Del 3
Hensyn ved utformingen av kvotesystemet

7 Prinsipper for en effektiv bruk av virkemidler

7.1 Innledning

I dette kapitlet drøftes sentrale prinsipper for hvordan et nasjonalt system med klimagasskvoter kan utformes mest mulig effektivt for å oppfylle Norges Kyoto-forpliktelse. Kapitlet fokuserer på hvordan et kvotesystem ut fra økonomisk teori bør se ut på «lang sikt», det vil si etter en innfasingsperiode. De prinsipielle vurderingene danner grunnlaget for den detaljerte drøftingen i senere kapitler.

Det er sentralt i norsk miljøpolitikk at mål for utviklingen i miljøtilstanden og Norges internasjonale miljøforpliktelser oppnås mest mulig presist til fastsatt tid og til lavest mulige kostnader for samfunnet. Hensynet til kostnadseffektiv og styringseffektiv utslippsreduksjon samt andre hensyn som kan ha betydning for hvordan et kvotesystem bør utformes, omtales i avsnitt 7.2. Avsnitt 7.3 drøfter noen hovedprinsipper for hvor kvoteplikten bør legges.

Tildelingen av kvoter fra statens side kan skje ved salg/auksjon eller ved å dele ut kvoter vederlagsfritt, jf. avsnitt 7.4. Det er et mål at eventuell auksjonering av kvoter skal bidra til at utslippsreduksjonene fordeles mest mulig kostnadseffektivt mellom sektorer og over tid. I dette avsnittet drøftes også mulige grunner til å legge begrensninger på omsetningen av gratis tildelte kvoter.

Annenhåndsmarkedet bør organiseres slik at det gir grunnlag for en effektiv omsetning og lavest mulig risiko for at det utøves markedsmakt. Kvotenes omsettelighet og effektiviteten i markedet for annenhånds omsetning av klimagasskvoter drøftes i avsnitt 7.5.

Etableringen av et internasjonalt marked for omsetning av klimagasskvoter gjennom kvotehandel, felles gjennomføring og Den grønne utviklingsmekanismen, gjør at kostnadene ved å oppfylle Norges forpliktelse kan reduseres vesentlig. I avsnitt 7.6 drøftes blant annet hvordan Kyoto-mekanismene bør benyttes av norske aktører dersom en del av utslippene reguleres gjennom kvotesystemet, mens andre virkemidler benyttes overfor de resterende utslippene som reguleres. Videre drøftes konsekvensene av at klimagassutslippene fra noen kilder reguleres både gjennom kvotesystemet og gjennom for eksempel krav til bruk av miljøvennlige teknologier som Norge er bundet av gjennom internasjonale avtaler, herunder EØS-avtalen. Til slutt omtales opparbeidelse av kvoter gjennom utslippsreduserende tiltak overfor kilder som ikke omfattes av kvotesystemet.

7.2 Hensyn ved utforming av virkemidler i klimapolitikken

Hovedmålet for utvalgets arbeid er oppfyllelse av Norges utslippsforpliktelse i Kyotoprotokollen om at de norske utslippene av klimagasser som et gjennomsnitt for perioden 2008-2012 ikke skal overstige utslippsnivået i 1990 med mer enn 1 prosent.

Kostnadseffektivitet er et hovedkriterium ved utforming av virkemidler. Med kostnadseffektivitet forstås det at et miljøpolitisk mål, i denne sammenhengen Kyoto-forpliktelsen, oppnås til lavest mulige kostnader for samfunnet. Virkningene på klimaet er uavhengig av hvor utslippene finner sted. En global kostnadseffektiv reduksjon av klimagasser innebærer derfor at utslippsreduksjoner finner sted i de landene det koster minst, i de næringene og bedriftene det er billigst og for utslipp av de klimagassene det knytter seg lavest kostnader til å redusere. Kostnadseffektivitet er oppnådd når det ikke er mulig å omfordele utslipp mellom land, næringer, bedrifter og klimagasser uten at de samlede kostnadene øker.

Kyotoprotokollen og det tilhørende regelverket, herunder virkemidlene som benyttes overfor klimagassutslipp i andre land, er i stor grad bestemmende for i hvilken grad global kostnadseffektivitet kan oppnås. Protokollen har ikke tallfestede forpliktelser for utviklingsland, og dette motvirker global kostnadseffektivitet. Det kan også bli innført andre elementer i protokollen, slik som tak på bruk av Kyoto-mekanismene, som vil motvirke global kostnadseffektivitet. Nasjonal kostnadseffektivitet innebærer at det nasjonale virkemiddelapparatet, inklusive et kvotesystem, legger til rette for at den norske utslippsforpliktelsen nås til lavest mulig kostnader gitt de internasjonale rammevilkårene.

De samfunnsøkonomiske kostnadene ved å oppfylle Norges Kyotoforpliktelse omfatter forbrukernes og produsentenes tiltakskostnader, eventuelle omstillingskostnader knyttet for eksempel til at arbeidere kan bli uten arbeid ved eventuell nedleggelse av virksomhet, samt kostnader forbundet med å administrere virkemidlet. I tillegg kan det påløpe kostnader dersom samfunnet ikke benytter seg av de mulighetene som miljøavgifter og et kvotesystem kan gi til å oppnå en provenynøytral og effektiv omlegging av beskatningen, med det formålet å redusere de skattene som har ugunstigst virkning for samfunnet.

I denne utredningen fokuseres det på tiltakskostnadene, og begrepet «kostnadseffektivitet» er relatert til disse kostnadene. Det vil si at kostnadseffektiv oppfyllelse av Norges Kyotoforpliktelse oppnås når forbrukernes og virksomhetenes marginalkostnader ved å redusere utslipp er utjevnet. En helhetlig vurdering av ulike måter å utforme et kvotesystem på bør imidlertid ta hensyn til alle de samfunnsøkonomiske kostnadene.

Et sentralt tema i klimaforhandlingene har vært å utforme en avtale som åpner for at utslippsreduksjonene kan fordeles kostnadseffektivt mellom land. Internasjonale studier indikerer at det kan oppnås betydelige gevinster ved en kostnadseffektiv klimaavtale. Kostnadseffektivitet er et viktig motiv for at landenes utslippsforpliktelser i Kyotoprotokollen er differensierte for å ta hensyn til situasjonen i de ulike landene, og for at det legges opp til at landene kan samarbeide om å innfri sine forpliktelser gjennom adgangen til internasjonal kvotehandel, felles gjennomføring og Den grønne utviklingsmekanismen, jf. kapittel 5. Ikke minst er det viktig for Norge, som antas å ha relativt høye kostnader ved å redusere utslippene, at et nasjonalt kvotesystem utformes slik at det er mulig å benytte Kyoto-mekanismene.

For å sikre at utslippsreduksjonene fordeles i økonomien slik at tiltakskostnadene blir lavest mulig, må virkemidlene utformes slik at virksomhetene og husholdningene kan velge mellom de ulike måtene å redusere utslippene på. Aktuelle valg kan være at ny teknologi tas i bruk, og at bruk av innsatsfaktorer endres. Det kan også være kostnadseffektivt at nivået på produksjonen og forbruket av ulike varer og tjenester reduseres. Virkemidlenes evne til å stimulere utviklingen av nye løsninger, herunder utviklingen av ny teknologi, er avgjørende for å oppnå at utslippene reduseres til lavest mulig kostnad over tid.

Et velfungerende kvotesystem uten restriksjoner på omsetningen av kvoter vil gi aktørene i markedet incentiver til å omsette kvoter helt til kostnadene ved ytterligere tiltak for å redusere utslippene er utjevnet. Jo flere utslippskilder med forskjellige tiltakskostnader som omfattes av systemet, desto større kan kostnadsbesparelsene bli sammenlignet med at utslippskilder reguleres gjennom mindre effektive virkemidler enn et kvotesystem. Med et effektivt marked for handel med utslippskvoter internasjonalt, vil kvoteprisen i Norge svare til den internasjonale kvoteprisen. Et effektivt kvotesystem uten restriksjoner på handel nasjonalt og internasjonalt kan dermed sikre kostnadseffektivitet.

På samme måte kan et avgiftssystem, som er gradert etter produktenes klimagassinnhold (målt i CO₂-ekvivalenter), bidra til kostnadseffektiv utslippsreduksjon ved å sette avgiften lik den internasjonale kvoteprisen. Full kostnadseffektivitet forutsetter at det eksisterer en entydig verdensmarkedspris, og at avgiftsnivået kan endres relativt hyppig, jf. avsnitt 7.6. Hensynet til kostnadseffektivitet taler på denne bakgrunnen for at flest mulig av klimagassutslippene blir omfattet av økonomiske virkemidler som omsettelige utslippskvoter og avgifter. For å sikre at utslippene reduseres der det koster minst, er det dessuten viktig at et nasjonalt kvotesystem er nært sammenkoblet med de tilsvarende markedene i andre land. Hensynet til likebehandling tilsier også at flest mulige utslippskilder inkluderes i kvotesystemet.

Det er viktig at virkemidlet - eller kombinasjonen av virkemidler - fører til at målet blir nådd. Et virkemiddel er styringseffektivtdersom miljømålet eller den internasjonale miljøforpliktelsen nås med stor grad av sikkerhet til fastsatt tid. Hensynet til styringseffektivitet er særlig viktig i forhold til alvorlige og akutte miljøproblemer og når landet har inngått internasjonale forpliktende avtaler. I denne utredningen er styringseffektivitet relatert til oppnåelse av den norske utslippsforpliktelsen i Kyotoprotokollen og ikke den internasjonale oppfyllelsen av avtalen. Global styringseffektivitet vil måtte sikres gjennom regelverket i tilknytning til protokollen.

I et velfungerende kvotesystem hvor kvoteplikten overholdes, vil utslippene fra de kildene som omfattes av kvotesystemet samsvare med den samlede utslippskvoten for systemet. Et kvotesystem som omfatter alle utslippskildene, er derfor styringseffektivt. Selv om kvotesystemet kombineres med andre, mindre styringseffektive virkemidler, eller systemet av praktiske grunner ikke vil omfatte alle utslippene, kan styringseffektivitet oppnås. Det kan skje ved at ikke alle kvotene tilføres markedet på en gang (staten beholder en reserve) og/eller ved at myndighetene mot slutten av den første forpliktelsesperioden kjøper tilbake kvoter fra markedet.

Styringseffektiviteten påvirkes ikke av hvordan kvotene tildeles eller om kvotene kan omsettes fritt nasjonalt eller internasjonalt. Ved bruk av Kyoto-mekanismene kan det samlede utslippet i Norge være større eller mindre enn Norges utslippsforpliktelse. Enkeltvirksomheters utslipp kan avvike fra det de eventuelt tildeles fra den norske kvoten både som følge av handel med norske kvoter og bruk av Kyoto-mekanismene. Det er de samlede utslippene i Norge med fradrag av utslippsreduksjoner i andre land som følge av at norske aktører bruker Kyoto-mekanismene, som må være slik at Norges internasjonale utslippsforpliktelse oppfylles.

Miljøpolitiske virkemidler virker etter hensikten dersom husholdninger og virksomheter etterleverforpliktelsene som virkemidlene pålegger dem. Stor grad av etterlevelse kan oppnås ved å utforme et kvotesystem som er lett forståelig og oppfattes som rettferdig, og ved å etablere effektive kontroll- og sanksjonssystemer. Utforming av kvotesystemets kontroll- og sanksjonssystem drøftes i kapittel 14.

Hensynet til en mest mulig effektiv samlet beskatning kan påvirke utformingen og sammensetningen av virkemidler. I NOU 1996:9 Grønne skatter – en politikk for bedre miljø og høy sysselsetting, ble ulike skatters og avgifters effektivitetsegenskaper drøftet. Riktig utformete miljøavgifter og salg/auksjonering av omsettelige kvoter er eksempler på virkemidler som vil bidra til en mer effektiv ressursbruk.

Internasjonale forpliktelser, herunder EØS-avtalens statsstøtteregelverk og WTO-avtalens handelsregelverk, vil kunne legge begrensninger på myndighetenes valg og utforming av virkemidler. I kapittel 6 gjøres det rede for hvilke mulige begrensninger internasjonalt regelverk legger på utformingen av et kvotesystem, blant annet når det gjelder tildeling av gratiskvoter.

Prinsippet om at forurenseren skal betale er sentralt i miljøpolitikken. Prinsippet har blitt gitt ulike fortolkninger. I den «svake» fortolkningen betyr det at en forurenser selv skal bære kostnadene ved å bringe det forurensende utslippet ned til det nivået som myndighetene aksepterer, f. eks. angitt ved en utslippstillatelse. En rekke miljøutfordringer er regulert gjennom direkte reguleringer, som tilsvarer den «svake» tolkningen av prinsippet. Den «sterke» fortolkningen innebærer at forurenser ikke bare skal betale for kostnadene ved å redusere utslippene, men også for samfunnets kostnader ved restutslipp, for eksempel i form av en avgift på det resterende forurensende utslippet.

