NOU 1999: 9

Til laks åt alle kan ingen gjera?— Om årsaker til nedgangen i de norske villaksbestandene og forslag til strategier og tiltak for å bedre situasjonen

Til innholdsfortegnelse

8 Situasjonen for villaksen – utvalgets sammenfatning

«Hvis laksen skal få utfolde seg som art, så kan man følgelig ikke skille den fra elven, ikke hindre den i sprangene, ikke forvirre dens genetiske kode, ikke gripe fundamentalt inn i elveløpet, og ikke umuliggjøre dens vandringer. Gjør vi dette, så hindrer vi arten i å realisere seg selv, krenker dens rettigheter til eksistens på sine premisser.»

Kaj Skagen, 1998.

8.1 Innledning

Utvalget bygger sine vurderinger på omfattende informasjon om situasjonen for de ville laksebestandene. Rapporter, problemnotater og artikler er innhentet fra norske og internasjonale fagmiljøer. Utvalget har arrangert seminarer, bedt om råd og vurderinger fra ekspertgrupper og mottatt en rekke synspunkter og forslag fra ulike hold.

Situasjonen for villaksen er alvorlig i hele artens utbredelsesområde, selv om bestander lengst i nord synes å være mindre påvirket enn bestandene lengre sør. Norge har fortsatt noen av de mest tallrike og sterkeste bestandene som er igjen i hele artens utbredelsesområde. Dette gir Norge et særlig ansvar for å handle, fordi store og tallrike gytebestander av vill laks er viktig for at arten skal overleve på lang sikt. Norge må som følge av dette også spille en sentral rolle i internasjonalt samarbeid på feltet. Utvalget finner at situasjonen for laks i Norge er svært alvorlig og i mange områder er krisen akutt. Ut fra en samlet vurdering er situasjonen mest alvorlig og ustabil på Vestlandet nord for Jæren.

Den ville laksen representerer store verdier for arbeidsplasser, inntekter, trivsel og identitet i Norge. Laksen er sentral i norsk, samisk og kvensk kultur og bosetting. Forpliktelsene overfor urfolk tilsier økt vekt på vern av de nordlige laksebestandene. Samtidig representerer laksebestandene grunnlaget for norsk oppdrettsnæring. Arvelige egenskaper i de ville bestandene gir muligheter for å løse ulike problemer som næringen vil møte.

Den samme bekymring for laksens fremtid gjør seg gjeldende internasjonalt. Nedgangen i laksebestandene har vært betydelig, og flere bestander er utryddet eller truet. De fleste land rapporterer om en kraftig reduksjon i lakseforekomstene, og nedgangen har fortsatt med økende styrke i 90-årene. Årsakene til artens tilbakegang er sammensatte og påvirker laksen i forskjellige deler av dens livssyklus og utbredelsesområde. I de landene som har gjennomgått situasjonen, er det bred enighet om at situasjonen er svært alvorlig. Forekomsten av arten i vill tilstand har aldri vært mindre enn nå. Felles er problemet med å identifisere det relative bidraget fra de ulike årsakene til nedgangen. En rekke tiltak er iverksatt uten at dette har snudd den negative utviklingen.

8.2 Generell status

Voksen laks

I Norge har fangsten av laks falt fra om lag 2   000   tonn i 1980 til 630   tonn i 1997. Bildet forverres ytterligere ved at oppgavene fra de siste årene også inkluderer fangst av rømt oppdrettslaks. Redusert fangst skyldes primært bestandsnedgang, men et mer begrenset fiske bidrar også.

Andelen smålaks har økt og den negative utviklingen i antall mellom- og storlaks er særlig bekymringsfull. Økt andel smålaks kan delvis skyldes systematisk og langvarig overfiske av storlaks, men også naturlige variasjoner som har gitt dårligere vekst og tidligere kjønnsmodning.

