NOU 1999: 9

Til laks åt alle kan ingen gjera?— Om årsaker til nedgangen i de norske villaksbestandene og forslag til strategier og tiltak for å bedre situasjonen

Til innholdsfortegnelse

2 Innledning

«Hvorfra jeg får lyst til at skrive? – Ja de kan ikke tro, hvor det i grunnen morer mig. Når jeg begynder et kapittel, som jeg har riktig varmt i hovedet, er det så morsomt – ja jeg vil ikke påstå at det er fullt så morsomt som at have en laks på stangen, men i alle fall som en stor ørret.»

Alexander L. Kielland, brev til Edvard Brandes 19.11.1879

2.1 Mandat og oppnevning

Utvalget ble oppnevnt ved kongelig resolusjon av 18. juli 1997, og fikk følgende mandat:

«Utvalget skal gjennomgå den totale situasjonen for de ville laksebestandene og legge frem forslag til forvaltningsstrategier og tiltak. Spørsmål knyttet til reguleringer i fisket, vassdragsforvaltning og lakseoppdrett skal vies særlig oppmerksomhet.»

Utvalget fikk frist til å legge frem sine tilrådinger i form av en NOU innen utgangen av 1998.

Utvalget ble oppnevnt med i alt 14 medlemmer, og har vært sammensatt slik:

Høyesterettsdommer Georg Fr. Rieber-Mohn, Ringerike (leder)

Seksjonssjef Arne Eggereide, Trondheim (Direktoratet for naturforvaltning)

Førstekonsulent Britt Leikvoll, Bergen (Fiskeridirektoratet, til 15. mars 1998)

Overingeniør Axel R. Anfinsen, Bergen, (Fiskeridirektoratet, oppnevnt av Md i brev av 28.  januar 1998, erstattet Leikvoll fra og med 15. mars 1998)

Rådgiver Inger Eithun, Oslo (Statens dyrehelsetilsyn)

Rådgiver Jan Henning L’Abée-Lund, Oslo (Norges vassdrags- og energidirektorat)

Regnskapsfører Marianne Balto Henriksen, Tana (Sametinget)

Fagsjef Bjørnulf Kristiansen, Ski (Norges Bondelag)

Elveeier Else-Beth Stamer Wahl, Drammen (Norske lakseelver)

Fisker Arne Jørrestol, Agdenes (Norges grunneigar- og sjølaksefiskarlag)

Sjefssekretær Børre Pettersen, Røyken (Norges jeger- og fiskeforbund)

Oppdrettssjef Marit Solberg, Bergen (Norske fiskeoppdretteres forening)

Fisker Øyvind Mårvik, Flatanger (Norges fiskarlag)

Miljørådgiver Elise Førde, Bærum (Energiforsyningens fellesorganisasjon)

Professor Bror Jonsson, Rælingen (Norsk institutt for naturforskning)

I brev av 24. juli 1997 fra Miljøverndepartementet ble Østlandsforskning ved Jostein Skurdal og Øystein Aas oppnevnt som sekretariat for utvalget. I tillegg har journalist Jon Lenæs, Skien, utført sekretæroppgaver for utvalget.

2.2 Forståelse av mandatet

2.2.1 Et vidtrekkende mandat

Norge har et sentralt internasjonalt ansvar for å bevare vill atlantisk laks. De ville laksebestandene er også en viktig nasjonal verdi ved at de danner grunnlag for kulturtradisjoner, rekreasjon og betydelige inntekter i en rekke distrikter. I moderne tid har den norske andelen av atlanterhavslaks økt, fordi arten har forsvunnet eller er blitt kraftig redusert i de sørlige og vestlige delene av utbredelsesområdet. Norge har gjennom ratifisering av internasjonale konvensjoner forpliktet seg til å bevare mangfoldet innenfor arten.

Bakgrunnen for utvalgsarbeidet er den sterke nedgangen i de ville laksebestandene i Norge de siste årene. Til tross for omfattende tiltak og begrensninger i fiskeriene har nedgangen fortsatt. Fangstene er mer enn halvert i løpet av ett tiår, og i 1997 var en tredel av de ville bestandene klassifisert som utryddet, truet eller sårbare. Ved oppnevningen av utvalget karakteriserte Regjeringen situasjonen som kritisk.