Med virkemidlenes fordelingsvirkninger forstås de økonomiske virkningene for husholdninger og virksomheter som skyldes:

• At et virkemiddel påvirker priser på innsatsvarer i produksjon og på ferdigvarer

• Inntektsoverføringer ved at staten overdrar verdien av kvotene til husholdninger og/eller virksomheter, for eksempel ved tildeling av gratiskvoter

Fordelingsvirkningene av miljøpolitiske virkemidler vil være et moment i en helhetsvurdering ved valg/utforming av et virkemiddel. Prinsipielt kan uønskede fordelingsvirkninger av miljøtiltak best motvirkes gjennom andre, mer målrettete virkemidler.

7.3 Valg av ansvarssubjekt

Det er sentralt at myndighetene skal kunne kontrollere at kvoteplikten overholdes, og at det kan iverksettes sanksjoner ved eventuelle mislighold. Kvoteplikten må derfor tilordnes et ansvarssubjekt.

En vare som forårsaker utslipp, kan gå gjennom flere ledd før den når forbruker. For eksempel vil produksjon av fyringsolje starte med at oljeselskapene pumper opp råolje fra Nordsjøen. Deretter går denne oljen videre til raffineriene som produserer fyringsolje. Fyringsoljen selges deretter til forhandlere som videreselger produktet til sluttbruker. I dette tilfellet er det sluttbrukeren som kan velge å redusere utslippet ved å bruke mindre fyringsolje. Å pålegge kvoteplikten oppstrøms innebærer at kvoteplikten legges i begynnelsen av kjeden, for eksempel hos produsenter eller distributører av de varene som forårsaker utslipp. En kvoteplikt som legges nedstrøms innebærer at kvoteplikten legges nær sluttproduksjon og forbruk, det vil si på det leddet som forårsaker utslippene (i slutten av kjeden).

Hensynet til effektiv ressursbruk tilsier at kvoteplikten i prinsippet legges nærmest mulig den som forurenser. Det innebærer at alle muligheter til å redusere utslippet kostnadseffektivt blir utviklet og tatt i bruk. Dette vil også gi best incentiver til teknologiutvikling.

Der en produsents eller forbrukers utslipp bare avhenger av mengden innsatsfaktorer, kan kvoteplikten like gjerne legges på det nivået som produserer innsatsfaktoren. I et marked med rasjonelle aktører vil kvotekostnadene fordeles mellom forbruker og produsent på samme måte uavhengig av hvor kvoteplikten ilegges. Det gjør at prisen som forbrukerne må betale, ikke påvirkes av hvor kvoteplikten ilegges. Dette resultatet fra økonomisk teori er generelt og avhenger ikke av i hvilken grad kjøpere eller selgere kan påvirke prisene på de aktuelle varene.

CO₂-utslippene fra bruk av oljeprodukter er et eksempel på at incentivene til utslippsreduksjon beholdes ved å legge kvoteplikten på produsent/importør (oppstrøms). Det skyldes dagens teknologiske løsninger og den entydige sammenhengen mellom kvantum forbrukt av oljeprodukter og den tilhørende mengde CO₂-utslipp. Det er i dag ikke lønnsomt å ta i bruk noen rensemuligheter som reduserer utslippene pr. forbrukt oljeenhet. Utslippsreduksjon er derfor kun mulig gjennom lavere forbruk, herunder skifte av brensel, for eksempel fra kull til gass.

Ved å legge kvoteplikten oppstrøms kan kostnadene knyttet til å administrere kvotesystemet reduseres i og med at antall kvotepliktige kan reduseres vesentlig. På den annen side øker risikoen for at enkelte aktører kan oppnå en maktposisjon i kvotemarkedet, jf. kapittel 10. I kapittel 10 drøftes også om det er bedriften, foretaket eller konsernet som bør være kvotepliktig.

7.4 Statens tildeling av kvoter

Utslippstaket (totalkvoten) for Norge under Kyotoprotokollen tilsvarer vel 260 millioner tonn CO₂-ekvivalenter samlet over perioden 2008-2102. Ved at det gis adgang til å benytte Kyoto-mekanismene er denne totalkvoten omsettelig. I et nasjonalt kvotesystem kan staten velge å selge de fleste av disse kvotene eller dele ut en del av dem gratis. Det vil være hensiktsmessig å holde tilbake noen kvoter for å dekke utslipp fra kilder som ikke omfattes av kvotesystemet, jf. kapittel 9.

Valg av tildelingsmåte kan ha mye å si for kostnadene ved å oppfylle Norges utslippsforpliktelse. Valg av tildelingsmåte har åpenbart også betydelige fordelingsvirkninger. I dette avsnittet drøftes ut fra økonomisk teori både virkninger på effektivitet og fordeling av å selge kvotene sammenlignet med å tildele kvotene gratis. Kapittel 10 drøfter nærmere alternative måter å tildele gratiskvoter.

Det er vanlig å skille mellom to former for tildeling av gratiskvoter. Ubetinget tildeling innebærer at kvotene tildeles gratis uten at det stilles krav til virksomhetene. Ved betinget tildeling tildeles kvotene gratis under forutsetning av at virksomhetene oppfyller nærmere bestemte vilkår. Vilkårene kan for eksempel være at virksomhetens sysselsetting eller produksjon overstiger et nærmere bestemt nivå.

Ubetinget tildeling er en lite relevant tildelingsform i praksis, fordi den ikke påvirker virksomhetenes tilpasning, jf. 7.4.2.2. Fokus i utvalgets utredning er derfor på salg av kvoter og ulike former for betinget tildeling.

7.4.1 Salg av kvoter

Økonomisk teori for effektiv ressursbruk tilsier at alle aktører som forårsaker utslipp av klimagasser bør stilles overfor de samme kostnadene pr. enhet utslipp. I et kvotesystem kan dette oppnås ved at staten selger alle kvotene til den prisen som gjør at etterspørselen blir lik tilbudet av kvoter. Dermed vil alle utslippskilder som omfattes av kvotesystemet betale den samme prisen pr. enhet utslipp. Det vil medføre at tiltakskostnadene utjevnes, og at Norges forpliktelse oppfylles til lavest mulige kostnader. Figur 7.1 illustrerer den økonomiske løsningen med et kvotesystem, samt tiltakskostnadene, inntektene til staten fra salg av kvotene og kostnadsbesparelsen ved bruk av Kyoto-mekanismene.

Det kan være vanskelig å føre en ambisiøs klimapolitikk uten at det vil ha konsekvenser for næringssammensetningen i Norge og i andre land. CO₂-utslippene kan med dagens teknologier i begrenset grad fjernes gjennom utskilling og deponering av CO₂. Videre har produksjonsvirksomheter i utslippsintensive næringer ofte begrenset mulighet for å erstatte forbruket av de forurensende innsatsfaktorene med andre, mindre forurensende faktorer. Det er følgelig grunn til å tro at en betydelig del av de kostnadseffektive tiltakene for å begrense norske klimagassutslipp over tid vil bestå i å legge om næringssammensetningen fra klimagassintensive til mindre klimagassintensive næringer. Dette illustreres av analysene av konsekvenser av et kvotesystem for enkeltnæringer i kapittel 13.

Salg eller auksjonering av kvoter vil i tillegg til å sikre kostnadseffektiv oppfyllelse av Norges forpliktelse, gi staten inntekter. Provenyet fra kvotesalg kan benyttes til å redusere skatter og avgifter som forårsaker at ressursene i økonomien ikke brukes så effektivt som mulig. Det vil derfor gi en skattemessig effektivitetsgevinst å selge kvotene og benytte provenyet til å redusere nivået på skatter og avgifter som vrir ressursbruken, framfor å dele kvotene ut gratis, jf. boks 7.2.

7.4.2 Tildeling av gratiskvoter

Nedenfor drøftes mulige grunner for å avvike fra prinsippet om at alle forurensere skal betale den samme prisen pr. enhet utslipp. Det fokuseres på:

• Omstillinger

• Norske bedrifters konkurranseevne

• Karbonlekkasje

• Distriktspolitiske hensyn

• Mulige imperfeksjoner i kapitalmarkedet

Flere av disse punktene er overlappende. Det er for eksempel en nær sammenheng mellom norske bedrifters konkurranseevne, karbonlekkasje, tempoet i omstillingene og mulige konsekvenser for distrikter med et ensidig næringsgrunnlag.

7.4.2.1 Mulige begrunnelser for gratiskvoter

Omstillinger

Ved gjennomføring av en politikk som vil medføre næringsomstillinger, er det et sentralt hensyn at omstillingskostnadene ikke blir unødvendig høye. Omstillingskostnader for samfunnet oppstår i hovedsak som følge av at det tar tid for arbeidstakerne å finne seg nytt arbeid. Noen arbeidstakere, særlig eldre med svært bransjespesifikke kunnskaper, kan få problemer med å finne seg nytt arbeid, særlig på steder med et ensidig næringsgrunnlag. Det vil i så fall være et økonomisk tap for samfunnet.

Samfunnets omstillingskostnader kan begrenses ved at signalene om framtidig bruk av virkemidler gis så tidlig som mulig. Norske virksomheter har relativt mange år på å omstille seg til økt prising av klimagassutslipp. Dermed reduseres behovet for å tildele kompenserende gratiskvoter eller benytte andre og eventuelt mer effektive virkemidler for å begrense omstillingskostnadene. Innfasingen av et kvotesystem drøftes i kapittel 12.

Norske bedrifters konkurranseevne

Konkurranseevne er et vidt begrep som må presiseres i forhold til hvilken tidshorisont som legges til grunn og i forhold til hvilket økonomisk nivå det fokuseres på. I utredningen fra «Grønn skattekommisjon» (NOU 1996:9) skilles det mellom Norges konkurranseevne som nasjon og enkeltnæringers og enkeltbedrifters konkurranseevne. Det påpekes at svekket konkurranseevne for enkelte næringer ikke behøver å være et problem for nasjonens konkurranseevne. Det skyldes at produksjonsressurser som er mobile, kan overføres mellom næringer slik at de kanaliseres til de anvendelsene som gir den høyeste avkastningen.

I NOU 1996:17 I Norge – for tiden? fokuseres det på den nasjonale konkurranseevnen på lang sikt. Denne defineres som evnen til å hevde seg i internasjonal konkurranse, gitt at avlønningen av nasjonale innsatsfaktorer skal være høyest mulig og en skal kombinere dette med full sysselsetting innenlands. Et slikt langsiktig perspektiv på Norges konkurranseevne er relevant i drøftingen av norsk klimapolitikk, fordi hensynet til utviklingen i klimaet er en langsiktig utfordring. I et langsiktig perspektiv er det ikke opplagt at dagens næringssammensetning vil være den beste. En effektiv bruk av Norges produksjonsressurser kjennetegnes av at ressursene overføres mellom næringer over tid. Dette gjenspeiles også av utviklingen de senere tiårene hvor for eksempel betydelige produksjonsressurser er overført fra primærnæringene og tradisjonell norsk industrivirksomhet til blant annet tjenesteytende næringer.

Samtidig vil ofte enkeltnæringers konkurranseevne, særlig på kort sikt, stå i fokus når det er spørsmål om å endre sentrale rammebetingelser for de aktuelle næringene. Konkurranseevnen for en næring karakteriserer evnen til å hevde seg i konkurranse med utenlandske bedrifter. En nærings konkurranseevne avhenger av flere faktorer, herunder produktivitet i egen bedrift, lønnskostnader, energikostnader, kapitalkostnader, skatter, avgifter, subsidier samt produktivitets- og kostnadsutvikling i mer skjermede deler av norsk næringsliv, jf. NOU 1999: 12 Om grunnlaget for inntektsoppgjørene 1999. Dette er faktorer som er med på å bestemme det generelle kostnadsnivået i norsk økonomi, og som følgelig vil være avgjørende for enkeltnæringers evne til å konkurrere med andre land.

Enkelte produksjonsfaktorer, for eksempel arbeidskraften, er i liten grad omsatt på internasjonale markeder. Norske virksomheter konkurrerer således til dels om de samme produksjonsfaktorene. Dersom noen næringer mottar gratiskvoter, kan det bety at andre næringer må betale mer for disse produksjonsfaktorene enn hvis alle betalte for kvotene. Skatte- og avgiftsbelastningen vil også kunne være høyere, fordi gratiskvotene ikke gir proveny som kunne vært nyttet til skattereduksjoner. Følgelig vil gratiskvoter til noen næringer kunne heve det generelle kostnadsnivået og medføre at andre næringer får økte kostnader og redusert konkurranseevne.

Gjennomføring av Kyoto-avtalen vil åpenbart føre til at konkurransevilkårene for en del næringsvirksomhet i Norge og i andre Annex B-land forverres i forhold til virksomheter i land som ennå ikke har påtatt seg forpliktelser. Enkelte norske virksomheter kan også få forverrede konkurransevilkår i forhold til virksomheter i andre Annex B-land dersom disse landene velger å skjerme deler av sitt næringsliv for kostnadene ved klimagassutslipp ved bruk av gratiskvoter eller tilsvarende virkemidler. Disse landene vil i så fall bli påført økte kostnader ved å oppfylle Kyoto-forpliktelsene.

