NOU 1999: 9

Til laks åt alle kan ingen gjera?— Om årsaker til nedgangen i de norske villaksbestandene og forslag til strategier og tiltak for å bedre situasjonen

Til innholdsfortegnelse

14 Utvikling av lovverket for et bedre vern av truede laksestammer

Hans Chr. Bugge (professor i miljørett ved universitetet i Oslo)

14.1 Bakgrunn

Ved brev av 20. august 1998 fra Villaksutvalgets formann Georg Fr. Rieber-Mohn, er jeg bedt om å vurdere «en juridisk modell for vern av våre mest verdifulle laksevassdrag mot inngrep iverksatt av offentlige myndigheter eller private rettighetshavere, og som kan desimere eller utrydde laksen». I dette notatet skal jeg drøfte dette spørsmålet. 1

Notatet bygger på at det er mange og sammensatte årsaker til at laksestammen er truet i mange av våre elver. Biotopene påvirkes av en rekke forskjellige tiltak og inngrep i og langs vassdraget. Disse kan hver for seg være legitime og samfunnsnyttige. Men i sum kan de få alvorlige konsekvenser for laksens gyte- og oppvekstforhold.

Både lovgivning og administrativt ansvar på feltet er spredt og fragmentarisk. Flere lover gir muligheter til å kontrollere virksomhet som kan ha skadelige virkninger på vassdrag. De viktigste er vassdragsloven, naturvernloven, forurensningsloven, plan- og bygningsloven og lakseloven. Men ingen av lovene gir mulighet til i nødvendig utstrekning å kontrollere alle typer av tiltak og inngrep som er aktuelle, ut fra en vurdering av vassdraget som helhet , og ut fra hva som totalt sett kreves for å fjerne trusler mot laksestammen i vassdraget. Lovene sorterer under forskjellige departementer og direktorater. Og det administrative problemet forsterkes ved at lakseelver – og dermed laksens vandring – ofte går gjennom flere kommuner og fylker.

På denne bakgrunn skal jeg i det følgende vurdere mulige alternative juridiske modeller for å styrke vernet av de mest verdifulle laksevassdragene. Av i alt ca. 600 lakseførende vassdrag her til lands, er det opplyst at 40–50 lakseelver er særlig verneverdige. Såvidt jeg forstår, vil et effektivt vern av disse kunne sikre 80–90   % av forekomsten av vill laks i Norge. Men jeg antar at det er behov for å vurdere virkemidler for å styrke vernet også i andre vassdrag.

Jeg bemerker innledningsvis at de svakhetene vi ser i vår lovgivning og administrasjon ut fra målet om å bevare laksestammene, gjelder bevaring av biologisk mangfold i Norge generelt. Flere lover og myndigheter er inne i bildet, som hver for seg gjør det mulig å regulere deler av problemet. Vi har ikke et helhetlig regelverk med tilhørende administrasjon for vern av biodiversitet lokalt og nasjonalt.

14.2 Noen overordnete rettslige føringer

14.2.1 Internasjonale føringer

Norge står ikke fritt i vår forvaltning av laksestammene. Vi har påtatt oss internasjonale forpliktelser. Det er særlig tre internasjonale konvensjoner som her er aktuelle, og som for ordens skyld kort skal nevnes:

FN-konvensjonen om biologisk mangfold («Biodiversitetskonvensjonen») av 1992 pålegger oss en generell plikt til å bevare det biologiske mangfold, som etter konvensjonen også omfatter mangfold innenfor arter. 2 Konvensjonen forplikter statene til in situ bevaring, som bl.a. medfører en plikt til – «så langt det er mulig og hensiktsmessig»:

  • etablere et system av beskyttede områder eller områder der særlige tiltak må settes inn for å bevare biologisk mangfold, og

  • fremme vern av økosystemene, naturlige habitat og opprettholdelse av levedyktige bestander av arter i deres naturlige omgivelser, m.v. 3

Europarådets Konvensjon om vern av ville européiske planter og dyr og deres naturlige leveområder («Bernkonvensjonen») forplikter statene generelt til å «treffe de nødvendige tiltak for å opprettholde bestandene av vill flora og fauna eller å tilpasse dem til et nivå som særlig svarer til de økologiske, vitenskapelige og kulturelle krav, tatt i betraktning de økonomiske og rekreasjonsmessige krav og behovene til underarter, varieteter eller typer som lokalt er i fare». 4

Konvensjonen er bygget opp med en hovedtekst og vedlegg som inneholder lister over arter som trenger særlig vern. Laks står på vedlegg III, som er listen over truede, men ikke totalfredete arter av fauna. For fauna i vedlegg III skal enhver utnytting «reguleres for å holde bestanden utenfor fare, under hensyntagen til kravene i art. 2». 5 Det er her ikke spesifiserte forpliktelser mht. å sikre vern av biotoper e.l.

Konvensjonen for beskyttelse av laks i Det nordlige Atlanterhav (NASCO) forbyr statene å drive fiske av laks i havet utenfor 12-milsgrensen. Konvensjonen innebærer ingen direkte forpliktelser om tiltak for å verne laks i elvene. Men hele formålet med konvensjonen er å bevare laksestammene, og statene skal bl.a. kunne pålegges å rapportere om lovgivning og tiltak for å forvalte og verne laks også i elvene.

Norge har m.a.o. en internasjonal forpliktelse til å bevare alle laksestammene. Men forpliktelsene er ikke så presis mht. hvilke tiltak som skal treffes for å oppnå dette. Det kan heller ikke være slik at vi har en forpliktelse uansett økonomiske og andre konsekvenser. Men ut fra en generell forståelse må man kunne legge til grunn at det skal klare og relativt tungtveiende grunner til for å unnlate å treffe de tiltak som er nødvendige for å bevare laksestammene. Her veier det tungt at de forskjellige norske laksestammene er unike i internasjonal sammenheng. Hva vi gjør i Norge, vil være avgjørende for om laksestammene skal bestå i fremtiden eller forsvinne.

Det er også grunn til å minne om føre var-prinsippet , som har bred internasjonal tilslutning (selv om det er usikkert hvilket rettslig innhold og status det har). Prinsippet tilsier generelt at det i forvaltningen av de biologiske ressursene legges inn en sikkerhetsmargin for å unngå varige skader; «tvilen må komme miljøet til gode».

14.2.2 Grunnloven § 110 b

På det nasjonale plan bør det nå også henvises til Grunnloven § 110b, som slår fast at:

«Enhver har Ret til et Milieu som sikrer Sundhed og til en Natur hvis produktionsævne og Mangfold bevares. Naturens Ressources skulle disponeres ud fra en langsigtig og alsidig Betragtning, der ivaretager denne Ret også for Efterslægten:»

Etter bestemmelsen 3. ledd skal Statens myndigheter «give nærmere Bestemmelser til at gennemføre disse Grundsætninger». I dette ligger det en rettslig plikt både for Stortinget og forvaltningen til å treffe nødvendige tiltak for å bevare det biologiske mangfold. Heller ikke denne plikten gjelder uavhengig av økonomiske og andre forhold. De hensyn som § 110b skal vareta, må alltid avveies mot andre samfunnsoppgaver og mål. Men igjen: Det skal gode grunner til for ikke å treffe nødvendige tiltak, og særlig tiltak som er nødvendig for å verne laksestammer som er unike globalt sett.

