dvs. de som truer laksen generelt sett. Et ytterligere kompliserende forhold i lakseforvaltningen er at laksen lever, beskattes og forvaltes sammen med andre arter, og en flerartstilnærming er derfor også nødvendig.

Laksens leveområder er påvirket av ulike former for inngrep og forurensning, og laksen beskattes både i ferskvann og i havet. Innsatsen for å motvirke tap og trusler må økes. I fremtiden må ikke bestander beskattes før det er avklart at de tåler beskatning. Primært bør målet være å gjenskape mest mulig naturlige leveområder for laksen, med tallrike bestander som styrker de naturlige seleksjonsprosessene og overskudd av gytefisk. Når dette ikke er mulig, må tapene kompenseres. Utvalget peker her på det generelle prinsippet i miljøarbeidet om at den som volder skade, også må betale for gjenoppretting eller kompensasjon. I utgangspunktet bør alle menneskelige påvirkninger som reduserer produksjonen av laks, kompenseres av den som gjennomfører inngrepet.

Balanse mellom bruk og forpliktelser

Bærekraftig høsting forutsetter at beskatningen ikke fører til ødeleggelse av biologisk mangfold, at den naturlige produksjonen opprettholdes, og at fremtidige generasjoners muligheter til å nytte ressursene ikke blir forringet. Rio-konvensjonen understreker at de som utnytter en biologisk ressurs også må være med og bære byrden ved å bevare og styrke ressursen. Dette er et viktig prinsipp som må få betydning for organisering og finansiering av tiltak. En rekke andre sektorer, som samferdsel, landbruk og industri forbruker laksens leveområder, gjennom inngrep og forurensning. Alle som høster av eller påvirker villaksen negativt – direkte eller indirekte – har et bevaringsansvar. Byrdene ved innskrenkninger i tidligere bruks- og høstingsmåter må fordeles, og aktørene må bidra til å finansiere verne- og restaureringstiltak i forhold til den nytte de har av eller den skade de påfører laksen.

Laksefisket har avtatt i takt med bestandsreduksjonen. Sportsfiske i elv er nå den økonomisk viktigste og avgjort mest lønnsomme måten å fiske villaks på, gjennom den næringsvirksomheten fisket skaper innen landbruk, turisme og handel. Prisene på sportsfisket har vært relativt stabile i Norge og økt kraftig i andre land. Høstbare laksebestander utgjør et stort potensiale for økonomiske ringvirkninger og økt sysselsetting knyttet til elvefisket. Styrkede bestander vil bedre mulighetene for næringsutvikling og bedre befolkningens fiskemuligheter. Det vil også gi økte inntekter for de som driver næringsfiske etter laks. Lakseoppdrettsnæringen illustrerer muligheten for verdiskaping som ligger i det biologiske mangfoldet. Næringen er helt sentral for sysselsetting og verdiskaping langs kysten. Oppdrett av laks har på kort tid fått et omfang og en økonomisk betydning som langt overstiger det tidligere villaksfisket.

Urfolkskonvensjonen (ILO) og Rio-konvensjonen forplikter Norge til å gi urfolks kultur og levemåte særskilt oppmerksomhet og ta vare på deres tradisjonelle livsstil. Utvalget legger til grunn at lakseressursen i Finnmark og spesielt i elvene Tana og Neiden er en viktig forutsetning for samisk kultur, både for de som bor langs vassdragene og ved sjøen. Det er derfor nødvendig å sikre en balansert, bærekraftig bruk i forhold til disse interessene. Tradisjonell bruk hos urbefolkningen og hos andre lokale brukergrupper må derfor heller ikke komme i konflikt med en bærekraftig bruk i et langsiktig perspektiv.

Føre var-prinsippet og konsekvensutredninger

Føre var-prinsippet er nedfelt i artikkel 15 i Rio-konvensjonen. Hovedregelen i vår forvaltning er at alle sakens sider skal være forsvarlig belyst og dokumentert før tiltak settes i verk. I følge det internasjonalt omforente føre var-prinsippet aksepteres en lavere grad av dokumentasjon. Begrunnelsen for et slikt unntak, er behovet for å iverksette tiltak mot en mulig uheldig og irreversibel utvikling før det er for sent, noe som kan bli tilfelle om alle sakens sider skal belyses grundig. Et gammelt munnhell – «mens graset gror dør kua» – er et uttrykk for den samme tanke. Mange vil med stor rett kunne si at mens forskningsrapporter og utredninger har fylt opp bokhyller, har villaksbestandene gått stadig sterkere tilbake. Føre var-prinsippet åpner for å handle på et svakere grunnlag enn normalt. Før tiltak settes i verk må sannsynligheten for en uheldig utvikling uten tiltak vurderes opp mot konsekvensene av tiltakene. Jo mer alvorlig den negative utviklingen synes å være, desto lavere grad av dokumentasjon for tiltakenes positive virkninger kan en akseptere for å følge føre var-prinsippet. Nytten av tiltakene vil da være vurdert til å overstige ulempene.

Det er et behov for å arbeide parallelt med å øke kunnskapene og bruke føre var-prinsippet mer aktivt i norsk lakseforvaltning. Kunnskapen vil trolig i overskuelig fremtid forbli ufullstendig på mange viktige områder for villaksen. Føre var – prinsippet må derfor være virksomt i forvaltningen samtidig som forskningsinnsatsen økes. Beslutninger basert på ufullstendig kunnskap må følges opp for å vurdere nytte og kostnader. Utvalget understreker betydningen av at ulike tiltak og endringer blir evaluert.

Forskningsbehovene er omfattende, og dekker ulike fagfelt og sektorer. Sektorene har et ansvar for gjennom uavhengig forskning og utredning å avklare at egen virksomhet ikke skader villaksen. Ved sannsynlig skadelig virksomhet har de ansvar for å utrede og iverksette tiltak som reduserer negative effekter på villaksen.

I lakseforvaltningen som i all annen artsforvaltning står en ofte overfor vanskelige valg. Bruk av rotenon, biotopjusteringer og kultivering er eksempler på dette. Konkrete konsekvensutredninger er et nyttig og ofte nødvendig verktøy for å avklare slike valg.

En nasjonal dugnad for laksen – forvaltning og frivillig innsats

Situasjonen for laksen har vært preget av at alle skylder på hverandre, og samarbeidet mellom relevante aktører har vært begrenset. Så lenge det er så sammensatte årsaker til artens tilbakegang, er det rikelig anledning til å gi andre skylden for laksens ulykke. Både på lokalt og sentralt nivå er det ofte uenighet om årsak, mål eller hensiktsmessige virkemidler. Samarbeidet mellom viktige aktører har likevel utviklet seg i positiv retning de siste årene.

For å lykkes fremover, kreves et ytterligere utviklet og mer forpliktende samarbeid. Dette må omfatte private organisasjoner så vel som offentlige myndigheter, på ulike nivå og i ulike sektorer, der alle må være villige til å bidra.

Det er nødvendig med styrket samarbeid mellom lakseforvaltningen og den marine forvaltningen. Laksen må inngå som en naturlig del av marin forvaltning og overvåkning. Menneskeskapte tapsårsaker som lakselussmitte og bifangster må reduseres. Det er store naturlige svingninger i laksebestandene, og kunnskapen om variasjoner i dødelighet i laksens ulike livsfaser må styrkes og brukes mer aktivt i forvaltningen.

Laksen er både en nasjonal og lokal ressurs. Rettighetsforholdene, de store lokale lakseinteressene og tapsfaktorenes karakter tilsier at lakseforvaltningen må omfatte både lokalt, nasjonalt og internasjonalt nivå. Vandringen fra elv til hav begrenser muligheten for utstrakt delegasjon av myndighet og legger begrensninger på hvilke spørsmål som kan løses lokalt. Forvaltningen delegerer nå beslutningsmyndighet på mange områder. Dette må ikke føres så langt at en ikke sikrer en helhetlig forvaltning av det som må være den sentrale gjenstand for lakseforvaltningen, nemlig det enkelte vassdrag eller den enkelte bestand. Delegasjon må ikke bidra til å skape tvil om ansvar og instruksjonsmyndighet. Forvaltningen må balanseres og sikre at internasjonale forpliktelser og nasjonale mål kombineres med en effektiv forvaltning på lokalt og regionalt nivå, i offentlig så vel som i privat sektor.

Både i Norge og i andre land har frivillige lagt ned en enorm innsats for laksen. Rettighetshavere og frivillige brukergrupper må stimuleres til en styrket og koordinert dugnad for laksen. For å utløse det store potensiale av frivillig innsats kreves en åpen dialog og tillit mellom myndigheter, rettighetshavere og frivillige, som i fellesskap må bidra med finansieringen. Myndighetene har et stort ansvar for å stimulere denne innsatsen.

9.2 Strategiske, overordnede tiltak

Nedgangen i villaksbestandene skyldes i betydelig grad negative konsekvenser av menneskelig aktivitet. Dette harmonerer dårlig med Stortingets uttrykte mål om bevaring av biologisk mangfold og bærekraftig bruk av naturressursene. Denne utviklingen er også i dårlig harmoni med de internasjonale forpliktelsene Norge har påtatt seg.

Det forvaltningsmessige hovedproblem for laksen i dag er aktiviteter innenfor de enkelte lakseproduserende nasjoners eget jurisdiksjonsområde – fortrinnsvis i vassdragene og tilknyttede fjordsystemer. Ved en overflatisk betraktning skulle en tro at et avgjørende skritt var tatt fra Norges side ved forbudet mot drivgarnsfisket i 1989 og innføring av fredningsprinsippet i 1992. Laksen er derved i utgangspunktet fredet. Det er bare for myndighetene å innskrenke åpningen av fisket, kan det hevdes. Men så enkel er saken dessverre ikke. Laksen er utsatt for større trusler enn selve fisket. Selv om myndighetene ikke åpnet for fiske, ville trolig bestandene fortsette å avta. Fortsatt kan kraftutbygging endre vannføring og temperatur på en måte som rammer lakseproduksjonen. Veimyndigheter kan bygge veier inntil elvene. Grunneiere kan ta ut grus fra elvebunnen. Og beveger vi oss fra vassdraget til fjord- og kystområdene utenfor, kan nye oppdrettsanlegg bli gitt tillatelse til etablering.

Disse eksemplene på den spesifikke lakseforvaltningens utilstrekkelighet kan selvfølgelig utdypes og forfleres. Det er neppe nødvendig. Vern av arter krever en utstrakt beskyttelse av deres leveområder. Nasjonalt har vi en rekke lover som gir hjemmel til å sette i verk vernevedtak. Lovene åpner imidlertid ikke for å kontrollere alle typer av tiltak og inngrep som er aktuelle, hverken ut fra en vurdering av vassdraget og fjorden som helhet, eller områdets betydning for laksen. Lovene sorterer under forskjellige departementer og direktorater, og det administrative problem forsterkes ved at laksens leveområder og vandringer går gjennom flere kommuner og fylker. Utvalget er klar over at de fleste inngrep i dag krever offentlig tillatelse etter til dels omfattende prosedyrer som skal ivareta en rekke allmenne interesser. Men de historiske erfaringer – helt opp til i dag – viser stort sett at villaksen har tapt mot andre samfunnsinteresser, gang etter gang.

Utvalget oppfatter dette fragmentariske systemet som et hovedproblem i lakseforvaltningen i Norge. Det nytter ikke lenger å satse utelukkende på delløsninger innenfor rammen av et slikt system.

9.2.1 Nasjonale laksevassdrag og laksefjorder

På bakgrunn av det som er fremhevet i foregående avsnitt foreslår utvalget å gi et visst antall av våre viktigste lakseførende vassdrag med tilhørende vandringsområder i fjord og ved kyst et sterkere vern . Vernet må rette seg mot de skadelige inngrep og aktiviteter som villaksmyndighetene i dag ikke har herredømme over, fortrinnsvis skadelige inngrep i vassdraget som vassdragsregulering, veibygging, forurensning og oppdrettsvirksomhet i ferskvann og sjø. Dette medfører at villaksen i utvalgte områder prioriteres foran andre viktige samfunnsinteresser. Et så vidt omfattende vernetiltak kan bare omfatte et begrenset antall av våre over 600 lakseførende vassdrag. Ut fra kriterier basert på artens genetiske variasjon, produksjon og bevaringsbiologiske prinsipper bør de store og mest livskraftige bestandene gis det sterkeste vernet. Rio-konvensjonen forplikter alle deltagende land til å etablere et system av beskyttede områder med særlige tiltak for å bevare biologisk mangfold som er truet. Utvalgets vurdering er at laksens situasjon tilsier opprettelse av slike særlig beskyttede områder.

Utvalget bruker betegnelsen «nasjonale laksevassdrag (NLV) og nasjonale laksefjorder (NLF)» på de vassdrag og sjøområder som det foreslår å gi en særlig beskyttelse.

Utvalget har fått vurdert ulike juridiske modeller for vern av laksevassdrag. (Se vedlegg med betenkning fra professor, dr. juris. Hans Chr. Bugge). Det foreligger flere lover som gir mulighet for etablering av verneordninger, særlig plan- og bygningsloven, vassdragslovgivningen, naturvernloven og lakse- og innlandsfiskloven. I de fleste vassdrag som er aktuelle for en egen status som nasjonale laksevassdrag, og som tidligere ikke er vernet i verneplan for vassdrag, vil hensynet til villaksen være en helt sentral verneårsak. Dette gjør at vern etter vassdragslovgivningen eller naturvernlovgivningen er mindre hensiktsmessig. Det er heller ikke naturlig at vassdragsmyndighetene har hovedansvaret for vernetiltak for laks. Plan- og bygningsloven er et mindre egnet utgangspunkt fordi loven har basis i den kommunale forvaltning. Laksevassdrag omfatter som regel flere kommuner som kan ha vidt forskjellige interesser og prioriteringer. Riktignok vil mye kunne rettes opp gjennom rikspolitiske retningslinjer med hjemmel i lovens § 17 – 1 første ledd. Men disse er ikke rettslig bindende, og uansett foregår plan- og byggesaksbehandlingen i hovedsak i den enkelte kommune.

Lakse- og innlandsfiskloven regulerer artens rettslige status i vårt land, og knesetter fredningsprinsippet. Utvalget anbefaler derfor et tillegg til lakse- og innlandsfiskloven – en egen lovbestemmelse om nasjonale laksevassdrag og laksefjorder. Det er naturlig med et tillegg til lovens kap III om Vern og utvikling av fiskestammer og biotoper. Utvalget er klar over vanskene man i sin tid hadde med å få vedtatt en effektiv fredningsmulighet i lovens § 7, jfr. siste ledd om unntak for saker som behandles etter vassdragslovgivningen. Laksens meget utsatte situasjon, og vårt lands særlige ansvar for arten, gjør at det er utvalgets bestemte oppfatning at tiden nå er inne til å gi laksens viktigste leveområder et mer reservasjonsløst vern.

Utvalget har ikke sett det som sin oppgave å utforme en ny lovbestemmelse i detalj, og man begrenser seg til enkelte synspunkter. Den bør gis som en fullmaktsbestemmelse, slik at beslutning om å gi et vassdrag eller en gruppe vassdrag status som nasjonale laksevassdrag treffes av Kongen i statsråd. Selve bestemmelsen bør også inneholde en beskrivelse av hvilke begrensninger på ulike virksomheter ordningen vil innebære. Nåværende §   7 i lakse- og innlandsfiskloven gir noen holdepunkter for hvordan bestemmelsen kan utformes. Det bør også vurderes om det er behov for å harmonisere lovens §   4 med viltlovens § 3, som spesielt nevner vern av viltets reproduksjonsområder. Derved vil en ny lovbestemmelse om nasjonale laksevassdrag og laksefjorder bli koplet tettere til fredningsbestemmelsen. Mer detaljerte bestemmelser for nasjonale laksevassdrag og laksefjorder må kunne gis ved forskrifter.

Det må også utarbeides saksbehandlingsregler når et nasjonalt laksevassdrag eller en nasjonal laksefjord unntaksvis skal tas ut igjen av vernekategorien, eller når for eksempel en utbyggingsmyndighet skal gi tillatelse til et inngrep. Utvalget vil understreke at her må adgangen være meget snever, og under enhver omstendighet må vedtaket treffes av Kongen i statsråd. At ordningen i noen grad vil overlappe med eksisterende verneordninger eller sikringssoner er ingen grunn til å unnlate å etablere nasjonale laksevassdrag og laksefjorder. De eksisterende ordningene har, som det er vist foran, viktige begrensninger.

Konsekvenser av ordningen

Konsekvensene av opprettelse av nasjonale laksevassdrag og nasjonale laksefjorder for eksisterende virksomheter vil etter utvalgets vurdering være relativt begrensede. Forslaget omfatter i stor grad vassdrag som allerede er vernet mot kraftutbygging, eller hvor en betydelig del av kraftpotensialet er utnyttet. De fleste foreslåtte nasjonale laksefjordene er i dag enten pålagt begrensninger gjennom de midlertidige sikringssoner for laksefisk, eller de har liten eller ingen lakseoppdrettsvirksomhet i dag fordi de er lite egnet for det. Konsekvensene for oppdrett og kraftproduksjon utdypes nedenfor.

Med unntak av de vernebestemmelser som vedtas i forbindelse med vedtak om nasjonale laksevassdrag og laksefjorder, forutsettes det at gjeldende forvaltningsregimer opprettholdes, blant annet slik det fremkommer i vassdragsloven, saltvannsfiskeloven, viltloven m.v.

Utvalget understreker at reguleringen av laksefisket ikke automatisk endres selv om en elv med et tilhørende sjøområde får status som nasjonalt laksevassdrag og nasjonal laksefjord. Denne status vil i utgangspunktet gi beskyttelse mot de skadelige inngrep og aktiviteter som villaksmyndighetene i dag ikke bestemmer over. Fordi det her gjennomgående dreier seg om de mest lakserike og produktive vassdrag, som også får sterkere beskyttelse mot negative menneskelige inngrep, kan faktisk fisket få færrest begrensninger nettopp i de nasjonale laksevassdrag og laksefjorder.

Utvalget vil understreke at denne prioriteringen av utvalgte elver og fjorder ikke innebærer at alle de øvrige elver og sjøområder får en dårligere forvaltning enn i dag. Disse vil nyte godt av utvalgets generelle forslag til endringer i forvaltningen, som alle vil bidra til at hensynet til villaksen får økt vekt. Dette gjelder eksempelvis endringene i sykdomsbekjempelsesarbeidet, den økte innsatsen mot rømning av oppdrettslaks, omleggingene innenfor laksefisket og et generelt styrket samarbeid mellom de involverte aktører jfr. påfølgende kapitler. Det må derfor være dekning for å anføre at generelt sett vil forslagene også styrke laksebestandene som faller utenfor ordningen med nasjonale laksevassdrag. Imidlertid innser utvalget at prioriteringen av de nasjonale laksevassdrag og laksefjorder, med betydelige restriksjoner blant annet på ytterligere vassdragsregulering og etablering av oppdrettsanlegg, sannsynligvis vil føre til et økende press på de andre vassdragene og deres sjønære områder. Det vil i tilfelle være en uunngåelig følge av den prioritering som utvalget har funnet det nødvendig å foreta, og som gjennom ordningen vil legge grunnlaget for en langt mer effektiv beskyttelse av mer enn av de samlete norske villaksressurser.

Valget av nasjonale laksevassdrag og laksefjorder bør bygge på biologiske, kulturelle og samfunnsmessige kriterier, derunder en avveining av den belastning vernetiltakene vil få for eksisterende virksomhet.

Utvalget har innenfor den begrensede tid som har vært til rådighet valgt ut vassdrag og fjorder som bør inngå i ordningen. Dette utvalget er basert på laksebestandens størrelse og produktivitet i det enkelte vassdrag, fordi dette har avgjørende betydning for bestandens eller vassdragets biologiske og genetiske variasjon. Bestander som er tallrike, er mest robuste i et langsiktig bevaringsperspektiv. Det er også lagt vekt på en geografisk spredning av bestandene. Det må videre være et mål å få med områder med bestander av storlaks, smålaks og relikt laks. Den særlig alvorlige utviklingen for storlaksestammene, og disse stammenes økonomiske, kulturelle og historiske betydning, tilsier at disse gis en særlig prioritet. En del av våre tidligere aller mest produktive og omtalte laksevassdrag, både biologisk og kulturelt, er nå sterkt truet. De som utvalget anser det som realistisk og særlig viktig å restaurere, er oppført på listen.

Innenfor en fjord eller et avgrenset kystområde munner det ofte ut flere vassdrag, for eksempel ett stort vassdrag og noen mindre. Det er da naturlig å ta med ett eller flere av disse mindre vassdrag i ordningen, selv om bestandene i seg selv ikke oppfyller kravene til nasjonale laksevassdrag. De vil da inngå i systemer. En slik mulighet vil bidra til at ordningen også fanger opp et bredere utvalg av smålaksvassdrag.

Flertallets forslag omfatter 9 systemer med i alt 33 vassdrag og i tillegg 17 enkeltvassdrag, i alt 50 vassdrag (tabell 9.1. og 9.2). I systemene foreslås etablert nasjonale laksefjorder i sjø (arealer er nærmere angitt nedenfor), i noen tilfeller med tiltakssoner utenfor. Utenfor enkeltvassdragene foreslås det at en inntil videre opprettholder eksisterende sikringssoner og tiltakssoner mens disse evalueres. Evalueringen må være avgjørende for om de opprettholdes, styrkes eller sløyfes, jfr nedenfor.

Nærmere om nasjonale laksevassdrag

Ordningen med nasjonale laksevassdrag skal forhindre en ytterligere forringelse av laksens gyte- og oppvekstområder i ferskvann og angi hvilke som bør prioriteres når det skal gjennomføres restaurerings- og kompensasjonstiltak. Flere vassdrag som er aktuelle for status som nasjonalt laksevassdrag, har betydelige inngrep som følge av vassdragsregulering og andre fysiske inngrep. For slike vassdrag vil vernet innebære et forbud mot ytterligere inngrep. Vedlikehold, restaurering og revisjoner av eksisterende inngrep og utbygginger vil ha glidende overganger mot nye inngrep, men også gi muligheter for å redusere de negative effektene av eksisterende inngrep for laksen. Saksbehandlingsreglene må avklare behandlingen av slike temaer. Lakseinteressene må uansett gis betydelig vekt ved revisjoner av konsesjonsvilkår og manøvreringsreglement i eksisterende kraftverk. Også på dette punkt må det kunne gis regler med hjemmel i den nye vernebestemmelsen.