Beslutninger om geografisk lokalisering av virksomhet, for eksempel flytting fra Norge til andre land, er i stor grad irreversible. Det skyldes blant annet at realkapitalen har lang levetid og kan være kostbar å flytte. Flytting av virksomhet er derfor mest aktuell ved fornyelse av virksomhetens produksjonsutstyr. Flytting innebærer som regel ikke at eksisterende realkapital flyttes til andre land. Det vil vanligvis være mest hensiktsmessig å videreføre eksisterende virksomhet i Norge så lenge virksomheten har driftsoverskudd før avlønning av kapitalen. Flyttingen vil dermed som oftest bestå i at investeringer i ny realkapital ikke foretas hjemme, men ute gjennom oppbygging av ny virksomhet. Når de langsiktige investeringsbeslutningene er tatt, vil det i de fleste tilfeller være lite aktuelt å endre lokalisering av virksomheten før det på nytt er nødvendig å skifte ut produksjonsutstyret. En svekkelse av enkeltnæringers konkurranseevne vil dermed primært føre til at de endrer sine langsiktige tilpasninger.

Usikkerheten om andre lands klimapolitiske virkemidler, blant annet som følge av at det er usikkert om Kyoto-avtalen vil tre i kraft, vil kunne vanskeliggjøre norske og utenlandske bedrifters investeringsbeslutninger. Virksomheter som vurderer å flytte til u-land eller vurderer å la være å investere hjemme, må ta hensyn til usikkerheten om de framtidige klimapolitiske rammebetingelsene for utviklingslandene og om enkeltlandenes (både i-land og u-land) framtidige tilpasninger til sine egne rammebetingelser.

Dersom norske bedrifter gjennomgående forventer at konkurrentene i andre Annex B-land og i utviklingslandene i liten grad vil bli stilt overfor klimapolitiske virkemidler, vil en kostnadseffektiv oppfyllelse av Norges Kyoto-forpliktelse, hvor alle må betale internasjonal kvotepris for utslipp, medføre utflytting av norske virksomheter til andre land. Hvis det i ettertid skulle vise seg at norske bedrifter feilvurderte andre lands klimapolitikk, kan det bety at bedrifter som flyttet, ikke burde ha flyttet. På den annen side kan eventuelle tiltak fra myndighetenes side for å unngå at norske bedrifter får redusert konkurranseevne, medføre at ressurser bindes i bedrifter som gir en lavere avkastning av produksjonsressursene for samfunnet enn hva som kunne vært oppnådd. Det er grunn til å tro at bedriftene har bedre forutsetninger enn myndighetene for å vurdere hvilke konsekvenser usikkerheten om andre lands klimapolitikk bør få for bedriftenes investeringsbeslutninger.

Drøftingen ovenfor viser at det kan være en konflikt mellom hensynet til nasjonens konkurranseevne på lang sikt og eventuelle ønsker om at enkeltnæringer ikke skal få forverret sin konkurranseevne. Hensynet til en langsiktig effektiv bruk av Norges samlede produksjonsressurser tilsier at en bør akseptere en eventuell forverret konkurranseevne for enkeltnæringer og de omstillingene som følgelig vil oppstå. For noen bedrifter vil kostnader som følge av en kostnadseffektiv klimapolitikk innebære at virksomheten i Norge trappes ned.

Distriktspolitiske hensyn

En del av de norske virksomhetene som kan få svekket konkurranseevne ved en kostnadseffektiv oppfyllelse av Norges Kyoto-forpliktelse, er lokalisert i distrikter med et ensidig næringsgrunnlag. Enkelte virksomheter kan trolig få problemer med å videreføre en lønnsom drift, jf. avsnitt 13.4 (Virkninger på enkeltnæringer, distrikter og inntektsfordeling). På slike steder kan det være vanskelig å finne alternativ anvendelse av kapitalutstyret og arbeidskraften som vil bli frigjort ved eventuell nedleggelse. Nedleggelse kan dermed, i alle fall på kort sikt, ha store negative ringvirkninger for de aktuelle lokalsamfunnene. Det kan derfor være et ønske å opprettholde virksomheter i distriktene selv om de ut fra bedriftsøkonomiske lønnsomhetskriterier ville blitt lagt ned dersom de må betale for alle kvotene.

En måte å opprettholde virksomhet i lokalsamfunn med et ensidig næringsgrunnlag på, kan være å tildele disse virksomhetene gratiskvoter, samtidig som det stilles krav om at disse ikke selges i markedet. Prinsipielt kan distriktspolitiske hensyn best ivaretas gjennom generelle virkemidler rettet mot alle sektorer, og ikke bare enkeltsektorer.

Karbonlekkasje

Faren for karbonlekkasje, jf. boks 7.3, har reist spørsmålet om i hvilken grad de nasjonale virkemidlene bør ta hensyn til hvordan de påvirker utslippene i andre land. Noen vil hevde at karbonlekkasje er en uheldig konsekvens av at det kun var i-land som påtok seg utslippsforpliktelser, og som best kan håndteres ved å arbeide for at u-landene så snart som mulig vil påta seg utslippsforpliktelser.

Andre vil hevde at risikoen for karbonlekkasje også bør tillegges vekt ved utforming av de nasjonale virkemidlene. Det framholdes at norsk industri har lavere klimagassutslipp pr. produsert enhet, og at erstatning av norsk virksomhet i land med mindre miljøvennlig produksjon derfor vil kunne øke klimagassutslippene pr. produsert enhet.

En vellykket klimapolitikk internasjonalt forutsetter at utviklingslandene etter hvert tar på seg forpliktelser. Det kan imidlertid ta relativt lang tid før de store utviklingslandene som Kina og India er villige til å ta på seg kvantitative utslippsforpliktelser. Problemet med karbonlekkasjer vil først være løst når utviklingslandene har tatt på seg og overholder tallmessige utslippsforpliktelser.

Når det gjelder karbonlekkasje, går det et hovedskille mellom utslippsreduserende tiltak i Norge som påvirker utslipp i de landene som har påtatt seg utslippsforpliktelser (Annex B-landene), og tiltak i Norge som påvirker utslipp i land som ikke har påtatt seg utslippsforpliktelser (utviklingslandene). De samlete utslippene fra Annex B-landene er bestemt gjennom Kyotoprotokollen. Norske virkemidler kan i kombinasjon med bruk av Kyoto-mekanismene påvirke fordelingen av utslipp mellom land/næringer innenfor Annex B-området, men ikke de samlete utslippene. Derimot kan valg av nasjonale virkemidler påvirke de samlete utslippene fra utviklingslandene. Muligheten for karbonlekkasje fra Norge til utviklingsland kan svekke effekten på de globale utslippene av virkemidler i Norge, fordi utslippsreduksjoner som eventuelt blir gjennomført i Norge, til en viss grad kan bli motsvart av økninger i utslippene i utviklingsland. Tiltak for å begrense karbonlekkasje vil kunne øke tilliten til og aksepten for virkemidlene.

Dersom Norge tar hensyn til karbonlekkasje ved utformingen av virkemidlene, vil på den annen side kostnadene ved å oppfylle Kyoto-forpliktelsen øke. Dette gjelder også andre land som måtte føre en tilsvarende politikk, og den internasjonale kvoteprisen kan dermed øke og ramme Norge. Høyere kostnader ved å oppfylle Kyotoprotokollen kan redusere landenes vilje til å påta seg strenge utslippsforpliktelser for årene etter Kyoto-perioden. Det er videre vanskelig å utforme et treffsikkert virkemiddel for å motvirke karbonlekkasje. Dersom virkemidlene likevel skal tilpasses for å søke å motvirke karbonlekkasje, blir det viktig og krevende at dette skjer uten at det samtidig innebærer at produksjonsressurser unødig bindes opp i virksomheter med relativt lav lønnsomhet.

Mulige måter å begrense eller kompensere for karbonlekkasje omfatter blant annet:

• Tildeling av gratiskvoter til de virksomhetene hvor risikoen for karbonlekkasje er størst

• Norske utslipp kan reduseres mer enn Kyoto-forpliktelsen krever, slik at Norge kompenserer for mulig karbonlekkasje

• Norge kan gi økonomisk støtte til utvalgte utviklingsland som til gjengjeld reduserer sine klimagassutslipp.

Utvalget har ikke drøftet hvilket alternativ som gir den sterkeste begrensningen av utviklingslandenes utslipp i forhold til tilleggskostnadene for Norge.

Imperfeksjoner i kapitalmarkedet

Dersom norske virksomheter som følge av en kostnadseffektiv politikkutforming i Norge i en overgangsperiode påføres økte produksjonskostnader sammenlignet med konkurrenter i andre land, kan disse virksomhetene få et redusert overskudd. Når konkurrentlandene har innført tilsvarende sterke virkemidler overfor de aktuelle virksomhetene som Norge, vil lønnsomheten i de norske virksomhetene igjen øke. Langsiktige lønnsomhetsvurderinger kan derfor tilsi at de aktuelle bedriftene bør videreføre sin virksomhet selv om lønnsomheten reduseres noen år.

Dersom det er imperfeksjoner i kapitalmarkedet, kan det være vanskelig for bedriftene å framskaffe den nødvendige kapitalen selv om den aktuelle investeringen har en positiv nåverdi. Det kan for eksempel være vanskelig å skaffe lånekapital dersom usikkerheten rundt investeringen vurderes som relativt høy, selv om risikoen kompenseres gjennom en høyere rente.

Det norske kapitalmarkedet er velutviklet, og tilgangen på utenlandsk kapital er generelt god. Risikoen for at det finnes imperfeksjoner i det norske kapitalmarkedet er derfor betydelig mindre enn i land med et mindre utviklet kapitalmarked. Utvalget har ikke vurdert nærmere om det likevel i noen grad kan eksistere imperfeksjoner i det norske kapitalmarkedet. Utvalget vil imidlertid peke på at tildeling av gratiskvoter vil være en snever måte å bøte på et eventuelt problem med imperfeksjoner i kapitalmarkedet. Det vil være mer hensiktsmessig å utforme en politikk som vil bidra til å effektivisere kapitalmarkedet. Det vil i praksis uansett ikke være mulig å eliminere alle avvik mellom bedriftsøkonomisk og samfunnsøkonomisk lønnsomhet.

7.4.2.2 Ubetinget tildeling av gratiskvoter

Med ubetinget tildeling av gratiskvoter forstås det at virksomhetene tildeles et antall kvoter som de ikke kan påvirke, og som de kan benytte fritt. De kan bruke kvotene til å oppfylle sin egen kvoteplikt, spare kvotene til senere bruk eller selge dem til andre aktører. Det legges med andre ord ingen begrensninger på omsetteligheten av kvotene.

I et kvotesystem med fritt omsettelige kvoter vil gratiskvoter kunne handles på lik linje med de kvotene som staten selger, og som kan omsettes på det internasjonale markedet. Dermed vil markedsverdien av en kvote som tildeles gratis uten betingelser, være den samme som for en kvote som er auksjonert. Følgelig vil gratiskvotene være ekvivalente med betalte kvoter. Virksomheters lønnsomhetsvurderinger knyttet til nedleggelse eller reduksjon av produksjonskapasitet vil derfor være de samme om virksomhetene tildeles gratiskvoter uten betingelser, eller om kvotene må kjøpes, for eksempel på det internasjonale kvotemarkedet.

Det innebærer at fordelingen av utslippsreduksjoner mellom virksomheter og sektorer vil være kostnadseffektiv enten kvotene selges eller gis bort uten betingelser. Gratiskvoter som tildeles uten betingelser er således ikke egnet til å påvirke bedriftenes produksjonsbeslutninger annerledes enn om bedriftene måtte betale for alle kvotene. Virksomheten som mottar gratiskvotene kan finne det lønnsomt å selge kvotene og legge ned virksomhet. Nedleggelse av noe produksjonsaktivitet kan dermed være ett av de tiltakene som sikrer at Norges forpliktelse oppfylles til lavest mulige kostnader. Følgelig kan det være vanskelig å forene ubetinget tildeling av gratiskvoter med eventuelle ønsker om å opprettholde virksomheter som vil legge ned dersom de må betale for kvotene. Effekten av denne typen gratiskvoter er følgelig kun at bedriftseierne får en kontantoverføring fra staten.

Drøftingen ovenfor bygger på antakelsen om at bedriftsledelsen forsøker å gjøre overskuddet til eierne størst mulig. Dersom virksomheten ikke har dette som et overordnet mål, vil ubetinget tildeling av gratiskvoter kunne påvirke virksomhetens produksjonstilpasning, sammenlignet med at bedriften må betale for kvotene. Det er også mulig at bedriftsledelsen ikke oppfatter ubetinget tildeling som helt ubetinget. Dersom bedriftene frykter at de kan få redusert antallet gratiskvoter i framtiden ved eventuell innskrenkning av produksjonen, kan det være rasjonelt for bedriften å ikke trappe ned virksomheten. Eventuelle imperfeksjoner, for eksempel i kapitalmarkedet, kan i prinsippet også medføre at ubetinget tildeling av gratiskvoter kan ha effekt på bedriftens tilpasning sammenlignet med at bedriften må betale for kvotene, jf. avsnitt 7.4.2.1.