14.3 Litt om den politiske bakgrunnen

I de siste tre tiår har spørsmål knyttet til vern av våre vassdrag som kjent vært gjenstand for betydelig politisk oppmerksomhet. Det gjelder ikke bare hvilke vassdrag som skal vernes – og da særlig mot kraftutbygging – men også vernets rettslige status og hvordan de juridiske virkemidler for vassdragsvern skal utvikles. I den senere tid er diskusjonen utvidet til å gjelde vern av biologisk mangfold mer generelt. Såvidt jeg har kunnet konstatere, har det imidlertid ikke vært så mye diskusjon f.eks. i Stortinget spesielt om vernebehovet ut fra hensynet til bevaring av truede laksestammer.

Sentrale politiske dokumenter er de fire verneplanene for vassdrag som er utarbeidet og vedtatt av Stortinget i denne perioden: den første i 1973, den siste i 1993. 6 Verneplanene gjelder vern av vassdrag mot kraftutbygging. 7 Etter verneplanene er i alt 322 vassdrag vernet mot kraftutbygging ved stortingsvedtak. Blant disse finner vi viktige lakseelever. Samtidig er det klart at det er viktige lakseelver som ikke er vernet etter verneplanene.

Etter hvert har det vist seg at Stortingets vernevedtak har hatt begrenset verdi i forhold til andre inngrep i vassdraget enn kraftutbygging. Verken statlige eller kommunale myndigheter har tatt noe særlig hensyn til at vassdragene hadde en vernestatus. Mange av de verneverdiene som lå til grunn for det opprinnelige vedtaket om å verne et vassdrag, er blitt ødelagt eller redusert av annen utbygging. Det er derfor blitt et klart behov for tiltak for å «verne de vernede vassdrag» også mot andre inngrep. Vassdrags- og miljøvernmyndighetene har i de senere år samarbeidet nært om denne oppgaven.

Det ble ansett som et viktig skritt i dette arbeidet da Regjeringen i 1994 vedtok Rikspolitiske retningslinjer for vernede vassdrag , i medhold av plan- og bygningsloven (pbl.) § 17–1 første ledd. 8 Disse trekker opp retningslinjer for kommuners og fylkeskommuners planlegging etter pbl., for offentlige myndigheters behandling av enkeltsaker og mer generelt offentlig forvaltningsmyndighet av betydning for verneverdiene i vassdragene. Retningslinjene gjelder såkalte «vassdragsbelter» i de vernede vassdrag. Begrepet omfatter både hele vassdrag og deler av vassdrag, og både hovedelever, sideelver, større bekker, sjøer og tjern og et område på inntil 100 meters bredde langs sidene av disse. Retningslinjene – som må sies å være nokså generelle – deler vassdragsbeltene i tre klasser, med varierende behov for vern og tilhørende restriktive planer og vedtak.

Med i bildet hører også arbeidet med en ny vannressurslov , som skal erstatte vassdragsloven av 1940. En lovproposisjon er nå rett rundt hjørnet, basert på utredningen fra Backer-utvalget, NOU 1994:12.

Våren 1997 la Regjeringen Jagland frem to stortingsmeldinger som er relevante for diskusjonen om rettslige virkemidler for vassdragsvern ut fra hensynet til laksestammer. Den ene var s t.meld. nr. 29 Regional planlegging og arealpolitikk . Her pekes det generelt på at planleggingssystemet må kunne vareta hensynet til biologisk mangfold på en bedre måte, og det antydes særlig en utvikling av reglene om kommuneplanens arealdel i pbl. for dette formål. 9 Det er også en omtale av planlegging langs vassdrag, hvor det bl.a. uttales:

«Det er nødvendig med en best mulig samordning mellom bruk av plan- og bygningsloven, vassdragsloven og andre sektorlover som berører planleggingen i vassdrag. Den nye vannressursloven vil her gi viktige avklaringer. Fordi vassdragene ofte krysser både kommune- og fylkesgrenser er det nødvendig med et sterkt statlig engasjement for å få til en god vassdragsforvaltning. Det er også nødvendig å sikre at lovgrunnlaget legger til rette for gjennomføring av tiltak som er av nasjonal betydning.» 10

Et annet sted uttales det i forbindelse med vassdragsplanlegging at «Regjeringen vil vurdere bestemmelser som fanger opp de regionale helhetsløsningene på en bedre måte, og Regjeringen går inn for at spørsmålet om bestemmelser for styrket regional planløsning utredes».

I det store og hele fikk denne stortingsmeldingen bred tilslutning i Stortinget. 11 Stortinget understreker særlig betydningen av å utvikle plan- og bygningsloven som et virkemiddel for vern av det biologiske mangfoldet.

Det planlovutvalget som nylig ble oppnevnt, har et meget omfattende mandat. Ett av punktene er å fremme forslag som kan forbedre loven ut fra hensynet til biologisk mangfold.

Den andre stortingsmeldingen er St. meld. nr. 58 Miljøvernpolitikk for en bærekraftig utvikling . Her er vern av biologisk mangfold fremhevet som en hovedsak i miljøpolitikken, og det foreslås en rekke tiltak og virkemidler i den forbindelse. Når det gjelder det rettslige grunnlaget for å verne det biologiske mangfold, er det – bemerkelsesverdig nok – bare plan- og bygningsloven som omtales. Det uttales at Regjeringen spesielt vil vurdere endringer for dette formål i reglene om kommuneplan, og at det «vil bli vurdert å utvikle rikspolitiske retningslinjer for biologisk mangfold». 12 Stortingsinnstillingen uttaler seg ikke spesielt om dette, men gir sterk generell støtte til Regjeringens mål om bevaring av det biologiske mangfoldet. Komitéen «mener målsettingen må være å bevare levedyktige bestander av alle kjente organismer, samt å fortsette arbeidet med å identifisere ennå ukjente arter». 13

De truede laksestammene i norske elver er ikke tatt opp særskilt i noen av disse meldingene, og heller ikke vassdragenes spesielle betydning for det biologiske mangfold. Truslene mot det biologiske mangfoldet og behovet for tiltak behandles nokså generelt.

14.4 Generelle synspunkter på nye rettslige virkemidler

Ved vurdering av forslag om nye rettslige virkemidler for å sikre truede laksestammer må det legges vekt på hva kan være mulig å få politisk tilslutning til. Og foreslåtte virkemidler må kunne gjennomføres og håndheves effektivt i praksis.

Hovedinntrykket i dag er at den politiske «stemning» og interesse omkring styrket lovgivning for vern av vassdrag og biodiversitet stort sett samler seg om to lover: den nye vannressursloven , og forbedringer av plan- og bygningsloven . Det er ikke tvil om at begge disse lovprosessene blir av stor betydning også for mulighetene til å beskytte laksestammene på lenge sikt.