Utvalgets flertall , samtlige medlemmer med unntak av Førde og L’Abée-Lund, foreslår et konkret vern av til sammen 50 navngitte vassdrag. Av disse utvalgte nasjonale laksevassdragene er lakseførende strekning i 28 vassdrag tidligere vernet mot kraftutbygging i Verneplan for vassdrag (Vp). I tillegg er enkelte sidevassdrag i andre foreslåtte vassdrag innlemmet i verneplanene. Kraftutbyggingsprosjekter i til sammen 19 vassdrag inngår i Samlet plan (Sp). Dette omfatter både vassdrag som tidligere er regulert, vassdrag der deler tidligere er vernet, og vassdrag som hverken er vernet eller regulert tidligere. I følge vassdragsmyndighetene utgjør kraftpotensialet i Samlet plan-prosjektene og i prosjekter utenfor Sp i disse vassdragene om lag 6,0 TWh (landets samlede midlere vannkraftproduksjon tilsvarer ca 112 TWh). Kraftpotensialet består av 3,5 TWh på prosjekter i kategori I (prosjekter som kan konsesjonsbehandles nå), 1,8 TWh på prosjekter i kategori II (prosjekter som ikke kan konsesjonsbehandles nå) og 0,7 TWh på prosjekter som er unntatt eller ikke behandlet i Samlet plan. I flere av vassdragene er det ulike mindre opprustings- og utvidelsesprosjekter. Det har ikke vært mulig å få oversikt over kraftpotensialet i disse prosjektene. En relativt stor del av kraftpotensialet er knyttet til vassdragene Bjerkreim i Rogaland (prosjekter både i Sp kategori I og II), Vosso i Hordaland (Sp I), Nausta og Ommedal (Sp I) i Sogn og Fjordane, Verdal i Nord-Trøndelag (Sp I) og Vefsna i Nordland (Sp I og II). Utbyggingsplanene i disse vassdragene berører lakseførende strekning direkte. Kraftutbygging i flere av disse vassdragene vil møte stor motstand, og vassdragene har også andre viktige verneverdier. Flertallet i utvalget legger til grunn at en utbygging i disse vassdragene vil være vanskelig å gjenomføre, og ikke bidra til noen varig løsning på det norske energibehovet.

Figur 9.1 Kart med angivelse av flertallets forslag til nasjonale laksevassdrag.

Figur 9.1 Kart med angivelse av flertallets forslag til nasjonale laksevassdrag.

Kilde: Direktoratet for naturforvaltning. Kartgrunnlag Statens kartverk LKS82008-SKST6/99

Særuttalelser

Utvalgets mindretall , medlemmet Jan Henning L’Abée-Lund, støtter forslaget om etablering av nasjonale laksevassdrag og laksefjorder. En konkretisering av vassdrag ut over de som inngår i eksisterende verneplaner er imidlertid vanskelig før en grundigere vurdering av mulige konsekvenser lokalt og nasjonalt er gjennomført.

Utvalgets mindretall , medlemmet Elise Førde, støtter tanken om å velge ut noen viktige laksevassdrag med en tilhørende sone i fjord- og kystområdene utenfor, der hensyn til laksebestandene gis høy prioritet. Dette mindretallet vurderer det imidlertid slik at en pr i dag ikke har nødvendig grunnlag for å anbefale vern av en rekke navngitte vassdrag i tillegg til de som allerede omfattes av verneplanene 1–4. Ved valg av vassdrag og ved anvisning av hvilke restriksjoner en skal legge på bruk av vassdraget, må også hensyn til andre brukerinteresser trekkes inn.

Ordningen med nasjonale laksevassdrag legger implisitt til grunn at et hvert inngrep/tiltak i disse vassdragene, uavhengig av om det berører lakseførende strekning eller ikke, er skadelig for villaksen. Ordningen kan derfor medføre urimelige restriksjoner på bruken av vassdraget og skape problemer for lokale interesser, uten at en oppnår noen gevinst for villaksen. Ordningen med vern mot et hvert inngrep/tiltak i vassdraget tar heller ikke hensyn til at tekniske inngrep også kan ha positive konsekvenser for villaksen.

Mindretallet Førde anbefaler at det gjennomføres en grundig planprosess som munner ut i en Samlet nasjonal plan for villaksbestandene der en plasserer utvalgte vassdrag og fjordområder i kategorier og definerer ulike forvaltningsstrategier for hver kategori. Det vil være naturlig at en slik plan omfatter:

  • måldefinering

  • fastlegging av kriterier for valg av vassdrag

  • vurdering av nødvendige restriksjoner for bruk av vassdraget , herunder utøvelse av fiske.

  • analyse av konsekvenser for berørte interesser med nytte/ kostnads-vurderinger

  • vurdering av behov for lakseforsterkingstiltak

  • retning på FOU arbeid

Ordningen med nasjonale laksevassdrag vil medføre at et kraftpotensiale på 6- 7 TWh i 19 vassdrag, som er behandlet i Samla plan for vassdrag, blir vernet mot utbygging i tillegg til de 36 TWh som er omfattet av Verneplanene 1–4. Om og i hvilket omfang dette vil bedre forholdene for laksebestandene, er svært usikkert. Vern av en rekke vassdrag mot videre utbygging som fra før er betydelig påvirket av vassdragsregulering, reiser også viktige miljøpolitiske spørsmål. Så langt har en ut fra miljøhensyn ønsket opprusting og utvidelse av eksisterende kraftanlegg framfor inngrep i urørte vassdrag.

NOU 1998:11 Energi- og kraftbalansen mot år 2020, presenterer ulike scenarier for utviklingen i energibehovet og energidekningen. Alle scenariene vil i år 2020 kreve en økt vannkraftproduksjon på 10 – 20 TWh. I en slik situasjon vil det være uklokt å legge strenge restriksjoner på videre vannkraftutbygging uten at dette er basert på en grundig gjennomgang av alle vesentlige faglige og samfunnsmessige sider ved et slikt tiltak. Det kan også komme i konflikt med Stortingsmelding nr 29, 1998 om Norges oppfølging av Kyotoprotokollen, der det pekes på at en skal satse på de energiressursene som er minst forurensende. En slik konflikt vil etter mindretallet Førde sin vurdering ikke tjene villaksinteressene i det lange løp.

Nærmere om nasjonale laksefjorder, sikringssoner og tiltakssoner

Utvalget anbefaler et særskilt vern av laksens vandringsområder i fjorden eller på det kystavsnitt der flere nasjonale laksevassdrag munner ut. Slike fjorder og kystområder foreslås somt nevnt gitt en vernestatus som nasjonale laksefjorder. Det er i første rekke lakseoppdrett og fysiske inngrep i og like utenfor vassdragets munning som det her må gis vern mot. De store lakseoppdrettsfrie områdene og de store sikringssonene har begrenset innslaget av rømt laks i vassdragene og sannsynligvis bidratt til mindre lakselussmitte. Dette er den viktigste begrunnelsen for å opprette nasjonale laksefjorder. Eksisterende matfiskanlegg inne i de områdene som foreslås som nasjonale laksefjorder må, gjennom et samarbeid mellom myndighetene og næringen, så raskt som mulig flyttes til en egnet lokalitet utenfor.

Det er i dag betydelig konkurranse om arealene i kystsonen. Dette skyldes først og fremst kystsonens betydning som arena for friluftsliv, verneinteresser, fiskeri- og havbruksvirksomhet og annen næringsvirksomhet. Gjennom den brede behandling som en har ved utarbeidelse av fylkesplaner, kommuneplaner og kystsoneplaner, kan en få et godt grunnlag for å avklare interessekonfliktene. Dagens oppdrettsnæring legger isolert sett beslag på en liten del av arealene langs kysten, og en mer optimal bruk av eksisterende områder gir rom for ytterligere vekst. Skal fiskeoppdrettsnæringen kunne drive i samsvar med fiskeoppdrettslovens formål om en bærekraftig utvikling, er det behov for å stille spesifikke krav til lokalitetene. Næringens arealbehov vil øke med en videre vekst. Ved å utelukke eller legge sterke restriksjoner på lakseoppdrettsnæringen i visse områder, kan det bli nødvendig med utvidelser i andre områder. Utvalgets forslag om nasjonale laksefjorder og sikringssoner vil legge klare restriksjoner på oppdrettsnæringen, og planmyndighetene bør arbeide aktivt for å legge andre områder til rette for næringen.

Modeller for vern av fjordsystemer inngår ikke i professor Bugges vedlagte betenkning. Utvalget ser det som mest nærliggende med en vernehjemmel også for viktige fjordområder i lakse- og innlandsfiskloven, eventuelt med en henvisning til fiskeoppdrettsloven. Saksbehandlingsregler og fastsettelse av mer detaljerte vernebestemmelser må skje som angitt ovenfor for nasjonale laksevassdrag.

I de nasjonale laksefjordene bør blant annet følgende bestemmelser gjelde for fiskeoppdrett:

  • Matfiskanlegg: Eksisterende lokaliteter for laksefisk bør avvikles så raskt som mulig. Etablering av nye lokaliteter for laksefisk ikke tillates. Etablering av lokaliteter for marine arter og for skalldyr tillates, mens etablering av lokaliteter for katadrome arter ikke tillates.

  • Settefiskanlegg: Settefiskanlegg kan opprettholdes dersom de anses fullt ut rømningssikre og smittehygienisk forsvarlig bygget og drevet. Tilsvarende krav stilles til eventuelle nye settefiskanlegg. Etablering av anlegg for marine arter tillates, mens etablering av anlegg for katadrome arter ikke tillates.

  • Slakting og foredling: Etablering av nye anlegg tillates ikke. Til eksisterende anlegg stilles høye krav til smittehygenisk standard. Etablering av ventemerder tillates ikke.

Utvalgets flertall , samtlige medlemmer med unntak av medlem Marit Solberg, foreslår å opprette ni nasjonale laksefjorder. To av disse er store områder som omfatter flere fjorder og lengre kystavsnitt, nemlig hele området øst for Kinnarodden i Finnmark og hele området øst for Jomfruland på Skagerrak-kysten. Området øst for Jomfruland er allerede akseptert som oppdrettsfritt område gjennom Nordsjøavtalen. En stor sone helt fri for lakseoppdrett i Øst-Finnmark er nødvendig for å ivareta landets internasjonale forpliktelser for vern av laks, og er viktig for å få til et godt samarbeid med Finland i forvaltningen av grensevassdragene Tana og Neiden. Sammen med områder på Kolahalvøya på russisk side vil regionen utgjøre et kjerneområde med intakte og lite påvirkede laksebestander. Norge må påta seg ansvar for gjennomføring av sykdomsforebyggende tiltak og forebygge innslag av rømt oppdrettslaks i dette området og må kreve at Finland bidrar ytterligere til å hindre videre spredning av lakseparasitten G. salaris på finsk side. Det foreslås etablert nasjonale laksefjorder med samme utstrekning som gjeldende sikrings- og tiltakssone i Porsangen (innenfor Porsanger kommune), Altafjorden (innenfor en linje fra Langnesholmen til Storekorsnes), Namsfjorden, Trondheimsfjorden (innenfor en linje fra Agdenes fyr til Brekstad), Nordfjorden (innenfor dagens sikringssone dvs. innenfor linjer fra Mettenes til Kroknes og fra Hamnes til Stårheim) og Sognefjorden (innenfor dagens sikringssone). De foreslåtte tiltakssonene i Nordfjorden og Sognefjorden foreslås vedtatt i tråd med Evalueringsgruppens anbefaling utenfor den foreslåtte nasjonale laksefjorder. Hele Jærkysten fra Tungenes fyr ved Stavanger til grensen mot Vest-Agder foreslås også som nasjonale laksefjord.

Flertallets forslag berører:

  • 14 matfiskkonsesjoner med 34 lokaliteter (herav er 6 lokaliteter såkalte reservelokaliteter som ikke er i bruk, men godkjente) for laks eller ørret. Av disse ligger 5 konsesjoner og 11 lokaliteter i Finnmark øst for Kinnarodden, 2 konsesjoner og 7 lokaliteter i Altafjorden, 1 konsesjon og 3 lokaliteter i Namsfjorden (reservelokaliteter), 3 konsesjoner og 6 lokaliteter – herav tre reservelokaliteter – i Trondheimsfjorden, 1 konsesjon og 3 lokaliteter i Nordfjorden, 1 konsesjon og 3 lokaliteter i Sognefjorden og 1 konsesjon med 1 lokalitet på Jærkysten.

  • 5 FoU konsesjoner, henholdsvis i Sognefjorden (2 på samme lokalitet), Trondheimsfjorden (2 felles, landbasert) og Namsfjorden (1).

  • 1 røyekonsesjon i Porsangen.

Omlokalisering av anlegg bør søkes gjennomført ved frivillighet. Næringen styres i dag gjennom konsesjoner og fôrkvoter. Gjennom aktivt å forbeholde deler av en økt fôrkvote eller en viss andel av eventuelle nye konsesjoner til anlegg som skal flytte ut av nasjonale laksefjorder eller sikringssoner utenfor nasjonale laksevassdrag, vil dette kunne gjennomføres i minnelighet uten kostnader for det offentlige og på en lite konfliktfylt måte for næringen. Dersom det ikke er mulig å få til minnelige ordninger, bør det offentlige ekspropriere de aktuelle konsesjoner.

Det er ikke realistisk å verne alle fjorder med nasjonale laksevassdrag som nasjonale laksefjorder. I disse fjordene foreslås det opprettelse av sikringssoner og tiltakssoner i samsvar med forslaget fra Evalueringsutvalget som omtalt i kap 6.4. Utvalget viser til departementenes prinsippvedtak om opprettelse av sikrings- og tiltakssoner, og forutsetter at formelt vedtak, om det ennå ikke foreligger, fattes omgående. Som omtalt i kap 6.4 er evalueringsgruppens forslag betinget av at det i perioden skulle gjennomføres forskning og utredning for å avklare effekten av sonene.

Forslagene om nasjonale laksevassdrag og laksefjorder gjør at ordningen med sikrings-og tiltakssoner kommer i et nytt lys. Utvalget vil anbefale at den forespeilte forskningsinnsatsen med sikte på å skaffe et betryggende grunnlag for evaluering av effekten av sonene, snarest intensiveres. På grunnlag av evalueringen må det så vurderes om soner utenfor nasjonale laksevassdrag som ikke tilknyttes nasjonale laksefjorder, gjøres permanente og eventuelt utvides.

Sikrings- og tiltakssoner utenfor vassdrag som ikke har status som nasjonale laksevassdrag foreslås opphevet.

Myndighetene arbeider for tiden med retildeling av konsesjoner i Troms og Finnmark. Det må legges avgjørende vekt på at det velges lokaliteter som ikke er i konflikt med villaksinteressene. Utvalgets forslag om en stor oppdrettsfri sone i Finnmark øst for Kinnarodden forutsetter at retildelingsprosessen, ikke medfører etablering i dette området, og heller ikke i de foreslåtte nasjonale laksefjorder i Altafjorden og Porsangen.

Oppdrettsvirksomheten i nærheten av nasjonale laksevassdrag der det ikke foreslås nasjonale laksefjorder har et særlig ansvar for en forsvarlig drift som ikke kommer i konflikt med de ville bestandene. Samtidig må en legge stor vekt på å redusere negative effekter gjennom økt satsing på andre tiltak, jfr. 9.5 og 9.6. Det eksisterer allerede gode eksempler på at næringen frivillig pålegger seg selv krav for å redusere mulige negative virkninger for villaksen. Lusbekjempelsen i Namdalsregionen er et godt eksempel på slike selvpålagte aksjoner i sentrale villaksområder, og det er viktig at arbeidet følges opp med tilsvarende forpliktende aksjoner mot rømning. Det må derfor utarbeides særskilte og strengere krav til kontroll, anleggsstandard og driftsrutiner i konfliktfylte områder, jfr. de generelle forslagene i kap 9.5.

Utvalgets mindretall , representanten Marit Solberg, slutter seg til forslagene om nasjonale laksefjorder slik de er beskrevet over, med unntak for Altafjorden. Altafjorden er et kjerneområde for lakseoppdrett i dette fylket, og forslaget om en nasjonal laksefjord også i Altafjorden vil legge for store begrensninger på eksisterende og fremtidig lakseoppdrett i Finnmark. Det er også urimelig å pålegge oppdrettsnæringen innstramninger, hvis innvirkning på vill laks i dette området er usikker, uten at det samme krav stilles til vassdragsreguleringen i Altavassdraget, som påviselig har hatt en negativ virkning på laksen.

Internasjonal oppfølging

Norske myndigheter bør foreslå at NASCO etablerer en parallell internasjonal ordning for de viktigste laksevassdragene og -fjordene rundt hele Nord-Atlanteren, «International Salmon Heritage Rivers and Fjords». Det bør utvikles særskilte råd, anbefalinger og bestemmelser om forvaltning og vern av disse. Her kan de høyest prioriterte nasjonale laksevassdragene fra de enkelte land inngå, og de bør ha et felles overvåknings- og rapporteringssystem som er forpliktende overfor de enkelte landene. Medlemslandene må også ta ansvar for gjennomføring av tiltak for å fjerne trusler og styrke bestandene innenfor egen jurisdiksjon. NASCO må ta ansvar for å sikre overvåkning, forvaltning, vern og beskatning i havet som samsvarer med kravene som stilles til medlemmene og de internasjonale og nasjonale laksevassdragenes status og utvikling.

Tabell 9.2 Systemer som foreslås vernet som nasjonale laksevassdrag (NLV) og nasjonale laksefjorder (NLF). Nærmere avgrensning av fjordene er angitt i teksten.

FylkeSystem (NLF)Vassdrag (NLV)Vernestatus, Elv (alle foreslås som NLV)Verne-Forslag fjordBegrunnelse
FinnmarkØst for KinnaroddenNeidenelva Komagelva Vestre JakobselvaVp Vp VpNLFFlere vassdrag med stor produksjon.Samiske og flernasjonale interesser.Relativt intakte bestander og leveområder.
Tana m/sideelverLaggo/LangfjordelvaVpVpNLFVerdens største laksevassdrag med en unik genetisk variasjon. Samiske og flernasjonale interesser. Intakte bestander og leveområder.
PorsangenBørselvaStabburselvaLakselvaVp, NRVp, NPVpNLFFlere vassdrag med stor produksjon. Samiske interesser.Intakte bestander og leveområdet.
AltafjordenAlta- KautokeinovassdragetReg/VpNLFVerdens høyeste gjennomsnittsvekt. Inngrep.
Nord-TrøndelagNams- fjordenNamsen* m/sidevassdragÅrgårdsvassdragetReg/ Sp/Vp VpNLFTo av landets mest produktive vassdrag, ett storlaks- og ett smålaksvassdrag. Relikt laks i Namsen*. Inngrep, sykdom og rømt laks.
Nord/Sør-TrøndelagTrondheims- FjordenSteinkjervassdragetFiggaVerdalselvaStjørdalselva m/ForraOrklaGaulaNidelvaReg/Vp SpReg/Vp/SpReg/SpVpReg/SpNLFFlere vassdrag med stor produksjon. En av verdens viktigste systemer for laks. Ulike inngrep. G. salaris i deler. Fangstnedgang.
Sogn og FjordaneNordfjordEidselvaStryneelvaOldenelvaÅelva/GjengedalVpVpVpSpNLF/TSFlere vassdrag med viktige storlaksbestander samlet i ett fjordsystem.Ulike inngrep, rømt laks.Fangstnedgang.
SognefjordenLærdalselvaVikjaFlåmselvaNærøydalselvaÅrøyelvaReg/SpRegVpSpReg/SpNLF/TSEn rekke tidligere meget produktive vassdrag, med høy andel storlaks. Inngrep. Kraftig bestandsnedgang, G. salaris i Lærdal.
RogalandJærkystenFiggjoHåelvaOgnaBjerkreimselvaVpVp SpNLFFlere vassdrag med god og økende produksjon som følge av redusert forurensning og kalking.
Vestfold/ØstfoldØst for JomfrulandNumedalslågenEnningdalselvaReg/SpVpNLFSørøstlig kompleks hvor av ett med særlig stor produksjon.

*Relikt laks i Namsen forekommer ovenfor anadrom strekning.

NLV = nasjonalt laksevassdrag

NLF = nasjonal laksefjord

Vp = Vassdraget er vernet i verneplan for vassdrag. Det er tatt utgangspunkt i om vernet omfatter anadrom strekning. Flere vassdrag enn de som er avmerket er vernet ovenfor lakseførende strekning.

NP = Nasjonalpark i lakseførende strekning.

Sp = Samla plan

Reg = regulert

SS = sikringssoner

TS = tiltakssoner

Tabell 9.3 Enkeltvassdrag som foreslås vernet som nasjonalt laksevassdrag med opprettelse og evaluering av sikrings- og tiltakssoner i sjøen utenfor.

FylkeVassdragVernestatus ElvVern fjord­system (dagens ordning)Bestandsstatus
FinnmarkRepparfjordelvaVpSS/TS
TromsReisaVp, delvis NPSS/TSRel. liten bestand
MålselvaVpSSStørste bestand i Troms. Storlaks. Redusert fangst.
Laukhelle- Lakselv (Senja)VpSSStor og produktiv bestand av smålaks.
NordlandSaltdalselvaVpSS/TSTruet bestand, ukjent årsak. Rømt laks.
VefsnaSp/unnt. Sp/VpSS/TSG. salaris. Tidligere meget viktig vassdrag.
Sør-TrøndelagStordalselva m/NorddalselvaVpSSStor produksjon. Smålaks.
Møre og RomsdalSurnaReg/unnt. SpSSStor produksjon. Storlaks.
DrivaReg/SpSS/TSG. salaris. Tidligere meget viktig vassdrag .
RaumaVpSS/TSG. salaris
ØrstaelvaSpSSSmålaks. Sterk reduksjon.
BondalselvaVpSS/TSSmålaks. Sterk reduksjon.
Sogn og FjordaneNaustaSpSS/TSStor prod. Smålaks
GaulaVpSS/TSStor produksjon.
HordalandVossoReg/Vp/SpSS/TSTruet bestand.
EtneelvaVp/SpSSStor produksjon, stort innslag av rømt fisk.
RogalandSuldalslågenReg/SpSSKraftig redusert bestand.

NLV = nasjonalt laksevassdrag

NLF = nasjonal laksefjord

Vp = Vassdraget er vernet i verneplan for vassdrag. Det er tatt utgangspunkt i om vernet omfatter anadrom strekning. Flere vassdrag enn de som er avmerket er vernet ovenfor lakseførende strekning.

NP = Nasjonalpark i lakseførende strekning.

Sp = Samla plan

Reg = regulert

SS = sikringssoner

TS = tiltakssoner

9.2.2 Formalisert samarbeid og styrket tilsyn

Formalisert og styrket samarbeid

Den offentlige forvaltning har vokst og blitt svært oppdelt og komplisert. Nye inngrep og trusler mot laksen har kommet til uten at villaksforvaltningen er lagt om eller utviklet til å møte disse nye utfordringene på en rasjonell måte. Laksen er rammet særlig hardt av dette fordi den er en langtvandrende art, som bruker store områder underlagt forskjellige retts- og forvaltningsregimer.

Sterkere og mer formalisert samarbeid mellom offentlige etater og mellom offentlige og private aktører vil bidra til et mer effektivt vern av villaksen. Dette gjelder både innenfor den egentlige villaksforvaltningen, og i saker som berører flere myndighetsområder. Utvalget har registrert en positiv utvikling i samarbeidet mellom viktige etater de siste årene. Utvalgets vurdering er at det fortsatt er mulighet for en betydelig styrking av samarbeidet mellom de sentrale myndighetsorganer, noe som vil kunne utløse en mer helhetlig forvaltning av laksen. En viss formalisering av dette samarbeidet bør også kunne gjennomføres uten at det er behov for store omorganiseringsprosesser som involverer flere departementer. Dette vil legge grunnlag for en bedre ivaretagelse av og mer bærekraftig utnytting av villaksressursen.

