13 Brev fra utvalgets formann til professor dr. juris Hans Chr. Bugge
Det såkalte Villaksutvalget ble oppnevnt ved kongelig resolusjon av 18. juli 1997 og fikk dette mandatet:
«Utvalget skal gjennomgå den totale situasjonen for de ville laksebestandene og legge frem forslag til forvaltningsstrategier og tiltak. Spørsmål knyttet til reguleringer i fisket, vassdragsforvaltning og lakseoppdrett skal vies særlig oppmerksomhet.»
Utvalget har 14 medlemmer. Alle relevante interessegrupper er representert.
Utvalget har delt arbeidet i to hovedfaser. Første fase har stort sett gått ut på å kartlegge, beskrive, og analysere de trusselfaktorer som antas å ha sammenheng med laksestammenes tilbakegang i dette århundre og særlig de siste 20 årene. I den anledning arrangerte utvalget et såkalt statusseminar i februar i år, der de mest kompetente forskningsmiljøene ga sine bidrag. Konklusjonen ble at forekomsten av atlantisk laks i naturen er mindre enn noen gang tidligere i historisk tid, og at flere bestander er truet av utryddelse både i Norge og andre lakseproduserende land. Annen fase startet på forsommeren med et tiltaksseminar i begynnelsen av juni. Arbeidet går ut på å kartlegge mulige tiltak og prioritere disse. Dette arbeidet vil fortsette utover høsten. Etter planen skal innstillingen avgis omkring årsskiftet.
Jeg viser til vår telefonsamtale på forsommeren. Jeg antydet at noen foreløpige vurderinger i utvalget går ut på å velge ut et bestemt antall av de mest verdifulle laksevassdrag og gi disse en særlig, nasjonal vernestatus. Med et «riktig» utvalg vassdrag vil en derved kunne gi 80–90 % av landets forekomst av vill laks et særskilt vern av sitt reproduksjonsområde og mest sårbare oppvekstområde. Kriteriene for valg av vassdrag er ennå ikke utredet.
Bakgrunnen for en slik strategisk vurdering er laksens vandringsmønster, strenge krav til livsmiljø og forvaltningens fragmentariske karakter. På det nasjonale plan vandrer laksen gjennom flere kommuner og fylker. Det sentrale forvaltningsansvar tilligger Direktoratet for naturforvaltning. Men lakseforvaltningen står nokså maktesløs overfor inngrep i vassdragene som oftest skjer i regi av eller under forvaltning av andre offentlige myndigheter, ofte på ulikt nivå. Det dreier seg om inngrep som etter omstendighetene ofte gis en tungtveiende samfunnsmessig begrunnelse, og som derved prioriteres politisk endog foran de mest verdifulle og ofte sårbare laksestammene. Det er nok å nevne vannkraftutbygging og veianlegg. Men også private tiltak som grusgraving, kanalisering, forbygging av vassdrag, gjødsling og hugst av kantskog vil normalt være legitime tiltak som kan bidra til sterk forverring av laksens gytemuligheter og livsmiljø i vassdragene. Den spesifikke lakseforvaltning har svært begrensede muligheter til å hindre denne type biotopinngrep.
Dagens organisering av lakseforvaltningen og de juridiske virkemidler som står til rådighet, strekker ikke til og hindrer ikke en negativ utvikling for de ville laksebestander. Den mest vidtgående vernebestemmelse synes å være lakselovens § 7. Bestemmelsen ble i høringsrunden møtt med sterke innvendinger fra Olje- og Energidepartementet, som viste til at den lange praksis med at vern av vassdrag mot kraftutbygging skal avgjøres av Stortinget, og anførte at forslaget om vern av vassdrag til fordel for fiskeressursene bør sløyfes, se Ot. prp. nr. 29 1991–92 s. 22. Jeg antar at disse innvendingene er bakgrunnen for at §7 i proposisjonen fikk et nytt siste ledd, som senere ble lov, og som presiserer at vernefullmakten i andre og tredje ledd ikke gjelder for saker «som behandles etter vassdragsloven eller vassdragsreguleringsloven». I proposisjonen heter det således også om vernehjemmelen i §7 at den ikke skal «omfatte vern av vassdrag mot kraftutbygging, eller vern av hele vassdrag mot annen virksomhet» (s. 23).
Det kan neppe heller være hjemmel i naturvernloven for vern av hele vassdrag for å ta vare på fiskeressursen. Og er det hjemmel, må naturvernlovens alminnelige vernevilkår være oppfylt. Det vil de oftest ikke være i våre viktigste laksevassdrag, se også Backer, «Naturvern og naturinngrep», s. 307–308.
Heller ikke utkastet til ny lov om vassdrag og grunnvann (NOU 1994:12) gir hjemmel for vern med det formål som foran er angitt. Lovutkastets begrep «vernede vassdrag» knytter seg kun til vern mot kraftutbygging og Stortingets vedtak om verneplan for vassdrag. Et vern mot kraftutbygging, eller ytterligere kraftutbygging, vil kunne være utmerket i forhold til laksestammen i vassdraget. De rikspolitiske retningslinjer som nå er under utforming for å sikre vernede vassdrag også mot andre inngrep, vil kunne hindre fremtidige veganlegg, grusgraving mv. Men de vernede vassdragene omfatter bare et fåtall av våre viktigste laksevassdrag.
På bakgrunn av foranstående ønsker utvalget vurdert en juridisk modell for vern av våre mest verdifulle laksevassdrag mot inngrep iverksatt av offentlige myndigheter eller private rettighetshavere, og som kan desimere eller utrydde laksen. De fleste aktuelle inngrep er antydet foran. Vernet må – for å være effektivt – også kunne hindre inngrep i viktige sidevassdrag og bekker som kan være viktige oppvekstområder. Eksempelvis vil kantvegetasjonen være av stor betydning for insektproduksjon, som igjen er viktig for yngelens næringstilgang. Et vernevedtak må også kunne gis visse virkninger i fjordsystemet utenfor et verneverdig laksevassdrag. For ordens skyld presiseres at reguleringer av fisket i sjø og elv, ikke inngår i overveielsene om en ny fredningsmodell for utvalgte vassdrag. Laksen er som kjent allerede fredet etter laks- og innlandsfiskelovens §4.
En vernemodell som antydet bør vurderes særlig med sikte på saksbehandlingsregler, derunder spørsmålet om vedtakskompetanse, og økonomiske konsekvenser i form av mulig erstatningsplikt for staten overfor private rettighetshavere. Foran har jeg hatt de mest verneverdige laksevassdragene i tankene – anslagsvis 40 – 50 av vel 600 lakseførende vassdrag her til lands. Kanskje kunne det være hensiktsmessig med i alt 3 vernekategorier med ulik fredningsgrad, sml. for så vidt med systemet i naturvernloven kap. II. Jeg ville anse det som ønskelig om en slik ordning vurderes.
Villaksutvalget er meget takknemlig for at De har kunnet påta Dem dette oppdraget og skrive en betenkning til utvalget. Undertegnede står til Deres disposisjon for underhåndsdrøftelser undervegs i arbeidet.
For Villaksutvalget
Georg Fr. Rieber-Mohn