På den annen side er naturvernloven i liten grad trukket frem i de siste politiske dokumenter om miljøvernpolitikk. Det er usikkert hva årsaken kan være, men det er vel et faktum at arbeidet med å etablere nye verneområder etter naturvernloven støter på en del problemer. Det er også problemer med å sikre verneverdiene i allerede vernete områder. Samtidig rettes oppmerksomheten sterkere mot kommunenes oppgaver og ansvar innenfor miljøvernet. «Lokal Agenda 21» er et stikkord her. Det vurderes f.eks. å overføre ansvar til kommunene for forvaltningen av områder som er vernet etter naturvernloven – en oppgave som hittil har vært ansett som klart statlig. Plan-og bygningsloven er et sentralt redskap for å forankre miljøvernoppgaver i det kommunale selvstyre. Loven har langsomt, men sikkert har fått en stadig mer sentral plass som ramme for offentlig planlegging og samordning generelt. Bl.a. skjer jo nå all veiplanlegging etter reglene i pbl. Omsider har nå de fleste av landets kommuner også fått sin kommuneplan— og systemet begynner å fungere etter hensikten, selv om det fortsatt er et stykke frem.

Det andre punktet – muligheten for en effektiv håndhevelse – trekker i samme retning. Det kontrollsystemet som ligger i kravet om byggetillatelse, kombinert med planbestemmelsene, er et praktisk viktig styringsmiddel, som fungerer i alle kommuner – om enn med vekslende kvalitet. Etter de siste lovendringene må nå nær sagt ethvert tiltak av noen størrelse ha byggetillatelse, og tillatelse kan som kjent nektes uten videre hvis det er «i strid med» en kommuneplan eller reguleringsplan.

Et forslag om nye virkemidler på lakseområdet må nok bygge på den nåværende rolle- og myndighetsfordelingen mellom de involverte offentlige etater, og særlig forholdet mellom vassdragsmyndighetene med NVE og OED på den ene siden, og miljø- og planmyndighetene med DN og MD på den andre siden. Det er primært gjennom samarbeid og deltagelse i de viktige eksisterende plan- og beslutningsprosesser at man kan sikre at miljøhensynet varetas innenfor det systemet.

Samtidig er det klart at det generelle og sektorovergripende plan- og beslutningssystemer som ligger i vassdragsloven og pbl., slett ikke uten videre ivaretar viktige naturvernhensyn på en god måte.

Et vern av vassdrag ut fra hensynet til laksen kan aldri bli absolutt. Dertil vil andre tungtveiende interesser kunne være for sterke. Man kommer uansett ikke utenom en bred beslutningsprosess hvor mange hensyn skal avveies. Målet med lovendringer må være å få et plan-og beslutningssystem som i nødvendig grad sikrer at hensynet til laksen veier meget tungt der det er nødvendig. Dette krever gode prosedyrer, men også noe mer: Lovgivningen må gi materielle retningslinjer for hvilken vekt hensynet til laksen skal tillegges, regler om hva som kan tillates og ikke ut fra hensynet til laksestammen, osv.

14.5 Hva skal et særskilt vern av laksevassdrag innebære?

Utgangspunktet for å innføre en særskilt form for vassdragsvern ut fra hensynet til laksestammen i vassdraget, må være å få grunnlag for en strengere kontroll med virksomhet som kan ha uheldig virkning på laksen, enn det som følger av ellers gjeldende regler. I neste avsnitt gis det en generell beskrivelse av de viktigste lovhjemlene slik de er i dag, med en vurdering av mulige forbedringer. Men det ligger utenfor rammen av dette notatet å foreta en full kartlegging av hvor langt gjeldende regler rekker, og hvor det er klare hull i lovverket.

Graden av restriksjoner som er nødvendig, vil trolig variere med hva som er situasjonen for laksestammen i de forskjellige vassdrag, og hva som representerer de viktigste truslene. Ut fra dette kan man tenke seg et mønster i vernet etter følgende linjer:

  1. Generelle forbud og påbud . Dette kan være ­regler om hva som helt generelt er forbudt å gjøre i eller langs vassdrag med sårbare laksestammer, og påbud om hvordan virksomhet som kan påvirke laksen, skal drives eller ikke drives osv. Forbudene og påbudene kan enten formuleres i selve den aktuelle lovbestemmelsen om vern av lakseelver, eller i en generell del av forskrifter til en slik bestemmelse.

  2. Generelle regler om at visse tiltak ikke kan iverksettes uten tillatelse. Også dette kan gjøres i form av en liste i selve lovbestemmelsen, eller som en liste i forskrifter.

  3. Generelle regler om saksbehandlingen. Det viktige her er at konsekvensene for laksen alltid skal utredes og tas i betraktning når vedtak som kan ha betydning for laksen treffes, og at det må foreligge uttalelse – og helst samtykke – fra de statlige myndighetene som ivaretar lakseinteressen, før et tiltak kan tillates.

  4. Eventuelle individuelle bestemmelser for det enkelte vassdrag i tillegg til de generelle bestemmelser . Disse må eventuelt fastsettes i form av verneforskrifter for det enkelte vassdrag, etter mønster av verneforskrifter om vernete områder etter naturvernloven. De kan omfatte regler både om saksbehandling og om hvilke tiltak som kan tillates og ikke tillates, hvordan virksomhet kan drives osv.

Dersom det er grunnlag for å skille mellom markert forskjellige vernenivåer for forskjellige grupper av vassdrag, kan det etableres flere klasser – f.eks. to eller tre – av vernede laksevassdrag. Dette kan være hensiktsmessig dersom de generelle forbudsreglene og reglene som setter krav om tillatelse, klart bør variere i forskjellige grupper av vassdrag. En inndeling av vassdrag i klasser bør m.a.o. primært ha betydning for hvilke generelle regler som gjelder. Hvis disse imidlertid bør være stort sett de samme for alle aktuelle vassdrag, kan man nøye seg med én klasse, og variere de individuelle bestemmelsene i nødvendig grad.

Når innholdet i og konsekvensene av vernet skal fastlegges nærmere, er det nødvendig å skille mellom inngrep i forhold til nye tiltak , løpende virksomhet og avsluttet virksomhet . Det viktigste vil kanskje være å kunne stanse nye tiltak. Men det kan også være aktuelt å legge restriksjoner på – eventuelt helt stanse – en pågående virksomhet, som f.eks. grusuttak eller utslipp. I visse tilfelle kan det kanskje også være nødvendig å sette iverk tiltak for å restituere miljøet etter en tidligere virksomhet som er avsluttet, men hvor de etterlatte forhold fortsatt representerer en trussel, som f.eks. ved en nedlagt industri- eller gruvevirksomhet med avrenning fra eldre forurensning.

Når det gjelder nye tiltak , er det grunn til å nevne at de aller fleste nye tiltak som kan være aktuelle, allerede er underlagt et krav om tillatelse, ofte etter flere lover. Både vassdragsloven og forurensningsloven har krav om konsesjon for visse tiltak. Og under enhver omstendighet må de aller fleste tiltak ha byggetillatelse etter pbl., jfr. nedenfor.

Mulighetene for å gripe inn i eksisterende virksomhet vil som utgangspunkt være avhengig av den lovgivning som gjelder for vedkommende virksomhet. Den vil også ha betydning for hvorvidt det offentlige må betale erstatning når pågående virksomhet pålegges nye restriksjoner. Som et eksempel kan nevnes at reglene i forurensningsloven gjør det mulig – på visse vilkår – å innføre strengere rensekrav og endog helt forby utslipp fra bedrifter som tidligere har fått utslippstillatelse. 14 Loven gir også hjemmel til å pålegge den ansvarlige å rydde opp i eldre forurensninger – uten at forurenseren av den grunn har krav på noen form for erstatning av det offentlig. Andre typer av inngrep i løpende virksomhet kan imidlertid medføre erstatning. Erstatningsspørsmålet vil bli noe utdypet nedenfor i punkt 9.