For offentlige etater som ikke har villaksen som sitt primære ansvarsområde, men som gjør ulike inngrep i laksens leveområde, eller gir tillatelse til slike, inngår hensynet til villaksen oftest uforpliktende sammen med en lang rekke andre miljøhensyn og allmenne interesser i saksbehandlingen. Sentrale instanser av stor betydning for laksen er, foruten Direktoratet for naturforvaltning, Norges vassdrags- og energidirektorat, Fiskeridirektoratet og Statens dyrehelsetilsyn. Også andre, som landbruksmyndighetene for øvrig, samferdselsmyndighetene og Statens forurensningstilsyn er involvert.

Utvalget foreslår et sterkt og forpliktende samarbeid mellom de sentrale sektormyndighetene med innflytelse på laksen. Hensikten er å synliggjøre sektorenes selvstendige ansvar for villaksen i forhold til de sammensatte taps- og trusselfaktorene. Et eget samarbeidsforum bør etableres, og Direktoratet for naturforvaltning, Fiskeridirektoratet, Norges vassdrags- og energidirektorat, Statens forurensningstilsyn og Statens dyrehelsetilsyn må være sentrale deltagere. Også andre, som landbruksmyndighetene for øvrig og samferdselsmyndighetene bør være sentrale deltagere. Etatene må møte med representanter på høyt nivå. Koordineringsansvaret må tilligge Direktoratet for naturforvaltning. Samarbeidsorganet bør for eksempel møtes to ganger årlig, der partene redegjør for og drøfter saker som er viktige for villaksen, og som kommer til behandling nærmeste halvår. Alle har ansvar for å bringe inn saker av betydning for villaksen. Samarbeidsforumet må ha som mål å utarbeide en omforenet anbefaling. Saken behandles av den som har formell forvaltningsmyndighet. Nærmere retningslinjer må utvikles for hvilke områder som skal tilligge et slikt samarbeidsorgan, og for saksbehandlingen der. Det må også vurderes hvordan de frivillige organisasjonene kan sikres innsyn i og dialog med samarbeidsforumet. Samarbeidet vil fremme mer helhetstenkning og gi en bredere kompetanse i villaksforvaltningen. Dette må også bidra til en helhetlig struktur og klare kommandolinjer i forvaltningen som angår laksen.

Den sentrale modellen bør også benyttes på fylkesnivå med økt samarbeid mellom sentrale offentlige myndigheter. Det er viktig at det blir klargjort hvordan ytre etater/regionale myndigheter skal følge opp vedtak og strategier i det sentrale samarbeidsorganet. Det må klargjøres hvem som har det overordnede ansvaret for saker som behandles på regionalt eller lokalt nivå, slik at det ikke skapes tvil og gir grunnlag for ansvarsfraskrivelse.

Kravene om samarbeid og oppfølging av sentrale vedtak og strategier må også omfatte lokalt nivå. Driftsplansystemet må utvikles videre. Sentrale oppgaver på dette nivået vil blant annet omfatte fiskeregler, fiskestell, informasjon, tilrettelegging, oppsyn, kontroll og innhenting av fangststatistikk.

Kontroll og tilsynsvirksomhet

Det er betydelige utfordringer knyttet til kontroll- og tilsynsoppgavene på viktige områder i utvalgets mandat. I forvaltningen av villaksen gjelder dette blant annet et godt og effektivt oppsyn, tilfredsstillende fangstoppgaver og kontroll med bifangster, jfr. 9.3 og 9.8. Innenfor vassdragsforvaltning er det utfordringer når det gjelder kontroll med at manøvreringsreglement overholdes i regulerte vassdrag og med andre fysiske inngrep i vassdrag, jfr. kap 9.4. I oppdrettsnæringen er det mangler ved blant annet kontroll og tilsyn med anleggstekniske forhold og drift, jfr. kap. 9.5. Tilsyns- og kontrollproblemene på disse områdene er kompliserte og etter utvalgets vurdering ofte av overordnet art. De reiser spørsmål om det er prinsipielle svakheter i gjeldende regelverk som forvansker muligheten for et effektivt kontrollarbeid, om det er et tilfredsstillende skille mellom de enkelte myndighetsorganers kontrolloppgaver og næringspolitiske oppgaver. Dette kan føre til drøfting av nokså gjennomgripende organisatoriske endringer i den offentlige forvaltningen. Utvalget vil raskt bevege seg utenfor mandatet dersom en går inn i en drøfting av disse spørsmålene.

Utvalget anbefaler generelt at alle sektorer styrker sine kontroll- og tilsynsoppgaver. Offentlige etater har ofte ansvaret både for å iverksette politiske vedtak og drive kontroll og tilsyn. De bør derfor administrativt skille sine tilsyns- og kontrolloppgaver klart fra det som ofte oppfattes som hovedoppgaven, for eksempel næringsutvikling.

9.2.3 Kunnskapsbasert forvaltning

Ut fra Norges særskilte ansvar for villaksen og dagens kritiske situasjon er det et klart behov for å øke og forbedre overvåknings- og forskningsinnsatsen. Behovet for overvåkningsdata og langsiktige tidsserier er stort i forvaltningen av laks, både nasjonalt og internasjonalt. Økt kunnskap er en nødvendig forutsetning for å løse mange av de problemene laksen er utsatt for. Dagens samlede ressursbruk til lakseforskning og overvåkning er ikke tilstrekkelig i forhold til behovet og de mange oppgavene (se for øvrig notatet om FOU om laks i vedlegget).

Overvåkning

Det stilles store krav til overvåkning av villaks. Overvåkningen av villaks er spesielt utfordrende fordi mange problemområder er involvert og fordi laksen er utsatt for svært sammensatte påvirkninger i flere miljøer. Bildet blir ytterligere komplisert av at det er behov for informasjon som dekker både det lokale perspektivet og et internasjonalt perspektiv med samarbeid og forhandlinger om blant annet kvoter. Dagens overvåkning av villaks og de planer som foreligger tilfredsstiller ikke de krav som må stilles. Overvåkningen er mangelfull når det gjelder styring og samordning, rolle- og oppgavefordeling, langsiktighet, representativitet, innsamlings- og analysemetoder, kvalitetssikring og rapportering. DN har ansvaret for å koordinere overvåkingen, og arbeider med å utvikle og forbedre overvåkingssystemet for anadrome laksefisk. Utvalget anbefaler at dette arbeidet skjer i nært samarbeid med forskningsmiljøene, annen miljøovervåkning og sektormyndighetene. DN, med bidrag fra NINA, bør ha ansvar for koordinering og kvalitetssikring av lakseovervåkningen og for databaser og analyse. Resultatene bør være løpende tilgjengelige, og ny informasjonsteknologi må anvendes for å sikre rask og god tilgjengelighet til resultatene. Overvåkningen må bygge på et langsiktig, overordnet program som dekker alle laksens livsfaser og –miljø, som gir grunnlag for trendanalyser og enhetlig rapportering. Kompetansen i analyse og statistisk bearbeiding, særlig for å avdekke utviklingstrekk og effekter av ulike bestandspåvirkninger, må styrkes. Havforskningsinstituttets utstyr og fartøyflåte må inngå i overvåkning i kyst og hav. Et begrenset, men geografisk balansert utvalg av norske laksevassdrag må inngå i overvåkningen, inkludert et utvalg av nasjonale laksevassdrag og fjorder. Overvåkningen må dekke behovet for dokumentasjon i forhold til både internasjonal forvaltning (ICES/NASCO) og forhandlinger om kvoter. Norske myndigheter må ta initiativ til å etablere et internasjonalt nett av overvåkningsvassdrag innen hele laksens utbredelsesområde, likeledes må oppvekstområdene i havet inngå i overvåkningen. Utvalget anbefaler at det opprettes en internasjonal gruppe som evaluerer overvåkningsprogrammene og resultatene.

Anvendt forskning og grunnforskning

Lakseforskning er et svært omfattende forskningsfelt på grunn av laksens komplekse livssyklus, og de sammensatte påvirkningsfaktorer, naturlige og menneskeskapte. Det er derfor behov for en forskningsstrategi som omfatter flere fagdisipliner og fagmiljøer. Laksens liv i havet stiller særlig store krav til utstyr og kompetanse. Lakseforskningen mangler en overordnet strategi og samordning, og fremstår som fragmentarisk med mange aktører både hos oppdragsgivere og oppdragstakere. Den anvendte forskningen foregår i hovedsak i tilknytning til kortsiktige tiltaksprosjekter og vassdragsreguleringer, og dekker derfor i liten grad overordnede problemstillinger i lakseforvaltningen. Det er også spørsmål om den anvendte forskningen er like løsningsorientert som innenfor landbruks-, medisin- og dyrehelseforskningen. Behovet for metodeutvikling og forbedring av analyseverktøyene er stort. Styrket grunnforskning er påkrevet som grunnlag for en generell kompetanseøkning og i forhold til mange sentrale temaer og problemområder i forvaltningen.

Forskningsinnsatsen bør samles i et eget forskningsprogram om villaks i regi av Norges forskningsråd. Det er i dagens situasjon et akkumulert behov for en ekstra, felles innsats. (Jfr. beskrivelsen av ulike kunnskapsbehov i kap 9.2–9.8 hvor blant annet disse temaene er nevnt: effekter av sikringssoner, prognoser for lakseinnsig og kvoterguleringer, merdteknologi, merkemetoder, vassdragsreguleringer, andre fysiske inngrep og biotopjusteringer, lakselus og kultivering). Programperioden bør være 10 år av hensyn til mange av de langsiktige problemstillingene. En programutvi­klingskomite må utarbeide et forskningsprogram om laks og identifisere de viktigste kunnskapsmessige flaskehalsene. Programmet må fremme både anvendt forskning innen de mest akutte problemområdene og grunnforskning for en mer langsiktig kunnskaps- og kompetanseoppbygging. Programmet må også legge opp til et økt samarbeid mellom universitets- og instituttsektoren. Universitetene bør stimuleres til å bruke villaks som modellorganisme. De strategiske programmene i instituttsektoren bør inngå i forskningsprogrammet. Programmet må ha en geografisk balanse, med økt engasjement i nord hvor store deler av de mest intakte norske laksebestandene er lokalisert. Forskningssamarbeid med andre land for eksempel gjennom EUs forskningsprogram og ICES/NASCO må utvikles.

FoU-råd

DN har det sentrale ansvaret for villaksforvaltningen og er en viktig oppdragsgiver for forskning om villaks. Men særlig Norges forskningsråd og flere sektormyndigheter har et betydelig delansvar for villaksforskningen. Sektorer med betydning for villaksen bidrar ikke, eller bare i beskjeden grad, til å finansiere overvåkning og forskning. Utvalget anbefaler at Direktoratet for naturforvaltning oppretter et FoU-råd med representanter for sektormyndighetene med stor innflytelse på laks (Fiskeridepartementet, Landbruksdepartementet, Olje- og Energidepartementet og Samferdselsdepartementet), næringene (særlig fiskeoppdrett, energiforsyning og laksefiske inkl. rettighetshavere og sportsfiskere), forskningsmiljøene og Forskningsrådet. Rådet må få ansvar for at relevante parter bidrar til å utarbeide og finansiere en samlet forskningsstrategi for villaks. Utvalget mener at spesielt forhold vedrørende bestandsregulerende faktorer må prioriteres de nærmeste årene. FoU-rådet må arbeide for å opprettholde og styrke mangfoldet av fagmiljøer og kompetanse innen lakseforskningen gjennom langsiktig kompetanseoppbygging, og stimulere til økt samarbeid mellom forskningsmiljøene. De strategiske instituttprogrammene bør bidra til økt samarbeid mellom sentrale institutter som for eksempel Norsk institutt for naturforskning, Havforskningsinstituttet og Veterinærinstituttet. Innsatsen ved universitetene bør stimuleres, og det må satses på kompetanse fra flere fagområder. Den tverrfaglig orienterte forskningen må styrkes, fordi mange av problemområdene nettopp er i skjæringspunktet mellom ulike fagdisipliner. Den marine kompetanse, utstyr og fartøyflåte ved Havforskningsinstituttet og universitetene må utnyttes. Økt nasjonalt og internasjonalt samarbeid mellom de ulike fagmiljøene vil bidra til en mer effektiv, nyskapende og kvalitetsmessig god lakseforskning.

9.2.4 Oppsummering

De viktigste strategiske og overordnede forslagene er:

  • Ordningen med nasjonale laksevassdrag og nasjonale laksefjorder vil bidra til å bevare og styrke de største og mest livskraftige laksebestandene. Det foreslås et tillegg til lakse- og innlandsfiskloven som hjemler opprettelse av en slik verneordning. Flertallet foreslår at 50 navngitte vassdrag og 9 nærmere angitte fjorder eller kyststrekninger innlemmes i ordningen. Utenfor nasjonale laksevassdrag der det ikke etableres nasjonale laksefjorder, opprettes sikringssoner og tiltakssoner. En grundig evaluering av effekten av sonene må gjennomføres, inkludert en vurdering av om sonene kan styrkes. Eksisterende soner utenfor vassdrag som ikke gis status som nasjonale laksevassdrag, foreslås opphevet.

  • Samarbeidet mellom de viktigste sektormyndighetene av betydning for villaksen må styrkes. Utvalget foreslår å opprette et samarbeidsforum mellom disse etatene, som må operere etter nærmere angitte regler. Samarbeidet på regionalt/lokalt nivå må skje med basis i enheter som sikrer muligheten for tilstrekkelig faglig kompetanse på dette nivået. Det lokale og regionale arbeid må formaliseres og skje under instruksjon fra nasjonale myndigheter. Kontrol og tilsynsoppgavene må prioriteres sterkere, og vurderes løpende. Regelverket må utformes slik at disse oppgavene kan løses på en effektiv måte, og organisatorisk må kontroll og tilsynsoppgavene skilles på en tilfredsstillende måte fra næringspolitiske oppgaver.

  • Lakseforvaltningens kunnskapsbase må styrkes, og overvåkning og forskning må organiseres bedre. Utvalget foreslår at det etableres et FOU-råd for å bistå myndighetene og stimulere til en helhetlig og mest mulig effektiv forskning. Det anbefales at det opprettes et eget forskningsprogram for laks.

9.3 Regulering av fisket

9.3.1 Innledning og situasjonsbeskrivelse

Fangsten av norsk villaks har avtatt på grunn av en kombinasjon økt dødelighet i elvene og i havet og innskrenkninger i fisket. Rømt oppdrettslaks utgjør nå en betydelig andel av fangstene. Det er behov for å styrke vill laks på alle livsstadier, samtidig som rømt laks høstes i størst mulig grad.

Det er økende bekymring for reduksjonen i gytebestandenes størrelse og endrede sammensetning, til tross for betydelige innstramninger i fisket. I følge Det internasjonale råd for havforskning (ICES) er innsiget av laks til Nord-Europa som har vært to eller flere år i havet, nå nær minimumsnivået som trengs for å sikre rekrutteringen. Situasjonen varierer mellom landsdeler og enkeltvassdrag. I mange områder er det nok gytelaks. I et økende antall elver viser gytefisktellinger eller fangststatistikk en klart negativ utvikling for gytebestandene. I de fleste vassdrag inngår også rømt oppdrettslaks i registreringene. Dette svekker de ville bestandene ytterligere, selv om ikke den rømte laksen er årsaken til svake gytebestander av vill laks.

NASCO har vært sentral for å få kontroll med både lovlig og ulovlig laksefiske i havet. De forvaltningsmessige problemene i havet er fastsettelse av faglig forsvarlige kvoter for færøyske og grønlandske fiskere, og bifangst (jfr. kap. 9.8). For NASCO er det også et mål å få innarbeidet bedre kunnskap om hvordan naturlige og menneskeskapte klimavariasjoner påvirker dødelighet og produksjon i havet. Norge må være aktive i NASCO, med vekt på å sikre en forsvarlig forvaltning ved Færøyene. Norge anerkjenner gjennom tilslutning til Den nordatlantiske laksevernkonvensjonen Færøyenes rett til å fiske laks. Fisket – som har vært stanset siden 1991 fordi kvotene er kjøpt opp – er likevel uheldig ut fra hensynet til å bevare det biologiske mangfold. Færøyfisket beskatter blandede bestander med ulik produktivitet, lønnsomheten er svak og laksen beskattes i en periode hvor den vokser hurtig. Sett i forhold til den betydelige nedgangen i den norske fangsten de siste årene, er det etter utvalgets vurdering ikke forsvarlig å fiske laks ved Færøyene før bestandene er vesentlig styrket. Hovedutfordringen ligger imidlertid i reguleringen av fisket i norske områder.

Fredningsprinsippet i lakse- og innlandsfiskloven av 1992 la grunnlaget for en omlegging av reguleringene av norsk laksefiske. Loven fastslår at laksen er fredet mot alt fiske, med mindre annet følger av bestemmelser gitt i eller i medhold av loven. Laksefisket åpnes gjennom en egen forskrift i den grad myndighetene finner det forsvarlig. Forskriften definerer lovlige redskaper og lovlig fisketid. Alle andre fangstmetoder og fisketider er forbudt. Tidligere måtte myndighetene stadig definere ulovlige redskaper og fastsette fredningstider etter hvert som nye fiskemåter ble utviklet. Også fredningssoner i munningsområdene og ved fisketrapper, nedsenkingsplikt for fritidsgarn i sjøen og utkastelsesplikt er hjemlet i loven med tilhørende forskrifter. Dagens reguleringer oppfattes som diskriminerende blant ulike grupper rettighetshavere og fiskere på grunn av redskapsbegrensninger og forholdet mellom beskatning i elv og sjø. Det er dessuten en utilstrekkelig overvåkning av gytebestandene.

Beskatningsreguleringene skal sikre at lovens formål blir oppfylt. Laksen er fredet og høsting skal bare skje når det er forsvarlig. Det er behov for å forbedre kriteriene for når det kan åpnes for fiske. Forvaltningen av fisket må tilpasses de store årlige variasjonene i innsigets størrelse og sammensetning. Dagens praksis er at reguleringene av laksefisket fastsettes før sesongen ut fra historiske fangstdata, og overvåkning i enkelte vassdrag. Utvalgets endringsforslag tar utgangspunkt både i de faglige, praktiske og prinsipielle problemene med dagens beskatningsreguleringer.

Beskatningsreguleringene må vurderes i sammenheng med andre tapsårsaker. Det er ofte disse som begrunner innstramninger i fisket, eller at det ikke åpnes for fiske. Rettighetshavere og fiskeinteresserte kan oppfatte dette som urettferdig. Dette må ikke hindre nødvendige reguleringer for å sikre de gjenværende individer i en bestand. Situasjonen for laksen er nettopp preget av en rekke samvirkende tapsfaktorer. Effektive virkemidler mangler for mange av disse. Lakse- og innlandsfiskloven krever at beskatningen tilpasses bestandssituasjonen for å bevare artens mangfold og produktivitet.

9.3.2 Forbedring og klargjøring av kriterier for å åpne for fiske

Lakse- og innlandsfiskloven av 1992 innførte som nevnt fredningsprinsippet. Det er imidlertid ikke utarbeidet konkrete, objektive kriterier for når det skal åpnes for fiske i det enkelte vassdrag eller sjøområde. Vedtak om å åpne for fiske baserer seg på faglig skjønn og tradisjoner. Dette har ført til at både grunnlaget for å åpne for fiske og reguleringsmetodene varierer mellom fylkene.

Utvalget anbefaler at det utarbeides klarere og mer enhetlige vurderingskriterier for å beslutte om det kan åpnes for fiske i vassdrag, fjorder og kystområder. Det vises til at regelverk og saksbehandling for åpning av laksefiske avviker fra tilsvarende bestemmelser og saksbehandling i viltloven og saltvannsfiskeloven.

Åpning for fiske må baseres på bestandsmessige forhold og taps- og trusselsituasjonen. Dersom det ikke er tilstrekkelig faglig dokumentert ut fra gytebestandsmål (jfr. 9.3.3) at bestandene tåler beskatning, må føre var – prinsippet lede til at det ikke åpnes for fiske. Uten en organisering på rettighetshaversiden i elv og sjø som sikrer en forsvarlig gjennomføring og kontroll med fisket, kan det heller ikke åpnes for fiske. Dersom det er et særskilt behov for en tallrik gytebestand, for eksempel som følge av et betydelig innslag av rømt oppdrettslaks, bør det heller ikke tillates fiske.

Når data for gytebestandenes størrelse og sammensetning mangler, må føre var – prinsippet nå få økt tyngde. Særlig i vassdrag og sjøområder med en betydelig nedgang i villaksfangstene bør det ikke åpnes for fiske, dersom det ikke er dokumentert at gytebestandene er store nok. Det må også gis retningslinjer for fiske i sjø på blandede bestander med varierende trusselsituasjon og høstingspotensiale. Dette er nærmere beskrevet i 9.3.3. Stort innslag av rømt oppdrettsfisk medfører et behov for særlig sterke gytebestander av vill laks og sterkere beskatning av den rømte laksen gjennom rettet fiske både i sjø (kilenot) og elv (gjenutsetting av vill laks).

Når det er forsvarlig å åpne for fiske, må det være rom for tilpasninger som sikrer ivaretagelse av lokale tradisjoner. Prinsippet om gytetidsfredning bør gjelde ubetinget, slik at villaksen ikke fiskes etter 31. august.

9.3.3 Et nytt system for beskatnings- reguleringer: Prognosebaserte kvoter

Utvalget foreslår en omlegging til et prognosebasert, kvoteregulert fiske. Dette vil bedre ivareta formålet i lakse- og innlandsfiskloven. Beskatningsreguleringene blir mer målrettet med økt vekt på å sikre tilstrekkelige gytebestander og redusere den genetiske betydningen av rømt oppdrettslaks. Omleggingen vil også øke mulighetene for en mer fleksibel høsting som forebygger overbeskatning i svake år, og utnytter høstingspotensialet i gode produksjonsår. Kvoter er alminnelig anerkjent som den beste måte å regulere høsting av fisk og viltbestander, og er innarbeidet både i norsk saltvannsfiskeforvaltning (F. dir) og norsk hjorteviltforvaltning (DN). Kvoter benyttes også i NASCOs forvaltning av laksefisket i havet ved Færøyene og Grønland, og i amerikansk lakseforvaltning. Prinsippet er i begrenset omfang anvendt i norsk lakseforvaltning på lokalt og fylkesnivå. Paragraf 33 (åpningsparagrafen) i lakse- og innlandsfiskloven gir hjemmel for å regulere fisket ved fangstkvantum. Kvoter løser imidlertid ikke alle faglige utfordringer ved å regulere høsting av biologiske ressurser. Regulering er alltid forbundet med faglig usikkerhet og et element av rettighetsstrid mellom interessentene. Kvotebasert regulering medfører at nye spørsmål og problemstillinger reises, både av faglig, organisatorisk og fordelingsmessig karakter

En omlegging til et kvotebasert reguleringssystem er en omfattende prosess, og krever en mer detaljert utredning enn utvalget har hatt mulighet for. I tillegg til faglig og organisatorisk utvikling, anbefaler utvalget at det settes i gang forsøk med kvoter umiddelbart for å høste erfaringer. Forsøkene må evalueres innen fem år med sikte på å etablere kvoteregulering på landsbasis.

Når det gjelder fisket i Finnmark, har utvalget delt seg i et flertall og et mindretall . Flertallet viser til at det også i Finnmark må skje en overgang til et kvoteregulert fiske. Det kan imidlertid være grunn til å se iverksettelsen i sammenheng med oppfølgingen av Samerettsutvalgets innstilling, som ennå ikke er avsluttet.