Mandatet til utvalget er kortfattet, men vidtrekkende. Utvalget tolker oppdraget som den mest omfattende gjennomgangen av norsk lakseforvaltning og laksepolitikk i nyere tid. Mandatet gir utvalget stor frihet til selv å velge form og detaljeringsgrad, men det forutsetter at spørsmål knyttet til reguleringer i fisket, vassdragsforvaltning og lakseoppdrett vies særlig oppmerksomhet. Selv om utvalget har konsentrert seg om disse prioriterte områdene, har det vært nødvendig å ha et vidt perspektiv for øye. Årsakene til de ulike laksebestandenes tilbakegang kan være mange. Flere faktorer virker samtidig, og de kan gjøre seg gjeldende med ulik tyngde i ulike kombinasjoner i forskjellige vassdrag, regioner og nasjoner. Lakseforvaltning er en oppgave som ikke kan organiseres og løses av en enkelt sektor. Artens biologi og utviklingen av laks som en velegnet art i havbruk, gjør at lakseforvaltning vanskelig kan drøftes uten å berøre sentrale samfunnsinteresser, som energiforsyning, næringsutvikling og distriktspolitikk.

2.2.2 Avgrensning av mandatet

Utvalget har konsentrert sitt arbeid om de ville bestandene av anadrom laks, men har også vurdert de gjenværende bestandene av ferskvannsstasjonær (relikt) laks der dette har vært relevant. Ikke minst genetisk representerer disse bestandene viktige deler av artsmangfoldet. Lakseforvaltning brukes ofte som en fellesbetegnelse for forvaltning av de tre anadrome laksefiskene som forekommer i Norge; laks, sjøørret og sjørøye. Utvalget presiserer at sjøørret og sjørøye ikke er behandlet spesifikt i utredningen, annet enn der det anses som naturlig eller nødvendig av hensyn til en helhetlig fremstilling eller vurdering, og der hvor negative faktorer og ulike tiltak også vil ha effekt for disse artene.

Begrepet «ville laksebestander» er ikke helt presist. Norsk laks er oppdelt i en rekke enkeltbestander som i varierende grad har lokale tilpasninger og genetisk variasjon mellom elver. Rømning av laks fra fiskeoppdrettsanlegg, tidligere utsettinger av ikke stedegen laks og krysninger mellom oppdrettslaks og villaks i naturen gir økte problemer med å avgjøre hva som er vill laks. Det foreligger ikke en enkel metodikk for å skjelne mellom laks av ulik opprinnelse ut over første generasjon. Utvalget tolker mandatet slik at det primært er situasjonen for relativt intakte, naturlige bestander som regjeringen ønsker prioritert. I utredningen vil vi bruke begrepet «vill laks» om laks som er naturlig produsert i vassdragene og om laks som er utsatt for kultiveringsformål, uansett foreldrenes genetiske forhistorie.

Mandatet ber ikke spesifikt om vurderinger av behov for endringer i rettighetsforholdene. Slike vurderinger blir kun gjort dersom utvalget finner at dagens rettighetssituasjon skaper skranker for vern og rasjonell forvaltning av laksen. Utgangspunktet for den gjeldende forvaltningen er at laksen etter § 4 i lakse- og innlandsfiskloven er fredet både i elv og sjø, og at myndighetene kan åpne for fiske gjennom egen forskrift dersom bestanden tåler det. Når det åpnes for fiske, tilligger fiskeretten med enkelte unntak grunneier i elv og grunneier i sjø med faststående redskap så langt hans grunn går. Fiske i sjøen med stang og dorg er fritt for alle etter nærmere bestemmelser.

Urfolkskonvensjonen, ratifisert av Norge, gir urfolks kultur og levemåte et særskilt vern. Konvensjonen om biologisk mangfold forplikter Norge til å respektere og ta vare på den kunnskap og tradisjonelle livsstil som urbefolkninger og lokale befolkningsgrupper har, vedrørende vern og bærekraftig bruk av biologisk mangfold. Utvalget legger til grunn at lakseressursen i Finnmark, og særskilt i Tana, representerer en viktig forutsetning for samisk kultur, både for dem som er bosatt i innlandet og ved sjøen.

En forutsetning for å ivareta lokale høstingstradisjoner både blant nordmenn og samer er at bruken er bærekraftig. Utvalget legger til grunn at dersom stans i fisket er nødvendig av hensyn til laksebestanden, kan dette ikke være i strid med forpliktelsene overfor urfolk og andre lokale grupper, men kan tvert om anses som en form for vern av nærings- og kulturgrunnlaget, nemlig laksen.

2.3 Andre premisser for utvalgets arbeid

Premissene for utvalgets arbeid er i første rekke mandatet. I Norge står vi imidlertid ikke fritt i vår forvaltning av laksen. Vi har påtatt oss internasjonale forpliktelser. Det er særlig tre konvensjoner som er aktuelle, Rio-konvensjonen, Bern-konvensjonen og Den nordatlantiske laksevernkonvensjonen.