14.6 Alternative rettslige løsninger for et bedre vern

14.6.1 Begrepet «vernete vassdrag». Vassdragsloven og forslaget om en ny vannressurslov

Olje- og energidepartementet er nå i ferd med å legge siste hånd på en ny vannressurslov som skal erstatte vassdragsloven av 1940. Dette er et meget viktig moment i diskusjonen om eventuelle nye verneformer ut fra hensynet til laksen. Forslaget bygger på utredningen fra Backer-utvalget – NOU 1994:12 Lov om vassdrag og grunnvann.

Backerutvalgets lovforslag har mange elementer som vil styrke vernet av vassdragsmiljøet, og livet i vassdrag generelt. F.eks. foreslås en regel (§ 11) om at det langs bredden av vassdrag alltid skal «opprettholdes et begrenset naturlig vegetasjonsbelte som motvirker avrenning og gir levested for planter og dyr». Det er å håpe at slike regler er med i det endelige forslaget, og at håndhevelsen av den nye loven blir effektiv. Det er likevel klart at den spesielle trusselen mot utsatte laksestammer krever et særskilt vern utover dette.

Backerutvalget foreslo et kapittel om «vernete vassdrag». Med vernete vassdrag mente utvalget vassdrag som er vernet mot kraftutbygging ved Stortingets vedtak om verneplaner for vassdrag. I vernete vassdrag skal vernet – ifølge forslaget – ivaretas gjennom reglene i vannressursloven, bestemmelser i vedtak etter naturvernloven og rettslig bindende planer etter plan- og bygningsloven. Det foreslås en egen bestemmelse i loven som innebærer streng kontroll med tiltak som kan true verneverdiene. De fleste tiltak må ha konsesjon etter hovedregelen i loven om dette, og det sies uttrykkelig at «nye anlegg bare kan tillates hvis hensynet til verneverdiene i vassdraget ikke taler imot».

Dersom dette forslaget opprettholdes i lovproposisjonen, vil det bety et viktig skritt fremover for vassdragsvernet her i landet. De «stortingsvernete» vassdragene har hittil hatt en uklar rettslig status. Nå innføres en ny verneform innenfor vassdragsforvaltningen.

Samtidig er det klart at denne verneformen ikke gir noen garanti for at verneverdiene i vassdragene virkelig er sikret. At tiltak må ha konsesjon etter vassdragsloven, er ikke det samme som at de ikke vil kunne tillates. Men hvis ordlyden fra Backer-utvalget i hovedsak beholdes, kan vernet bli forholdsvis strengt. Vernet forutsettes også ivaretatt gjennom naturvernloven og bindende planer etter plan- og bygningsloven. Vernet er m.a.o. avhengig av at også disse virkemidlene brukes effektivt.

I vår sammenheng må det understrekes at hensynet til laksestammene ikke sto i fokus i vedtakene om vernete vassdrag. Vernet er basert på en bred vurdering av mange verdier knyttet til vassdraget, og disse verdiene er satt opp mot vannkraftpotensialet. Og som nevnt er det mange viktige lakseelver som ikke er med blant de vernete vassdragene.

Likevel kan denne nye verneformen være et mulig grunnlag for et sterkt vern av hele vassdrag ut fra hensynet til laksen.

I RPR om vernete vassdrag er vassdragene inndelt i tre kategorier «vassdragsbelter» med varierende styrke i vernet:

Klasse 1 : Vassdragsbelte i og ved byer og tettsteder, som har eller kan få stor betydning for friluftsliv.

Klasse 2: Vassdragsbelte med moderate inngrep i selve vannstrengen, og hvor nærområdene består av utmark, skogbruksområder og jordbruksområder med spredt bebyggelse.

Klasse 3: Vassdragsbelte som er lite berørt av moderne menneskelig aktivitet, og som derfor har stor opplevelsesverdi og vitenskapelig verdi.

En løsning kan være en utvikling av dette systemet etter følgende linjer:

  1. Begrepet «vernet vassdrag » utvides, slik at det ikke bare omfatter vassdrag som er vernet mot kraftutbygging, men også vassdrag som skal vernes av hensyn til laksestammen (evt. også andre verdier).

  2. Blant de vernete vassdragene innføres en fjerde kategori : vassdrag med viktige laksestammer. Denne kategorien benyttes på de vassdrag eller deler av vassdrag som av hensyn til laksen må ha et strengere vern enn det de ville fått ved bruk av de allerede eksisterende tre kategorier.

(Det kan som nevnt også tenkes to eller tre kategorier av vassdrag med viktige laksestammer, hvis det klart foreligger kategorier med varierende behov for vernetiltak og heller ikke de tre eksisterende klasser er treffende.

Her vil hovedregelen måtte være slik det i dag er formet for klasse 3 i RPR for vernete vasssdrag: «Alle former for omdisponering av arealer i vassdragsbeltet bør unngås. Vannkvalitet og naturlig vannføring må søkes opprettholdt, og alle former for inngrep som reduserer vassdragets verdi må søkes unngått.»

  1. De vassdragene som bør underkastes et strengt vern ut fra hensynet til laksen, og som i dag ikke er «vernet vassdrag», må gis denne formelle statusen. Dette bør trolig skje ved vedtak i Stortinget, eller i det minste ved kgl. res.

En fordel ved å gå denne veien er først og fremst at man knytter seg til et system som er etablert, og som er under utvikling i et nært samarbeid mellom OED som vassdragsmyndighet og Miljøvern­departementet som både naturvernmyndighet, ­forurensningsmyndighet og planmyndighet. Sys­temet utvikles ikke minst i forhold til kommunale og fylkeskommunale planmyndigheter. Ulempen er at lovreglene om vern av vassdrag har et langt videre formål enn bare vern av laks, og at de ­«laksevernede» vassdrag ikke nødvendigvis vil få den nødvendige oppmerksomhet. Det kan også virke unaturlig at det er vassdragsmyndighetene som skal forvalte et vern som er helt dominert av hensynet til laksen. Løsningen kan nok bare være aktuell hvis de myndigheter som har det forvaltningsmessige ansvar for laksen, har det siste ord – eller i det minste står på like fot med vassdragsmyndighetene – når det skal treffes avgjørelser som har betydning for laksevernet.