Utvalgets mindretall , representanten Marianne Balto Henriksen, påpeker at en omlegging til et kvoteregulert fiske i Finnmark inntil videre bør avventes på grunn av behandlingen av Samerettsutvalgets innstilling som fortsatt pågår. Resultatene kan få sentrale rettslige og administrative konsekvenser for forvaltningen av laksefisket, og en eventuell omlegging til et kvotebasert fiske må tilpasses disse.

Kunnskapsbehov – gytefiskmål og prognoser for innsig

Kvoter kan gis for geografiske enheter, som vassdrag, fjord og region, eller for den enkelte rettighetshaver og redskapsenhet. Til sammen vil dette kunne utgjøre en samlet fangstkvote for hele landet. Videre kan kvoter spesifiseres på størrelsesgrupper av laks (smålaks, mellomlaks, storlaks) og art (laks, sjøørret og sjørøye). Dersom det blir etablert et merkesystem som gjør det enklere å skille mellom oppdrettslaks, kultiveringsutsatt laks og villaks (jfr. 9.5), øker også muligheten for rettet fiske.

Laksunger hevder leveområder og dødeligheten er tetthetsavhengig. Det er derfor en øvre grense for antall laksunger, og dermed antall smolt, en elv kan produsere. Ut fra dette kan antall gytefisk beregnes. Imidlertid er behovet for gytefisk større enn beregningene tilsier. For å styrke de naturlige seleksjonsprosessene og ta vare på bestandenes genetiske særtrekk må det være et overskudd av laks. Store bestander av vill gytefisk reduserer i tillegg den rømte oppdrettslaksens gytesuksess, og i vassdrag med mye rømt laks, må gytebestandsmålene derfor settes høyere.

Foreløpig finnes få beregninger av antall smolt som norske lakseelver kan produsere pr. arealenhet, og hvor mange rogn som må legges for at rekrutteringen skal være optimal. Det er behov for flere slike beregninger, spesielt i større elver. De fleste beregninger fra Norge, Skottland og Canada gjelder små vassdrag. Beregningene av optimal eggtetthet for å fylle oppvekstplassene i elvene varierer fra 2 egg/kvm i lavproduktive elver i Canada til 6 – 10 rogn/kvm i Ims i Rogaland. I tillegg kommer behovet for økt overskudd av fisk i forhold til naturlig seleksjonsmekanismer får virke på et bredest mulig spekter, og for å redusere gytesuksessen til rømt oppdrettslaks. Behovet for egg vil være mindre i lavproduktive, nordlige vassdrag enn i produktive sørlige vassdrag.

Ut fra beregninger av eggbehov per arealenhet og det lakseproduserende arealet, kan gytebestandsmål fastsettes i det enkelte vassdrag. Gjentatte beregninger fra overvåkningsdata vil etter hvert øke sikkerheten i estimatene. Modeller vil bidra til å overføre beregninger fra overvåknings- og forsøksvassdrag til de øvrige vassdragene. Kvotene må være fleksible og kunne endres i løpet av sesongen når det er behov for det.

Den nære sammenhengen mellom overlevelse og vekst av laks i havet og sjøtemperaturen den første tiden etter utvandring gir grunnlag for modeller som til en viss grad kan forutsi innsiget av laks det enkelte år. Beregningsmodellen må utvikles til å inkludere flere faktorer enn havtemperatur. Aktuelle faktorer er blant annet årsklassestyrke for ungfisk, smoltutvandring, saltholdighet under utvandring, vekst av postsmolt, fødetilgang og produktivitet i havet. I reguleringene av beskatningen gjennom sesongen bør det også vurderes å benytte data fra faste kilenotstasjoner og fra tellinger i vassdragene.

Organisatoriske utfordringer

Et kvotebasert system bør ideelt sett bestå av et landsdekkende system med geografiske kvoter for vassdrag, fjorder og kystområder. Kvotene bør fastsettes ut fra beregnede gytebestandsmål for enkeltvassdrag. Størrelsen på kvoten må bygge på prognoser for innsigets størrelse, vurdert sammen med fangstmønster i ulike geografiske enheter og regioner. Døgn- og personkvoter vil kunne være et supplement til de geografisk baserte sesongkvotene, blant annet for å forebygge situasjoner der et fåtall fritidsfiskere tar store fangster av laks i elv. Kvoter må i utgangspunktet gjelde innenfor en fisketidsramme, blant annet for å hindre at kvoter øker faren for overbeskatning i forhold til dagens regler, jfr. også prinsippet om gytetidsfredning etter 31. august (9.3.2).

Overgangen til en kvotebasert forvaltning må sikre at forskningen får en formalisert og forpliktende rolle i reguleringsarbeidet. Utvikling og bruk av prognosemodellene og ansvaret for faglige råd om kvoten for landet og regionene må tilligge de nasjonale forskningsinstituttene. Norsk institutt for naturforskning må ha et hovedansvar i samarbeid med Havforskningsinstituttet (HI) når det gjelder marin fase. Begge miljøene har erfaring med kvoter, og HI er ansvarlig for innsamling av viktige data fra marint miljø som er nødvendige for å utarbeide prognoser.

Norge har mer enn 600 vassdrag med registrert forekomst av laks. Kvotetildelingen bør av praktiske årsaker primært utvikles for vassdrag og soner som har et bestandskompleks som gir fangst over et visst minstenivå. For mindre vassdrag bør kvotene tilpasses uforutsigbarheten i fisket i disse vanligvis flomavhengige vassdrag, med større årlige svingninger i fisket og ofte kort effektiv fisketid.

Et godt kvotesystem forutsetter en inndeling av laksebestandene i hensiktsmessige soner og regioner, som kan gi en god sammenheng mellom kvoter i sjø og elv, i henhold til byrdefordelingsprinsippet.

Kvoteregulering bygget på prognoser vil, særlig i en overgangsperiode, være mer arbeidskrevende enn dagens system, og det vil være behov for ekstra ressurser. Roller og arbeidsfordeling mellom offentlige myndigheter, forskningsinstitusjonene og rettighetshaverne må klargjøres og effektiviseres, både for å redusere kostnadene med omleggingen og fremme en mer hensiktsmessig arbeidsdeling. Forskningens rolle som faglig rådgiver for vurdering av bestandssituasjonen og med ansvar for å gi et faglig grunnlag for kvoteberegning må styrkes og formaliseres. Det offentlige må rendyrke sin rolle som beslutningstager og prioritere kontroll og tilsyn. Kvotefastsettelsen bør i hovedsak skje på sentralt nivå, siden fylkene som regel ikke danner naturlige grenser for tildeling av kvoter til for eksempel fjordsystemer. Men det må gis anledning for lokale og regionale aktører til å komme med forslag.

Fiskerettshaverne må selv ta ansvaret for fordeling av de fastsatte kvoter i et område, og kontrollere og rapportere fangst. Dette arbeidet må utvikles i samarbeid med fiskerne. Arbeidet med regionale lakseråd, driftsplaner (jfr. kap. 6.2) og forbedringene i fangststatistikken de siste årene er et godt grunnlag for å utvikle det nødvendige organisatoriske og praktiske apparat som må på plass for at kvotebasert regulering skal virke etter hensikten. Etableringen av såkalte laksebørser, som ledd i markedsføring og informasjon til fiskere, bidrar til bedre rapportering og viser at rettighetshaverne selv i større vassdrag er kommet langt i å samarbeide om fangstovervåkning.

Det følger av dette at samarbeidet mellom rettighetshaverne må formaliseres og bli mer forpliktende enn i dag. Hjemmel for krav om organisering og drift av vassdrag, inkludert bestemmelser om flertallsvedtak, finnes i dag i lakse- og innlandsfisklovens § 25. Bestemmelsen er bygget opp slik at rettighetshaverne selv etablerer samarbeidsordninger, eventuelt med nødvendig flertallsvedtak. Men både i selve spørsmålet om opprettelse av en felles forvaltning (§ 25 annet ledd) og i spørsmålet om utarbeidelse av driftsplan (§ 25 tredje ledd) kan det offentlige gripe inn og tvinge gjennom lovens intensjon, se annet og tredje ledds siste setninger. Departementet har delegert myndigheten til Direktoratet for naturforvaltning. Det er av stor betydning at direktoratet bruker denne myndigheten aktivt, i det minste som et ris bak speilet overfor de rettighetshavere som ikke organiserer et nødvendig samarbeid. I dag gjelder § 25 bare i vassdrag. Med sikte på en fremtidig kvoteregulering også blant sjølaksefiskerne er det ønskelig at disse organiserer seg på regionbasis. De bør således samarbeide om fordeling av tildelt kvote. Utvalget foreslår at § 25 utvides til også å gjelde sjølaksefisket.

Oppsyn

Et viktig punkt ved en omlegging til kvoter er at det utvikles gode kontroll- og oppsynsordninger. Kvotesystemet stiller nye krav til myndigheter, rettighetshavere og fiskere, og vil, i alle fall i en overgangsperiode, øke behovet for oppsyn med det ordinære laksefisket. Systemet kan føre til økte lovbrudd, og forutsetter at fiskere og rettighetshavere følger opp de nye bestemmelsene. God informasjon og styrket oppsynsinnsats i regi av Statens naturoppsyn er derfor påkrevet, men gode internkontrollrutiner hos rettighetshaverne er det viktigste virkemiddel, slik at offentlig kontroll også kan gjennomføres i ettertid. Den enkelte grunneier eller forening må følge klare rutiner for informasjon til fiskerne og kontroll med fisket for å sikre at kvotene overholdes og rapporteres.

En kvoteregulering vil på lengre sikt kunne forenkle det generelle lakseoppsynet. Den vil også kunne forenkle oppsynet med fisket som rettighetshavere i elv og sjø er ansvarlige for, dersom det sikres internkontrollrutiner i form av fangstdagbøker, merkebestemmelser og lignende. I en overgangsperiode blir oppsynets oppgave særlig krevende. Oppsynet må da prioritere oppsyn med det ordinære fisket sterkere, samtidig som oppsynet rettet mot ulovlig fiske i sjø og elv må opprettholdes.

Fisket i elv

Utvalget ser for seg en ordning der det gis geografiske kvoter, for eksempel for ett vassdrag, knyttet opp til en merkeordning der all lovlig fanget laks skal ha et merke. Dette er det system som benyttes i norsk hjorteviltforvaltning og i kanadisk lakseforvaltning. Vassdragets kvote fordeles deretter ut på de enkelte vald. Fordelingen kan for eksempel baseres på eksisterende statistikk, som gir en fordeling av fangst på ulike eiendommer eller forvaltningsenheter. Når det fanges fisk, skal den umiddelbart merkes og innføres i fangstdagbok. Når fisket etter villaks er over ved at kvoten er oppfisket, kan det pågå et rettet fiske etter sjøørret eller rømt laks dersom det er grunnlag for det. Om fiskeren ikke fanger laks, returneres merket, og det kan da benyttes av andre fiskere. Dette representerer en fleksibel ordning som alt i alt styrker samarbeidet mellom naturoppsynet og rettighetshaverne.

Utvalgets mindretall , Marianne Balto Henriksen, Arne Jørrestol, Bjørnulf Kristiansen og Else-Beth Stamer Wahl, går i mot et merkesystem som antydet over. Systemet blir brukt i land hvor det ikke er privat fiskerett og hvor det av den grunn er utbygd et omfattende naturpoliti til å overvåke fisket. Under norske forhold vil et slikt system bli svært kostbart og en urimelig belastning på rettighetshaverne. Merkesystemet er i Norge bare i bruk for villrein på Hardangervidda. Mindretallet mener merkeordninger bør vurderes på et senere tidspunkt hvis det nye reguleringssystemet etter evaluering skulle vise at fiskerne ikke overholder gitte kvoter. Da bør det være aktuelt å bruke systemet mot fiskerne, men ikke mot rettighetshaverne.

Fisket i sjø med faststående redskap

Fisket i sjø må også reguleres gjennom kvoter. Tilgjengelig ressurs må forbeholdes næringsfiskere, eventuelt som et ledd i et overvåkningsfiske. Mulighetene for at fisket i sjøen i ordinær fisketid i tillegg tar ut mest mulig rømt oppdrettslaks må styrkes, inntil rømningsproblemet reduseres. Det er først og fremst kilenot og sitjenot som er aktuelle for dette fisket i sommerhalvåret, fordi villaks fanget i disse redskapene kan settes ut igjen nokså uskadd.

En sentral utfordring i sjøfisket etter laks er å unngå overbeskatning av truede bestander, samtidig som dette ikke fører til at et legitimt sjøfiske blir umulig. Forvaltningsmessige utfordringer foreligger særlig i sjøområder med en truet bestand og flere gode, eller motsatt. I slike tilfeller anbefaler utvalget i utgangspunktet en videreføring av dagens ordning og det må være samsvar mellom reguleringer i elv og reguleringer i sjø. Dagens ordning innebærer at i fjorder med enkelte truede og flere gode bestander vil det kunne fiskes i det meste av sjøområdet, men i fjordområdene opp til vassdrag med truede bestander må det ikke åpnes for fiske før bestandene tåler det. I fjorder med en god og flere truede bestander bør fjorden generelt ikke åpnes for fiske, mens et mindre område utenfor den produktive elva kan åpnes for fiske. I tilfeller der sjøfisket beskatter bestander med ulik status bør det gjennomføres overvåknings­prosjekter for å få kunnskap om hvordan sjøbeskatningen fordeler seg på de ulike bestandene.

Krokgarnfiske er nå bare tillatt i Finnmark og fra Agder og østover. Utvalget går inn for at krokgarnfisket med visse begrensninger bør tillates i Finnmark, og i fisket etter rømt oppdrettslaks i en periode om vinteren ellers i landet. I Finnmark er det fortsatt bestandsmessig akseptabelt med et mer omfattende sjølaksefiske enn ellers i landet. Vanskelige naturforhold med stor tidevannsforskjell vanskeliggjør bruk av kilenot. Krokgarnfiske gir mye garnskadet laks og bør begrenses til det utvalget anser forsvarlig. Utvalget mener derfor at krokgarnfisket i Finnmark må begrenses til fastboende som driver laksefiske i kombinasjon med annen primærnæring.

Fritidsfiske med stang og dorg i sjøen

Det foregår et omfattende fiske med stang og dorg i sjøen. Statistikk over fangst fra dette fisket mangler, og utøvelsen er vanskelig å kontrollere. Det bør tillates fiske fra land hele året, siden dette i liten grad fanger laks. Fiske fra båt med stang/håndsnøre bør følge fisketiden for faststående redskap. Fiske fra båt med laksedorg og oter bør tillates i tiden 1. oktober til 28. februar. Et slikt fiske rettes da mot rømt oppdrettslaks. Lokalt kan det føre til problemer for sjøørret og det må da tas hensyn til det. Det må etableres ordninger for å hente inn fangststatistikk fra stangfisket, eventuelt undersøke omfang og effekt gjennom egne undersøkelser. Når laksebestandene øker, bør det vurderes å utvide rammene for fiske med laksedorg. Uansett må dette fisket komme under bedre kontroll fremover.

Styrking av fangststatistikken

Lakseforvaltningen må bygge på pålitelig statistikk, og fangststatistikken for laks må forbedres. Erfaringen fra både saltvannsfiske og jakt tilsier at en kvotebasert beskatningsregulering legger til rette for en langt bedre statistikk, primært knyttet til den internkontroll kvotesystemet forutsetter. Fangststatistikken vil bygge på ulike forutsetninger før og etter en omlegging, og dette svekker statistikkens indeksfunksjon. Dette må imidlertid være underordnet behovet for en effektiv og målrettet regulering av fisket. Det er også klare svakheter i dagens statistikk, og det er tidligere foretatt store omlegginger som også svekker indeksfunksjonen. Hensynet til statistikken er derfor ikke noe tungtveiende argument mot en nødvendig omlegging.

De siste årene er laksestatistikken forbedret, slik at en større andel av de faktiske fangstene nå inngår i statistikken. Det er et behov for å etablere ordninger for innsamling av statistikk fra stang- og dorgefisket i sjøen, dersom det åpnes for slikt fiske. I forbindelse med innføring av kvoteregulering må det bli krav om dagbokføring av fangst for rettighetshavere i elv tilsvarende ordningen for fiske med faststående redskap i sjø. Fangstoppgavene må også inkludere data for fiskeinnsats, og fangst fordelt på arter og størrelsesgrupper. Det må stilles klarere krav om at 0-fangster også rapporteres. Manglende innrapportering må reduseres og forebygges gjennom aktiv bruk av straffebestemmelsen i lakse- og innlandsfiskelovens § 49.

Rettet fiske

Redusert oppgang av vill laks og et stort innslag av rømt oppdrettslaks, har ført til at såkalt rettet fiske er blitt vanlig i flere vassdrag. Det vil si at i vassdrag med svak villaksbestand og sterk sjøørretbestand eller stor forekomst av rømt oppdrettslaks, kan det fiskes etter de typer fisk som tåler beskatning. Dersom det fanges villaks så skal den settes ut igjen mest mulig uskadd. Gjenutsetting som et ledd i et rettet fiske etter sjøørret, sjørøye eller oppdrettslaks, er et nødvendig og akseptabelt tiltak i dagens situasjon. Gjenutsetting er imidlertid ikke et alternativ til fredning i bestander med for små gytebestander. Fiske som innebærer krav om gjenutsetting av vill laks må informere fiskerne om hvordan gjenutsetting skal foregå, slik at skader på fisken i størst mulig grad unngås. Fiskeregler må utformes slik at fangst og skader på vill laks unngås i størst mulig grad.

9.3.4 Oppsummering

De viktigste forslagene til endring i beskatningsreguleringene er:

  • Utforming av entydige kriterier for å åpne for fiske.

  • Utvikling av system for varsling (prognoser) av innsiget og beregning av gytebestandsmål.

  • Omlegging til en kvotebasert, fleksibel beskatningsregulering.

  • Sjøfiske med faststående redskap etter villaks begrenses til kilenot og sitjenot, med unntak for krokgarnfiske som i Finnmark må forbeholdes fastboende som driver laksefiske i kombinasjonsnæring

9.4 Vassdragsforvaltning

9.4.1 Innledning og situasjonsbeskrivelse

Vassdragsreguleringer og andre fysiske inngrep utgjør betydelige tapsårsaker for den norske villaksen. For større inngrep er det som regel gjennomført omfattende konsekvensvurderinger, og utbygger er pålagt å gjennomføre avbøtende tiltak. Disse tiltak skal kompensere for deler av tapet, men har likevel ikke alltid hatt tilsiktet effekt. En lang rekke mindre inngrep er gjennomført uten noen form for konsekvensvurdering eller krav om avbøtende tiltak. Inngrepene har kommet til over en lang periode, og dette gjør det vanskelig å identifisere enkeltårsaker og effektive enkelttiltak.

Utfordringene fremover er sammensatte. De viktigste er:

  • Forebygge videre tap og forringelse av laksens gyte- og oppvekstområder, særlig i de viktigste laksevassdragene.

  • Forbedring av kompensasjonstiltakene for å bedre leveområdene og øke produksjonen av laks.

  • Restaurere vassdrag med inngrep der dette er praktisk mulig og økonomisk forsvarlig.

9.4.2 Opprettelse av nasjonale laksevassdrag

Det viktigste forslaget i forhold til vassdragsforvaltningen er forslaget om å opprette en ordning med nasjonale laksevassdrag, jfr. 9.2. Det følger av den foreslåtte ordningen at nye eller ytterligere vassdragsreguleringer eller andre fysiske inngrep ikke skal tillates i de viktigste laksevassdragene.

En rekke av disse er enten vernet mot vassdragsutbygging eller allerede regulert til kraftformål. Ordningen med nasjonale laksevassdrag vil likevel legge begrensninger på eventuell økt produksjon av vannkraft, noe som det er redegjort nærmere for i. 9.2.

9.4.3 Styrket regelverk for å forebygge fysiske inngrep i vassdrag

Vassdragslovgivningen synes i mindre grad å ha blitt benyttet til å regulere andre typer fysiske inngrep enn kraftutbygging (for eksempel grusgraving, kanalisering, forbygging, utfylling mv.). Slike inngrep er ikke blitt vurdert av vassdragsmyndighetene like grundig som vassdragsreguleringer. Rutiner er gradvis blitt bedret de siste årene, men gir fortsatt stort rom for skjønn fra vassdrags- og miljømyndighetenes side. Andre fysiske inngrep representerer etter utvalgets vurdering en viktig faktor i flere laksebestanders tilbakegang, selv om det er mangelfull kunnskap og betydelig usikkerhet om omfanget. En tilnærmet lik behandling av vassdragsregulering og andre fysiske inngrep i vassdrag bør tilstrebes.

I forslaget til ny vannressurslov, som antagelig blir behandlet av Stortinget i vårsesjonen 1999, er det lansert en rekke forslag til regelendringer som synes å gi et mer tidsmessig lovgrunnlag og et klart styrket regelverk for miljømessig oppfølging av andre inngrep enn vassdragsregulering. Generelt legger lovforslaget opp til å sikre vassdragenes naturlige funksjoner og prosesser. Krav om konsesjon for inngrep etter loven vil omfatte flere typer inngrep enn i dag, og det er foreslått spesielle regler om blant annet kantvegetasjon, vannuttak, uttak av masse, bevaring av naturforhold ved forbygging, lukking og gjenåpning, tørrlegging og utfylling av myr og annen våtmark. Utvalget støtter innføring av et styrket regelverk på dette feltet.

Reglene om forvaltning av vernede vassdrag vil bidra til å forankre ulike former for vern av vassdrag i vassdragslovgivningen. Bestemmelsene vil også bidra til å hindre at vassdrag som er vernet mot kraftutbygging forringes av andre former for inngrep, noe som har vært et betydelig problem.

9.4.4 Plan for modernisering og effektivisering av kompensasjons- tiltakene ved vassdragsregulering

I forbindelse med konsesjon til vassdragsreguleringer gis det pålegg som skal hindre, redusere eller avbøte konsekvensene, bl   a for laksen. De viktigste påleggene er krav om minstevannføring og kompensasjonstiltak. De viktigste kompensasjonstiltakene er fiskeutsettinger, biotopjustering og fisketrapper.

Det er et potensiale for å redusere skadevirkningene av vassdragsreguleringer og andre fysiske inngrep gjennom å endre minstevannføringsbestemmelsene, og styrke og effektivisere arbeidet med avbøtende tiltak og restaurering. Det er mulig at et manøvreringsreglement utformet mer likt de naturlige svingninger vil tjene laksen. Det er meget viktig å unngå raske endringer i vannføringen i regulerte vassdrag vinterstid, da store variasjoner i vannføring over korte tidsrom kan føre til stranding av fisk og stor dødelighet. Der det ikke foreligger krav om minstevannføring, må dette vurderes seriøst ved revisjon. Utbygger har mulighet til å be om revisjon før reguleringen forfaller til revisjon. Dersom slipping etter gitt manøvreringsreglement medfører skadelige virkninger for de allmenne interesser, kan Kongen fastsette de endringer i reglementet som finnes nødvendige, jfr. vilkår gitt i medhold av vassdragsreguleringslovens § 12 evt. vassdragslovens § 107. Denne muligheten for endringer er lite benyttet og bør etter utvalgets vurdering benyttes i større grad, særlig i eldre reguleringer med åpenbart uheldige virkninger for laks.