Fangstene i de gjenværende fiskeriene har fortsatt å avta, til tross for at fisket med drivgarn, fisket ved Færøyene og store deler av kystfisket med krokgarn har vært stengt eller redusert på 90-tallet. Dette gir grunnlag for bekymring for gytebestandenes størrelse. De fleste norske vassdrag har sannsynligvis fortsatt tilstrekkelige gytebestander. Det er imidlertid ikke dokumentert at gytebestandene har økt på 90-tallet. I noen få elver har stikkprøver og overvåkning vist at gytebestandene er mindre nå enn på 1980-tallet, og kanskje under det som er nødvendig for at oppvekstplassene til laks i elvene skal bli fullt utnyttet. Data fra vassdrag som Suldal i Rogaland, Vosso i Hordaland, Nærøydalselva i Sogn og Fjordane, Ørstaelva i Møre og Romsdal og Saltdalselva i Nordland indikerer at gytebestandene i et økende antall elver er så reduserte at et eventuelt fiske gir redusert rekruttering. Fra forskerhold er det uttrykt bekymring for at fåtallige bestander også bidrar til at naturlig seleksjon ikke virker i samme grad som når bestandene er mer tallrike. En fåtallig villaksbestand øker også gytesuksessen til rømt laks. Fortsatt stort innslag av rømt laks er en trussel mot artsmangfoldet, som hos laks er basert på klare genetiske forskjeller mellom bestandene.

Smoltproduksjon

I over en tredel av laksevassdragene blir laksen vurdert som enten utryddet, truet av utryddelse eller sårbar av fagmyndighetene. De viktigste faktorene som reduserer smoltproduksjonen er forsuring, parasitten Gyrodactylus salaris , vannkraftreguleringer og andre fysiske inngrep. Tap av tilpasning og økt dødelighet som følge av innslag av rømt oppdrettslaks er en faktor som foreløpig antas å ha hatt beskjeden innvirkning på smoltproduksjonen, men dette kan bli en tapsfaktor som får økende betydning fremover. Rømt fisk endrer og reduserer det genetiske mangfoldet i bestandene, og kan bidra til tap av miljøtilpasning. På sikt kan dette føre til redusert produksjon pga. dårligere overlevelse hos laksen.

Produksjon av smolt i elvene ble beregnet til om lag 6 millioner i 1985. I dette er inkludert merproduksjon som skyldes bygging av fisketrapper og utsetting. Tallfesting av tap som følge av de viktigste tapsfaktorer er beheftet med stor usikkerhet, men er anslagsvis:

Sur nedbør: Tap av 600 000 –1 200 000 smolt

G. salaris : Tap av 700 000 – 900 000 smolt

Vannkraft: Tap av ca 1 000 000 smolt, hvorav ca. 500 000 er kompensert gjennom pålegg om utsettinger, trapper og biotopjustering

Andre fysiske inngrep: Tap av 800 000 – 1 000 000 smolt

I samme vassdrag kan flere tapsfaktorer overlappe, og det summerte tapet av de nevnte årsakene på 2 600 000 – 3 600 000 smolt kan derfor være for høyt.

Dersom disse negative faktorene ble fjernet, ville den naturlige smoltproduksjonen i norske vassdrag økt med ca. 50   % i forhold til 1985-nivået. Å fjerne alle disse tapsfaktorene er selvsagt ikke mulig. Tapet skyldes faktorer som har virket i kortere og lengre tid, hvorav noen kan fjernes mens andre i mindre grad er reversible. Tiltak som kalking, utsettinger og rotenonbehandling har kompensert for noe av tapet. Noen av tiltakene har virket i så kort tid at virkning på smoltproduksjonen fortsatt er liten (kalking), andre har ofte mindre effekt enn forventet (utsetting), og på viktige områder gjenstår mye arbeid før det kan oppveie for vesentlig deler av tapet ( G. salaris ).