7.4.2.3 Betinget gratis tildeling av kvoter

Dersom gratiskvoter tildeles med det formålet å opprettholde næringsvirksomhet, for eksempel av distriktspolitiske hensyn, kan det være nødvendig å knytte betingelser til gratiskvotene. Dette kan gjøres på flere måter, for eksempel ved at:

• Den kvotepliktige tildeles en gitt mengde kvoter under forutsetning av at sysselsettingen eller produksjonen overstiger et nærmere angitt nivå. Bedrifter som produserer under dette aktivitetsnivået eller som er nedlagt, vil ikke bli tildelt nye gratiskvoter.

• En andel av gratiskvotene tillates ikke videresolgt, og ubrukte kvoter tilfaller staten.

• Antall gratiskvoter endres ved en endring i virksomhetens sysselsetting eller produksjon.

De ulike formene for betinget tildeling av gratiskvoter har til felles at de ikke medfører at utslippene reduseres til lavest mulig kostnad. Betinget tildeling av gratiskvoter kan gjennom at virksomhet opprettholdes som følge av ordningen, medføre en betydelig omfordeling av utslippsreduksjoner mellom ulike næringer/sektorer, sammenlignet med at staten selger alle kvotene som deretter kan omsettes fritt i et annenhåndsmarked. Det kan medføre økte kostnader for husholdninger og næringer som ikke tildeles gratiskvoter samt økte samlede kostnader for Norge. Det vil på denne bakgrunnen være en målkonflikt mellom hensynet til å oppfylle Norges forpliktelse til lavest mulige kostnader og et eventuelt ønske om å unngå nedleggelse av næringsvirksomhet.

Ved betinget tildeling av gratiskvoter bør det ut fra hensynet til effektiv ressursbruk velges en tildelingsform som begrenser kostnadene mest mulig gitt de andre hensynene en ønsker å ta ved utformingen av systemet. Det er nødvendig å formulere et relativt veldefinert mål for tildelingen av gratiskvoter for å kunne vurdere hvilken form for betinget tildeling som vil være mest effektiv. Konsekvensene av ulike former for betinget tildeling drøftes i kapittel 10.

7.4.3 Fordelingsvirkninger

Det kan skilles mellom to typer fordelingsvirkninger. For det første vil oppfyllelsen av Norges Kyotoforpliktelse medføre økte kostnader som vil bli overveltet i prisene på ulike varer og tjenester og/eller i avlønningen av arbeid og realkapital. Den konkrete overveltningen av kostnadene har stor betydning for hvem som til slutt betaler kostnadene ved å redusere utslippene. For det andre skjer det en omfordeling av inntekter ved tildeling av kvoter. Ved salg/auksjon eller tildeling av gratiskvoter kan verdien av kvotene overføres fra staten til husholdninger og virksomheter.

Forbrukerne, arbeidstakere og eiere av realkapitalen bærer kostnadene ved å oppfylle Kyoto-forpliktelsen. Forbrukerne kan få redusert realinntekt som følge av økte priser på forbruksvarer. Arbeidstakere kan miste arbeidsplassene, mens eierne av realkapitalen kan tape ved at verdien av realkapitalen faller.

Kostnadene forbundet med å slippe ut klimagasser kan i prinsippet både belastes forbrukerne gjennom økte produktpriser og tilbyderne av innsatsfaktorer i produksjonen, for eksempel arbeidskraften ved at den blir ledig. Overveltingen av kostnadene avhenger av hvor mye tilbudet og etterspørselen for den enkelte varen og produksjonsfaktoren endrer seg ved en prisendring.

Det er svært komplisert å gjennomføre tilfredsstillende empiriske studier av overveltning av klimagasskostnader, og dette krever videre betydelig informasjon om etterspørsels- og tilbudsforhold for ulike produkter. De makroøkonomiske analysene i kapittel 13 beskriver en del av disse virkningene. Det er trolig at virksomheter og husholdninger som i stor grad baserer seg på inntekter fra produkter som det medfører relativt høye klimagassutslipp å framstille, herunder fossile brensler, vil måtte bære en betydelig del av kostnadene.

Tapet for eierne av spesielt utslippsintensive bedrifter kan bli større enn for den gjennomsnittlige arbeidstakeren. Med stor grad av mobilitet i arbeidsmarkedet vil arbeiderne flytte til en annen bedrift, og virkningene på lønningene vil bli utlignet mellom bedrifter. Bedriftseierne vil derimot bære hele tapet ved at realkapitalen ligger ubrukt eller må selges til en relativt lav pris. Dette er en fordelingskonsekvens av en kostnadsøkning som bedriftseierne ikke kunne forutse da investeringen ble foretatt.

Norske industrivirksomheter som konkurrerer på et internasjonalt marked med homogene produkter, vil ha begrensede muligheter for å få solgt produktene sine dersom de setter opp prisen. Dersom også bedriftene i konkurrentlandene stilles overfor den samme prisen på utslipp av klimagasser, for eksempel gjennom tilgangen til et internasjonalt kvotemarked, vil imidlertid kostnadene kunne overveltes i produktprisene på verdensmarkedet. For næringer der viktige aktører ligger i land uten utslippsforpliktelse vil slik overveltning vanskelig kunne skje. De utslippsintensive, konkurranseutsatte virksomhetene i Norge som er i denne situasjonen, har trolig også begrensede muligheter for å overvelte kostnadene på prisen på produksjonsfaktorene.

I den grad virksomheter har små muligheter til å overvelte økte kostnader, vil det være kapitaleierne som blir belastet med hoveddelen av kostnadene. Dersom de økte kostnadene utgjør en betydelig andel av de samlede produksjonskostnadene og denne situasjonen er varig, kan det bety at virksomheter legger ned, flytter til andre land eller lar være å fornye kapitalutstyret i Norge. Virkningene på enkeltbransjers lønnsomhet av økte kostnader knyttet til oppfyllelse av Norges Kyotoforpliktelse gjennom et nasjonalt kvotesystem er nærmere omtalt i kapittel 13.

Fordelingskonsekvensene av et kvotesystem avhenger ikke bare av hvem som påføres kostnadene ved tiltak og kvotekjøp, men også av hvordan staten benytter inntektene fra salg av kvoter. Dersom inntektene benyttes til å redusere skatter og avgifter, jf. avsnitt 7.4.1, kan dette gjennomføres slik at flest mulige skattebetalere får del i denne inntektsoverføringen fra staten. Inntektene fra kvotesalg kan alternativt benyttes til å øke statens nettofordringer, slik at framtidige generasjoner kommer bedre ut.

Dersom det er virksomheter eller foretak som mottar gratiskvoter, vil virksomhetenes eiere gjennom økt utbytte og verdistigning på virksomhetens aksjer kunne få høyere inntekter sammenlignet med om de må betale for kvotene. Lavinntektsgruppene i samfunnet har i liten utstrekning inntekter fra aksjer. Disse gruppene vil dermed i liten grad bli tilgodesett dersom gratiskvotene tildeles virksomheter. Dersom arbeidstakerne har stor innflytelse over lønnsfastsettelsen, vil de kunne ta ut en del av verdien av gratiskvotene gjennom høyere lønn. Dette vil imidlertid være vanskelig i bedrifter med lav lønnsomhet.

Dersom det er ønskelig å fordele verdien av kvotene både på husholdningene og virksomhetene, kan dette oppnås mer effektivt ved å redusere skatter og avgifter enn ved en bred utdeling av gratiskvoter i økonomien.

7.5 Kvotenes omsettelighet og effektiviteten i annenhåndsmarkedet for kvoter

Et velfungerende kvotemarked er kjennetegnet ved en kvotepris som sikrer at produsenters og forbrukeres kostnader ved å redusere utslippene av klimagasser utjevnes. Begrensninger på landenes adgang til å benytte Kyoto-mekanismene og restriksjoner på virksomhetenes adgang til å handle med hverandre og til å spare og låne kvoter reduserer kvotenes omsettelighet og dermed effektiviteten i markedet for klimagasser. Restriksjoner på omsetteligheten av kvoter kan i et marked med relativt få aktører også svekke effektiviteten gjennom at det blir færre aktører. I tillegg kan bl.a. langsiktigheten i tildelingen av kvoter ha betydning for kvotemarkedet.

Effektiviteten i annenhåndsmarkedet vil videre avhenge av om enkelte aktører blir så dominerende at de gjennom utøvelse av markedsmakt kan påvirke kvoteprisen og fordelingen av utslippsreduksjoner mellom sektorer og over tid. Dette kan være et problem i et lukket kvotemarked, dvs. der utenlandske aktører ikke kan kjøpe i Norge og norske aktører ikke kan kjøpe i utlandet.

7.5.1 Bruk av Kyoto-mekanismene

Det er betydelig oppmerksomhet både nasjonalt og internasjonalt om Kyoto-mekanismene som er nærmere beskrevet i kapittel 5. Utvalget anser det ikke som sin oppgave å vurdere hvordan disse mekanismene bør utformes internasjonalt. Det er imidlertid utvalgets oppfatning at norske myndigheter ikke bør sette strengere tak for Norges benyttelse av disse mekanismene enn det som fastsettes i de internasjonale forhandlingene. Slike ensidige begrensninger vil øke Norges kostnader ved å oppfylle Kyoto-forpliktelsen uten at eventuelle uheldige utslag av Kyoto-mekanismene vil bli merkbart redusert.

Internasjonal kvotehandel vil gjøre at det etableres et marked for omsettelige klimagasskvoter og dermed en markedspris på utslipp av klimagasser. I og med at tiltakskostnadene varierer sterkt fra land til land, og fra region til region, vil et internasjonalt kvotesystem tilby muligheter for utslippsreduksjoner til lavere kostnader enn for eksempel i Norge.

I den nasjonale klimadebatten har internasjonal kvotehandel blitt opplevet som en mulighet for å kjøpe seg fri fra nasjonale forpliktelser og således blitt oppfattet som et moralsk problem. Utvalget mener det må være ønskelig å kunne finansiere utslippsreduksjoner i landene der kostnadene ved å redusere utslippene er lavere enn i Norge, dersom de respektive land er interesserte i å tilby muligheter for utslippsreduksjoner. Samtidig kan dette føre til at penger overføres til land som i dag har svak økonomi, og det kan fremme økt verdiskaping basert på mer miljøvennlige produksjonsmetoder enn det som er tilfellet i disse landene i dag. En selvpålagt begrensning av bruken av Kyoto-mekanismene vil øke kostnadene i Norge. Høyere kostnader reflekterer lavere global kostnadseffektivitet som igjen kan gjøre det mer krevende for Norge å ta på seg mer ambisiøse forpliktelser for perioden etter 2008-2012.

Det er formen på den nasjonale tiltakskostnadskurven som bestemmer hvor mye av forpliktelsen som gjennomføres i eget land og hvor mye det vil være økonomisk å gjøre i andre land, jf. figur 7.1. Den internasjonale kvoteprisen vil i et fritt kvotemarked bestemme den andelen av utslippsreduksjonen egne tiltak representerer. Det vil si at jo høyere den internasjonale kvoteprisen er, desto større andel gjennomføres i eget land - og omvendt.

Et sentralt spørsmål er hvem som skal få anledning til å benytte Kyoto-mekanismene. Som for annen handelsvirksomhet, er det grunn til å tro at det vil være effektivitetsgevinster knyttet til at private aktører i ulike land kan ha direkte kontakt med hverandre. Næringslivet kan ha bedre forutsetninger enn myndighetene for å finne fram til lønnsomme prosjekter både i egen virksomhet og i andre virksomheter. Tiltak i andre virksomheter kan generere kreditter gjennom Den grønne utviklingsmekanismen eller adgangen til felles gjennomføring. Dette taler for at det gis en vid adgang til å benytte disse mekanismene. Det vil samtidig øke antallet aktører vesentlig og derigjennom redusere risikoen for misbruk av markedsmakt. Avsnitt 7.6.1 drøfter nærmere hvilke regler for bruk av Kyoto-mekanismene som bør gjelde i det tilfellet at myndighetene velger å benytte både CO₂-avgifter og et kvotesystem for å oppfylle forpliktelsen.

Kyotoprotokollen uttrykker at bruk av Kyoto-mekanismene skal være et supplement til tiltak innenlands, men inneholder ingen tallfestet begrensning av partenes adgang til å handle kvoter internasjonalt. EU har i klimaforhandlingene presentert et forslag til hvordan en begrensning på å handle kvoter kan tallfestes. Et eventuelt vedtak om å begrense landenes adgang til å benytte Kyoto-mekanismene vil øke kostnadene ved å oppfylle Norges forpliktelse, blant annet fordi kvoteprisen i det norske kvotesystemet, og dermed tiltakskostnadene, vil bli høyere enn den internasjonale kvoteprisen, jf. kapittel 13. En slik begrensning vil samtidig øke faren for at Kyotoprotokollen ikke blir ratifisert av tilstrekkelig mange land og således ikke trer i kraft. Denne typen begrensninger, som øker kostnaden ved å nå en samlet reduksjon for landene, vil også kunne redusere muligheten for ambisiøse forpliktelser for årene etter 2012. Det er grunn til å anta at det er en sammenheng mellom hvor ambisiøse forpliktelser landene er villige til å ta på seg og kostnaden som forpliktelsen medfører.