Nytten av fiskeutsettinger har vært mindre enn forutsatt på grunn av stor dødelighet for utsatt fisk. Imidlertid er det forbedringsmuligheter, og utsettinger må i større grad sees i sammenheng med for eksempel biotopjusteringer. Strømkonsentratorer, terskler (for fisken, ikke for fiskeren), utlegging av stein og reetablering av kantskog kan bidra til økt lakseproduksjon, basert på naturlig reproduksjon eller utsatt fisk. Med unntak av terskler er tiltakene lite brukt, og det er ikke foretatt noen fullstendig gjennomgang av i hvilke vassdrag slike tiltak kan erstatte eller supplere utsettinger og gi et bedre resultat for laksebestandene. I noen tilfeller kan biotopjusteringer erstatte utsettinger, i andre tilfeller vil de to tiltakene kunne supplere hverandre med et bedre totalresultat.

Utvalget foreslår at kompensasjonsarbeidet i regulerte vassdrag gjennomgås og evalueres. Dette må skje i samarbeid mellom Norges vassdrags- og energidirektorat, Direktoratet for naturforvaltning, regulantene og lokale lakseinteresser i de enkelte vassdrag. Samarbeidet må ha som mål å komme frem til mest mulig optimale løsninger, slik at manøvrering, biotopjusteringer og utsettinger sees i en økologisk og økonomisk helhet. Regulanten har ansvaret for gjennomføringen, mens pålegget kommer fra offentlig myndighet. Et samarbeid om å forbedre kompensasjonstiltakene bør i første omgang prioritere de nasjonale laksevassdragene. Målet må være å gjenskape den naturlige dynamikken i elvene, og dette behøver ikke å redusere produksjonspotensialet for elektrisitet. Flomvern bør trekkes vekk fra elven, kantskog reetableres og substratforholdene forbedres. I elver der inngrep har fjernet variasjon i elveløp må bygging av terskler, strømkonsentratorer og kulper bidra til å gjenskape et mer variert vassdrag. Utredningen må avklare eventuelle rettslige hindringer for en slik modernisering og forbedring.

9.4.5 Utarbeidelse og gjennomføring av restaureringsplan for laksevassdrag

I tillegg til reguleringer er det gjennomført en rekke andre fysiske inngrep i vassdrag, som utretting, fylling, forbygging og grusgraving. Disse inngrepene har i liten grad vært gjenstand for pålegg om kompensasjonstiltak. Det er et betydelig potensiale for å restaurere ulike inngrep, i hovedsak gjennom biotopjusteringstiltak som nevnt over, men hittil er dette i liten utstrekning gjort. Vassdragsmyndighetene må sammen med andre sentrale aktører som grunneiere, landbruksmyndigheter, kommune- og samferdselssektor ta ansvaret for å utarbeide og gjennomføre en plan for restaurering i laksevassdrag påvirket av andre inngrep enn vassdragsregulering.

Større fysiske inngrep som omfattende utretting av elveløp og kraftverkdammer blir nå i økende grad reversert gjennom omfattende restaureringer i mange land både i Europa og Nord-Amerika. Buktende eller meandrerende elver gjenskapes i vassdrag som tidligere er rettet ut, dammer rives når de ikke lenger er formålstjenlige eller vurderingen av konsekvensene endres i favør av miljøet. I Norge har dette vært lite aktuelt hittil, men spørsmålet har vært reist for enkelte vassdrag. Det er nødvendig løpende å vurdere ulike interesser opp mot hverandre og være villig til å endre på beslutninger som er tatt med andre forutsetninger enn dagens, eller som har vist seg å være feil.

9.4.6 Lovstridig opptreden i forbindelse med manøvrering og inngrep

Tilsynet med at minstevannføring og andre vilkår overholdes er relativt tilfeldig. I løpet av de siste to årene har vassdragsforvaltningen blitt kjent med og fulgt opp flere tilfeller av brudd på konsesjonsvilkår så som minstevannføring på regulerte elvestrekninger og brudd på fyllingsreglementet i selve magasinet. Reaksjonen fra det offentlige har vist at slike brudd ikke aksepteres. Overtredelse er straffbar etter vassdragsreguleringslovens § 24. Gjentatte og grove brudd på manøvreringsreglementet eller andre vilkår for konsesjon bør lede til straffeforfølgning.

Det er ikke etablert noe enhetlig kontroll- og rapporteringssystem for registrering av lovbrudd når det gjelder fysiske inngrep. Kontrollen med dette må styrkes. Et problem når det gjelder vassdragsregulering er mangelfulle rutiner for etterprøving av om regulanten overholder vilkårene gitt i konsesjonen. I alt for stor grad er man avhengig av innspill fra befolkningen for å følge opp om bestemmelsene i konsesjonen blir etterlevd. Utvalget er av den oppfatning at tilsynsmyndighetene må bedre oppfølgingsrutinene og påse at konsesjonsbestemmelsene i forbindelse med reguleringer av vassdrag overholdes.

Utvalget foreslår videre at det skaffes hjemmel for pålegg om at det i alle regulerte laksevassdrag installeres en form for et kontrollinstrument (limnigraf, målestaver eller lignende, som gjør at allmennheten lettere kan følge med på om vilkårene overholdes.

9.4.7 Oppsummering

Hovedforslagene er:

  • Etablering av ordningen med nasjonale laksevassdrag, som omfatter 50 vassdrag. (9.2.1.)

  • Støtte til innføring av styrket regelverk for å forhindre andre fysiske inngrep i vassdrag

  • Utarbeidelse og gjennomføring av en plan for modernisering og effektivisering av kompensasjonstiltakene ved vassdragsregulering.

  • Utarbeidelse og gjennomføring av restaureringsplan for laksevassdrag.

  • Styrket tilsyn og kontroll med at konsesjonsvilkårene overholdes i regulerte vassdrag, og at inngrep ikke utføres uten tillatelse.

9.5 Tiltak mot rømning av oppdrettslaks

9.5.1 Innledning og situasjonsbeskrivelse

I løpet av 30 år har oppvekstnæringen utviklet seg til en av landets viktigste eksportnæringer. Næringen er basert på den ville laksens biologi, genetikk og renommé, og virksomheten er konsentrert om oppal av matfisk i merder i sjøen. Produksjonen var i 1997 på 330 000 tonn. Det forventes en betydelig vekst fremover, og at produksjonen når 400 000   tonn allerede i år 2000. Samtidig med veksten i oppdrettsnæringen har det vært nedgang i fangstene av vill laks. Dette har gitt grobunn for mistanke og påstander om nære sammenhenger, og det har vært en opphetet debatt mellom villaksinteressene og oppdrettsinteressene. De skarpe frontene har bidratt til å begrense iverksetting av konstruktive tiltak med sikte på å forebygge og løse mulige problemer.

Trusselen fra lakseoppdrett mot de ville bestandene er i første rekke rømning og økt smittepress av lakselus (jfr. 9.6). Summen av rømninger, små og store, medfører en uheldig genetisk påvirkning fra oppdrettslaks på de ville laksebestandene. Dette vil høyst sannsynlig endre artens genetiske struktur, med tap av biologisk og genetisk mangfold som resultat. På lengre sikt gir rømning også risiko for redusert produksjon av vill laks. Kunnskapen om problemene tilsier behov for en konstruktiv handlingsfase, med sikte på å redusere og løse rømningsproblemet. Næringens uttrykte vilje til å løse problemene er et godt utgangspunkt for handling. Næringens sunne økonomi etter krisen først på 90-tallet og den påfølgende omstruktureringen, gir grunnlag for betydelige og raske fremskritt.

Rømning utgjør også et problem for oppdrettsnæringen. De ville laksebestandene er en viktig genetisk ressurs for næringen, og denne bruksmuligheten trues av rømt laks. Rømning øker også faren for sykdomssmitte både mellom anleggene og til de ville bestandene. Dette er negativt både for disse bestandene og for oppdrettsnæringen. Å fjerne problemet er derfor et felles mål for oppdrettssektoren og villakssektoren. Hva som er et akseptabelt rømningsnivå, vil variere, avhengig av om utgangspunktet er næringen eller villaksen. Et rømningsnivå som næringen kan leve med, kan likevel være et betydelig problem for truede og sårbare bestander av vill laks.

Ansvaret for å redusere og deretter fjerne problemene hviler i første rekke på næringen selv, mens fiskerimyndighetene må styrke tilsynet, forbedre virkemidlene i fiskeoppdrettsloven og bidra til kompetanseheving. Det er et stort gap mellom dagens rømningssituasjon og et nivå som er akseptabelt ut fra hensynet til villaksen. Det er behov for å redusere og løse utfordringene gjennom parallell satsing på kortsiktige, umiddelbare tiltak, og mer langsiktige strategier og tiltak, inkludert forskning (jfr. 9.2.3). Næringen har gjennom arbeidet med bekjempelse av sykdommer, og ved redusert medisinforbruk og reduserte utslipp av organisk stoff, vist en stor evne til å løse betydelige miljøproblemer på kort tid. Men i forhold til villaksen gjenstår viktige problemer. Etter initiativ fra Norske fiskeoppdretteres forening arbeides det nå i samarbeid mellom næringer og de berørte departementene med en nasjonal handlingsplan mot rømning.

9.5.2 Opprettelse av nasjonale laksefjorder

Det vises til 9.2.1, der det foreslås opprettet i alt ni nasjonale laksefjorder utenfor 33 nasjonale laksevassdrag. Utenfor nasjonale laksevassdrag der det ikke opprettes nasjonale laksefjorder, foreslås opprettet sikringssoner og tiltakssoner mens det gjennomføres en evaluering av effektene av sonene. Evalueringen må avklare om det er grunnlag for å opprettholde sonene, utvide sonene eller oppheve dem.

9.5.3 Revisjon av fiskeoppdrettslovens regler for å hindre rømning

Sentrale paragrafer i fiskeoppdrettsloven med formål å verne det ytre miljø er §§ 5, 11 og 14a. I § 5 er det gitt ufravikelige vilkår for tillatelse til etablering av oppdrettsanlegg. Det heter blant annet at «tillatelse ikke skal gis dersom anlegget: (1) vil volde fare for utbredelse av sykdom på fisk eller skalldyr, (2) vil volde fare for forurensning, eller (3) har en klart uheldig plassering i forhold til det omkringliggende miljø eller lovlig ferdsel eller annen utnytting av området». Selv om villaksressursen ikke er spesifikt nevnt, inngår laksen i det som særskilt må vurderes både i (1) og (3). Paragraf 11 hjemler tilbaketrekking av tillatelse dersom anlegget volder, eller innebærer fare for å volde, vesentlig skade av art som nevnt i § 5, nr. 1 og 2. Det samme gjelder dersom anlegget kommer vesentlig i strid med vilkåret i § 5 nr. 3. Paragraf 14a fastslår at «Anlegg som nyttes til oppdrettsvirksomhet skal ha forsvarlig teknisk standard.» Den nye drifts- og sykdomsforskriften gir også bestemmelser om tekniske og driftsmessige spørsmål som har betydning for rømning, blant annet om journalføring, tilsyn og forebyggelse og begrensning av rømning (jfr. kap. 6.4). Lovens og forskriftens krav til anleggenes tekniske standard er generelle. Forutsetningen har vært at kravene spesifiseres i en egen godkjenningsordning. Denne er imidlertid ennå ikke vedtatt, og dette bidrar blant annet til at kontrollvirksomheten blir vanskelig.

Lovens intensjon er altså at hensynet til de ville laksebestandene inngår i de interesser som er nevnt i § 5 nr. 1 og 3, selv om de ikke er nevnt spesifikt. Ordningen med midlertidige sikringssoner er hjemlet i § 5 nr. 3, jfr. lovens § 13, som er den generelle forskriftshjemmel. Med basis i de faktiske erfaringer og kunnskaper som foreligger om de trusler oppdrettsvirksomheten utgjør for de ville bestandene, er det nødvendig at adgangen til å trekke tilbake eller omplassere tillatelser i § 11 benyttes i områder der oppdrettsvirksomheten medfører rømning av noen betydning.

Det er fortsatt et behov for å gjøre reglene som omhandler anleggenes tekniske stand, driftsrutiner og kontrollvirksomheten, mer konkrete og forpliktende. En betydelig mengde fisk rømmer på grunn av hendelser som kunne vært forhindret ved hjelp av relativt enkle tekniske forbedringer, tilpasninger i driftsrutinene og bedre kontroll og ettersyn av anleggene. Eksempler på dette er at anlegg havarerer pga. mangelfull teknisk standard, at fisk rømmer ved arbeidsoperasjoner som sortering, lasting, eller notskifte, at det blir propellskader på not, at tilsyn og vedlikehold av anleggene er mangelfullt, og at skader som forårsaker rømning oppdages for sent.

I løpet av de siste 10 år har fiskeri- og dyrehelsemyndighetene utredet og foreslått mer spesifiserte forskrifter og kontrollordninger. Dette gjelder særlig godkjenningsordning for flytende oppdrettsanlegg (jfr. kap. 6.4), og regler på drifts-, overvåkings- og internkontrollsiden. Svært få av disse forslagene er hittil vedtatt og gjennomført. Arbeidet med revisjon av regelverket har gått for langsomt.

For å bidra til redusert rømning, er det viktig at Fiskeridirektørens forslag til godkjenningsordning (TYGUT) blir vedtatt og iverksatt så raskt som mulig (jfr. kap 6.4). Denne godkjenningsordningen stiller store krav til godkjenningsnemndas kompetanse, i det nemnda må gjennomgå tegninger og beregninger og utøve et kvalifisert, faglig skjønn. Uten et faglig merdteknologisk miljø, som godkjenningsnemnda kan dra veksler på, vil effekten av godkjenningsordningen bli begrenset. TYGUT omfatter nye anlegg. Det er i tillegg behov for ordninger som påskynder utskifting av gammelt materiell, og som derved kan sikre at bestemmelsene i TYGUT får virkning for flest mulig anlegg. Dette spørsmål må snarest mulig utredes, og ordningen gjennomføres.

Den nye drifts- og sykdomsforskriften trådte i kraft 1.1.99. Forskriften omfatter etablering, drift og sykdomsforebyggende tiltak, og den er felles for fiskeri- og dyrehelsemyndighetene. Den nye forskriften innebærer blant annet en konkretisering og avklaring av en rekke viktige bestemmelser og krav med sikte på å forebygge, oppdage, rapportere og redusere skade ved rømning. Utvalget understreker at brudd på bestemmelsene må følges opp med basis i de tvangsmidler som fiskeoppdrettsloven hjemler, jfr. nedenfor. Hjemmelen for å etablere forskrift om internkontroll må på plass i fiskeoppdrettsloven og forslaget til internkontroll i oppdrettsrelatert virksomhet fra 1997 må tre i kraft så raskt som mulig. Dette vil også bedre det sykdomsforebyggende arbeidet jfr. 9.6.4.

Dersom arbeidet med å redusere rømning gjennom strengere og mer konkrete regler for anleggsstandard og driftsrutiner ikke raskt gir resultater, bør regelverket vurderes endret slik at rømning i seg selv utløser rettslige sanksjoner. Utvalget ser her for seg regler etter mønster av forurensningsloven. Et hinder for å nå bedre resultater i dagens situasjon er at rømning har relativt små konsekvenser for oppdretteren. Den rømte fisken utgjør en liten andel av den utsatte fisken. Ved større rømninger vil en del av tapet regelmessig dekkes av forsikringen. Prinsipielle endringer i regler eller avgiftssystemet som tydeligere ansvarliggjør oppdretteren, må snarest vurderes om ikke rømningstallene går betydelig ned som følge av gjennomføring av forslagene nevnt over. Rømning vil da kunne følges opp direkte gjennom gebyrer, tilbakekall av tillatelse eller eventuelt straff, og ikke indirekte som i dag, der disse rettsvirkninger må knyttes til anleggsmangler, svikt i driftsrutiner eller manglende rapportering av rømning.

9.5.4 Styrking og klargjøring av det offentliges kontrollarbeid

Fiskerimyndighetene har ansvaret for å fremme og utvikle oppdrettsnæringen. De gir tillatelser etter fiskeoppdrettsloven, utformer rammebetingelser og fører tilsyn i henhold til lover og forskrifter. Dette inkluderer de drifts- og anleggstekniske krav som næringen er underlagt med hjemmel i fiskeoppdrettsloven (jfr. kap. 6.4 og 9.5.3). Disse flerdelte og sammensatte oppgavene og funksjonene er ikke uproblematiske. Fiskeridirektoratet har nylig gjennomgått en omorganisering for å klargjøre skillet mellom næringspolitiske oppgaver og tilsyns- og kontrolloppgaver. Utvalget vil peke på behovet for bevisstgjøring og rendyrking av fiskerimyndighetens ulike roller i en ny organisasjon. Det må ikke bli slik at tilsyns- og kontrolloppgavene nedprioriteres eller blandes sammen med de næringspolitiske oppgavene. En vellykket næringspolitikk er avhengig av et relativt uavhengig, sterkt og handlekraftig tilsyns- og kontrollarbeid, jfr. også 9.2.5.

Kapasitets- og kompetansemangel hos fiskerimyndighetene har hittil ført til at det ikke oppnås gode nok resultater i arbeidet for å hindre rømning. Næringens raske vekst og tiltagende kompleksitet, og de hyppige og omfattende rømninger, tyder på at det ikke er samsvar mellom næringens omfang, de lovpålagte oppgavene og den kapasitet som finnes i forvaltningsapparatet. Parallelt med regelendringer og klargjøring av de ulike roller og oppgaver hos fiskerimyndighetene, må derfor kompetansen og kapasiteten på kontrollsiden styrkes. Siden den såkalte havbruksoffensiven først på 90-tallet har kontrollen vært begrenset til 15   % av anleggene hvert år. Det er avdekket anleggstekniske mangler i enkelte distrikter og kontrollene må skje hyppigere. Den raske utviklingen innen næringen de siste årene stiller økte krav til kontrollpersonell og utstyr. Det er behov for vesentlig forbedring dersom en skal kunne gjennomføre tilfredsstillende kontroller av anleggene og kritiske komponenter som fortøyning, not og flytekrage. Dette må også sees i forhold til et mer spesifisert og forpliktende regelverk som vil lette kontrollarbeidet betydelig.

På noe lengre sikt vil virksomhetenes eget tilsyn basert på internkontroll kunne redusere behovet for ekstern kontroll ute på anleggene i regi av fiskerimyndighetene. Inntil videre foreslår utvalget en styrket kontroll i regi av fiskerimyndighetene. Dette må finansieres gjennom innkreving av gebyr fra anleggene for å dekke kostnadene ved de kontroller som myndighetene gjennomfører.

Særuttalelser

Utvalgets medlemmer Marianne Balto Henriksen, Arne Eggereide, Elise Førde, Bror Jonsson, Bjørnulf Kristiansen, Børre Pettersen og Else-Beth Stamer Wahl, foreslår at det i tillegg bør vurderes nærmere om Statens forurensningstilsyn (SFT) skal overta ansvaret for kontroll med rømning fra oppdrettsanlegg. I dag har SFT allerede ansvaret for kontroll med bruk av kjemisk stoff og organisk utslipp fra oppdrettsnæringen. Rømning av fisk kan i prinsippet betraktes som et uønsket utslipp til miljøet. I industri og landbruk er SFT kontrollorgan på miljøsiden. Det bør derfor utredes nærmere om SFT bør overta kontrollen med rømning og at også dette utslippet kommer inn under forurensningslovens bestemmelser.

Utvalgets medlemmer Axel R. Anfinsen, Inger Eithun, Arne Jørrestol, Jan Henning L’Abée-Lund, Øyvind Mårvik, Georg Fr. Rieber-Mohn, og Marit Solberg, vil ikke motsette seg at spørsmålet om å endre ansvaret for kontrollvirksomheten med rømning utredes, men finner at tiden ikke er inne for en slik utredning nå. Fiskerimyndighetene har nylig gjennomført en omorganisering med sikte på å skille kontrolloppgavene fra den næringsfremmende virksomhet, og denne endring må få virke og vise seg utilstrekkelig før det kan bli aktuelt med prinsipielle nyordninger.

Utvalgets medlem Axel R. Anfinsen vil for øvrig bemerke at han i Typegodkjenningsutvalget (TYGUT) har gått inn for at myndighetenes tilsyn med anleggene skal være vederlagsfritt. Han kan derfor ikke nå støtte forslag om innføring av gebyr på dette tilsyn. Han vil også påpeke at effekten av tilsynet har vesentlige begrensninger så lenge en ikke har fått et regelverk for konstruksjon og bruk av anleggene på plass.

9.5.5 Styrket teknologiutvikling på anleggssiden

Utviklingen innen norsk fiskeoppdrett bygger på bruk av åpne merder i sjø, men det er også denne teknologien som er i ferd med å bringe næringen i vanry på grunn av de hyppige rømninger. En grundig og systematisk forbedring av merdteknologien bør kunne:

  • Redusere omfanget av havari og skade som følge av vind, strøm, bølger og isgang.

  • Redusere skader p.g.a av feil bruk av anlegg/utstyr.

  • Gi en bedre arbeidsplattform som bidrar til å redusere driftsuhell.

Merdteknologien har en del til felles med skips- og offshoreteknologi, men merdkonstruksjonene er såpass spesielle at denne kunnskapen ikke uten videre lar seg overføre. Norske fagmiljøer er blant de fremste i verden, men av beskjeden størrelse, og de er derfor sårbare. De siste årene har oppdragsmengden vært lav, blant annet med få prosjekter gjennom Norges forskningsråd. Blant årsakene til at det har vært vanskelig å utvikle et sterkt merdteknologisk fagmiljø kan nevnes:

  • Industrielle samarbeidspartnere er i hovedsak av typen små og mellomstore bedrifter med beskjeden evne til å finansiere forskning og utvikling.

  • Hittil har det ikke vært tilstrekkelig regelverk for merdanleggene.

  • Merdteknologien har kommet uheldig ut ved omorganiseringen av norsk forskning.

For å redusere omfanget av rømning må det derfor også være en prioritert oppgave å styrke og videreutvikle det merdteknologiske miljø i Norge. Som en del av dette må økonomiske stimuleringstiltak for utvikling av miljøvennlig teknologi supplere gode rammevilkår og forskning.

9.5.6 Lukkede anlegg m. m.

Det er viktig å styrke det generelle arbeidet med å utvikle andre former for anlegg, for eksempel lukkede sjøanlegg, og gjøre disse mer konkurransedyktige. Dette vil kunne redusere problemer med rømning, og forenkle forebygging og behandling av sykdommer, jfr. 9.6. Etter beskjeden oppdrettsteknologisk forskning i regi av forskningsrådet de siste årene, er det nå et betydelig behov for økt satsing på dette området, både på styrking av merdteknologien og utvikling av lukkede sjøanlegg. Gjennom EU og NASCO bør Norge fremme felles miljøkrav til oppdrettsnæringen som både skaper mest mulig like konkurranseforhold og bidrar til mindre rømning og sykdom.

I spørsmålet om landbaserte anlegg, har utvalget delt seg i et flertall og et mindretall. Flertallet peker på at de store kostnader og hensynet til den harde internasjonale konkurransen tilsier at landbaserte anlegg ikke er en aktuell løsning i den nærmeste fremtid. Landbaserte anlegg kan også gi nye miljø- og sykdomsproblemer pga. beslaglegging av landarealer og økt fisketetthet.