14.6.2 Naturvernloven

Naturvernlovens typer av verneområder vil et stykke på vei kunne brukes til å verne deler av vassdrag, som også vil kunne bety mye for vern av laksen. Derimot synes det å være den alminnelige oppfatning at naturvernloven ikke vil kunne brukes til å verne et helt vassdrag. 15

I den utstrekning viktige lakseelver ligger i nasjonalparker (naturverl. §§ 3–4) vil de være vernet mot de fleste tekniske inngrep som kan påvirke gyte- og oppvekstvilkårene for laksen. I landskapsvernområder (§§ 5–7) skal det være mulighet for flerbruk, og tradisjonell næringsvirksomhet vil stort sett kunne fortsette uendret. Men også etablering av landskapsvernområder vil medføre innskrenkninger i muligheten til å sette i verk nye tiltak som kan påvirke vassdraget. Naturreservat (§ 8) representerer den strengeste verneformen. Et område kan totalfredes eller fredes for visse formål. Fredning som naturreservat vil som regel medføre at enhver virksomhet som kan medføre skadelige påvirkninger på verneobjektet, er forbudt. Dette er en viktig og utbredt fredningsform. Fredning som naturreservat utløser rett for grunneieren til «full erstatning» etter reglene i ekspropriasjonserstatningsloven. Etter regelen om biotopfredning (§ 9) kan det i et område som har vesentlig betydning for fredete planter og dyr, innføres forbud mot «utbygging, anlegg, forurensninger og andre inngrep». Siden laksen er en fredet art etter lakseloven, kan § 9 anvendes også for å sikre gyte- og oppvekstforhold for laksen. Men hittil har man ikke benyttet § 9 i denne sammenheng. Det er i det hele tatt bare gjennomført et lite antall slike biotopfredninger hittil. Endelig sier naturvernl. uttrykkelig at fosser og deler av vassdrag som er særpregete eller har særlig vitenskapelig eller historisk interesse – og arealene omkring – kan fredes som naturminne (§ 11 tredje ledd). Dette sikter til mer avgrensete deler av vassdrag, og det er antatt at hjemmelen ikke kan brukes til å frede større deler av et vassdrag eller en større innsjø. 16 Både vern som biotop og naturminne medfører rett til full erstatning for grunneieren.

Gjennomgående skjer saksbehandlingen for verneområder etter samme linjer som for reguleringsplaner etter pbl. Stort sett er saksbehandlingen grundig, og også ganske tidkrevende. Men loven har en viktig hjemmel til å gå inn med vedtak om midlertidig vern inntil saken er avgjort. 17

Man skulle tro at man med en aktiv bruk av naturvernlovens bestemmelser meget langt på vei kan dekke behovet for beskyttelse av laksevassdrag. Imidlertid har det visst hittil ikke vært satset på bruk av naturvernloven som et hovedvirkemiddel her. Dette kan ha sammenheng med de krav loven stiller som vilkår for å kunne benytte de ulike verneformer, sammen med det forhold at et laksevassdrag gjerne vil renne gjennom mange forskjellige landskapstyper, med ulik verneverdi. Det kan bli et omfattende arbeid og et komplisert mønster for å få til et vern som samlet sett er godt nok ved bruk av naturvernloven. Erfaringene med vern av områder etter naturvernloven viser at det ofte er en tidkrevende prosess.

Nettopp fordi naturvernloven har mangler og er vanskelig å anvende for å verne hele eller større deler av vassdrag, gikk Stortinget i 1981 inn for at naturvernloven fikk en utvidet hjemmel for vern av vassdrag med tilhørende områder. 18 Men dette er aldri blitt satt ut i livet. Forslaget ble tatt opp igjen av Backer-utvalget som et supplement til forslaget om regler om vernete vassdrag i forslaget til ny vannressurslov. Utvalget peker kort på at det i en del tilfelle kan være behov for et strengere vern enn det som gjelder generelt for vernede vassdrag, og foreslår en ny § 11 a i naturvernloven, med følgende ordlyd:

«Kongen kan treffe vedtak om vern av et vassdrag eller del av det med den nærmeste strandsonen. I vedtaket fastsettes nærmere bestemmelser om vernet og om skjøtsel av vassdraget.»

En slik egen hjemmel i naturvernloven for vern av vassdrag av hensyn til laksen, kan umiddelbart virke som en naturlig og besnærende løsning. Fordelene er at vernet knyttes til en vel etablert lov, med innarbeidede behandlingsregler. Det generelle forvaltningsansvaret for laksen tilligger som kjent DN og MD, som også har det overordnete ansvaret for å fremme forslag om og forvalte verneområder etter naturvernloven.

Dette gjør det i og for seg naturlig for Villaksutvalget å ta tanken om en egen hjemmel i naturvernloven frem igjen, med laksevernet som begrunnelse. Men dersom det nå viser seg at Regjeringen ikke følger opp Backer-utvalgets forslag på dette punkt i proposisjonen om ny vannressurslov, er det mindre sannsynlig at et slikt forslag vil kunne føre frem med det første. Det er nok ingen tilfeldighet at Stortingets tidligere klare tilslutning til en slik løsning aldri er satt ut i livet. Den sterke motstanden fra vassdragsmyndighetene mot en generell biotopvernregel i lakseloven (se neste avsnitt), kombinert med et evt. forslag om en ny verneform i den nye vannressursloven indikerer at et forslag om en egen verneform for vassdrag i naturvernloven kan bli tungt å føre frem i dag.

14.6.3 Lakseloven

Lov om laksefisk og innlandsfisk er selvfølgelig helt sentral i forvaltningen av laksestammene. Men loven gir i dag meget begrensete muligheter for å kontrollere annen virksomhet enn selve fisket og slike tiltak som utsetting, kultivering m.v. Lovens § 7 har en særlig biotopvernbestemmelse:

«I områder som har særlig verdi for fiskeressursene, kan Kongen fastsette forbud mot anlegg, bygging og annen virksomhet eller bruk av vannressursene dersom dette er nødvendig for å bevare eller utvikle fiskens livsmiljø.»

Behandlingen av slikt vedtak skjer etter bestemmelsene om saksbehandling i naturvernloven. Departementet kan treffe vedtak om midlertidig forbud inntil saken er avgjort.

Tilsynelatende er dette en velegnet hjemmel nettopp for å sikre et spesielt vern av vassdrag hvor laksen er alvorlig truet. Imidlertid slår § 7 siste ledd fast at bestemmelsen ikke gjelder for saker som behandles etter vassdragsloven og vassdragsreguleringsloven. Dette betyr at dette vernet ikke vil ha betydning for alle større tiltak i vassdraget. Bestemmelsen – uten reservasjonen i siste ledd – ble foreslått av utvalget som utredet ny lakselov, etter mønster av en tilsvarende bestemmelse i viltl. § 7. Men vassdragsmyndighetene motsatte seg forslaget, og Regjeringen valgte den sterkt modifiserte versjonen som nå er lov.

Dette betyr at bestemmelsen bare kan brukes til å legge restriksjoner på mindre tiltak. Og det faktum at bestemmelsen hittil ikke har vært anvendt, indikerer at dette foreløpig må anses som et heller marginalt virkemiddel.

Man kan ideelt sett tenke seg at denne hjemmelen for biotopvern i lakseloven bygges ut. Umiddelbart kan dette virke som en «logisk» løsning i og med at det er hensynet til laksen som er utgangspunktet. Men heller ikke denne veien synes dag å være særlig realistisk, gitt vassdragsmyndighetenes holdning til den bestemmelsen som opprinnelig var foreslått, og de vernereglene som nå trolig er på trappene i vannressursloven.

14.6.4 Plan- og bygningsloven

Den loven som gjenstår, er plan- og bygningsloven (pbl.). Loven og dens plan- og vedtakssystem gjelder fullt ut for vassdrag og innsjøer – både i betydningen vannstrengen, bunnen, vannet og vannspeilet.