Faktorene som reduserer smoltproduksjonen er ulikt fordelt langs kysten. Forsuringsproblemene er i hovedsak konsentrert til Agder og Rogaland. Vassdragsregulering og andre fysiske inngrep påvirker laksevassdrag langs hele kysten. Parasitten G.salaris har fortsatt størst effekt på laks i Buskerud, Møre og Romsdal, Nord-Trøndelag og Nordland.

Utvalgets mindretall, medlemmet Elise Førde, bemerker følgende: For at bildet av aktuelle tapsfaktorer for smolt i vassdragene skal være mest mulig komplett, bør også overbeskatning gjennom sportsfiske nevnes sammen med de andre tapsfaktorene. I elver som er åpne for sportsfiske, er det vanlig å regne at minst 50   % av gytefisken fanges av fiskere. Fangsten i ferskvann utgjør således en betydelig dødelighetsfaktor. Denne dødeligheten har trolig liten betydning i bestander der tallet på oppvandret gytefisk er mer enn dobbelt så stort som det antall gytefisk som trengs for å utnytte produksjonspotensialet i elva fullt ut (overtallig gytebestand). I elver med undertallig gytebestand kan derimot sportsfiske ha betydelig negativ virkning på bestandsutviklingen. Dersom en antar at omlag 10   % av oppfisket laks kommer fra undertallige bestander, kan smolttapet utgjøre ca 400.000 – 500.000 smoltenheter. Fangststatistikk fra 1997 (SSB) viser at ca 20   % av laksefangst i elvene kom fra bestander som av DN er kategorisert som trua eller sårbare. Dette peker også i retning av at sportsfiske kan være en vesentlig tapsfaktor for smolt.

Flertallet , de øvrige medlemmene, er enige i at overbeskatning kan være et problem i en dårlig gytebestand, men vil ikke stille seg bak de beregninger som medlemmet Førde foretar. Det er uvisshet og kunnskapsmangel som preger dette problemområdet. Dette er bakgrunnen for utvalgets forslag om overvåkning og forskning på årlig innsig av laks og på gytebestandenes størrelse i hvert vassdrag. Det er på den samme bakgrunn at utvalget ønsker klare kriterier for åpning av fiske etter laks og en overgang til geografiske kvoter, jfr. kap. 9.3.

Overlevelse og vekst i sjø og hav

Andelen laks som kommer tilbake fra beiteområdene i havet, er redusert de siste 15–20 år. Utvalgets vurdering er at de viktigste årsakene til økt dødelighet i sjøvannsfasen er endringer av miljøforholdene i havet og lakselus. Disse faktorene synes å virke særlig sterkt tidlig i sjøfasen. Det er også bekymring for at bifangster av laks i Norskehavet kan gi økt dødelighet. Fortsatt vekst i bestander av ishavssel, kystsel og skarv kan medføre økt predasjon i forhold til nivået de siste tiårene.

Klimavekslinger kan omfatte både langsiktige og kortsiktige svingninger, og har bidratt til den observerte nedgangen. Endringer i forholdene i Norskehavet påvirker laks fra hele det lakseproduserende Europa, og utviklingen i vassdrag i Norge og Skottland er sammenfallende. Det er imidlertid ikke slik at dette forklarer hele den observerte tilbakegangen de siste årene. I Figgjo i Rogaland, hvor sammenhengen mellom temperatur og overlevelse i havet er best dokumentert, har en fortsatt svært tallrike bestander av laks på alle stadier, og stor avkastning (jfr. kap. 5.2.1). Bestandene i Finnmark synes generelt å ha en noe annen og mindre påvirkning fra endringer i havmiljøet. Dette kan ha sammenheng med at de delvis lever i andre havområder enn sør-norsk laks.