Utvalgets mindretall, medlemmene Bjørnulf Kristiansen og Else-Beth Stamer Wahl, anfører følgende: Flere landbaserte anlegg ble bygget og satt i drift for ca 10 år siden. De fleste av disse anleggene ble lagt ned på grunn av økonomiske problemer etter få år. Hovedårsaken var oppbygging i kommersiell skala før den nødvendige kunnskap om teknologi (eks. vanntransport og oksygenering) og drift (fisketetthet og sortering) forelå. Dessuten falt denne perioden sammen med dårlige økonomiske tider for næringen generelt. De gjennomførte forskningsprosjektene med stor laks i landbaserte anlegg viste for øvrig at det vil kunne opprettholdes et godt vannmiljø i bassengene ved relativt høy fisketetthet. Disse medlemmer ser derfor ikke bort fra at ny teknologi og videre utvikling vil kunne gi muligheter for drift ved landbaserte anlegg.

9.5.7 Regnbueørret og steril laks

Rømning av regnbueørret og steril laks medfører ikke genetiske interaksjoner med ville laksebestander. Oppdrett av regnbueørret eller steril laks til erstatning for ordinær laks vil derfor bidra til å redusere skadevirkningene av rømning betydelig.

Forskning og oppdrettspraksis gjør at vi nå er nærmere kommersiell oppdrett av steril laks enn noen gang tidligere. I Skottland er hoveddelen av oppdrett av regnbueørret basert på steril fisk. Bruk av steril laks i oppdrett kan gi en varig løsning på trusler fra genetisk interaksjon mellom oppdrettslaks og ville laksebestander. Steril laks reduserer også problemet med tidlig kjønnsmodning som gir tap for oppdrettsnæringen. Misdannelser og katarakt (øyesykdom) reduserer lønnsomheten ved steril laks sammenlignet med ordinær laks. Oppdrett av steril laks bidrar imidlertid ikke til at sykdomsproblemer, som for eksempel lakselussmitte, blir løst. Erfaringene med steril regnbueørret i Skottland tyder på at markedsmessige reaksjoner på steril laks vil være svært begrenset.

Forskningen på bruk av steril laks bør intensiveres. Det må vurderes om det skal settes krav om bruk av regnbueørret, alternativt steril laks, dersom nye oppdrettstillatelser allikevel gis på lokaliteter i nærheten av viktige villaksområder, jfr. 9.2.1. Produksjon av steril fisk innebærer imidlertid en manipulering med biologisk materiale som resulterer i individer som i vesentlig grad avviker fra det som er naturlig. Dette reiser etiske problemstillinger som også må vurderes nærmere før steril fisk tas i bruk.

9.5.8 Identifisering av oppdrettsfisk og bedret statistikk over rømning (jfr. også 9.7 om utsettinger)

For å kunne ha god kontroll med rømningssituasjonen og drive selektivt fiske etter rømt laks, er det nødvendig å ha en fullgod statistikk over rømnings­omfang og -årsaker, og en merkeordning som medfører at rømt laks enkelt kan skilles fra vill laks.

Fiskerimyndighetenes rømningsstatistikk har hittil vært ufullstendig og ikke avspeilet det faktiske rømningsomfanget. En av årsakene antas å være den stigmatisering oppdrettere som har rapportert rømning er blitt utsatt for. Statistikken må bli pålitelig og fyllestgjørende, gjennom bedring av rutinene for innhenting av opplysninger og effektiv bruk av sanksjonsmuligheter for å sikre at oppdrettere faktisk rapporterer rømning. Parallelt må det opprettholdes en overvåkning av innslag av rømt fisk i gytebestandene i elvene.

Ulike merkeordninger for oppdrettslaks er drøftet i Norge, blant annet mikromerker som også kan brukes til å identifisere hvilket anlegg fisken er rømt fra. Andre land har innført ordninger der en gjennom enklere merkemetoder som finneklipping konsekvent kan skille all vill fisk fra fisk som stammer fra oppdrettsanlegg, havbeite eller kultiveringsutsettinger. Merking har vært et omstridt tema, blant annet på grunn av kostnader, praktiske problemer, forholdet til forsøksmerking og sykdomsrisiko.

Utvalget viser til de ulike problemene ved merking av oppdrettslaks og kultiveringsutsatt laks. Utvalget har også vurdert en løsning med fettfinneklipping, men anser dette som en metode som ikke vil kunne dekke alle behov, samtidig som det er usikkerhet om negative virkninger av den. Det vises derfor til pågående utredninger som gjennomføres i samarbeid mellom Direktoratet for naturforvaltning, Fiskeridirektoratet, Norsk institutt for naturforskning og Havforskningsinstituttet om mikromerking av oppdrettslaks. Utvalget anbefaler at det arbeides videre med å finne frem til en hensiktsmessig merkemetode. Merkeordningens dyrevernmessige og markedsmessige aspekter må også utredes.

9.5.9 Lovstridig oppdrettsvirksomhet

Tvangsmulkt, tilbaketrekking av tillatelse og straff

Fiskeoppdrettsloven hjemler i dag bruk av tvangsmidler for å gjennomføre pålegg om utbedring av mangler, såsom tvangsmulkt, og tilbaketrekking av tillatelse (jfr. §§ 16 om pålegg, 17 om tvangsmulkt og 19 om tilbaketrekking). Bestemmelsene brukes i forbindelse med kontroller av tilsynsmyndighetene, knyttet til produksjonskrav (tetthet), lokaliseringskrav (merking, beliggenhet) og anleggstekniske krav som innvirker på rømning. Vanligvis blir myndighetenes krav og pålegg etterkommet uten at det blir behov for bruk av tvangsmidler. Tilbaketrekking av tillatelse som reaksjon på lovbrudd har ikke vært benyttet.

Dersom arbeidet med å redusere rømning ikke gir resultater, bør bestemmelsen om tilbakekall av tillatelse anvendes i langt større omfang enn i dag når rømning kan tilbakeføres til lovbrudd, for eksempel ved gjentatte rømninger pga. manglende anleggsteknisk standard, mangelfull journalføring, svak kontroll og overvåkning, eller ved at rømning ikke rapporteres.

Ved forsettlig eller uaktsom overtredelse av loven eller forskrifter gitt i medhold av denne kan bøtestraff anvendes (§ 20). Fra 1998 er det ved brev fra Fiskeridirektøren til regiondirektørene gitt uttrykk for at en i økende grad bør vurdere anmeldelse dersom rømning ikke rapporteres til myndighetene som pålagt, jfr. § 25. nr. 3 i den nye drifts- og sykdomsforskriften.

Med den fare som uforsvarlig oppdrettsvirksomhet utgjør for de ville laksestammer, vil grove eller gjentatte overtredelser av loven – med rømning som resultat – måtte anses som miljøkriminalitet av relativt alvorlig karakter. Dette er et område som er prioritert av påtalemyndigheten og skal straffeforfølges med tyngde og effektivitet. Foretaksstraff, dvs. bøtestraff ilagt det selskap som eier anlegget, vil kunne være særlig aktuell, og vil da lett kunne komme opp i betydelige beløp. Det kan for øvrig være grunn for myndighetene til å overveie innført enn noe strengere straffetrussel i fiskeoppdrettsloven, slik at fengselsstraff blir et straffealternativ hvor enkeltpersoner bevisst eller gjentatt har forsømt sine plikter med betydelig rømning som resultat.

9.5.10 Oppsummering

Hovedforslagene er:

  • Etablering av nasjonale laksefjorder (NLF), jfr. 9.2:

  • Øst for Kinnarodden

  • Porsangen

  • Altafjorden

  • Namsfjorden

  • Trondheimsfjorden

  • Nordfjorden

  • Sognefjorden

  • På Jærkysten (fra Stavanger til grensen mot Vest-Agder)

  • Ytre Oslofjord (Skagerrak øst for Jomfruland)

  • Etablering av sikrings- og tiltakssoner utenfor øvrige nasjonale laksevassdrag, i påvente av evaluering og vurdering av mulighetene for styrking og utvidelse av sonene før det vurderes om sonene skal gjøres permanente eller oppheves.

  • Opphevelse av midlertidige sikringssoner for laksefisk utenfor laksevassdrag som ikke foreslås som nasjonale laksevassdrag.

  • Styrking av regelverk, kontrollarbeid og kompetanse for å bidra til anleggsstandarder og driftsrutiner som reduserer rømning på generell basis, blant annet må Fiskeridirektørens forslag til godkjenningsordning for flytende oppdrettsanlegg iverksettes snarest og den merdteknologiske forskning må styrkes.

  • Forbedret rømningsstatistikk.

  • Videreføring av myndighetenes forsøk med utvikling av mikromerkeordning for oppdrettslaks.

  • Innskjerping og mer aktiv bruk av straff og tvangsmidler overfor anlegg som bryter lover og forskrifter.

9.6 Tiltak mot fiskesykdommer

9.6.1 Innledning og situasjonsbeskrivelse

Fiskesykdommer har vært et av de største problemene både for de ville laksebestandene og lakseoppdrettsnæringen på 80- og 90-tallet. Helsesituasjonen i oppdrettsnæringen er betydelig forbedret de siste fem årene, særlig for bakterie- og virussykdommer. De største sykdomsproblemene for villaks forårsakes nå av lakseparasitten G. salaris og lakselus. Men situasjonen er uklar når det gjelder effektene av andre sykdommer (f. eks. infeksiøs pankreasnekrose, IPN).

Problemet med G. salaris er bare i begrenset grad knyttet til fiskeoppdrettsvirksomhet (oppdrett i innlandet), mens lakselus i stor grad synes å ha sammenheng med oppformering av smitte i oppdrettsanlegg. Oppdrettsnæringen fortsetter å ekspandere og nye arter er på vei inn i kommersielt oppdrett. Sammen med økt handel både nasjonalt og internasjonalt medfører dette økt risiko for smittespredning og sykdom. Nye, i dag ukjente sykdomsproblemer vil sannsynligvis dukke opp fremover. Det er store sjanser for at nye sykdomstilstander hos laks først vil registreres i Norge, på grunn av næringens store omfang her hjemme. Det er i denne situasjonen viktig å basere forebyggelse og bekjempelse på den erfaring vi har om at sykdom har skapt meget alvorlige problemer, både for laks i oppdrett og i vill tilstand.

9.6.2 Generelle sykdomsforebyggende tiltak

Både i forhold til kjente og ukjente sykdommer er forebyggende tiltak viktig. Tiltak som regelmessig overvåkning av ville bestander, informasjon og holdningsskapende arbeid, helsekontroll i oppdrettsanlegg, rutinemessig brakklegging og adskilt drift mellom ulike enheter må videreføres og styrkes. Andre tiltak i det forebyggende arbeidet er styrket internkontroll, regionalisering av oppdrettsnæringen og forebyggende tiltak ved internasjonal handel.

Regionalisering av oppdrettsnæringen

Regionalisering innebærer en inndeling av landet i epidemiologiske områder med strenge regler mot flytting av fisk eller annet biologisk materiale mellom områdene. Flytting over lengre distanser er erfaringsmessig en av de største risikofaktorer for overføring av smitte og sykdom, jfr. erfaringene med G. salaris og furunkulose. Fortsatt vekst i oppdrettsnæringen sammen med flytting av settefisk og slaktefisk i stort omfang fører til at eksisterende og nyintroduserte organismer kan forårsake stor skade, både for de ville laksebestandene og for næringen.

Regionalisering begrunnet i spesifikke smittsomme sykdommer er vanlig i EU. Flytting av fisk mellom områder vurderes ut fra dokumentert forekomst av listeførte sykdommer i de ulike områdene. Det er meget begrenset adgang til å flytte fisk fra områder med dårligere helsestatus til områder som har dokumentert bedre helsestatus. I Norge er dette prinsippet allerede i bruk i forhold til sykdommen infeksiøs lakseanemi (ILA). Det er imidlertid viktig å understreke at en alltid vil være på etterskudd når det gjelder å oppdage og diagnostisere «nye» sykdommer.

En regionalisering på generelt grunnlag er ikke avhengig av dokumentert forekomst av listeførte sykdommer. Utvalget anbefaler en utredning av regionalisering på generelt grunnlag slik fiskesykdomsloven hjemler i § 9. Begrensninger på flytting av fisk gjelder da uavhengig av sykdomsstatus i det enkelte område. Denne formen for regionalisering gir en bedre forebyggende effekt enn en regionalisering basert på spesifikke sykdommer. Det gjelder særlig ved introduksjon av eventuelle nye sykdommer. Regionalisering må utredes og planlegges slik at de strukturelle og økonomiske konsekvenser for næringen blir så små som mulig.

Et eksempel på uheldig næringsstruktur er underdekningen av smolt, særlig i Nord-Norge. Dette medfører omfattende transport av fisk over store avstander med risiko for sykdomsspredning, og forutsetter spesiell aktsomhet og kontroll. En økt og bedre styrt settefiskproduksjon i Nord-Norge vil redusere transportbehovet og faren for sykdomsspredning til de ville bestandene.

Krav om internkontroll i oppdrettsnæringen og i kultiveringsanlegg

Krav til internkontroll etter fiskesykdomsloven og fiskeoppdrettsloven bør innføres snarest, jfr. 9.5. Dette innebærer pålegg om at virksomhetene selv skal påse at krav fastsatt i lov eller forskrift overholdes. Næringen er allerede pålagt internkontroll gjennom Forskrift om systematisk helse-, miljø og sikkerhetsarbeid i virksomheter. Et krav om internkontroll hjemlet i fiskesykdomsloven vil fremme det sykdomsforebyggende arbeidet i den enkelte virksomhet, og i større grad ansvarliggjøre virksomheten. Internkontroll innfører ikke en ny plikt til å overholde loven og tilhørende forskrifter. Den plikten har alltid vært der. Det nye er at virksomheten også får plikt til å kontrollere at bestemmelsene faktisk blir overholdt, og at de må kunne dokumentere at de har et tilfredsstillende system for denne kontrollen. Et arbeidsutvalg med representanter fra fiskeri-, landbruks- og miljøvernmyndigheter la våren -97 frem forslag til et samordnet opplegg for internkontroll etter oppdrettsloven, fiskesykdomsloven og forurensningsloven. I den forbindelse er det også lagt frem forslag om hvordan det offentlige tilsynet med oppdrettsnæringen kan koordineres mellom de forvaltningsetatene, og effektiviseres. Dette arbeidet må følges opp.

Konsesjonsbehandling av slakte- og tilvirkningsanlegg

Slakte- og tilvirkningsanlegg kan være en viktig smittekilde ved spredning av fiskesykdommer. Tillatelse for etablering av anlegg av denne typen bør derfor underlegges godkjenningsprosedyrer på linje med dem for etablering av oppdrettsanlegg.

Forhold til internasjonal handel med vannlevende dyr

Fremtidige sikkerhetstiltak i forbindelse med handel vil i større grad måtte baseres på dokumentasjon av egen helsestatus og risikovurderinger basert på vitenskapelige risikoanalyser. WTO – avtalen gir det enkelte land mulighet til å sette opp egne krav for handel som er strengere enn de som er vedtatt internasjonalt, dersom en kan vise til at dette er nødvendig for å opprettholde egne helsestandarder. I følge den reviderte EØS-avtalen har Norge en overgangsperiode på inntil fem år for handel med levende skalldyr og visse arter av levende fisk, inkludert laksefisk. Intensjonen er at regelverk for handel med levende akvatiske dyr mellom EU og Norge skal være harmonisert når overgangsperioden utløper. Norske myndigheter må i denne perioden arbeide aktivt for å påvirke utviklingen av regelverket i EU. Det ligger også store utfordringer i å dokumentere og å opprettholde en god status med hensyn til kjente sykdommer, som er en forutsetning for at sikkerhetstiltak kan iverksettes ved eventuelle fremtidige importer uten at de vil virke handelshindrende. Det vil være behov for en styrking av landbruksmyndighetenes kompetanse og ressurser på dette området.

Sikkerhetstiltak for handel basert på kjente listeførte sykdommer (jfr. kap. 6.5) vil i liten grad ta høyde for «nye» sykdommer som ikke er kjent og beskrevet. Dersom import av levende akvatiske dyr øker, vil utvilsomt også risikoen for innførsel av sykdommer øke. Aktuelle tiltak som er mulig å innføre vil til en viss grad kunne kompensere for en økt risiko, men ikke fullt ut. En regionalisering av oppdrettsnæringen på generelt grunnlag i Norge er også i strid med EU"s prinsipper for regionalisering. Hvilke konsekvenser dette vil kunne få for våre ville bestander av laksefisk er usikkert. Alvorlige konsekvenser kan ikke utelukkes. Handelsdirektivet i EU gjelder med forbehold om bestemmelser om beskyttelse og bevaring av arter. Hendelsen med introduksjonen av lakseparasitten G. salaris viser at villaksen er særlig utsatt for fremmede sykdomsorganismer. Landets særlige ansvar for den atlantiske laksen og de veldokumenterte problemene som import har medført tidligere, tilsier at Norge må kunne ta forbehold mot handelsdirektivet, eller utvikle særlig strenge krav til helsestandard og kontroll i forbindelse med direktivet. Norske myndigheter må legge stor vekt på dette i forbindelse med tilpasning og utforming av alternative forebyggende tiltak knyttet til oppfølging av internasjonale avtaler (EØS-avtalen og WTO-avtalen).

Kontroll med «småskala-oppdrett»

Oppdrettsvirksomhet i mindre skala i innlandet basert på regnbueørret og ørret har bidratt til svært alvorlig sykdomssmitte til de ville laksebestandene. Det er også grunn til å tro at det eksisterer en del uregistrerte og ulovlige små anlegg, hagedammer og lignende, med ukontrollert flytting av fisk. Vi vet ikke nok om omfang og helsestatus i innlandsoppdrett, og kontrollrutinene er variable og til dels mangelfulle. Denne type virksomhet omfattes også av bestemmelser i fiskesykdomsloven og oppdrettsloven. I innlandet er forvaltningsmyndighet etter oppdrettsloven delegert til fylkesmennene. Tilsynsmyndigheten må gis økt prioritet, og virksomheten må komme i mer ordnet form, blant annet ut fra den store risiko for spredning av G. salaris som dette representerer.

9.6.3 Tiltak mot lakseparasitten Gyrodactylus salaris

Parasitten Gyrodactylus salaris er den mest omfattende kjente tapsfaktoren forårsaket av menneskelig aktivitet som har rammet norske laksebestander de siste årene. Parasitten ble innført til landet med import av levende smolt og er ikke naturlig utbredt i Norge. Den spres sjelden på andre måter enn ved flytting av fisk og vandringer av smittet fisk i brakkvann, men kan også spres med for eksempel fiskeredskap og båter. Utbredelsen i Norge er nå avgrenset til enkelte regioner, men flere nasjonalt viktige lakseelver er rammet, blant andre Lærdalselva, Driva og Vefsna. Tapet tilsvarer omlag 15   % av landets naturlige smoltproduksjon. I Norge har det vært få tilfeller av videre spredning etter at problemet ble kjent midt på 80-tallet. Parasittstatus i mange mindre oppdrettsanlegg med regnbueørret i innlandet er uklar, jfr 9.6.2. I våre naboland er parasitten spredt østfra til nye områder i Sverige, Finland og Russland nær viktige laksevassdrag i Østfold, Troms og Finnmark. Parasitten representerer en av de største og mest akutte trusler mot mangfold og produktivitet i det norske bestandskomplekset fremover, primært fra eksisterende smittekilder i norske vassdrag, og sekundært gjennom smittepress fra øst.

Tiltak som er gjennomført for å hindre smittespredning har bl   a vært informasjonsformidling, desinfeksjon, helsekontroll, stans i utsetting av fisk, stengning av fisketrapper og etablering av fiskesperrer. Rotenonbehandling av vassdrag og sanering av smittede anlegg har vært viktige bekjempelsestiltak. I tillegg er det gjennomført betydelig forskning om parasitten. Til sammen er det brukt om lag 30 mill. kr. over en tiårsperiode til arbeid mot parasitten, inkludert forskning. De siste årene er imidlertid bevilgningene redusert betydelig.

Rotenonbehandling har fjernet parasitten fra en rekke vassdrag, men enkelte behandlinger har vært mislykket, jfr. kap. 5.3 og 6.2.2. Bruk av rotenon er konfliktfylt og har skapt betydelig debatt. Alternative metoder for å bekjempe parasitten har vært testet, uten at man har funnet egnede metoder. Videre er det drøftet om større motstandsdyktighet mot parasitten, enten ved naturlig utvikling eller avl, kan bidra til at infiserte bestander på sikt vil overleve og øke i antall. Det vesentligste miljødilemmaet ved rotenonbehandling er muligheten for varig skade på andre vannlevende dyrearter. Det er ikke påvist slike skader ved tidligere behandlinger. Av de dyrearter vi nå har kjennskap til, er det først og fremst enkelte fiskearter som kan være utsatt, men her er det gode muligheter for iverksetting av avbøtende tiltak. Saksbehandling og behandlingsmetoder er stadig forbedret, men det regnes fortsatt med et betydelig forbedringspotensiale.

Utvalget støtter i hovedtrekk en fortsatt aktiv bekjempelsesstrategi av parasitten i tråd med det opplegget som Direktoratet for naturforvaltning og Statens dyrehelsetilsyn foreslår i forslag til handlingsplan fra høsten 1998. Norge har et klart ansvar blant annet for å gjennomføre og støtte utbedringstiltak når biologisk mangfold er redusert og for å hindre innføring av, kontrollere eller utrydde fremmede arter som truer økosystemer (Rio-konvensjonens artikkel 8 og 10). Utvalget mener derfor at en fortsatt strategi basert i stor grad på bruk av rotenon i bekjempelsen av parasitten er nødvendig. Samtidig må forskning på nye, effektive kjemiske midler rettet spesifikt mot parasitten vies betydelig større oppmerksomhet. Konsekvensutredninger med vurdering og prioritering av tiltak som sikrer utsatte arter, og ivaretar hensynet til et vellykket resultat, må imidlertid ligge til grunn før endelig beslutning om tiltak treffes i hvert enkelt tilfelle. I de vassdrag der hele eller deler av lakseførende strekning kan avstenges i trapper eller ved effektive vandringshindre, må dette gjennomføres. Bruk av fiskesperrer kan bidra til at den strekning som må rotenonbehandles forkortes vesentlig. Det kan også sikre bedre ivaretagelse av andre organismer, og øke muligheten for en vellykket behandling.

I flere av de infiserte vassdragene foregår det fortsatt utsettinger av laks. Det er også tilfeller der fisketrapper fortsatt står åpne, eller det er usikkert om de er tilstrekkelig stengt. Dette medfører økt risiko for smittespredning og er etter utvalgets oppfatning en svært uheldig praksis. Samtlige fisketrapper i infiserte vassdrag bør stenges.

Som hovedregel må kultivering av laks i infiserte vassdrag opphøre i den hensikt å redusere sannsynligheten for å overføre smitte til nærliggende vassdrag. I de unntakssituasjoner der bekjempelse gjennom fiskesperrer og rotenonbehandling er umulig ut fra dagens kunnskaper og erfaringer, anbefaler utvalget at en vurderer utøvelse av fiske, kultivering og den kontroll- og oppsynsvirksomheten som gjerne følger med dette, opp mot den konkrete smittefaren. En må også vurdere den risiko en løper ved forbud mot kultivering og de følger et mindre kontrollert fiske på en smittet restbestand utgjør. Eventuell kultivering med fremavlet resistent fisk må ha som forutsetning at smittepresset ikke skal øke. Utsett av fremavlet resistent fisk kan føre til at smittepresset i et vassdrag totalt sett vil øke, og vil i tilfelle være i strid med intensjonen om å redusere smittefaren fra infiserte vassdrag.