Norge sluttet seg til Den nordatlantiske laksevernkonvensjonen i 1983. Denne konvensjonen førte til etableringen av laksevernorganisasjonen NASCO, og er en internasjonal avtale mellom nasjoner som grenser til Nord-Atlanteren, og som har ville laksebestander innenfor sine grenser. Ved ratifiseringen forpliktet Norge seg til å verne, restaurere og styrke laksebestandene i Nord-Atlanteren og bidra til en rasjonell forvaltning av arten. Ved opprettelsen av konvensjonen opphørte det omfattende fisket etter laks i internasjonale farvann i Norskehavet. NASCO har blant annet konsentrert seg om å fastsette kvoter for fiske etter laks ved Færøyene og Grønland. I tillegg drøfter NASCO ulike tema med relevans for laksevern og lakseforvaltning i medlemslandene, og kommer med råd, anbefalinger og forslag om for eksempel forskning, bestandsovervåking, konsekvenser av fiskeoppdrett, genbanker mm. Utvalget har vurdert anbefalinger fra NASCO i de sammenhenger det har vært relevant for utredningen.

Europarådets konvensjon om vern av ville europeiske planter og dyr og deres naturlige leveområder (Bern-konvensjonen) forplikter statene til å treffe nødvendige tiltak for å opprettholde bestander av vill flora og fauna, eller tilpasse dem til et nivå som særlig svarer til de økologiske, vitenskapelige og kulturelle krav som foreligger. Konvensjonen består av en hovedtekst og vedlegg med lister over arter som trenger særlig vern. Laks er oppført i vedlegg III, som er listen over truede, men ikke totalfredede arter.

Norge sluttet seg i 1992 til FN-konvensjonen om biologisk mangfold (Rio-konvensjonen) som slår fast at vi skal bevare «variabiliteten hos levende organismer av alt opphav, herunder terrestre, marine og andre økosystemer, samt de økologiske komplekser som de er en del av; dette inkluderer mangfold innenfor artene, på artsnivå og økosystemnivå» (St. Prp. nr. 56 1992–93). Konvensjonen gir etter utvalgets vurdering en viktig rettesnor for norsk lakseforvaltning, fordi de ville laksebestandene representerer et betydelig mangfold med særlige tilpasninger til miljøet i de ulike vassdragene eller deler av disse. Konvensjonen peker også på behovet for å arbeide med vern av biologisk mangfold ved å sikre laksebestandenes leveområder og bidra til en naturlig balanse mellom alle organismer i laksens økosystem.

Viktige leveområder for norsk laks er felles med Finland, Sverige og Russland, der forvaltningen i dag er basert på bilaterale avtaler landene imellom (gjelder Iddefjorden og Enningdalselva i Østfold, Trysilvassdraget (Vänernlaks) i Hedmark, deler av Tanavassdraget, Neidenvassdraget og Grense Jakobselv i Finnmark).

Utvalget har gjort seg kjent med gjeldende nasjonale, politiske målsettinger. Utvalget viser spesielt til Grunnlovens § 110b, som slår fast at

«Enhver har Ret til et Milieu som sikrer Sundhed og til en Natur hvis Produktionsævne og Mangfold bevares. Naturens Ressourcer skulle disponeres ud fra en lansigtig og alsidig Betragtning, der ivaretager denne Ret også for Efterslægten.»

Videre har utvalget vurdert gjeldende lovverk og målsettinger for miljø, havbruk, landbruk, og vassdragsforvaltning. På alle disse feltene foreligger det måldokumenter som Bærekraftmeldingen fra 1997, Havbruksmeldingen fra 1995, forslaget til ny vassdragslov (1994) og gjennomgangen av landbrukspolitikken i 1991/1992. Disse dokumentene har inngått som en del av bakgrunnsmaterialet for utvalgsarbeidet.

Norsk forvaltning av laksen har så vidt mulig vært rettet inn mot den enkelte bestand. En bestandsrettet forvaltning tar utgangspunkt i kunnskapen om at hvert vassdrag har minst én, egen laksebestand. En forvaltning som ikke tar hensyn til bestandens størrelse og sikrer tilstrekkelig mange gytefisk i det enkelte vassdraget, eller deler av vassdraget, vil kunne føre til at produksjonspotensialet ikke utnyttes, og at mangfoldet reduseres ved at enkeltbestander svekkes under en viss grense eller forsvinner helt. Dette må kombineres med forvaltning av laksen i sjøen, der laks fra mange bestander lever sammen. Laks fra elver med ulik bæreevne utsettes der for de samme miljøvariasjonene. Utvalget kommer nærmere inn på strategien om den bestandsrettede forvaltning senere i utredningen.