Det er sentralt hvordan en eventuell begrenset rett til å benytte Kyoto-mekanismene bør fordeles blant norske aktører. Dette drøftes i kapittel 11.

Begrensninger på handel med utslippskvoter på tvers av sektorer/utslippskilder innenfor landets grenser vil også øke kostnadene ved å oppfylle Kyotoforpliktelsen. Et tak på utslippskvoter for enkeltsektorer vil innebære at kvotemarkedet blir segmentert, og dermed vil effektiviteten i markedet bli redusert.

Utvalget mener på denne bakgrunnen at norske myndigheter verken bør sette et tak for hvor stor andel av Norges forpliktelse som kan gjennomføres gjennom tiltak ute, eller legge begrensninger på adgangen til å omsette kvoter mellom sektorer i Norge.

7.5.2 Sparing og låning av kvoter

Prisen på en klimagasskvote vil avhenge av kostnadene ved utslippsreduksjoner, som igjen er avhengig av de økonomiske konjunkturene, værforholdene mv. Sterk økonomisk vekst vil bidra til å presse kvoteprisen opp, og kaldt vær vil øke forbruket av fossile brensler. Hensynet til en effektiv ressursbruk tilsier at det kan være ønskelig å unngå store svingninger i kvoteprisen som skyldes krav til utslippsreduksjoner i enkelte år. Ved å tillate at krav til utslippsreduksjoner kan flyttes fra et år til et annet, kan prisen på utslippskvoter jevnes ut over tid. Ved å gi virksomhetene adgang til å spare og låne kvoter kan dermed den samlede verdiskapingen over en periode økes. Dette kan være særlig viktig i fravær av et velfungerende internasjonalt kvotemarked.

Kyotoprotokollen gir parteneadgang til å spare eventuelle ubrukte kvoter fra den første forpliktelsesperioden (2008-2012) til bruk i årene etter 2012. Partene kan benytte utslippsreduksjoner oppnådd gjennom Den grønne utviklingsmekanismen før 2008 til å innfri sine forpliktelser. Avtalen åpner ikke for at partene kan låne kvoter fra perioden etter 2012 til bruk i perioden 2008-2012. Kyotoprotokollen gir dermed regler for sparing og låning av kvoter for de juridiske partene til avtalen. Den gjelder sparing og låning på myndighetsnivå, dvs. i forhold til Norges samlede utslippskvote.

Spare- og låneadgang for virksomheter må vurderes i lys av de begrensningene som gjelder for partenes adgang til å spare og låne kvoter. En eventuell adgang for norske virksomheter til å låne kvoter fra perioden etter 2012 vil kreve at styresmaktene gjennom særlige tiltak sikrer at forpliktelsen blir oppfylt. Det vil påføre staten økte kostnader ved at staten må kjøpe 2008-2012-kvoter tilsvarende mengden lånte kvoter fra perioden etter 2012. Gevinstene for virksomhetene vil bli oppveiet av de økte kostnadene for staten. Det er derfor ingen grunn til at staten skal ta på seg en slik rolle.

Med et velfungerende internasjonalt kvotemarked vil virksomhetene kunne kjøpe de kvotene de trenger for å sikre en kostnadseffektiv fordeling av utslippsreduksjoner over tid. I perioden fram til et velfungerende internasjonalt marked er etablert må norske myndigheter sikre en tilstrekkelig tilførsel av kvoter til at virksomhetene kan tilpasse seg optimalt. Det kan tilsi at det tildeles relativt mange kvoter i den første delen av Kyoto-perioden. Virksomhetene kan velge når kvotene skal benyttes. En del vil bli brukt til å dekke kvoteplikt i 2008, mens de resterende tildelte kvotene vil bli benyttet i 2009 eller senere. Det vil sikre en effektiv ressursbruk uten at det kommer i konflikt med oppfyllelse av Norges forpliktelse.

7.5.3 Langsiktighet i tildelingen av kvoter

Langsiktigheten i tildelingen av kvoter dreier seg om for hvor mange år fram i tid det skal tildeles kvoter, og hvor lang tid i forveien virksomheter er kjent med hvordan kvotene tildeles og eventuelt hvor mange de tildeles gratis. Hensynet til forutsigbare rammevilkår for næringslivet kan tilsi at virksomheter på et tidlig tidspunkt får klarhet i kriteriene for tildeling av gratiskvoter. Det vil lette virksomhetenes planlegging. Hvordan den fysiske tildelingen av kvoter mest hensiktsmessig kan gjennomføres i praksis, drøftes i kapittel 10.

Tidlig fysisk tildeling av gratiskvoter behøver ikke være avgjørende for utviklingen av et kvotemarked på et tidlig tidspunkt. Ved å fastlegge rammebetingelsene for kvotesystemet i god tid, herunder hvilke sektorer som skal omfattes av systemet, det samlete antall kvoter som tildeles innenfor systemet og hvordan kvotene fordeles, kan virksomhetene på et relativt tidlig tidspunkt starte inngåelse av kontrakter med hverandre om levering av kvoter på framtidige tidspunkt, ta i bruk Kyoto-mekanismene etc. Det kan derfor oppstå et marked for handel med kvotederivater selv om ikke utslippssertifikatene er tildelt. Prisen på kvoter vil bl.a. avhenge av utsiktene for at Kyotoprotokollen trer i kraft, hvor raskt de internasjonale mekanismene vil være på plass og forventninger om innholdet i en eventuell ny avtale for årene etter 2012, samt forventningene om utviklingen i produktmarkedene og mulighetene for ny utslippsreduserende teknologi.

En eventuell ny klimaavtale for perioden etter 2012 kan bety en strengere utslippsforpliktelse for Norge. Utvalget forutsetter at forhandlingene om forpliktelser i den neste perioden vil være avsluttet i god tid før denne begynner, og at staten ikke vil trenge å tildele kvoter før forpliktelsen er kjent.

7.5.4 Markedsmakt

Et effektivt kvotemarked forutsetter åpen og tilgjengelig informasjon i markedet og at ingen aktører er så store at de kan påvirke kvoteprisen gjennom å utøve markedsmakt. Ønsket om å påvirke kvoteprisen gjennom utøvelse av markedsmakt kan være begrunnet i muligheten for økt fortjeneste knyttet til kjøp og salg av kvoter. En annen begrunnelse kan være ønsket om å holde konkurrenter ute av markedet, noe som er relevant dersom virksomheter også kan utøve markedsmakt i produktmarkedene.

Faren for utøvelse av markedsmakt i det norske kvotemarkedet er trolig begrenset til den situasjonen at et norsk kvotesystem implementeres før et velfungerende internasjonalt kvotemarked, der norske virksomheter fritt kan delta, er på plass. Det samme gjelder i forhold til virksomheters adgang til å holde konkurrenter ute av produktmarkedene. Med et velfungerende internasjonalt kvotemarked er det neppe fare for at store, norske virksomheter kan forhindre konkurrenter i å etablere seg ved å holde kvoter borte fra markedet. Dessuten vil nye virksomheter kunne kjøpe kvoter fra andre virksomheter enn de konkurrerende virksomhetene.

Det avgjørende for om det kan utøves markedsmakt er om det finnes noen store aktører i markedet. En aktør kan være stor gjennom å eie flere virksomheter. Faren for at noen aktører blir store kan bli redusert med omfanget på kvotesystemet (gasser og virksomheter). Antall aktører i kvotesystemet vil avhenge av hvilke ansvarssubjekter som tillegges kvoteplikt, jf. kapittel 9.

Tildeling av kvoter kan ha betydning for aktørenes muligheter for å påvirke kvoteprisen gjennom strategisk atferd. Faren for utøvelse av markedsmakt er generelt større jo større «avstanden» er mellom den mengden kvoter som tildeles den enkelte aktøren og den kostnadseffektive fordelingen av utslipp. Dersom tildelingen av kvoter avviker sterkt fra den kostnadseffektive fordelingen, for eksempel som følge av gratis tildelte kvoter basert på historiske utslipp, vil noen aktører kunne ha høye og andre lave marginalkostnader.

En stor aktør i markedet vil kunne utøve markedsmakt som selger (kjøper) av kvoter dersom aktøren får tildelt vesentlig flere (færre) kvoter enn det som tilsvarer den kostnadseffektive fordelingen. Følgelig vil en mest mulig kostnadseffektiv fordeling av utslippene gjennom auksjonering av kvotene kunne redusere faren for utøvelse av markedsmakt i annenhåndsmarkedet. Eksistens av markedsmakt i annenhåndsmarkedet innebærer imidlertid trolig at de samme aktørene kan ha mulighet for å utøve markedsmakt ved auksjonering. Nøye overvåking av annenhåndsmarkedet og eventuelt iverksetting av tiltak kan redusere faren for utøvelse av markedsmakt. Staten bør på sin side utforme auksjonene blant annet med sikte på å oppnå en kostnadseffektiv fordeling av kvotene.

Det vises til kapittel 11 for en nærmere vurdering av risikoen for utøvelse av markedsmakt i et nasjonalt kvotesystem. Dette drøftes i sammenheng med omtalen av annenhåndsmarkedet.

7.6 Et kvotesystem kombinert med andre virkemidler

Utvalget har tolket mandatet dithen at både et bredest mulig kvotesystem, hvor en størst mulig andel av de norske klimagassutslippene inkluderes, og et minimumssystem som omfatter de industrielle virksomheter som i dag ikke er ilagt CO₂-avgift, skal vurderes. Dersom et minimumssystem velges, eller ikke alle klimagassutslipp er egnet til å omfattes av kvotesystemet, må virkemidler overfor de resterende utslippene vurderes.

I mandatet er utvalget bedt om å utrede hvilke krav det stiller til kvotesystemet og til andre virkemidler hvis en velger kvotesystem for noen sektorer og andre virkemidler (for eksempel avgift) for andre. Ett alternativ er altså at dagens ordning med CO₂-avgifter på noen utslipp videreføres, samtidig som det innføres et kvotesystem for utslipp som ikke omfattes av dagens CO₂-avgifter. I drøftingen nedenfor fokuseres det på dette alternativet. En annen mulighet er at et kvotesystem kombineres med reguleringer, for eksempel teknologikrav. Dette vil særlig være aktuelt dersom ikke alle utslippskildene er egnet til å bli regulert gjennom kvotesystemet, jf. kapittel 9. Den prinsipielle drøftingen av slik kombinert bruk av virkemidler når det gjelder de samlede virkemidlenes kostnads- og styringseffektivitet blir svært lik enten det fokuseres på kombinasjonen kvotesystem og avgifter eller på kombinasjonen kvotesystem og teknologikrav eller andre direkte reguleringer.

Utslippskilder som er egnet til å bli regulert gjennom avgifter, vil også være egnet til å bli regulert gjennom et kvotesystem og vice versa. Drøftingen i avsnitt 7.6.1 viser at det ikke er gevinster knyttet til å benytte både et kvotesystem og CO₂-avgifter for å oppfylle Norges forpliktelse. Utvalget mener at ut fra hensynet til administrativ enkelhet bør enten et kvotesystem eller avgifter benyttes for utslippskilder som er egnet for regulering gjennom økonomiske virkemidler.

I avsnitt 7.6.2 drøftes det tilfellet at klimagassutslippene fra en kilde reguleres både gjennom et kvotesystem og gjennom et annet virkemiddel, for eksempel teknologikrav. I utvalgets mandat er det vist til at Stortinget har vedtatt at utslipp som reguleres gjennom kvoter, ikke skal ilegges avgift eller reguleres gjennom forurensningsloven. I praksis vil det imidlertid være vanskelig helt å unngå at noen utslipp kan bli regulert gjennom flere virkemidler. Norge påtar seg for eksempel fra tid til annen, gjennom internasjonale avtaler, miljøforpliktelser som omfatter krav til bruk av «beste tilgjengelige teknologi», krav til utslippsstandarder etc. Et eksempel er EUs direktiv om integrert forurensningskontroll (det såkalte IPPC-direktivet) som Norge gjennom EØS-avtalen er forpliktet til å innarbeide i norsk miljølovgivning, jf. kapittel 6.

I 7.6.3 drøftes utslippsreduserende tiltak i sektorer utenfor kvotesystemet og hvorvidt slike tiltak bør kunne gi opphav til kvoter som kan omsettes.

7.6.1 Kombinert bruk av virkemidler

I tilfellet med kombinert bruk av virkemidler er det relevant å drøfte:

• Hvordan en kan oppnå den riktige balansen mellom utslippsreduksjoner innenfor kvotesystemet og reduksjoner blant utslippskilder som reguleres gjennom andre virkemidler. Generelt bør styrken i de ulike virkemidlene tilpasses slik at kostnadene ved ytterligere utslippsreduksjoner blir den samme for alle utslippskilder. Spesielt bør CO₂-avgiften settes lik markedsprisen på utslippskvoter, jf. avsnitt 7.6.1.1.