En aktiv bekjempelse forutsetter at kontrollen av mindre oppdrettsanlegg med regnbueørret i innlandet bedres.

Oppsummeringsvis mener et flertall i utvalget at en fortsatt strategi basert i stor grad på bruk av rotenon i bekjempelsen av parasitten er nødvendig. Forskning på nye, effektive kjemiske midler rettet spesifikt mot parasitten må vies betydelig større oppmerksomhet. I de vassdrag der deler av lakseførende strekning kan avstenges i trapper eller ved effektive vandringshindre må dette gjennomføres. Fortsatt kultivering av laks i infiserte vassdrag må som hovedregel opphøre i den hensikt å redusere sannsynligheten for å overføre smitte til nærliggende vassdrag.

Utvalgets mindretall , medlemmet Jan Henning L’Abée-Lund, mener at en fortsatt strategi basert i stor grad på rotenonbehandling i bekjempelsen av Gyrodactylus salaris ikke er noen varig biologisk løsning på problemet. Kultivering av laks i infiserte vassdrag må opphøre for å redusere sannsynligheten for å overføre smitte til nærliggende vassdrag. Kultivering med fremavlet resistent fisk vil derfor ikke være i tråd med intensjonene med å redusere smittefaren fra infiserte vassdrag. Resistent fisk vil fortsatt kunne være smittebærer uten selv å ha sykdomssymptomer.

9.6.4 Tiltak mot lakselus

En rekke indikasjoner tyder på at omfattende lakselussmitte er en betydelig tapsfaktor for utvandrende laksesmolt. Lakselus påfører ikke fisk i oppdrett egentlige sykdomstilstander, men fører til økonomiske tap på flere hundre millioner kroner pga. redusert vekst, dårligere slaktekvalitet og utgifter til behandling. Et nivå på lakselus som ikke påfører næringen uakseptable økonomiske tap, kan likevel gi et høyt smittepress på vill laks. Lakselusproblemet er nært knyttet til det faktum at det med den merdbaserte oppdrettsteknologien ikke er noen smittemessige barrierer mellom oppdrettsfisken og de ville bestandene. Dette vanskeliggjør effektive tiltak, og fører til at man ikke kan se separat på lakselussmitte hos vill laksefisk og oppdrettsfisk.

Arbeidet med en handlingsplan mot lakselus startet høsten 1996 og den første planen ble vedtatt i februar -97. Tiltak som har vært prioritert fra starten av er blant andre rutiner for telling, registrering og rapportering av lus, bruk av leppefisk og organisert avlusning i den kalde årstiden for å redusere smittepress om våren/forsommeren.

Handlingsplanen baseres på at det er næringen som har hovedansvaret for bekjempelse av lakselus, og at offentlige myndigheter har et oppfølgingsansvar dersom tiltak basert på frivillighet ikke fører frem. I løpet av de siste årene er det registrert en nedgang i forekomsten av lus i anleggene, mens situasjonen for villfisken synes heller å ha blitt forverret. Næringens holdning til nødvendigheten av en aktiv bekjempelse er i dag langt mere ansvarsbevisst enn før. Erfaringene har likevel vist at oppslutningen om tiltakene ikke har vært god nok. Dagens nivå av lakselus i oppdrettsnæringen er generelt sett for høyt, særlig sett i lys av prognosene for økt produksjon fremover. Selv om de fleste oppdrettere støtter opp om fellestiltak, er det en kjensgjerning at det fremdeles er en del anlegg som ikke følger opp. Anlegg som nekter å delta i organisert, regional avlusning kan opprettholde smittepresset for andre oppdrettere og viltlevende bestander og derved redusere effekten av tiltak som andre gjennomfører.

I forarbeidene til fiskesykdomsloven, som trådte i kraft 1.1.1998, er det spesifikt nevnt at fylkesveterinæren kan gi pålegg om tiltak mot lakselus, selv om infeksjon med lakselus er klassifisert som sykdom i gruppe C. Endring av sykdomsforskriften ble vedtatt våren 1998. Med hjemmel i denne, kan fylkesveterinæren som ledd i bekjempelsen av sykdommer i gruppe A og B, lakselus i gruppe C, opprette geografiske soner for særskilte tiltak mot sykdomsspredning. Etter dette har fylkesveterinærene i løpet av 1998 fastsatt regionale forskrifter om bekjempelse av lakselus. Forskriftene fastsetter visse minimumskrav. De viktigste momentene i forskriftene er krav til telling og rapportering av lus, grenseverdier for når avlusning kreves gjennomført og hjemmel for tvangsmulkt. Fiskesykdomloven gir også hjemmel til å fastsette nasjonal forskrift om bekjempelse av lakselus. Dagens regelverk gir hjemmel for offentlige krav om gjennomføring av regionaliserte vinter- og våravlusninger. Pålegg om avlusning må imidlertid, uavhengig om det gjøres i form av enkeltvedtak eller som forskrift, relateres til en faktisk forekomst av lus.

Hvor lav forekomst av lus i oppdrettsanlegg som må til for at hensynet til villfisken skal ivaretas, er usikkert. For de ville laksebestandene er først og fremst lussituasjonen om vinteren viktig, fordi denne har stor betydning for omfanget av smitte når den ville smolten vandrer ut om våren og forsommeren. Vellykket bekjempelse av lakselus forutsetter at det arbeides systematisk over tid og at det skjer en videre utvikling av kunnskap og metoder for bekjempelse. Erfaringene fra bl   a Nord-Trøndelag viser likevel at en kan nå veldig langt ved å gjennomføre regionale avlusninger tidlig om vinteren og om våren, kombinert med bruk av leppefisk om sommeren.

Bekjempelsesarbeidet må ha som mål at det ikke skal være kjønnsmoden lus i oppdrettsanlegg i perioden før utvandring. De grenseverdier som er satt i gjeldende forskrifter er et skritt på veien, men er ikke tilstrekkelig lave dersom målsetningen skal nås. Smittepresset må bygges ned. Grenseverdier for avlusning om vinteren og våren må senkes, og i løpet av to – tre år komme så lavt at målet kan nås. Hensynet til villfisken tilsier at kravene bør være særlig strenge i områder med mye oppdrettslaks som samtidig er viktig for ville bestander av laksefisk. I slike områder er det også nødvendig med regelmessig overvåkning av smittenivået på den utvandrende smolten. Systematisk overvåkning av lus på villfisk og overvåkning av lus på oppdrettsfisk må benyttes til å evaluere lusebekjempelsen og de aktuelle grenseverdier og tiltak. Dersom en oppdretter ikke følger pålegg, gir fiskesykdomsloven hjemmel for bruk av tvangsmulkt og straff, jfr. lovens §§ 29-30. Det som er fremhevet i avsnitt 9.5.9 foran må gjelde tilsvarende her.

Selv om regionale avlusninger utvilsomt er et viktig tiltak, er det likevel grunn til å stille spørsmål ved om vi kan «behandle» oss ut av problemet. Avlusning i vinterhalvåret må i dag baseres på bruk av medikamenter. Stort medisinforbruk er ikke ønskelig i forhold til miljøet ellers. Parallelt med bedring av behandlingsstrategier må det satses mer på bruk av leppefisk og bedre lokalisering av anleggene med regelmessig brakklegging av større områder. En reduksjon i rømningen vil sannsynligvis også kunne bidra til bedret kontroll med lakselussmitten, jfr. 9.5. På lengre sikt kan utvikling og bruk av andre anleggstekniske løsninger, særlig lukkede sjøanlegg, jfr. 9.5 gi bedre muligheter for kontroll, forebygging og bekjempelse av sykdommer som oppstår i oppdrett, og som smitter videre til vill fisk.

Også avl på resistens mot lus vil kunne bidra i positiv retning, såfremt dette bidrar til å redusere smittepresset mot de ville bestandene. Mer kunnskap, særlig om spredningsmekanismer og effekter av ulike tiltak er viktig for å drive optimal bekjempelse. Nøyaktige bestandstellinger og registreringer både på vill fisk og i oppdrett vil være en grunnleggende forutsetning dersom en med større sikkerhet skal vurdere effekten av tiltakene.

Et mindretall i utvalget, medlemmene, representantene Elise Førde, Bjørnulf Kristiansen, Børre Pettersen og Else-Beth Stamer Wahl mener at lakselus bør oppgraderes fra C- til B-sykdom. Med bakgrunn i kunnskap om lakselusens virkninger bør det være grunnlag for en slik oppgradering. En oppgradering til B-sykdom er etter mindretallets vurdering avgjørende for å kunne lykkes med en strategi der en pålegger alle oppdrettere i en region å avluse.

9.6.5 Oppsummering av forslag til tiltak mot fiskesykdommer

Hovedforslagene er:

  • styrking av det generelle sykdomsforebyggende arbeid gjennom etablering av nasjonale laksefjorder og sikringssoner/tiltakssoner, innføring av internkontroll i oppdrettsnæringen, utredning av om regionalisering etter fiskesykdomsloven skal gjennomføres og økt forskning.

  • aktiv bekjempelse av lakseparasitten G. salaris ved bygging av fiskesperrer og rotenonbehandling. En forutsetning for rotenonbehandling er konkrete konsekvensvurderinger og økt satsing på avbøtende tiltak.

  • økt satsing på lakselusbekjempelse gjennom den etablerte handlingsplanen, der oppslutningen om avlusningene må styrkes og grenseverdien for avlusning om vinteren og våren senkes mot et mål om at anlegg i denne perioden ikke skal ha kjønnsmodne lus. Overvåkningen av villfisk må styrkes og benyttes aktivt i planleggingen av smittebekjempelse i oppdrettsanleggene.

9.7 Fiskestellstiltak

9.7.1 Situasjonsbeskrivelse og generelle vurderinger

Fiskestellstiltakene omfatter først og fremst utsettinger, fisketrapper og biotopjusteringer. Etter at laksebestandene gikk sterkt tilbake i forrige århundre ble det startet opp med utsettinger og bygging av fisketrapper for å styrke bestandene og øke produksjonen. Utviklingen i dette århundret har medført store inngrep, forurensning og sykdommer som har svekket laksen. Dette har økt behovet for effektive tiltak ytterligere. Tiltakene har i dag i prinsippet samme funksjon som tidligere, å sikre mangfold og opprettholde produksjonen av laks.

Store ressurser brukes årlig på fiskestellstiltak, anslagsvis omkring 50–70 mill. kroner. Den største delen av midlene brukes til pålagte fiskeutsettinger. Andre tiltak har hatt mindre ressurser til rådighet, og har bygget på kortsiktige bevilgninger som har vanskeliggjort planmessig og effektiv gjennomføring (jfr. kap. 6.2.2).

Tiltakenes virkning er i økende grad satt under debatt, særlig utsettinger. Debatten har bidratt til målavklaring og faglige forbedringer. Det er nødvendig å vurdere tiltakene ut fra at de skal avbøte tap og forringelse av leveområder forårsaket av bl   a vassdragsregulering, andre fysiske inngrep og forurensing. Når inngrep reduserer produksjonen og mangfoldet hos laksen, er Norge i henhold til Rio-konvensjonen forpliktet til å iverksette tiltak som oppveier eller kompenserer de negative virkningene.

Prinsippet om at den som forårsaker skade, skal betale for gjenoppretting eller gjennomføre kompensasjonstiltak, er i dag bare praktisert i begrenset omfang. Vassdragsregulantene er pålagt å gjennomføre kompensasjonstiltak. Andre sektorer er i dag i liten grad pålagt ansvar for gjenoppretting eller gjennomføring av kompensasjonstiltak.

9.7.2 Utsettinger

Utsettinger er et nødvendig kompensasjonstiltak i vassdrag der det ikke er mulig å fjerne eller redusere tapsårsakene. Vandringshindre, vannkraftutbygging eller andre fysiske inngrep er vanlige tapsårsaker. Utsettinger av laks omfatter et bredt spekter som inkluderer rogn, yngel, fiskeunger og utvandringsklar smolt. Det er viktig at behovet for stamfisk til produksjon av fisk for utsetting ikke medfører at den naturlige produksjonen av laks blir svekket. Tidligere har det ved enkelte tilfeller blitt gitt stamfisktillatelser som har resultert i at en for stor andel av gytefiskbestanden har blitt tatt ut. Stamfisktillatelsene må derfor vurderes og tilpasses gytebestandsstørrelsen og behovet for utsettinger. I situasjoner hvor det er behov for vill stedegen fisk både til kultivering og til naturlig rekruttering, må det vurderes å dekke stamfiskbehovet ved oppal og eventuelt produksjon av stamfisk fra genbank. Utsetting av yngel eller fiskeunger er å foretrekke fremfor smoltutsettinger forutsatt at det er tilgjengelige leveområder i vassdraget. Direkte utsatt smolt har dårligere overlevelse enn villsmolt. Smoltutsettinger kan imidlertid være nødvendig der de naturlige oppvekstmulighetene er ødelagt eller redusert. Utsettinger av laks ovenfor lakseførende strekning bør fortsatt begrenses av hensyn til andre naturlig forekommende arter. Dersom dette likevel er aktuelt bør det gjennomføres konsekvensvurderinger for å avveie de ulike hensyn. Utsettinger er ofte særlig viktige i oppbyggingsfasen for en bestand, sammen med andre tiltak som kalking, bekjempelse av sykdom og parasitter, og bygging av trapper.

Utsettingsarbeidet er i endring. Kunnskap om genetikk, sykdom og parasitter, samt eksempler på mangelfulle virkninger av utsettingene, er viktige årsaker til omleggingen. Det er innført strengere krav til kultiveringsarbeidet i lakse- og innlandsfiskloven og fiskesykdomsloven med tilhørende regelverk, veiledere og kultiveringsplaner. Omfanget av utsettinger, særlig de frivillige, har avtatt. Dagens utsettinger tilsvarer ca. 500 000 smoltenheter. Ca. to tredeler er pålagte utsettinger i forbindelse med vassdragsreguleringer, resten er frivillige utsettinger. På grunn av lavere overlevelse er det antatt at utsettingen tilsvarer ca. 300 000 villsmoltenheter. Ressursbruken er betydelig, med årlige driftskostnader på ca 50–60 millioner kroner, og investeringer i eksisterende anlegg på ca 200 mill kr.

Det er noe ulike krav og behov ved produksjon av smolt for bruk til kultiveringsutsettinger og smolt til kommersielt oppdrett. Bruk av ny kunnskap og teknologi fra oppdrettsnæringen har, og kan fortsatt bidra til en mer effektiv produksjon i kultiveringsanleggene. En effektivisering av utsettingsvirksomheten må bidra til at en større del av tapet som vassdragsreguleringer påfører laksebestandene blir kompensert.

Forskning har gitt ny viktig kunnskap, og bidratt til at forskrifter og regelverk er lagt om. Informasjon og formidling har vært mangelfull i forhold til dette, og ny kunnskap er ikke omsatt i praksis. Det er derfor fortsatt et potensiale for forbedringer. Fiskeutsettinger har ikke vært et prioritert forskningsområde i det siste, og det har heller ikke vært gjennomført en grundig evaluering av utsettingsarbeidet. Det må stilles krav til evaluering i forbindelse med utsettingspålegg og frivillige utsettinger, samt etableres kvalitetskriterier for fisk som er pålagt å sette ut. Undersøkelsene må omfatte både overlevelse for utsatt fisk og bidraget fra utsatt fisk i fangstene. Påleggene bør evalueres med jevne mellomrom (eksempelvis 10 år) av myndighetene. Kostnadene med evaluering må belastes den som er ansvarlig for tiltakene.

9.7.3 Fisketrapper

Til sammen er det 316 fisketrapper i 171 av landets laksevassdrag. Trappene forenkler laksens oppvandring i vanskelige fosser og stryk, eller åpner nye områder. Produksjon på de åpnede strekningene har bidratt å øke smoltproduksjonene med 700 000 smolt årlig, mens potensialet er beregnet til 1,2 millioner smolt. Trappene har også hatt enkelte uønskede effekter, ved at de kan bidra til å endre bestandene, for eksempel ved å favorisere smålaks i et storlaksvassdrag. Trapper kan også øke muligheten for å spre sykdom og rømt oppdrettslaks. Halvparten av eksisterende trapper fungerer dårlig.

Utvalget går inn for at eksisterende trapper bør beholdes og de som fungerer dårlig bør opprustes. En utbedring av disse kan gi en ytterligere økning i smoltproduksjonen på 500 000 smolt årlig. Kostnadene ved denne opprustingen er ca. 10 mill kr. Dette er et meget kostnadseffektivt tiltak, både for å styrke bestandene og bidra til økt nytteverdi. Forbedring av trappene bør også kunne bidra til å motvirke enkelte trappers favorisering av smålaks. Laksetrappene må også utnyttes bedre til utskillelse av rømt oppdrettslaks og til overvåkning av gytebestandene.

Utbedringskostnadene bør finansieres av fiskefondet og rettighetshaverne, som vil få et styrket ressursgrunnlag. Rettighetshaverne bør deretter ha et forpliktende ansvar for drift og vedlikehold av trappene, etter anvisninger gitt av miljømyndighetene. Gjennomgang og forbedring av ansvarsforholdene for vedlikehold og drift av trappene må foretas, slik at en ikke på ny kommer i en situasjon der trappene forfaller.

Utvalget anbefaler ikke bygging av nye laksetrapper som et generelt virkemiddel for å styrke laksen. De mest lønnsomme trappeprosjekter er allerede realisert, og i tillegg er det ikke ønskelig ut fra hensynet til annen fauna i vassdragene.

9.7.4 Biotopjustering

Biotopjusteringer søker å gjenskape eller forme gode leveområder for laks, og er en prinsipielt bedre måte å avbøte skade på enn for eksempel utsettinger av fisk. Tiltak innenfor dette feltet er hittil lite og usystematisk brukt. Biotopjusteringer og restaurering av vassdrag er viktig for å kompensere for negative effekter av vassdragsregulering og andre fysiske inngrep i vassdrag, og økt satsing vil kunne gjenskape større og bedre leveområder og dermed økt produksjon, jfr. også 9.4. Tiltaket må fortrinnsvis utformes som biotopjusterende tiltak og ikke for å skape flere og bedre fiskeplasser. En nærmere vurdering i aktuelle vassdrag må gjennomføres for å avklare i hvilket omfang økt innsats her kan erstatte og gi bedre resultater enn utsettinger av fisk. Nasjonale laksevassdrag bør prioriteres i en slik gjennomgang. Strømkonsentratorer, steinsetting og reetablering av kantskog er særlige aktuelle tiltak.

9.7.5 Oppsummering av forslagene

Hovedforslagene er:

  • Midlene til fiskestellstiltak må sees i en helhet, og i sammenheng med midler og innsats brukt til bekjempelse av sur nedbør (kalking) og lakseparasitten Gyrodactylus salaris.

  • Fiskestellet må i størst mulig grad ta sikte på å styrke det naturlige produksjonsgrunnlaget. Biotopjusteringer og restaurering bør prioriteres foran fiskeutsettinger.

  • Opprusting av eksisterende fisketrapper er kostnadseffektive tiltak.

  • Der det er faglig grunnlag for det, og andre tiltak ikke er mulig å gjennomføre anbefales fortsatte fiskeutsettinger, men utsettingene må evalueres.

9.8 Andre forslag

9.8.1 Genbank

Den alvorlige situasjonen for laksen tilsier at det på kort sikt er nødvendig med en genbank som et sekundært og midlertidig vernetiltak (ex-situ bevaring). Sædbanken omfatter nå 156 stammer. I alt 33 stammer inngår i den levende genbanken. Disse stammene er valgt ut til genbanken fordi de er truet av enten lakseparasitten G. salaris (jfr. kap. 9.6) eller sur nedbør (jfr. kap. 9.7.1).

En levende genbank forutsetter at dødelighetsfaktorene fjernes i løpet få laksegenerasjoner slik at laksen kan tilbakeføres til sitt naturlige miljø. Det er usikkert om problemene med forsuring, rømming av oppdrettslaks og lakseparasitten reduseres raskt nok med dagens utvikling til at oppbevaring i levende genbank er hensiktssvarende. Arbeidet med å bekjempe disse truslene må derfor intensiveres. Flere generasjoners opphold i levende genbank vil gi en uheldig seleksjon, med risiko for tap eller endring av viktige egenskaper. Det lave antallet individer som sikres i en levende genbank innebærer også en stor risiko, og dette er derfor en uforsvarlig sikring av viktige bestander på lengre sikt. Sædbanken er en mer langsiktig oppbevaring, men forutsetter et omfattende og kostbart avlsprogram for å gjenskape utgangspopulasjonen.

Genbanken er opprettet av miljømyndighetene på grunn av trusler fra andre sektorer. Til sammen 80 mill. kroner er til nå brukt på genbanken, hvorav over 50 mill. kroner på levende genbank. Offentlige midler fra fiskefondet, jordbruksavtalemidler, kalkingsmidler, og midler fra Eidfjord kommune og Statkraft har finansiert genbanken frem til i dag. Arbeidet med og finansiering av genbank må fremover inkludere alle relevante sektorer, og knyttes til en tidsplan for fjerning av trusselfaktorer og reetablering av den opprinnelige bestanden. Genbanken kan være viktig for oppdrettsnæringen for å sikre langsiktig og enkel tilgang til egenskaper som kan vise seg å være viktig for næringen for å løse fremtidige problemer. Rømt oppdrettsfisk er en av de viktigste truslene mot artens genetiske variasjon fremover og en viktig bakgrunn for opprettelsen av sædbanken. Oppdrettsnæringen har derfor et ansvar for å medvirke til finansiering og drift av genbanken fremover.

9.8.2 Tiltak mot forurensning

Kalking

Sur nedbør er fortsatt en meget betydelig tapsårsak for de norske laksebestandene på Sørlandet og Vestlandet. Kalking foregår i dag i 19 opprinnelig lakseførende vassdrag, hvorav laksen har vært utryddet i 8 og er kategorisert som truet eller sårbar i 11 vassdrag. Samlet årlig kostnad er om lag 40 mill. kroner, med en effekt beregnet til inntil 80 000   kg økt fangst i de elvene som i dag kalkes. Kalkingen finansieres over Miljøverndepartementets budsjett.

Tilførselen av syre til norsk natur er redusert mye de siste 10 årene, og Svovelprotokollen av 1994 forplikter landene til ytterligere reduksjoner frem mot år 2010. På den annen side kan gjenreisning av industri i Øst-Europa endre dette bildet. Allikevel må det ventes bedring i forsuringssituasjonen. Forsuring vil fremdeles være et stort problem i de områdene som har vært hardest rammet, og mange steder vil det ta meget lang tid før forholdene blir så bra at laks kan leve uten kalking. Forbedringene ventes å være størst på Østlandet, mens Sørlandet vil ha store forsuringsproblemer i mange tiår fremover. Behovene for ressurser til kalking er derfor betydelige også i årene fremover.

Det er investert store ressurser i kompetanseoppbygging, i anlegg, kalking og kultivering i en rekke tidligere meget produktive laksevassdrag. De store elvekalkingsprosjektene vil utløse betydelig vekst i lakseproduksjonen på Sørlandet de kommende årene. Surheten i de vassdrag som kalkes i dag, er så betydelig at reduksjonen i den sure nedbøren alene langt fra er tilstrekkelig til å gi god nok vannkvalitet for laks. Investeringene vil være helt bortkastet dersom midlene nå reduseres. Fortsatt kalking i de vassdrag som nå kalkes må derfor prioriteres. Reduksjonen i tilførselen av sur nedbør medfører at det er tid til å vurdere behov og alternative kalkingsmetoder, som markkalking, i de moderat sure vassdrag på Vestlandet.