På grunn av laksens kompliserte livshistorie og de mange interessene som er knyttet til arten, kreves det stor vitenskapelig innsikt for at vi skal kunne drive en effektiv forvaltning av arten. Forskjellige fagområder bidrar til å belyse forholdene. I dag har vi en betydelig kunnskap om laks, og mye av dette er ny kunnskap som er kommet til i de siste årene. Men på sentrale områder vet vi ikke nok. Den vanskelige situasjonen for laksebestandene våre kan ikke forklares fullt ut med dagens kunnskap.

Utvalget har konsentrert seg om de faktorer man vet mest om, som det er grunnlag for å vurdere som betydningsfulle og som man samtidig har mulighet til å påvirke ved nasjonale tiltak. Spekulasjoner om faktiske forhold har en søkt å unngå, men på områder med manglende kunnskap er skjønn og vurderinger anvendt. Det såkalte føre var-prinsippet er utviklet nettopp for slike situasjoner, og utvalget har drøftet hvordan det rent praktisk bør anvendes i villaksforvaltningen når kunnskapen fortsatt vil være ufullstendig i overskuelig fremtid, jfr. kap. 9.

På grunn av nedgangen i de ville laksebestandene de siste årene er det satt i verk en rekke nye tiltak og reguleringer, og det løpende arbeidet hos ulike fagmyndigheter har pågått uavhengig av utvalgets arbeid i utredningsperioden. Utvalget har ikke villet involvere seg i de beslutningene som er tatt mens utvalget har vært i arbeid. For at utredningen skal være så aktuell som mulig har utvalget søkt å holde seg løpende orientert om ny kunnskap som har kommet til under arbeidet og vurdert alle relevante tiltak som er iverksatt i denne perioden.

2.4 Arbeidsform og arbeidsopplegg

Utvalget har hatt 14 ordinære møter, inkludert ett to dagers møte. I tillegg er det arrangert to seminarer; et statusseminar (Asker 1. og 2. februar 1998) og et strategi- og tiltaksseminar (Os i Hordaland, 4. og 5. juni 1998). Utvalget var på studietur i Hordaland 6. juni 1998. I forbindelse med flere av utvalgsmøtene er det avholdt miniseminarer om enkelttemaer. Herunder har utvalget blant annet møtt NASCO sekretariatet ved dr. Malcolm Windsor og dr. Peter Hutchinson.

Utvalget har invitert til, og mottatt, synspunkter og kommentarer fra en lang rekke institusjoner, organisasjoner og enkeltpersoner. Disse er benyttet i utvalgsarbeidet og i utredningen slik utvalget har funnet det fornuftig. En viktig del av arbeidet har vært å samle, systematisere og presentere eksisterende kunnskap slik at det skal være mulig å ta selvstendige standpunkt til utvalgets vurderinger og forslag. Store mengder dokumentasjon, litteratur og utredninger er gjennomgått og benyttet i utredningen. Der konkrete opplysninger eller tallmateriale er benyttet, er det vist til kilde. For øvrig er utredningen skrevet uten løpende referanser til kildene.

Innenfor den korte tidsfristen utvalget har hatt til rådighet har det vært nødvendig å behandle en rekke enkeltproblemer med betydelig vanskelighetsgrad. Mange enkeltspørsmål kunne vært gjenstand for selvstendige, dyptgående utredninger av minst like lang varighet som utvalgets samlede arbeid. Dette har representert en stor utfordring. Med mange kompliserte og kontroversielle spørsmål som måtte tas opp, er det også en fare for at utvalgets anbefalinger blir for generelle og uforpliktende. Resultatet ville i så fall bli at utredningen gjorde nye utredninger nødvendig, og at lite eller intet ble oppnådd. Denne fare har utvalget forsøkt å være seg bevisst. Vi har forsøkt å avgi mest mulig konkrete og forpliktende anbefalinger og forslag, som i mange tilfeller bør kunne følges opp uten alt for stort etterarbeid. At noen forslag krever ytterligere utredningsarbeid, har ikke vært til å unngå.

Utredningen består av to hoveddeler. Del I omfatter kapittel 3–7, som beskriver de ville laksebestandene, oppsummerer de viktigste verdiene som laksen representerer og gir en oversikt over de faktorene som truer laksen. Her beskrives også dagens forvaltning i Norge og andre land. Del II omfatter kapitlene 8 og 9, som inneholder utvalgets oppsummerende vurdering av situasjonen og forslag til strategier og tiltak for å bevare og utvikle laksebestandene i fremtiden. Utvalgets innstilling følges av en vedleggsdel. Denne inneholder et utvalg av ekspertutredninger og rapporter som utvalget har bedt om. Utvalget er foretatt av en egen redaksjonskomité som utvalget oppnevnte. Denne bestod av utvalgsmedlemmene Eithun, L’Abée-Lund, Jonsson og utvalgssekretær Lenæs. Det understrekes at vedleggene står for forfatternes regning.

Til dokumentets forside