Det er svært sannsynlig at den negative virkningen av lakselus er større nå enn tidligere, men det er usikkert hvor stort omfanget er. Nye undersøkelser har vist omfattende angrep av lakselus på postsmolt under utvandringen i fjordene og langs kysten på forsommeren. Dette tilsier at betydelig mengder av postsmolt i belastede områder er utsatt for dødelighet og redusert vekst som følge av luseangrep. Betydningen av lus vil ofte være uforutsigbar og variere mellom områder og år, pga. lusesituasjonen lokalt, og miljøfaktorer som temperatur, forholdet mellom sjøvann og ferskvann i fjordene og strømforhold. Luseproblemene synes å være størst i områder med omfattende oppdrettsvirksomhet og der lakseelvene munner ut inne i lange fjorder, som gir laksen en lang eksponeringstid for luseangrep. Problemene synes mindre for smolt fra elver der det er kort vei til havs.

Lokale og regionale variasjoner

Det er betydelige forskjeller mellom regioner og enkeltvassdrag, både når det gjelder bestandssituasjonen og den relative betydningen av tapsfaktorer. De fleste viktige tapsfaktorer forekommer langs store deler av kysten mellom Rogaland og Troms. I Finnmark er det små problemer med fysiske inngrep, fiskeoppdrett og sykdom i dag, men påvirkningene øker også der. På Østlandet er det eldre inngrep fra industri og vannkraftutbygging som reduserer lakseforekomstene, og G. salaris i Drammens- og Liervassdraget. Sur nedbør virker i hovedsak på Sørlandet og i enkelte områder på Vestlandet. Beskatningen av laks har i lang tid vært mindre på Skagerrak-kysten enn i andre områder av landet. Innstrammingene i fiskereguleringene fra 1997 har redusert beskatningen, særlig i Hordaland og Sogn og Fjordane, men lite i Finnmark.

Nedgangen synes å ha vært mindre i Finnmarkselvene og sør for Stavanger (der laksen ikke er rammet av sur nedbør) enn ellers i landet og størst på Vestlandet nord for Jæren. Den negative utviklingen i storlaksbestandene er imidlertid felles for hele landet.

Utvalget slår fast at grunnen til at laksen nå er truet er en kombinasjon av mange faktorer, som påvirker ulike livsfaser. Tapsårsakene har imidlertid kommet til over lang tid og varierer fra region til region. Nyere, alvorlige trusler fra oppdrettsnæringen som rømning av oppdrettslaks og nye sykdommer kan også få stor negativ innvirkning fremover, uten at de på nasjonalt nivå kan forklare dagens situasjon. Kun en stor og samlet innsats på mange felt kan snu de tidligere års utvikling og sikre vern av laksebestandenes genetiske mangfold og utnytte de naturgitte produksjonsmulighetene i ferskvann og hav.

8.3 Dagens forvaltning av laks

Laksens nomadiske liv gjør at en rekke samfunnssektorer og myndighetsnivåer har innflytelse på laksens mulighet til å overleve. Forvaltningen av laks er komplisert, uoversiktlig og har vært preget av mangel på en felles problemforståelse og et begrenset samarbeid mellom sektorene. Laksens liv berører en rekke viktige samfunnsinteresser, og derfor er det ikke urimelig at forvaltningen er komplisert. At den dermed skal hindre gjennomføring av tiltak, vanskeliggjøre beslutninger og medføre uklare ansvars- og myndighetsforhold er imidlertid ikke akseptabelt.

Den koordinerende og hovedansvarlige myndighet (Miljøverndepartementet med underliggende etater) har i realiteten begrensede muligheter til å gripe inn i myndighetsområdene til andre sektorer. Lovverket legger opp til å bevare og utvikle villaksressursen, og sektorlovene gir både mulighet til og oppfordrer til å ta miljøhensyn. Disse mulighetene er i varierende grad nedfelt i form av ufravikelige vilkår eller konkrete krav i lovverket, men som regel overlatt til skjønn. For eksempel har saksbehandling og praktisering av regelverket på vassdragssektoren gitt strengere krav om miljøhensyn i vassdragsreguleringssaker sammenlignet med andre fysiske inngrep i vassdragene. Villaksmyndighetene har vanligvis ikke innsigelsesmuligheter overfor andre sektorer i saker som kan ha stor innvirkning på laksen, unntatt i utbygginger som behandles etter plan- og bygningsloven. Konsekvensutredninger, vilkårssetting, lakseforsking og kompensasjonstiltak til tross, laksen er blitt tapende part i mange inngrepssaker, enten det gjelder i vassdrag eller sjø. Utvalget konstaterer at det er oppstått et gap mellom politiske målsettinger, lovverkets hovedformål og intensjoner på den ene side og dagens faktiske situasjon på den annen side.