Kostnadene til vassdragskalking har økt kraftig de siste årene. En viktig årsak er et sterkt monopolisert marked. Utvalget vil understreke viktigheten av å motvirke denne utviklingen, gjennom å sikre reell konkurranse om kalkleveransene. Dette vil kunne gi mer kalk for de tilgjengelige midler.

Annen forurensning

Både forurensning fra industri, landbruk og husholdning er betydelig redusert som en følge av bedret lovverk og omfattende tiltak. Dette har ført til en betydelig forbedring av vilkårene for oppvekst av laksefisk i en rekke vassdrag. Det er viktig at dette meget betydningsfulle arbeidet videreføres og sikres mot tilbakeslag.

9.8.3 Predatorforvaltning

Dagens situasjon med sterkt reduserte laksebestander har ført til stor uro omkring økningen i bestandene av flere av de viktigste laksepredatorene. Det er nødvendig med en styrket overvåkning og en mer aktiv forvaltning av disse for å sikre balanse mellom artene. Det er tre grupper av predatorer som er særlig relevante i denne sammenheng.

Mårdyrene oter og mink (introdusert) er i første rekke aktuelle i ferskvann. Mink tar laksunger, mens oter også kan ta stor laks. Oter er totalfredet, mens mink har yngletidsfredning. Oterbestanden har økt kraftig, i sær i Midt-Norge og Nord-Norge. Norge har hovedandelen av den europeiske oterbestanden, og må derfor ta et internasjonalt verneansvar. Ordinær jakt på oter må likevel kunne aksepteres når bestanden tåler beskatning, og utvalget vil foreslå kvotejakt i områder hvor oterbestanden er tettest og samlet sett tåler beskatning. Villminkforekomstene har vært betydelig i mange elver og bekker. De siste ti årene ser det ut som forekomsten av villmink er noe redusert. Det bør vurderes om jakttidsrammene for villmink bør utvidet til å gjelde hele året, siden det er en introdusert art i norsk fauna.

Torskefisk og måkefugl tar ofte en betydelig del av den utvandrende smolten i brakkvannssonen like etter at smolten forlater elva. Denne predasjonen antas å være en viktig del av den naturlige dødeligheten som laks er utsatt for i sin livssyklus. Det er ingen indikasjoner på at bestandene av kysttorsk og måkefugl har vokst de siste årene på landsbasis. Lokalt kan allikevel situasjonen være annerledes. I situasjoner med svake laksebestander og høstbare bestander av torskefisk bør en vurdere muligheten for et selektivt fiske etter torskefisk i munningsområdene, forutsatt at fisket ikke kommer i konflikt med laksen. Forsøk basert på et frivillig samarbeid mellom yrkesfiskere, rettighetshavere, laksemyndighetene og saltvannsfiskemyndighetene bør eventuelt gjennomføres.

Havert, steinkobbe, klappmyss, grønlandssel og skarv er blant de mest aktuelle predatorene på laks. For alle artene er det dokumentert eller sannsynliggjort en til dels betydelig bestandsvekst (jfr. kap. 5.2), særlig fra Trøndelag og nordover, og i havområdene nord i Norskehavet. Kystsel og skarv kan særlig ta postsmolt under utvandringen, mens klappmyss og grønlandssel kan ta postsmolt som beiter i havet. Selene forårsaker også skade på faststående fiskeredskap og skremmer laksen under oppvandringen i elvene. Videre gjør de skade på oppdrettsanlegg og bidrar med det til rømning av oppdrettslaks.

Skarv er jaktbar størstedelen av høsten og vinteren, men den har i en viss utstrekning tilhold i verneområder. Omleggingen av seljakten til kvotejakt og krav om skyteprøve for jegerne, samt kystselens betydelige bruk av naturvernområder i deler av året, har sannsynligvis begrenset muligheten for et tilstrekkelig jaktuttak. Utvalget støtter de prinsipielle grunner for en slik omlegging. Omleggingen har imidlertid ført til uttaket av sel har blitt betydelig redusert, i en situasjon da det er klare indikasjoner på at bestandene er i vekst. Dette skyldes dels at jegere har falt fra som følge av nye krav, og at kvotene har vært svært begrenset. Utvalget anbefaler at det ut fra resultatene fra den nylig gjennomførte landsdekkende kystseltelling, og de administrative problemer omleggingen har medført, må legges bedre til rette for kystseljakt. Frivillige organisasjoner må som ledd i dette bidra til å sikre nyrekruttering av interesserte og kompetente jegere. Det må være en helhetlig forvaltning av selartene, der også verneområdenes funksjoner for artene og fredningsbestemmelsene vurderes nærmere.

9.8.4 Bifangster

Laks som bifangst i kommersielt fiske på marine arter i norske farvann forekommer i ubetydelig omfang etter det en nå kjenner til. Den totale bifangst er vanskelig å beregne, og varierer med størrelsen og utbredelsen til bestandskomplekset av laks i havet. Dessuten kan endringer i fangstintensitet og fiskemønster virke inn. Praktisk sett vil derfor en viss bifangst være uunngåelig. Det må allikevel være et mål å begrense slik bifangst så langt som mulig. I motsetning til gjeldende bestemmelser i de marine fiskerier, hvor det av ressurshensyn er forbud mot utkast av bifangst, gjelder et absolutt utkastpåbud for laks etter laks- og innlandsfiskeloven. Det bør vurderes nærmere om det kan være mer hensiktsmessig om utkastpåbudet i lakseloven bør erstattes med et ilandførings- og registreringspåbud, evt prøve ut dette som en forsøksordning i et avgrenset område. En slik omlegging vil kunne bidra til bedre kunnskap om problemets omfang og karakter til enhver tid, og dermed øke muligheten for å iverksette tiltak mot bifangst.

Et lovlig kommersielt fiske etter marine arter bør, som et generelt prinsipp, ikke kunne defineres som ulovlig selv med en uunngåelig, men minimal bifangst av laks. På den annen side må den marine forvaltningen ikke praktiseres slik at det hindrer relevante beskyttelsestiltak for laks. Samarbeidet mellom saltvannsfiske- og laksemyndighetene må styrkes for å forebygge og løse aktuelle problemer som angår bifangst (Jfr 9.2.3).

Siden begynnelsen av 90-tallet har Havforskningsinstituttet drevet sildeundersøkelser i internasjonalt farvann i Norskehavet med flytetrål rigget for å fiske helt opp til overflaten. I disse forskningsfangstene er det regelmessig fanget postsmolt. Russiske, færøyske, irske og skotske fiskere driver fiske etter makrell i Norskehavet og vest for De Britiske Øyer med ordinær pelagisk trål. Norske fiskere fisker kolmule med trål i de nevnte områder, men dette foregår ikke i overflatelagene, og det er ikke kjent at det forekommer bifangst av laks i disse fiskeriene.

Spesielt det russiske fisket overlapper med laksens leveområder i Norskehavet. En vet lite om fiskemetoden, men hvis trålen hales med topplinen dypere enn 10   m må en anta at bifangstene av laks er små. Tråles det derimot med blåser på topplinen må det forventes bifangster av laks. Det er umiddelbart behov for økt kunnskap om problemet. Dette bør snarest tas opp gjennom internasjonale fiskeriforhandlinger, bl   a gjennom ICES og NASCO, for å få etablert ordninger som reduserer eller forebygger bifangstene, for eksempel gjennom krav om nedsenking av redskap, redskapsutforming eller tidsbegrensninger i fisket med overflatetrål som hindrer bifangst av laks.

9.8.5 Oppsummering

Hovedforslagene er:

  • Fortsatt kalking i de dokumentert forsuringsskadde vassdrag i tråd med den fremlagte handlingsplanen.

  • Overvåkning og evt. utvikling av alternative kalkingsstrategier i moderat sure vassdrag, blant annet gjennom terrengkalking.

  • Mer aktiv bestandsovervåkning av de viktigste predatorbestandene og raskere åpning for jakt eller fangst når det er biologisk grunnlag for dette.

  • Oppfølging av det mulige bifangstproblemet av postsmolt i Smutthavet gjennom NASCO.

9.9 Administrative og økonomiske konsekvenser

Utvalget fikk en kort frist til å legge fram forslag til strategier og tiltak, og har derfor ikke hatt mulighet til å gjennomgå de administrative og økonomiske konsekvenser i detalj. Utvalgets forslag er omfattende. De store samfunnsmessige verdier knyttet til laksen forsvarer imidlertid en økt innsats. Her blir det redegjort for de generelle administrative og økonomiske konsekvenser, med nødvendige utdypning på særlig viktige områder.

Lakseforvaltningen har vært omfattende og mange tiltak har blitt gjennomført over lang tid. På enkelte problemområder har tiltakene hatt begrenset virkning. Utvalgets forslag har som mål å bevare villaksen og utvikle stammene til tidligere styrke med økt bruk og nytte for samfunnet. Mange etater og sektorer har direkte og indirekte innflytelse på laksen. Forslagene tar i hovedsak utgangspunkt i at dagens organisering av forvaltningen beholdes, og at de ulike sektormyndighetenes ansvarsområder ikke forandres i vesentlig grad. Dette forutsetter at alle etater legger vekt på å klargjøre og styrke sentrale roller, ansvar og oppgaver. Det forutsetter også en konkret oppfølging av utvalgets forslag til et styrket samarbeid mellom alle viktige aktører. Utvalget mener at dette vil kunne gi betydelige effektiviseringsgevinster og bedre resultatoppnåelse. Det er behov for en styrket tilsyns- og kontrollinnsats overfor de sektorer som øver en negativ påvirkning på laksen, og de økte kostnadene bør i utgangspunktet belastes de aktiviteter som blir kontrollert.

Lakseforvaltningen har i hovedsak foregått i offentlig regi. Gjennom prosjektet lokal forvaltning av høstbare vilt og fiskeressurser styrkes lokal og rettighetshaverbasert forvaltning. Utvalget gir sin tilslutning til disse prinsippene. Forutsetningen er at organiseringen av rettighetshaverne utvikles på en enhetlig, profesjonell og mer forpliktende måte enn den er i dag. Det forutsettes at rettighetshaverne også i større grad finansierer forvaltning og tiltak. Delegasjon må ikke skje i et omfang som er lite hensiktsmessig ut i fra laksens store leveområder, noe som begrenser hensiktsmessigheten av utstrakt delegerasjon av lakseforvaltningsoppgaver til kommunene. Ved delegering må det også tas hensyn til at laksen må forvaltes på internasjonalt nivå og derved legges opp etter dette. Utvalget foreslår en utvidelse av lakse- og innlandsfisklovens § 25 om organisering til også å omfatte rettighetshavere i sjø.

Miljøforvaltningen har i flere tilfeller finansiert tiltak og forskning der problemene er forårsaket av andre sektorer og næringsinteresser. Myndighetene legger nå opp til et økt sektoransvar for miljøproblemer. Dette er et viktig prinsipp og betyr i denne sammenheng at sektorene må ta selvstendig ansvar for å utrede og løse miljøkonsekvenser i forhold til villaksen. I dette ligger det også at sektorene må finansiere tiltak for å avbøte problemene deres virksomhet skaper gjennom hensiktsmessige ordninger.

Utvalget vurderer gjennomføringen av forslagene til strategier og tiltak som samfunnsøkonomisk lønnsomme. Tiltakene vil også få positive effekter for andre arter og deres levemiljøer. Videre bidrar de positivt til distrikts- og reiselivsutvikling. For oppdrettsnæringen vil redusert rømming være et viktig bidrag til å bedre næringens omdømme i tillegg til de besparelser den får ved reduserte rømninger. Videre vil bedre sykdomskontroll være positivt for næringen.

Et problem er imidlertid at flere av utvalgets forslag angår inngrep og tap som dels har skjedd for lenge siden og der naturlig adressat for restaurering mangler. Dette gjelder for eksempel problemområder som fysiske inngrep i vassdrag, sur nedbør, lakseparasitten G. salaris og eldre vassdragsreguleringer. Offentlige budsjetter må derfor styrkes i en periode for å løse disse oppgavene.

Mange av forslagene krever mer detaljert utredning og konkretisering, ikke minst i forhold til en nærmere beregning av kostnader. Drøftingen nedenfor er derfor relativt generell.

Nasjonale laksevassdrag og laksefjorder

Systemet med nasjonale laksevassdrag og –fjorder representerer en sterkere prioritering av den offentlige innsats innen lakseforvaltningen. Laksehensynet her er et nasjonalt anliggende og saker som påvirker laksen skal avgjøres av laksemyndighetene sentralt. I forbindelse med innføringen av nasjonale laksefjorder må det påregnes kostnader ved ekspropriasjon eller flytting av oppdrettslokaliteter eller fiskeoppdrettsanlegg. Imidlertid bør det være mulig å dekke dette dels gjennom aktiv bruk av andre virkemidler som fordeling av fôrkvoter og tildeling av konsesjoner. Ordningen omfatter også at de nasjonale laksevassdragene prioriteres ved innføring av kvotereguleringer, organisering og driftsplanlegging, restaurering, opprusting av fisketrapper, revisjon av kompensasjonstiltak, bekjempelse av sykdommer, overvåkning og forskning. Den sterke prioriteringen som ligger innebygget i forslaget forutsetter at ordningen gjennomføres i et tilstrekkelig omfang.

Direktoratet for naturforvaltning bør ha det sentrale ansvar for de nasjonale laksevassdrag i samarbeid med godt organiserte rettighetshavere. En sterkere prioritering og styring vil dekke behovet for administrative og økonomiske ressurser. Imidlertid må DN få tilført ekstra ressurser i etableringsfasen og for å styrke arbeidet med å samordne og koordinere laksehensynet i de nasjonale laksevassdragene i forhold til andre sektorer.

Kunnskapsbasert forvaltning- overvåkning og forskning

Miljømyndighetene er fortsatt den viktigste finansieringskilden til overvåkning og forskning av villaks. De ulike sektorene må imidlertid bidra til å øke ressursene til overvåkningen i forhold til sine miljøpåvirkninger eller nytte av laksen. Dette må samordnes gjennom det foreslåtte FoU-rådet. Forslaget til økt ressursinnsats må i vesentlig grad finansieres av sektormyndighetene med stor innflytelse på laks. Næringene, rettighetshaverne og brukerne må også bidra mer systematisk og forpliktende til forskning om laks i forhold til de problemer de skaper. Konsesjonsavgiftsfondet, jordbruksavtalemidler og midler fra Forskningsrådet er aktuelle finansieringskilder sammen med den foreslåtte FoU-avgiften innen oppdrettssektoren. Forskningsmidler innen EU bør også bli en viktige bidragsytere .

Regulering av fisket

Forslaget til omlegging til et kvoteregulert laksefiske medfører behov for økte ressurser til DN, særlig i en overgangsperiode. Et kvoteregulert laksefiske innebærer imidlertid en klarere oppgavefordeling, og enkelte administrative endringer som bør bidra til en effektiviseringsgevinst, blant annet i forholdet mellom forskningsinstituttene, offentlige myndigheter og rettighetshaverne. I omleggingsperioden er det nødvendig med ressurser til å etablere det faglige grunnlaget for kvoter og for å framskaffe det årlige datagrunnlaget for beregning av kvotene. Det er også behov for økte ressurser til oppsyn.

Omleggingen krever også at rettighetshaverne forserer overgangen til en driftsplanbasert forvaltning. Arbeidet må bygge på enheter som gir grunnlag for å engasjere nødvendig fagkompetanse. Rettighetshaverne vil dermed være i stand til å ta på seg oppgaver og ansvar i samsvar med sine eierinteresser. En større del av rettighetshavernes inntekter må prioriteres til dette arbeidet og landbruksmyndighetene må også øke støtten vesentlig til organisering og driftsplanlegging i overgangsfasen.

Vassdragsforvaltning

Forslaget om at vassdragsmyndighetene bør utarbeide et eget program for restaurering av laksevassdrag medfører at NVE må tilføres ressurser til å administrere og gjennomføre programmet. Programmet bør finansieres gjennom konsesjonsavgiftsfondet, jordbruksavtalemidler og over statsbudsjettet. Det 5. Rammeprogrammet i EU er en naturlig samarbeidspart siden dette er et av satsingsområdene i programmet.

Forslaget om en gjennomgang av pålagte kompensasjonstiltak i forhold til ny kunnskap og effekter med sikte på å fremme nødvendige forbedringer bør finansieres i en fellesinnsats mellom regulantene, vassdragsmyndighetene og miljømyndighetene. Utvalget mener at en effektivisering av dagens ressursbruk og et bedre samarbeid lang på vei vil dekke behovet for ressurser.

Tiltak mot rømning

Laksen, villaksinteressene og lakseforvaltningen er påført vesentlige problemer og merarbeid knyttet til oppdrettsnæringen. Rømning har et sammensatt årsaksforhold. Anleggenes tekniske standard, driftsrutiner og manglende kontroll er sentrale utfordringer, og anlegg lokalisert nær viktige laksevassdrag representerer en særlig risiko for laksen. Tiltakene for å redusere rømning er omfattende og må bekostes av næringen. Fiskerimyndighetene og næringen har lenge arbeidet med nye regler om tekniske krav for anleggene, og det er viktig at disse snarest settes i verk. Fiskerimyndighetene må få tilført nødvendige ressurser for å føre kontroll og tilsyn med anleggene. Bedre internkontrollrutiner og teknologi vil etter hvert redusere behovet for offentlig inspeksjon.

Kostnadene ved utvikling av en eventuell merkeordning av all kunstig klekket laks må dekkes av de som produserer fisken. Merking vil kunne bidra til økte kunnskaper om rømning. Det vil også forenkle arbeidet med å skille ut villaksen i forbindelse med overvåkning, fangststatistikk, rettet fiske, fangstfeller i fisketrapper, innsamling av stamfisk og arbeidet med bevaring og genbank.

De økonomiske konsekvensene av opprettelse av nasjonale laksefjorder vil være av lokal karakter. De behøver ikke begrense næringens vekst på nasjonalt nivå. Betydelige deler av de foreslåtte områdene har liten egnethet for lakseoppdrett, for eksempel Jærkysten, og store deler av kysten i Øst-Finnmark. Oppdrett av skjell og saltvannsfisk, og en forventet styrket forekomst av villaks bør gi mulighet for utvikling av alternativ næringsaktivitet lokalt. Styrking av de nasjonale laksefjordene gjennom utflytting av eksisterende oppdrettsvirksomhet bør kunne gjennomføres med små konflikter dersom myndighetene benytter fôrkvoteordningen og konsesjonsverktøyet aktivt. Selskaper som flytter ut av de nasjonale laksefjordene må tilgodesees ved fordeling av økte fôrkvoter eller nye konsesjoner. Dersom flytting ikke blir mulig gjennom frivillige ordninger, må ekspropriasjon benyttes.

Fiskesykdommer

Kunnskapen om fiskesykdommer er mangelfull når det gjelder årsak til sykdomsutbrudd og effektive tiltak. Dyrehelsemyndighetene trenger økte ressurser for å styrke sitt kontroll- og tilsynsansvar, og for å overvåke sykdommer og parasitter hos villaks. Utvalget viser til nasjonal handlingsplan mot lus på laksefisk utarbeidet av Statens dyrehelsetilsyn, Fiskeridirektoratet, Direktoratet for naturforvaltning, Akvaveterinærenes forening og Norske fiskeoppdretteres forening når det gjelder behov for ressurser. Når det gjelder ressursbehov til å bekjempe Gyrodactylus salaris vises det til forslag til handlingsplan for tiltak mot lakseparasitten utarbeidet av Direktoratet for naturforvaltning og Statens dyrehelsetilsyn, som utvalget i hovedtrekk slutter seg til. Det er i tillegg behov for økte midler til utredning av alternative bekjempelsesmetoder.

Fiskestellstiltak

Opprusting av eksisterende fisketrapper er kostnadsberegnet til ca. 10 millioner kroner. Kostnadene bør dekkes over DNs budsjett med bidrag fra fiskefondet og rettighetshaverne, som vil få styrket sitt inntektsgrunnlag. Rettighetshaverne må forplikte seg i forhold til drift og vedlikehold av trappene med mulighet for noe offentlige støtte.

Det er fortsatt nødvendig å sette ut laks for å kompensere de skader og tap som er påført laksens gyte- og oppvekstområder. Miljømyndighetene, regulantene, frivillige og rettighetshaverne har finansiert utsettingen hittil. Landbruks- og samferdselssektoren må sammen med regulantene og andre som forårsaker skade, bekoste utsetting av laks og andre avbøtende tiltak i forhold til de tap de har påført lakseproduksjonen. Det er også behov for opprusting av anlegg og tilpassing av anleggsstruktur i forhold til kultiveringsplaner, samt kompetanseoppbygging gjennom veiledning og kontroll.

Andre tiltak

Genbankarbeidet er svært ressurskrevende. Oppdrettsnæringen må sammen med energi-, landbruksnæringene og miljømyndighetene bidra til den fremtidige driften av genbanken. Utvalget anbefaler å følge opp arbeidet med kalking i henhold til den reviderte handlingsplan for kalking fra Direktoratet for naturforvaltning. Det er spesielt viktig at truede laksestammer prioriteres.

Finansieringsordninger

Gjennom særskilte fond er det skaffet betydelige midler til tiltak for og forskning om laks. Fiskere (fiskefondet) og vassdragsregulanter (konsesjonsavgiftsfondet) har bidratt til disse, mens andre næringsinteresser som fiskeoppdrett og rettighetshaverne ikke har bidratt i forhold til sin nytte av eller de skader de har påført laksen.

Det er behov for å styrke eksisterende relevante fond. Dette kan skje gjennom økt kontroll og medbestemmelse fra rettighetshavere og brukere. Det er også behov for å utrede nye finansieringsordninger. Ved innføring av et kvoteregulert laksefiske bør det vurderes å innføre en fangstavgift etter modell fra viltforvaltningen og laksefisket i Canada. Det bør også vurderes en avgift for faststående redskap i sjø og elv mer tilpasset fangstkvoten. Systemene administreres av DN, og inntektene tilfaller Statens fiskefond. Brukerinteressene må sikres en økt innflytelse over fondene.

Konsesjonsavgiftsfondet har sine inntekter fra vassdragsregulantene. Midlene har i begrenset utstrekning gått til lakseformål. Konsesjonsavgiftsfondet bør i større grad bidra med midler til et program for restaurering av laksevassdrag og til økt forskningsinnsats om effekter av inngrep i vassdrag og kompensasjonstiltak.

Utvalget støtter forslaget fra oppdrettsnæringen om å opprette et fond finansiert av en FoU-avgift på produksjon av oppdrettslaks. En vesentlig andel av dette fondet må benyttes til forskning, overvåkning og tiltak i skjæringspunktet mellom lakseoppdrett, miljø og villaks. Naturlige områder vil være forskning på problemstillinger om lakselus, merdteknologi, rømning, effekt av sikringssoner, genetikk, overvåkning av rømt oppdrettslaks og fiskesykdommer i naturen, samt tiltak som bekjempelse av lakselus, selektiv fangst av oppdrettslaks og genbank.

Til dokumentets forside