Styrken ved pbl. er at den etablerer et system for å avveie ulike samfunnsmessige mål – hvor alle sektorer skal trekkes inn – for å fastsette hvilke formål som skal gis prioritet i forskjellige områder, omsette de politiske målene til rettslig bindende planer og få disse planene gjennomført og håndhevet gjennom byggesaksbehandlingen. Systemet er basert på det kommunale selvstyret, men det inneholder flere meget sterke virkemidler for Staten til å sikre statlige og nasjonale interesser på tvers av kommuners og fylkeskommuners ønsker. Samtidig skal det ikke stikkes under en stol at loven også har sine begrensninger i forhold til den oppgaven vi her står overfor. Et problem er at planleggingen primært skjer innenfor den enkelte kommune og det enkelte fylke. Et annet er at det er begrenset hvordan naturvernhensyn kan ivaretas særlig i kommuneplanen.

Effektiviteten i systemet – sett fra vår synsvinkel – ligger i kravet om byggetillatelse etter § 93. De aller fleste tiltak som kan ha vesentlig betydning for vassdrag, vil kreve byggetillatelse, jfr. f.eks. § 93 a), i) og j). Uttrykket «vesentlige terrenginngrep» i § 93 j) omfatter inngrep i vassdrag så som flytting av masse som berører vassdraget, uttak av masse fra vassdraget og fylling i vassdraget.

Jeg minner for ordens skyld også om reglene om konsekvensutredning i lovens kap. VII-a, som kommer til anvendelse på de aller fleste typer av større bygge- og anleggsarbeider. Reglene krever at konsekvensene av et tiltak på f.eks. laksen i et vassdrag skal utredes og tas i betraktning før vedtak i saken treffes.

De virkemidler i pbl. som Staten kan benytte for å beskytte laksestammen i et vassdrag, er særlig følgende:

Rikspolitiske retningslinjer(RPR) – § 17–1 første ledd. Staten kan ved RPR (ved kgl. res) trekke opp retningslinjer for planleggingen i fylker og kommuner (jfr. den gjeldende RPR for vernede vassdrag og kommentarene ovenfor). En RPR er alene ikke rettslig bindende for grunneiere mv., og kommunen har ikke en absolutt plikt til å følge dem. Men kommunale planer og vedtak som er i strid med en RPR, vil lett kunne bli møtt med innsigelse, eller bli påklaget, av en statlig myndighet, hvorved det blir Staten som endelig avgjør planen eller vedtaket.

Rikspolitiske bestemmelser – § 17–1 annet ledd . Når det er nødvendig for å ivareta nasjonale interesser, kan Staten båndlegge arealutnyttelsen «innenfor nærmere avgrensede geografiske områder». Båndleggingen vil innebære at «særskilt angitte bygge- og anleggstiltak» ikke kan iverksettes uten samtykke av departementet, eller uten at de er i samsvar med kommuneplan eller reguleringsplan. Staten selv kan altså overta kontrollen over bygge- og anleggsvirksomhet i området. Bestemmelsen er ment som en «pusteromsbestemmelse», og tar særlig sikte på å sikre verneverdier i et område mens det pågår forberedelser til vernevedtak f.eks. etter naturvernloven. Bestemmelsen vil i første omgang gjelde for 10 år, men kan forlenges av Kongen for fem år av gangen. Dette kan være et effektivt virkemiddel for å snu en truende utvikling i enkelte vassdrag, men vil ikke være en varig og generell løsning på et vernebehov.

Fylkesplan – og i praksis særlig fylkesdelplan – trekker opp hovedlinjer for arealbruk innenfor et fylke. Hensynet til vern av et vassdrag skal kartlegges og tas inn også i fylkesplanen. Statlige miljøvernmyndigheter må påse dette. Fylkesplanen vil gi retningslinjer for både kommunenes planlegging og statlige myndigheters planlegging og avgjørelser i enkeltsaker. Men planen har ikke direkte rettsvirkning for grunneiere, og må suppleres med andre planformer.

Arealdel til kommuneplan § 20–4 . Kommuneplanen gir – i kombinasjon med kravet om byggetillatelse, jfr. planens rettsvirkninger etter § 20–6 – muligheter til å verne laksens gyte- og oppvekstområder. Dette kan oppnås særlig på to måter. For det første ved at de ikke bebygde områder av kommunen legges ut til Landbruks-, natur- og friluftsområde (LNF). I slike områder er alle tiltak som ikke er del av landbruket i utgangspunktet forbudt. Dette kan håndheves både av kommunen og av statlige myndigheter. Men her gjelder to viktige begrensninger. LNF-kategorien kan ikke brukes i bebygde områder. Og det gir ikke adgang til å legge restriksjoner på landbruksdriften.

Det er derfor nødvendig å supplere med å legge områder i kommuneplanen ut som «område for særskilt bruk eller vern av sjø og vassdrag», jfr. § 20–4 første ledd nr. 5. Det er neppe tvil om at viktige deler av et vassdrag – og også et helt vassdrag – med sideelver, bekker mv. kan gis vern med hjemmel i denne bestemmelsen. En svakhet med denne kategorien er at det ikke finnes hjemmel for utfyllende bestemmelser som kan presisere hva som kan tillates og ikke tillates; det kan derfor oppstå en uklarhet når det blir spørsmål om noe er «i strid med» planen, jfr. § 20–6. For å verne også strandområdene, kan det nedlegges forbud mot tiltak i 100 metersbeltete langs vassdrag gjennom utfyllende bestemmelser etter § 20–4 annet ledd bokstav f).

Staten kan tvinge kommunene til å gi lakseelver vern i kommuneplanen. Eventuelt vil Staten selv kunne utarbeide og vedta en kommuneplan av det ønskede innhold, jfr. pbl. § 18 første ledd .

Selv om kommuneplanens arealdel i liten grad har vært anvendt på denne måten hittil, er det neppe tvil om at denne planformen kan være et meget aktuelt virkemiddel i arbeidet med vern av viktige lakseelver. Det er vel egentlig bare Statens egen vilje som her er begrensningen.

Kommuneplanen har direkte rettsvirkning, og er umiddelbart bindende for alle nye tiltak, anlegg osv. i planområdet (§ 20–6). Kommuneplanen kan imidlertid ikke danne grunnlag for å gripe inn og endre eksisterende virksomhet og arealanvendelse. For dette kreves det reguleringsplan, eller vedtak etter særlovgivning som gir hjemmel for dette.

De rådighetsinnskrenkninger som følger av kommuneplan, vil som hovedregel ikke medføre erstatningplikt for det offentlige overfor grunneieren. Erstatningsspørsmålet reguleres etter de såkalte «alminnelige rettsgrunnsetninger» om erstatning for rådighetsinnskrenkninger. Etter disse skal det mye til for at grunneieren får rett til erstatning p.g.a. rådighetsinnskrenkninger som følger av kommuneplan.