Norsk miljøvernpolitikk legger i økende grad opp til at ansvaret for miljøet skal tilligge de ulike sektorene og rettighetshaverne. Dette har medført at roller og oppgaver er under endring. Miljøvernmyndighetene skal i større grad være premissleverandør og kontrollmyndighet. Ressursene til å drive en aktiv og tiltaksorientert forvaltning i regi av miljøvernmyndighetene er blitt redusert. Så langt må det kunne slås fast at den sektoransvarlige forvaltningen ikke har bidratt til å redusere truslene mot laksen tilstrekkelig, og at reduksjonen i offentlige tilskuddsmidler over miljømyndighetenes budsjett i for liten grad er oppveid av privates eller sektormyndigheters bidrag. Blant annet finansierer fortsatt laksemyndighetene tiltak og overvåkning på det som er andre sektorers ansvarsområde, for eksempel innen næringsutvikling basert på laks (Landbruksdepartementet og rettighetshaverne), overvåkning av alvorlige fiskesykdommer (dyrehelsemyndighetene) og rømning av oppdrettslaks (fiskerimyndighetene).

Overvåkning av bestandene, herunder fangststatistikk, og overvåkning av gytefisk og smoltproduksjon har klare mangler. Det samme gjelder overvåkning av miljøtilstand og utviklingen av trusler som inngrep i vassdrag, rømning av oppdrettslaks og lakselussmitte på villfisk, noe som svekker nytten av overvåkningen i den løpende forvaltning.

Laksemyndighetenes strategier har variert i etatens historie, ofte som følge av ny kunnskap og erkjennelse. Det er viktig at overordnede strategier og rammer hele tiden vurderes og endres når det er grunnlag for det. Disse endringene må være del av en helhetlig og gjennomtenkt miljøpolitikk og ikke bli gjenstand for revurdering etter kort tid. Dette skaper usikkerhet. På enkeltområder har det vært valgt strategier som har hatt kort levetid og ikke alltid er etterlevd på en konsekvent måte. Veivalg og prioriteringer varierer også i noen grad mellom fylkene. Til sammen har dette virket dempende på det store lokale og frivillige engasjement som har preget lakseforvaltningen, og ført til usikkerhet om myndighetenes syn og overordnede strategier.

8.4 Mulige utviklingstrekk fremover

Laksens generasjonstid på 4–8 år gjør at beskrivelsen foran allerede er historie. Laksunger som klekket i 1997 og 1998 returnerer som voksen gytelaks først om 3–7 år. En aktuell situasjonsbeskrivelse krever derfor også en vurdering av de siste årenes utvikling, men det foreligger ingen sentral og oppdatert oversikt.

Bestandsutviklingen de siste tre årene har vært særlig bekymringsfull på Vestlandet. Det er også dystert for laksen i deler av Midt-Norge og i Nordland og Troms. Med unntak av de nordlige bestandene har fangstene gått dramatisk ned i mange vassdrag fra 1994 til 1997. Oppgangen av laks i 1998 har vært varierende. Noen områder har hatt mer smålaks enn de siste årene, mens smålaksen i andre regioner har vært svært fåtallig eller nesten fraværende. Data fra Norskehavet indikerte ugunstige forhold sommeren 1997, men forholdene fremover kan utvikle seg i gunstigere retning. De store variasjonene mellom og innen regioner understreker imidlertid at forholdene i elvene og langs kysten også har stor innflytelse på den gjeldende situasjonen.