• Hvordan sektorer som ikke omfattes av kvotesystemet eventuelt vil kunne utnytte Kyoto-mekanismene.

7.6.1.1 Et kvotesystem kombinert med CO₂-avgifter

I dette avsnittet drøftes den situasjonen at myndighetene velger å oppfylle Norges Kyotoforpliktelse gjennom en CO₂-avgift for noen sektorer og et kvotesystem for andre kilder. Med en slik utforming av virkemidlene må staten holde tilbake kvoter eller anskaffe kvoter internasjonalt for å dekke store deler av de norske utslippene. I avsnitt 7.6.1.2 drøftes om de avgiftspliktige aktørene bør ha anledning til å bruke Kyoto-mekanismene til å redusere avgiftsbetalingen.

Hvis CO₂-avgifter benyttes parallelt med et kvotesystem, vil en kostnadseffektiv oppfyllelse av forpliktelsen kreve at CO₂-avgiften settes lik den internasjonale kvoteprisen. Det vil innebære en betydelig omlegging av dagens CO₂-avgift. Ved investeringsbeslutninger som vil ha konsekvenser for utslippene mange år fram i tid, vil forventninger om utviklingen i spotprisen på kvoter over tid stå sentralt i virksomhetens vurderinger. I et velfungerende marked vil dagens pris være en god indikator på framtidig pris. Med et velfungerende marked kan derfor avgiften settes lik den observerte spotprisen på kvoter på det tidspunktet avgiften vedtas. Troverdigheten til at myndighetene kommer til å justere avgiften i tråd med utviklingen i kvoteprisen vil være viktig for i hvilken grad aktørene faktisk tilpasser seg til forventet kvotepris.

Aktørenes tilpasninger som har en lengre horisont enn fram til tidspunktet for neste avgiftsendring, som for eksempel kan skje årlig, vil som nevnt bli foretatt ut fra forventninger om utviklingen i spotprisen på kvoter. Dette vil typisk være investeringsbeslutninger, som dermed i liten grad påvirkes av kortsiktige avvik mellom avgift og kvotepris. I forhold til kortsiktige tilpasninger, for eksempel valg av brensel, kan imidlertid eventuelle avvik mellom avgift og spotpris gi opphav til ineffektive tilpasninger. Omfanget av de feiltilpasningene som skyldes at avgiften i praksis ikke vil kunne justeres hver gang spotprisen på kvoten endres, vil blant annet avhenge av hvor stort avviket mellom avgift og kvotepris er og kostnadene ved å redusere utslippene på kort sikt.

Som drøftet i avsnitt 7.2, kan styringseffektivitet oppnås selv om avgifter og kvoter benyttes samtidig. Det forutsetter at staten holder tilbake kvoter eller at staten før Kyoto-periodens utgang har anledning til å kjøpe tilstrekkelig mange kvoter internasjonalt til at Norges forpliktelse overholdes. I et velutviklet marked er det grunn til å tro at det vil finnes ubrukte kvoter ved inngangen til den andre forpliktelsesperioden. Det skyldes blant annet at den økonomiske risikoen ved å sitte på en utslippskvote ved slutten av Kyoto-perioden trolig vil være liten fordi eventuelle kvoter som er til overs kan benyttes i årene etter 2012.

Styringseffektivitet i et system med kombinert bruk av virkemidler kan også oppnås dersom det pålegges en effektivt bindende begrensning på landenes adgang til å bruke Kyoto-mekanismene. I dette tilfellet tas imidlertid den ene muligheten staten har til å sikre nøyaktig oppfyllelse av forpliktelsen bort, ved at staten ikke gis anledning til å kjøpe (flere) kvoter på det internasjonale markedet. Dermed må staten holde igjen så mange kvoter til slutten av forpliktelsesperioden at det er sikkert at staten har nok kvoter til å dekke utslippene fra de kildene som ikke omfattes av kvotesystemet. Det innebærer at ikke alle kvotene kan auksjoneres eller deles ut gratis i løpet av Kyoto-perioden. For å være helt sikker på at forpliktelsen overholdes, vil staten trolig måtte holde tilbake så mange kvoter at en med stor sannsynlighet vil ende opp med at de norske utslippene reduseres mer enn vi er forpliktet til i Kyoto-perioden. Det vil øke kostnadene for Norge.

Ut fra drøftingen ovenfor er det grunn til å tro at et virkemiddelapparat med avgifter og omsettelige kvoter side om side kan utformes styringseffektivt, men neppe fullt ut kostnadseffektivt. Sammen med hensynet til administrativ enkelhet tilsier dette at enten et kvotesystem eller et avgiftssystem velges. Et kvotesystem vil kunne være lettere å innpasse i det internasjonale kvotemarkedet som Kyoto-mekanismene etablerer enn et avgiftssystem.

7.6.1.2 Virksomhetenes adgang til å benytte Kyoto-mekanismene

I et blandet system av virkemidler kan også de virksomhetene/sektorene som ikke omfattes av kvotesystemet, gis adgang til å benytte Kyoto-mekanismene. Disse virksomhetene kan ha gode forutsetninger for å gjennomføre prosjekter i andre land ved å benytte seg av Kyoto-avtalens adgang til felles gjennomføring innenfor Annex B-landene og av Den grønne utviklingsmekanismen.

Forhandlingene om utformingen av regelverket for Kyoto-mekanismene pågår fortsatt, og det er derfor betydelig usikkerhet knyttet til hvordan regelverket vil bli. Det er blant annet ikke avklart om virksomheter kan videreselge utslippskvoter som er anskaffet gjennom bruk av Kyoto-mekanismene. Dersom det åpnes for å omsette ERUer («Emission Reductions Units») og CERer («Certified Emissions Reductions»), vil virksomhetene ha incentiver til å gjennomføre utslippsreduserende tiltak i andre land dersom disse tiltakene koster virksomheten mindre enn den internasjonale kvoteprisen. Den gevinsten som virksomheten oppnår gjennom salg av ERUer og CERer, er samtidig en gevinst for Norge.

Selv om ERUer og CERer ikke gjøres omsettelige, vil de fortsatt kunne benyttes i egen virksomhet. Virksomheter som er regulert gjennom CO₂-avgifter, vil imidlertid i dette tilfellet ikke ha incentiver til å benytte de aktuelle Kyoto-mekanismene, med mindre de gis incentiver til dette for eksempel gjennom en reduksjon i grunnlaget for CO₂-avgiftsbetalingen. Dersom myndighetene har som mål at CO₂-avgiften og kvotesystemet samlet skal bidra til å oppfylle Norges forpliktelse til lavest mulig kostnad, bør de avgiftsbelagte virksomhetene kunne få avgiftsfritak for de ERUer og CERer som de opparbeider seg, eller for (andre) kvoter som det anskaffer på det internasjonale markedet.

I det tilfellet at myndighetene av en eller annen grunn bevisst ønsker å avvike fra en kostnadseffektiv klimapolitikk ved å ha en CO₂-avgift som er høyere enn kvoteprisen for enkelte sektorer, bør det kunne gis avgiftsfritak inntil kvoteprisen for opparbeidede ERUer, CERer eller (andre) kvoter.

Dersom virksomheter utenfor kvotesystemet alternativt er regulert gjennom for eksempel teknologikrav, kan eventuelt norske myndigheter kjøpe ERUer og CERer som disse virksomhetene opparbeider gjennom prosjekter i andre land. Myndighetene kan være villig til å betale en pris lik den internasjonale kvoteprisen. Dermed kan virksomhetene like gjerne selge kvotene på det internasjonale markedet dersom det internasjonale regelverket åpner for det.

7.6.2 Regulering av samme utslipp gjennom flere virkemidler

Det er i de fleste tilfellene ikke hensiktsmessig å benytte mer enn ett virkemiddel for å regulere en bestemt utslippskilde. Et unntak kan være at en benytter kvotesystemet til å påvirke den aktiviteten som forårsaker utslippene og teknologikrav for å få utløst tekniske tiltak som vil redusere utslippene for et gitt aktivitetsnivå, jf. kapittel 9.

Stortinget har vedtatt at utslipp som reguleres gjennom kvoter ikke skal ilegges avgift eller reguleres gjennom forurensningslovens konsesjonssystem, jf. utvalgets mandat (se kapittel 2). Som et ledd i internasjonalt miljøsamarbeid som Norge deltar i, har imidlertid norske myndigheter akseptert enkelte internasjonale miljøreguleringer som legger føringer for hvordan noen utslippskilder i Norge skal reguleres. EUs IPPC-direktiv, som Norge er bundet av gjennom EØS-avtalen, er et eksempel på dette.

Internasjonale krav til utslippsstandarder, teknologibruk etc. kan begrense Norges muligheter for å føre en kostnadseffektiv nasjonal miljøpolitikk. Internasjonale miljøkrav på energi- og klimaområdet kan for eksempel innebære at innføringen av et nasjonalt kvotesystem for klimagasser ikke vil gi fullt ut kostnadseffektive utslippsreduksjoner i Norge. Det kan skje dersom noen utslippskilder i kvotesystemet også er pålagt virkemidler i samsvar med internasjonale krav, og dersom disse virkemidlene medfører at utslippene fra disse kildene reduseres mer enn hvis de bare var regulert gjennom et kvotesystem.

7.6.3 Opparbeidelse av kvoter gjennom utslippsreduserende tiltak overfor kilder utenfor kvotesystemet

I praksis vil ikke alle klimagassutslipp være egnet til å bli inkludert i et kvotesystem, i alle fall kan det ta tid å inkludere en del av utslippene, jf. kapittel 9. Disse kildene bør reguleres gjennom andre virkemidler for å sikre en mest mulig kostnadseffektiv oppfyllelse av Norges forpliktelse. Som nevnt i 7.6.1, bør myndighetene tilpasse styrken i virkemidlene overfor disse utslippskildene til forventet kvotepris, slik at kostnadene ved å redusere utslippene blir mest mulig lik for kilder innenfor og kilder utenfor kvotesystemet.

Med en kostnadseffektiv samlet bruk av virkemidler vil opparbeidelse av kvoter gjennom tiltak overfor kilder utenfor kvotesystemet være verken bedriftsøkonomisk eller samfunnsøkonomisk lønnsomt. En adgang til å opparbeide kvoter gjennom tiltak overfor kilder utenfor kvotesystemet, det vil si en intern norsk «felles gjennomføring», vil først være interessant dersom utslipp utenfor kvotesystemet reguleres svakere enn kilder innenfor kvotesystemet. Det kan for eksempel være tilfellet dersom myndighetene på grunn av mangelfull informasjon «treffer» dårlig ved utforming av virkemidlene, slik at det vil være kostnadseffektivt å redusere utslippene fra disse kildene enda mer enn det som følger av virkemidlene.

Ved å åpne for opparbeidelse av kvoter gjennom tiltak overfor kilder utenfor kvotesystemet, vil eierne av disse kildene gis incentiver til å gjennomføre utslippsreduserende tiltak og selge de tilhørende kvotene i markedet. Den økonomiske gevinsten for eieren, som eventuelt deles med en aktør som påtar seg å gjennomføre utslippsreduksjonen, vil være differansen mellom inntektene fra salg av kvotene og kostnadene ved å gjennomføre de utslippsreduserende tiltakene. Gjennomføring av de billige uslippsreduksjonene kan også gi en gevinst for samfunnet. En slik ordning vil derfor fungere som en sikkerhetsventil for å få gjennomført kostnadseffektive tiltak som myndighetene ikke får realisert gjennom den ordinære bruken av virkemidler overfor de aktuelle kildene.

På den annen side vil utvalget peke på at opparbeiding av kvoter fra kilder utenfor kvotesystemet, gir ikke-kvotepliktige inntektsmuligheter knyttet til utslippsreduksjoner som kvotepliktige ikke har. Det kan derfor være svært gunstig å ikke ha kvoteplikt når man samtidig har billige reduksjonstiltak. Derfor kan det skapes en ekstra uvilje hos noen sektorer til å bli innlemmet i kvotesystemet. Utvalget ser dette som uheldig i forhold til at kvotesystemet bør være så bredt som mulig.

En adgang til å opparbeide kvoter gjennom tiltak overfor utslippskilder som ikke omfattes av kvotesystemet kan i noen tilfeller ha uheldige incentivvirkninger. Dersom for eksempel avfallsfyllinger ikke tas med i kvotesystemet og det åpnes for at oppsamling av metangass fra fyllinger gir opphav til kvoter, vil eierne av avfallsplassene kunne ha incentiver til å endre behandlingen av avfallet slik at det blir dannet høyere utslipp av metan enn ved en ordinær avfallsbehandling. Hvis dette gir flere kvoter fra myndighetene for en gitt avfallsmengde, ville eierne kunne selge flere kvoter og få økte inntekter uten at dette gir noen gevinst for samfunnet. Utvalget påpeker i kapittel 9 at de avfallsfyllingene som er egnet til å omfattes av kvotesystemet, står for en stor del av utslippene fra avfallssektoren.