14.6.5 Reguleringsplan §§ 21 flg.

Det er klart at også reguleringsplan kan benyttes til vern av vassdragsstrekninger. Det kan reguleres til spesialområde naturvern. Også en reguleringsplan kan omfatte både selve vassdraget og arealene omkring. Men reguleringsplan for å oppnå vern er naturlig å bruke bare for temmelig begrensete områder. Gjennom reguleringsbestemmelser kan det fastsettes nærmere hvilke tiltak som kan tillates og ikke tillates i planområdet. Disse kan være meget strenge, f.eks. der det reguleres til naturvernområde. Avhengig av hvor omfattende rådighetsinnskenkningene er, vil en plan kunne utløse erstatningsplikt overfor grunneiere etter de samme linjer som for vern etter naturvernloven. Må vernet anses for likestilt med vern som naturreservat etter naturvernloven, har grunneieren krav på full erstatning for sitt økonomiske tap. 19

Betydningen av reglene om reguleringsplan ligger også i at større tiltak ikke kan settes igang uten at det foreligger reguleringsplan . Det gjelder f.eks. som alt overveiende hovedregel ved anlegg av offentlige veier. I forbindelse med reguleringsplanprosessen skal alle viktige hensyn klarlegges og tas i betraktning. Foreligger det planer om å sette i verk tiltak som det ikke er hjemmel for å stanse, vil kommunen kunne ta i bruk hjemmelen i pbl. § 33 og nedlegge midlertidig bygge- og deleforbud , i påvente av at det utarbeides en reguleringsplan eller arealdel av kommuneplan for det aktuelle området. Også departementet kan nedlegge et slikt midlertidig forbud med hjemmel i § 33 nest siste og siste ledd.

En generell svakhet ved plansystemet etter pbl. i forhold til vårt problem, er at loven – slik den er utformet i dag – gir små muligheter til å regulere vanlig jordbruk og skogbruk . I den kombinerte arealkategori landbruks-, natur- og friluftsområde (LNF) i kommuneplanens arealdel skal landbruket kunne drives uforstyrret; det er ikke hjemmel for utfyllende bestemmelser som kan legge restriksjoner f.eks. på skogsdrift. Det er en vanlig forståelse – som bygger på uttalelser i forarbeidene – at dette heller ikke kan gjøres gjennom reguleringsbestemmelser knyttet til reguleringsformålet landbruk. Det er skogbruksloven som må anvendes for å legge restriksjoner på skogbruk. Her er det muligheter f.eks. til å sørge for at vegetasjonsbeltet langs vassdrag bevares, jfr. lovens kap. III. I områder som er særlig viktige for naturvernet kan det gis særskilte forskrifter med strengere regler om hvordan avvirkning skal skje osv., jfr. § 17 b. Med hjemmel i § 17 a er det gitt forskrifter om bygging av skogsbilveier og andre veier for landbruksformål. Slike veier må nå ha kommunens godkjennelse, og det kreves en grundig saksbehandling hvor miljøkonsekvensene blir utredet.

Et annet punkt man skal være klar over, er adgangen for kommunene til å gi dispensasjon fra vedtatte planer etter regelen i pbl. § 7. Vilkåret for å gi dispensasjon er at det foreligger «særlige grunner», og dette er i praksis forstått slik at det ikke nødvendigvis kreves svært tungtveiende grunner for at dispensasjon skal gis. Det er kommunen som har dispensasjonsmyndighet, men det sies uttrykkelig at berørte statlige myndigheter skal høres før dispensasjon gis fra planbestemmelsene. 20 Et dispensasjonsvedtak kan også påklages av statlig miljøvernmyndighet. 21

Endelig bemerkes at en del tiltak er unntatt fra krav om byggetillatelse etter særskilt forskrift. Bortsett fra vassdragsreguleringssaker representerer likevel disse unntakene neppe noe stort problem spesielt i forhold til lakseinteressene.

14.6.6 Planlovutvalget

Regjeringen har som nevnt nylig nedsatt et utvalg som skal gjennomgå planbestemmelsene i pbl. med sikte på videreutvikling og forbedringer. Det er et erklært formål med utredningsarbeidet å gjøre loven til et mer effektivt virkemiddel nettopp for vern av biologisk mangfold. Som nevnt ovenfor er det grunn til å merke seg det som sies om lovgrunnlaget for vern av biologisk mangfold i St.meld. nr. 58 Miljøvernpolitikk for en bærekraftig utvikling. Det eneste som uttrykkelig foreslås av lovendringer ut fra hensynet til biologisk mangfold, er forbedringer i plan- og bygningsloven, og særlig mulighetene for å innføre soner for sikring av biologisk mangfold, og bruk av rikspolitiske retningslinjer. 22

14.7 Forslag

Det synes naturlig for Villaksutvalget å foreslå både en mer aktiv bruk fra Statens side av de muligheter for vern av vassdrag og av laksen som faktisk finnes i plan- og bygningsloven. Det mest aktuelle synes å være å aktivt påvirke kommunene til å bruke arealdelen i kommuneplanen for dette formål, evt. gå inn med statlige vedtak om dette. At dette evt. må skje i flere kommuner, burde ikke være et stort problem. Men det er viktig at laksehensynet også kommer skikkelig inn i de respektive fylkesplaner.

Det må også kunne overveies å ta i bruk «pusteromsbestemmelsen» i § 18.

Det må videre passes på at laksemyndighetene i praksis må komme inn i alle saker om dispensasjon fra vedtatte planer, slik loven krever.

Av forbedringer i lovsystemet er det nok igjen særlig forbedringer i muligheten til å vareta biologisk mangfold i kommuneplanen som synes å være viktig.

Det kan også vurderes å foreslå en særlig planform for interkommunale eller r egionale vernetiltak , i og utenfor vassdrag, ut fra behovet for å forenkle vernet i vassdrag som renner gjennom flere kommuner og fylker. Som nevnt har Stortinget vært inne på behovet for å forbedre muligheten for «regionale helhetsløsninger», og dette burde også kunne være aktuelt for verneformål.

14.8 Behov for akutte aksjonsplaner?

Uansett er det klart at disse forslag til lovendringer uansett ikke vil kunne vedtas over natten, og ytterligere tid vil gå før nye bestemmelser er blitt kjent, praktisert og håndhevet av myndighetene og begynner å gi konkrete resultater.

Slik situasjonen for de mest utsatte laksestammene er, er det trolig en reell fare for at «kua dør mens gresset gror». Spørsmålet er om det er behov for særlige tiltak for så snart som mulig å stoppe den negative utviklingen i enkelte av de mest utsatte vassdragene. Uten sammenligning for øvrig går tankene her f.eks. til handlingsprogrammene mot forurensning av Mjøsa fra 1970-årene («Mjøsaksjonen»), og lignende programmer for andre sterkt forurensede vassdrag og fjorder senere.

Slike handlingsplaner må selvfølgelig bygge på – på den ene siden – en vurdering av hvilke tiltak som må treffes, og særlig hva det er viktig å forhindre av nye inngrep og påvirkninger, og – på den andre siden – anvendelse av de rettslige virkemidlene som finnes dag, og som er beskrevet ovenfor. I en slik sammenheng må både vassdragsloven, naturvernloven, forurensningsloven, lakseloven og plan- og bygningsloven kunne anvendes.