Fisket er redusert, men det er usikkert om dette er tilstrekkelig til å sikre store nok gytebestander. Prognosene for produksjon av laks i oppdrett peker på en betydelig vekst i årene fremover, og med det et økende potensiale for rømt fisk, høyt smittepress av lakselus på vill laks og introduksjon av mulige nye og ukjente sykdommer. Nyere kontroll- og behandlingstiltak og teknologiske utvikling gir økte muligheter for å redusere problemene, og utvalget observerer at næringen i større grad tar disse miljøproblemene på alvor. Den sure nedbøren avtar, men en må være forberedt på at kalking er nødvendig i mange år fremover, delvis på grunn av økte nitrogenutslipp. Problemene med lakseparasitten Gyrodactylus salaris er blitt redusert på 90-tallet, med beklagelige tilbakeslag i Rauma, Lærdalselva og Steinkjervassdragene i 1996 og 1997. I arbeidet med å begrense denne tapsfaktoren gjenstår mye. I takt med økt menneskelig mobilitet må en også forvente økte muligheter for uheldige og skadelige introduksjoner fremover. Dette omfatter både arter som konkurrerer med laks, og nye sykdomsorganismer.

8.5 Oppsummering

Det er nå mindre vill atlantisk laks enn noen gang tidligere i historisk tid, og flere bestander er utryddet eller truet av utryddelse både i Norge og i utlandet. Dette er et resultat av en situasjon der menneskelig aktivitet med negative effekter i hele perioden siden 1850 har ført til tap av laks. Nå faller dette sammen med en situasjon der naturlige, langsiktige klimasvingninger synes å svekke laksens evne til å vokse og overleve i havet. Dette har ført bestandene ned i en bølgedal. Myndighetenes organisering bærer preg av fragmentering og uavklarte målkonflikter. Samarbeidet mellom sentrale etater er styrket de siste årene, men har etter utvalgets vurdering betydelige potensiale for forbedring. Lovverket gir mulighet for, men stiller ikke krav om at det tas hensyn til laksen. I en rekke saker taper laksen mot andre samfunnsinteresser.

Tiltakene som har vært satt i verk har ikke hatt tilstrekkelig virkning. Mangelfulle effekter av lakseforsterkningstiltakene skyldes flere forhold. Innsatsen har ikke vært omfattende nok, og problemene har økt de siste årene. Forbedring og vedlikehold av fisketrapper har vært mangelfull. Andre viktige tiltaksområder, for eksempel fiskeutsettinger er fortsatt preget av manglende kunnskap eller vilje til å prioritere de biologisk riktige og mest effektive arbeidsmåtene. Ressurser som er stilt til disposisjon, er begrenset i forhold til behov og nytte.

Situasjonen for laksen er spesielt alvorlig fordi det er et sammenfall mellom gamle menneskeskapte tap, naturlige svingninger og nye trusler som vi foreløpig ikke ser de endelige resultatene av. Mange laksebestander står i fare for å dø ut, eller er blitt svekket slik at produksjonsgrunnlaget både i ferskvann og i havet ikke utnyttes. Det går unødvendig lang tid på gjenoppbygging av bestandene. Nyere trusler som interaksjoner med rømt oppdrettslaks er trolig i mindre grad årsaken til utviklingen så langt. De fulle effektene av dette vil med økende kraft melde seg i de kommende årene, dersom ikke rømningen av laks fra oppdrettsanlegg reduseres.

Alt i alt vurderes situasjonen som meget alvorlig, men samtidig er det påvist muligheter til forbedringer og endringer som kan redusere skadene fra gamle tapsårsaker, øke nytten av tiltak og fjerne eller redusere betydningen av nye og fremtidige trusler mot laksen.

Til dokumentets forside