Utvalget anbefaler at det vurderes nærmerer om det bør åpnes adgang til å opparbeide kvoter i virksomheter som ikke er kvotepliktige. I den forbindelsen bør en se på muligheter for å få utløst slike tiltak uten samtidig å skape store ulikheter mellom kvotepliktige og ikke-kvotepliktige. Dersom en slik adgang fører til et stort omfang av opparbeidede kvoter, indikerer det at myndighetene bør forsterke de ordinære virkemidlene overfor disse kildene.

8 Hva er en klimagasskvote?

8.1 Innledning

Kvotene tildeles og omsettes som utslippssertifikater. I det følgende benyttes begrepene «kvote» og «utslippssertifikat» synonymt med hverandre. I dette kapitlet vil det bli avklart hvilke rettigheter som knyttes til kvotene, og om en kvote kan regnes som et verdipapir i verdipapirhandellovens forstand (8.2), hvilken enhet sertifikatene bør oppgis i (8.3), hva som skal gi opphav til kvoter (8.4), hvor lang varighet utslippssertifikatene skal ha (8.5), og hvordan kvotene bør behandles skattemessig (8.6).

8.2 Rettigheter og verdier knyttet til kvotene

Staten står for utsteding av de kvotene som ikke er kjøpt internasjonalt. Utslippssertifikatene har økonomisk verdi fordi de gir rett til å slippe ut den mengden klimagasser som sertifikatene lyder på.

Kvotene bør i utgangspunktet være omsettelige for dermed å bidra til at de benyttes der samfunnet får størst verdiskaping igjen for dem. Det kan imidlertid i noen tilfeller være behov for å begrense omsetteligheten av kvotene, jf. blant annet diskusjonen av begrensninger på salg av kvoter ved nedleggelse i kapittel 10.4.3.

Internasjonalt pågår det en debatt om kvoter skal anses som verdipapirer/finansielle instrumenter, varer, tjenester eller rettigheter. Etableringen av et marked for kvoter kan derfor reise en del internasjonale handelspolitiske problemstillinger avhengig av hvordan kvotene defineres, jf. at det er ulike internasjonale regler for handel med tjenester, varer og med finansielle produkter. Utvalget går ikke nærmere inn på disse problemstillingene.

Finansdepartementet har på utvalgets oppfordring vurdert hvorvidt kvoter kan regnes som finansielle instrumenter i verdipapirhandellovens forstand. Den foreløpige vurderingen tyder på at en kvote ikke kan regnes som et verdipapir i verdipapirhandellovens forstand. Dette innebærer blant annet at Verdipapirsentralen (VPS) ikke kan forestå registrering av omsetning av kvoter mellom aktørene slik dagens regelverk foreligger. Utvalget anbefaler at det vurderes nærmere hvorvidt det vil være hensiktsmessig å regulere omsetningen av kvoter under verdipapirhandelloven og om handelen med kvoter kan registreres av VPS.

Det forventes at det vil kunne bli aktuelt å handle med derivater av kvoter, det vil si finansielle instrumenter avledet av kvotene (termin- og futurekontrakter, opsjoner o.l.), jf. kapittel 11. Varederivater omfattes i dag ikke av verdipapirhandelloven. Varederivatutvalget, som avga sin innstilling i september 1999 (NOU 1999:29), foreslår imidlertid at varederivater omfattes av definisjonen av finansielle instrumenter etter verdipapirhandelloven, og at omsetningen av varederivater bør reguleres under denne loven. Dersom selve kvotene ikke blir definert som finansielle instrumenter, men som varer, bør det vurderes om kvotederivatene skal regnes som varederivater. Dersom Varederivatutvalgets forslag tas til følge, innebærer dette i så fall at det kan tas i bruk et allerede etablert registrerings- og kontrollsystem for handel med derivater. VPS foretar bl.a. registreringstjenester for finansielle instrumenter slik at aktørene i verdipapirmarkedet kan holde oversikt over eierforhold og rettigheter og gjøre opp sine handler. VPS vil til enhver tid kunne foreta en sentralisert registrering av alle eierforholdene av kvotederivater i Norge. Regulering av omsetningen av kvoter og kvotederivater under verdipapirsentralloven og verdipapirhandelloven vil ha en rekke implikasjoner for aktørene i markedet som må vurderes nærmere før det fattes en beslutning om hvorvidt disse lovene skal regulere handelen med kvoter. Forhold som har betydning for omsetning av kvoter og registrering av omsetningen er drøftet nærmere i kapittel 11 og 14.

8.3 Valg av kvoteenhet

For å sikre en velfungerende omsetning bør kvoten utformes som et produkt som er mest mulig standardisert og veldefinert. Størrelsen på kvoteenheten bør være slik at omsetningen blir mest mulig effektiv og at de små utslippskildene også får incentiver til å delta i handelen. Det norske kvotesystemet skal tilpasses et internasjonalt system. Det er derfor en fordel om kvoteenheten i Norge er den samme som i andre land. Den enheten som synes mest aktuell internasjonalt, er 1 tonn CO₂-ekvivalenter.

Kyotoprotokollen omfatter 6 klimagasser som har ulik oppvarmingseffekt og levetid i atmosfæren. Et tonn CO₂ er derfor i utgangspunktet ikke samme «vare» som et tonn metan. Partene under Kyotoprotokollen har blitt enige om omregningsfaktorer for de ulike gassenes globale oppvarmingspotensiale (GWP) med tidshorisont 100 år, jf. kapittel 3. Disse omregningsfaktorene er vedtatt å gjelde for Kyoto-perioden. Det er derfor ingen usikkerhet knyttet til forholdet mellom de ulike klimagassene i perioden 2008-2012. Det kan imidlertid være usikkerhet knyttet til omregningsfaktoren for senere forpliktelsesperioder. Med GWP som omregningsfaktor kan en måle klimagassene i samme enhet, CO₂-ekvivalenter.

Det er betydelige fordeler ved å omsette alle klimagassene som en og samme vare. Dette vil gjøre det enklere å sikre at utslippene reduseres kostnadseffektivt på tvers av de seks klimagassene. Det vil også gjøre markedet større og dermed redusere faren for markedsmakt.

Kvoteutvalget anbefaler at kvotene måles i tonn CO₂-ekvivalenter, og at kvotesertifikatene utstedes i hele tonn.

8.4 Hvordan oppstår kvotene?

Antall kvoter som staten kan tildele aktørene i markedet bestemmes av Norges totalkvote i henhold til Kyotoprotokollen (262,5 millioner tonn CO₂-ekvivalenter) fratrukket utslipp fra kilder som ikke omfattes av kvotesystemet. I tillegg kan kvotene kjøpes på det internasjonale markedet. Samtidig som en norsk aktør kjøper kvoter av en utenlandsk virksomhet vil det landet som den utenlandske virksomheten hører til i overføre deler av sin tildelte utslippsmengde til Norge. Kvotene kan også opparbeides gjennom utslippsreduserende tiltak i andre land gjennom mekanismene for Felles gjennomføring og Den grønne utviklingsmekanismen eller gjennom investeringer i utslippsreduserende tiltak i norske virksomheter som ikke har kvoteplikt, som kan sidestilles med mekanismen for felles gjennomføring. Kvotens pålydende samsvarer i dette tilfellet med den utslippsmengden som følger av det utslippsreduserende tiltaket. I internasjonal litteratur benevnes den siste formen for tilblivelse av kvoter ofte for opparbeidelse av kreditter. Den som investerer i utslippsreduserende tiltak i andre virksomheter i Norge eller andre land, får ikke umiddelbart en rett til å slippe ut klimagasser, men opparbeider seg kvoter etter de reglene som henholdsvis internasjonale og nasjonale myndigheter har fastsatt etter at verdien av det utslippsreduserende tiltaket er verifisert. Hva som er relevante myndigheter vil variere avhengig av om det er Den grønne utviklingsmekanismen, felles gjennomføring eller prosjekter i norske virksomheter uten kvoteplikt som gir opphav til kvotene. I det siste tilfellet vil norske myndigheter måtte godkjenne størrelsen på kvoten.

Kvoteutvalget anbefaler at det vurderes om det i virksomheter som ikke er kvotepliktige kan gjennomføres utslippsreduserende tiltak som gir opphav til kvoter. Utvalget har ikke tatt stilling til hvilke aktører som bør høste gevinsten ved salg av utslippsreduserende tiltak, men vil peke på at det kan være urimelig dersom virksomheter som ikke er underlagt kvoteplikt eller andre kostnadskrevende virkemidler skal kunne høste gevinsten av et slikt salg. I kap 7.6.3 er gjennomføring av utslippsreduserende tiltak i virksomheter som ikke har kvoteplikt drøftet nærmere.

8.5 Kvotens varighet

Kvotesertifikatets varighet er den tidsperioden sertifikatet har gyldighet for. Kvoten kan ha varighet for bare ett år eller over et lengre tidsintervall, for eksempel perioden 2008-2012, eller enda lenger. I kapittel 7 argumenteres det for at virksomhetenes spareadgang ikke bør begrenses, men at virksomhetene ikke bør gis adgang til å oppfylle kvoteplikten for perioden 2008-2012 med kvoter som gjelder for perioden etter 2012, dvs. at «låning» av kvoter fra framtidige forpliktelsesperioder ikke tillates.

Ut fra drøftingen i virksomhetenes spare- og låneadgang i kapittel 7 vil utvalget tilrå at kvotene fritt kan brukes innenfor forpliktelsesperioden. Dette betyr at kvotene (utslippssertifikatene) ikke tilordnes et bestemt år. Utvalget anbefaler videre at det gis adgang til å spare kvotene fra en forpliktelsesperiode til en annen, men at det ikke gis adgang til å bruke (låne) kvoter som ikke er tildelt.

8.6 Skattemessig behandling av kvotene

Gjeldende skattelovgivning behandler ikke kvoterettigheter eksplisitt. Utvalget har bedt Finansdepartementet om å vurdere hvordan den skattemessige behandlingen av kvoter kan skje. Finansdepartementet har kort skissert de grunnleggende, skattepolitiske prinsipper som må gjelde for behandlingen av slike rettigheter som kvoter representerer.

Utvalget legger til grunn at skattesystemet bør behandle kvoter mest mulig nøytralt. Det vil si at en skattemessig verken hemmer eller stimulerer de typene investeringer og transaksjoner som et marked for klimagasskvoter vil føre med seg.

Som omsettelige rettigheter med markedsverdi må klimagasskvotene klassifiseres som formuesgjenstander og inngå i formuesansettelsen for formuesskattepliktige innehavere. Dette gjelder også tildelte gratiskvoter, gitt at de er omsettelige.

Så framt det ikke utvikles særregler for beskatning av kvoter, vil det for regnskapspliktige virksomheter antakelig være regnskapsreglene som avgjør hvordan erverv, forbruk og salg av kvoter skal behandles skattemessig. For ikke-regnskapspliktige vil anskaffelse av kvoter skje utenfor virksomheten. Anskaffelseskostnadene kan da ikke utgiftsføres, men aktiveres og kommer til fradrag som inngangsverdi ved salg eller annen form for realisasjon.

Utvalget anbefaler at det utredes nærmere hvordan kvotene skal behandles skattemessig.

9 Hvilke utslipp egner seg for regulering gjennom et kvotesystem?

9.1 Innledning

Formålet med dette kapitlet er å drøfte hvilke klimagassutslipp som er egnet for regulering gjennom et kvotesystem. Kyotoprotokollen inkluderer de seks typene klimagasser karbondioksid (CO₂), metan (CH₄), lystgass (N₂O), perflourkarboner (PFK), svovelhexafluorid (SF₆) og hydrofluoridkarboner (HFK). Protokollen omfatter også nettoendringer i opptak ved arealbruksendringer og skogbruk. Norges forpliktelse i henhold til protokollen inkluderer altså alle disse gassene og opptak i skog. Det er opp til hvert enkelt land hvordan det velger å regulere sitt klimagassutslipp for å oppfylle landets utslippsforpliktelse. Norge står dermed fritt til å velge hvilke gasser og sektorer som skal reguleres gjennom et nasjonalt kvotesystem.

I henhold til Kvoteutvalgets mandat bør kvotesystemet omfatte alle klimagassene som er dekket av Kyotoprotokollen. En hovedkonklusjon fra kapittel 7 er at hensynet til kostnadseffektivitet og styringseffektivitet tilsier at flest mulig gasser og kilder bør omfattes av kvotesystemet. Også hensynet til likebehandling tilsier at flest mulig kilder omfattes av systemet. Det kan imidlertid vise seg svært kostbart å inkludere alle klimagassene fra alle kilder. For bestemte utslipp kan systemkostnadene overstige gevinstene ved å regulere disse utslippene gjennom kvoter framfor gjennom andre virkemidler, eller ikke å regulere dem i det hele tatt.

Hvilke kriterier som kan legges til grunn ved vurdering av omfanget av kvotesystemet vil bli drøftet i kapittel 9.2. Kriteriene avspeiler premisser og hensyn som er nedfelt i mandatet. Det fokuseres på kriterier som er relevante for omfanget av kvotesystemet på «lang sikt». Det innebærer at eventuelle forhold som kan gjøre det aktuelt i en innfasingsperiode å avvike fra det foreslåtte «langsiktige» omfanget på systemet, ikke er drøftet i dette kapitlet. Det vises til kapittel 12 for drøfting av innfasing av kvotesystemet.