14.9 Erstatningsspørsmål

Når det innføres innskrenkninger i eierrådigheten slik det nødvendigvis vil kunne bli tale om her, melder spørsmålet om erstatning seg. Rådighetsinnskrenkninger omfattes ikke direkte av budet i Grunnloven § 105 om «full erstatning» og medfører som hovedregel ikke erstatning. De aller fleste restriksjoner på fremtidig utnyttelse av eiendom og naturressurser kan skje uten erstatningsplikt for det offentlige.

Ut fra de såkalte «alminnelige rettsgrunnsetninger» vil erstatning likevel bli aktuelt i «særlige unntakstilfelle». Dette skjer på grunnlag av en helt konkret vurdering av den enkelte sak, og det skal meget til for at erstatning kan kreves. Momenter som tillegges vekt ved denne vurderingen er særlig

  • Hvor massivt eller vesentlig inngrepet er, herunder om det er et varig inngrep,

  • Hvorvidt det rammer et lite fåtall eller en større krets,

  • Hvorvidt det er foretatt omfattende investeringer i begrunnet tillit til at det forelå en adgang til å sette tiltaket i verk. (Det er da evt. slike utgifter som vil kunne kreves helt eller delvis erstattet, men også her skal det generelt meget til.)

Generelt gjelder at en grunneier vanligvis ikke vil ha krav på erstatning for ikke å kunne sette i verk nye tiltak på sin eiendom. Det er heller ikke slik at man vanligvis har krav på erstatning for å måtte innskrenke eller stanse en virksomhet som enten bygger på den alminnelige handlefrihet, eller på lov eller enkelttillatelse i medhold av lov, når innskrenkningen er påkrevet f.eks. ut fra viktige miljøhensyn. Men her er vi inne på et felt hvor det kan være en del nyanser.

Visse lover sier uttrykkelig at det skal gis erstatning for økonomisk tap ved rådighetsinnskrenkninger. Naturvernl. § 20 slår dette generelt fast for område som vernes som naturreservat, biotopvern og naturminne. Pbl. § 32 sier det samme når en reguleringsplan medfører at en eiendom blir ødelagt som byggetomt og heller ikke kan «nyttes på annen regningssvarende måte». Det samme gjelder hvis en eiendom som bare kan nyttes til landbruksformål, på grunn av reguleringen «ikke lenger kan drives regningssvarende». Reguleres det til naturvernområde, er det erstatningsreglene i naturvernloven som kommer tilsvarende til anvendelse. Dersom fredningen skjer med hjemmel i naturvernloven, er det Staten som blir erstatningspliktig. Skjer vernet gjennom reguleringsplan, er det kommunen (med mindre det dreier seg om en statlig reguleringsplan etter pbl. § 18).

14.10 Oppsummering

Drøftelsen ovenfor kan helt kort oppsummeres i følgende punkter:

  1. Norge har en internasjonal forpliktelse til å sikre at laksestammene i våre elver består i fremtiden, og må – innenfor visse grenser – treffe de tiltak som er nødvendig for dette.

  2. Et bedre vern av truede laksestammer kan for det første oppnås ved en mer aktiv bruk av de lovhjemler som finnes, særlig i naturvernloven og plan- og bygningsloven, og en aktiv oppfølgning fra vernemyndighetenes side overfor kommunene.

  3. Samtidig er det klart at dagens lovverk kan forbedres ut fra hensynet til å verne laksestammene. Ut fra lovgivningsprosesser som er i gang, og «politiske» signaler, synes det mest aktuelt å se på forbedringer i den foreslåtte vannressursloven og i plan- og bygningsloven. Men også naturvernloven bør vurderes.

  4. I den nye vannressursloven bør det vurderes å utvide rammen for begrepet «vernete vassdrag» til å omfatte også vern mot annet enn kraftutbygging, og å inkludere vassdrag som bør vernes av hensyn til laksestammen. Arbeidet med en ny vannressurslov er nå inne i en avsluttende fase.

  5. I naturvernloven bør det vurderes en ny hjemmel til å verne hele vassdrag ut fra hensynet til livet i elven, slik Stortinget har gitt sin tilslutning til tidligere, og slik også Backer-utvalget foreslår.

  6. I plan- og bygningsloven bør det særlig vurderes forbedringer i kommune-planleggingen som kan gi hensynet til biologisk mangfold en bedre stilling. Spørsmålet om å legge bedre til rette for regionale planløsninger er tatt opp av Stortinget, og dette bør også vurderes i forhold til verneoppgaver som går over kommune- og fylkesgrenser.

  7. Under enhver omstendighet bør saksbehandlingen i alle relevante saker gjennomgås for å sikre at konsekvensene for laksen utredes og tas i betraktning når vedtak fattes, og for å sikre at de myndigheter som forvalter laksen kommer inn i saksbehandlingen i nødvendig utstrekning.

  8. Lovendringer kan bare få virkning på noe lengre sikt. Det kan vurderes om det på kort sikt er behov for «aksjonsplaner» for enkelte vassdrag hvor laksen er særlig truet. Disse måtte gå ut på en aktiv bruk fra Statens side av de virkemidler som finnes i dag, særlig naturvernloven og plan- og bygningsloven.

Fotnoter

1.

Ved kgl. res. 23. oktober d.å. ble jeg oppnevnt som leder av et utvalg som skal gjennomgå planbestemmelsene i plan- og bygningsloven med sikte på videreutvikling og forbedringer (Planlovutvalget). For ordens skyld understreker jeg at dette notatet (selvfølgelig) ikke er utarbeidet av meg i den egenskap.

2.

Art. 2.

3.

Art. 8 a) og d). Dette er eksempler. Art. 8 inneholder også en rekke andre tiltak for å bevare det biologiske mangfoldet i deres naturlige omgivelser.

4.

Art. 2.

5.

Art. 7 nr. 2.

6.

St.prp. nr. 118 (1991-92) Verneplan IV for vassdrag.

7.

Disse verneplanene suppleres av «Samlet plan» for utbygging av vassdrag for kraftformål, som prioriterer blant de vassdrag som anses aktuelle for fremtidig kraftutbygging, se St.meld. nr. 60 (1991-92) Om Samlet plan for vassdrag.

8.

Forskrift av 10. november 1994 nr. 1001 om rikspolitiske retningslinjer for vernede vassdrag.

9.

St. meld. nr. 29 (1996-97) s. 71.

10.

Op. cit. s. 63.

11.

Se Innst. S. nr. 219 (1996-97).

12.

St.meld. nr. 58 (1996-97) s. 50-51.

13.

Innst. S. nr. 150 (1996-97) s. 8.

14.

Jfr. forurensningsloven § 18.

15.

Backer, Naturvern og naturinngrep s. 308.

16.

Backer, op.cit. s. 308.

17.

Naturvernl. § 18 siste ledd.

18.

Forslaget var satt frem av Regjeringen i St.meld. nr. 68 (1980-81) Vern av norsk natur (se s. 43), og det fikk generell tilslutning i Stortinget.

19.

Pbl. § 32 nr. 1 første ledd, med henvisning til naturvernl. § 20.

20.

Pbl. § 7 tredje ledd i.f.

21.

Pbl. § 15 annet ledd.

22.

St. meld. nr. 58 (1996-97) s. 51, som også henviser til St.meld. nr. 29 (1996-97) Regional planlegging og arealpolitikk.

Til dokumentets forside