I kapittel 9.3 drøftes hvor godt egnet utslippskildene og gassene er for regulering gjennom kvoter i lys av de valgte kriteriene.

9.2 Kriterier for valg av omfang på kvotesystemet

For at det enkelte lands nasjonale utslippsregnskap i størst mulig grad skal reflektere de reelle utslippene, stilles det i Kyotoprotokollen krav til hvordan partene skal beregne sine klimagassutslipp, jf. kapittel 3. Så lenge Norge følger disse kravene, er ikke graden av usikkerhet knyttet til hvor godt utslippsberegningene reflekterer de reelle utslippene i seg selv avgjørende for om en utslippskilde er egnet til å inkluderes i kvotesystemet. Usikkerhet om de aktivitetsdataene og/eller utslippsfaktorene som benyttes for å beregne utslippene øker faren for bevisst eller ubevisst feilrapportering fra den kvotepliktige. Med et effektivt og gjennomsiktig rapporterings- og kontrollsystem vil imidlertid dette problemet kunne reduseres betydelig, jf. kapittel 14 om rapportering, kontroll og sanksjoner. Stor usikkerhet når det gjelder hvor godt beregningene reflekterer de reelle utslippene kan gjøre det mer sannsynlig at utslippsfaktorene blir endret og utslippene rekalkulert. Rekalkulering innebærer at beregnet utslipp forårsaket av en gitt mengde aktivitetsvare øker eller minsker. Så framt det utarbeides klare regler for når og hvordan slike rekalkuleringer kan og skal gjennomføres, samt hvem som skal bære eventuelle kostnader ved rekalkulering, bør ikke sannsynligheten for rekalkulering av utslippene tillegges vekt ved vurdering av egnethet. Effekten på kvotesystemet av eventuelle rekalkuleringer av utslippsfaktorene er nærmere drøftet i kapittel 11.

I teorien kan alle utslipp tilordnes et ansvarssubjekt; for eksempel et foretak, en virksomhet, en kommune eller en enkeltperson, og derigjennom inkluderes i kvotesystemet. Systemkostnadene ved å tilordne utslippene til et ansvarssubjekt kan for enkelte kilder imidlertid bli så høye at det vil være billigere å regulere utslippene med andre virkemidler, eller ikke å regulere utslippene. Med systemkostnader forstås alle kostnader knyttet til beregning og rapportering av utslipp og kostnader forbundet med administrasjon og kontroll av kvotesystemet.

Et virkemiddel virker kostnadseffektivt dersom det gir aktørene incentiver til å gjennomføre alle samfunnsøkonomisk lønnsomme utslippsreduksjoner i egen virksomhet. Virkemidler mot klimagassutslipp, herunder et kvotesystem, bør derfor utformes slik at alle de lønnsomme utslippsreduserende tiltakene utløses. Det er således sentralt at den metoden som benyttes for beregning av utslipp faktisk fanger opp utslippsreduserende tiltak, slik at forurenseren får reduserte kostnader knyttet til klimagassutslipp når han gjennomfører tiltak. Det er denne kostnadsreduksjonen som gjør investeringer i utslippsreduserende tiltak lønnsomme for bedrifter og privatpersoner. Desto flere utslippsreduserende tiltak de ulike beregningsmetodene kan fange opp, desto mer egnet er utslippene for regulering gjennom kvotesystemet.

Dersom beregningsmetodene som benyttes skal kunne fange opp utslippsreduserende tiltak hos den kvotepliktige, må det for enkelte utslipp utvikles utslippsfaktorer som er spesifikke for den enkelte forurenser, eller for grupper av like forurensere som benytter lik teknologi. I de tilfellene hvor det er mange utslippskilder og mange ulike potensielle tiltak, dvs. at utslippsfaktorene varierer vesentlig, vil dette kunne bli kostbart både fordi det må utvikles flere ulike utslippsfaktorer, og fordi det blir dyrere å kontrollere utslippene. For enkelte kilder kan systemkostnadene bli så høye at de mer enn oppveier gevinsten ved å inkludere kildene i et kvotesystem på en måte som sikrer at de samfunnsøkonomisk lønnsomme utslippsreduksjonene utløses. Utslipp kan imidlertid reguleres gjennom kvoter selv om de beregningsmetodene som benyttes ikke fanger opp alle utslippsreduserende tiltak. Kvoteregulering vil uansett fange opp utslippsreduksjoner som følger av redusert bruk av den varen som forårsaker utslippene.

Ved utforming av de samlede klimapolitiske virkemidlene, herunder valg av hvilke kilder som bør inkluderes i et kvotesystem, må hensynet til lavest mulige systemkostnader vurderes mot hensynet til å få realisert de kostnadseffektive utslippsreduksjonene. Resultatet av vurderingen kan vise at det er hensiktsmessig å inkludere en kilde selv om ikke alle utslippsreduserende tiltak kan fanges opp, eller å bruke supplerende og/eller alternative virkemidler, eller ingen virkemidler.

De to sentrale kriteriene for å vurdere om en kilde er egnet til å inkluderes i kvotesystemet, er således hvilke incentiver en eventuell inkludering av utslippene i kvotesystemet gir de kvotepliktige aktørene til å gjennomføre utslippsreduserende tiltak, og størrelsen på systemkostnadene. I tillegg må beregningstekniske forhold vurderes.

Beregningstekniske forhold vil være avgjørende både for hvorvidt inkludering i kvotesystemet gir incentiver til utslippsreduserende tiltak og for systemkostnadene. I denne sammenheng defineres beregningstekniske forhold som antall kilder som utslippene i hver kategori stammer fra, og hvordan de fysiske sammenhengene mellom aktivitetsdataene og utslippene er for de enkelte kildene, jf. beskrivelsen av sammenheng mellom aktivitetsdata, utslippsfaktorer og utslipp i kapittel 3, og nærmere drøfting i kapittel 9.2.3.

9.2.1 Utløsing av ønskede utslippsreduksjoner

I kapittel 7 er det argumentert for at hensynet til best mulige incentiver til utslippsreduksjon tilsier at kvoteplikten i prinsippet bør legges nærmest mulig den som forurenser (nedstrøms). Dersom sluttbrukeren eller forurenseren kun har mulighet til å påvirke forbruket av de varene som utslippene beregnes på bakgrunn av (aktivitetsdata), og ikke mengden utslipp som genereres fra en gitt mengde varer (utslippsfaktoren), vil en imidlertid alltid oppnå samme incentiver til utslippsreduksjoner ved å plassere kvoteplikten på et tidligere ledd (oppstrøms). Da vil opp- og nedstrøms kvoteplikt være ekvivalente ut fra effektivitetshensyn. En bør imidlertid holde muligheten åpen for at det kan utvikles ny teknologi som i framtiden vil gjøre det mulig å påvirke utslippsfaktoren også for disse utslippene. En bør derfor ha en dynamisk tilnærming til valg av kvotepliktig nivå, slik at en senere kan vurdere om kvoteplikten kan legges på den endelige forurenseren dersom den teknologiske utviklingen skulle tilsi det.

9.2.2 Systemkostnader

Ut fra omtalen over bør ikke kostnadene ved å inkludere en type kilde i kvotesystemet være høyere enn kostnadene ved å regulere utslippet gjennom andre virkemidler, eller ved å la være å regulere det.

Generelt vil systemkostnadene knyttet til å inkludere en kategori utslipp være høyere desto flere enkeltkilder pr. enhet utslipp som er ansvarlig for utslippene i kategorien. Generelt må en derfor også anta at systemkostnadene vil være høyere desto nærmere den enkelte forurenseren kvoteplikten legges. Dette skyldes at systemet dermed vil omfatte flere aktører enn dersom kvoteplikten legges på produsent-, salgs- eller importørleddet. Desto flere aktører systemet omfatter, desto større samlede ressurser kreves det både fra de kvotepliktige og fra myndighetene. Hensynet til systemkostnadene tilsier isolert sett en oppstrøms kvoteplikt for mange kilder.

Systemkostnadene må imidlertid vurderes i forhold til de totale kostnadene knyttet til regulering av klimagassutslipp. I de tilfellene en ved å legge kvoteplikten på sluttbruker eller forurenser får utløst tiltak med en lav kostnad, som en ikke ville fått utløst med oppstrøms kvoteplikt, må de økte systemkostnadene ved nedstrøms kvoteplikt veies opp mot gevinstene ved å få utløst de billige tiltakene.

De beregningstekniske forholdene er sentrale for å anslå systemkostnadene som igjen har betydning for hvilket nivå kvoteplikten bør legges på. Kostnadene knyttet til å utvikle beregningsstandarder, rapporteringsformater og rutiner for rapportering og kontroll vil være høyere desto flere kilder som inkluderes. For de enkelte kildene vil kostnadene knyttet både til måling/beregning av utslipp og oppfølging/kontroll avhenge av måten beregningene utføres på.

9.2.3 Implikasjoner av beregningstekniske forhold

Det må være samsvar mellom hvordan utslippene måles/beregnes i det nasjonale klimagassregnskapet og hvordan utslippene til de kvotepliktige enhetene beregnes. Som omtalt i kapittel 3, er det kun for de færreste kildene at utslippene måles. Det vanlige er at utslippene beregnes ved at relevante aktivitetsdata som medfører ulike utslipp multipliseres med en utslippsfaktor som representerer utslippet knyttet til aktivitetsdataene. Utvalget har valgt å rendyrke tre prinsipielt forskjellige kildekategorier:

Kategori 1:Kilder der utslippene måles eller beregnes på bedriftsnivå. Utslipp som måles er velegnet for inkludering i kvotesystemet dersom det ikke koster mye å utføre målingene og de er enkle å verifisere. Det samme vil være tilfellet for utslippskilder der det er relativt lite kostnadskrevende å etablere spesifikke utslippsfaktorer tilordnet den endelige forurenseren. Dette vil stort sett være tilfellet for store industrielle utslippskilder. For alle disse kildene vil man gjennom utslippsmålinger eller aktivitetsdata og utslippsfaktorer fange opp alle utslippsreduserende tiltak som gjennomføres hos forurenseren. Dette vil sannsynligvis i stor grad kunne gjøres uten betydelige systemkostnader, selv om det i enkelte tilfeller kan være krevende å komme fram til tilfredsstillende metodikk. Kildene vil derfor normalt være velegnet for inkludering i kvotesystemet, og kvoteplikten bør legges på forurenseren.

Kategori 2:I en annen kategori utslipp er det hensiktsmessig å bruke lik utslippsfaktor for alle kilder (for eksempel CO₂ fra det meste av forbruket av fossile produkter i Norge). I denne kategorien kan utslippene med dagens teknologi kun reduseres ved å redusere aktiviteten, fordi utslippsfaktorene er gitt av fysiske forhold. Et kvotesystem er velegnet for å utløse denne typen utslippsreduserende tiltak. Som nevnt tidligere, vil denne proporsjonaliteten mellom beregnet utslipp og aktivitetsdata gjøre at kvoteplikten kan legges oppstrøms uten tap av effektivitet. Kvoteplikt på produsentene og importørene vil som tidligere nevnt gi lavere systemkostnader og bør således velges for denne typen utslippskilder. Dersom det i framtiden utvikles rensetiltak for denne typen utslipp, bør det vurderes om kvoteplikten kan legges på forurenseren, eller om det kan etableres refusjonssystemer som sikrer at den som har gjennomført rensetiltakene får refundert et beløp som tilsvarer kvotekostnaden for den reduksjonen som er oppnådd. I enkelte tilfeller finnes det ikke noe nivå over forurenseren som det vil være mulig å legge kvoteplikten på. En må da vurdere om antall utslippskilder som ilegges kvoteplikt er så høyt at det vil være mest kostnadseffektivt å velge andre reguleringsformer, eller ikke å regulere utslippene.

Kategori 3:I en tredje kategori utslipp er mengden utslipp avhengig av under hvilke forhold den utslippsgenererende varen blir brukt, og utslippskildene er svært mange. Dersom det finnes et nivå over forurenseren, bør kvoteplikten da eventuelt pålegges oppstrøms, fordi det vil bli for kostbart å legge kvoteplikten på forurenser/forbruker. Kategorien vil blant annet omfatte utslipp av lystgass og metan fra oljeprodukter, med ulike utslippsfaktorer fra ulike typer forbrenningsteknologi. Andre utslipp i denne kategorien er lystgass fra landbruket og utslipp av HFK. I dette tilfellet vil en ikke, som i tilfellet ovenfor, ha proporsjonalitet mellom aktivitetsdata og utslipp. Fordi utslippsfaktoren som brukes er en gjennomsnittsfaktor, vil ikke tiltak som enkeltaktøren gjør for å redusere utslippet pr. enhet av den utslippsgenererende varen fanges opp i utslippsberegningen. Aktørene får dermed ikke incentiver til å gjennomføre slike tiltak, fordi de likevel må svare det samme antallet kvoter. Implikasjonen er at for denne typen kilder vil regulering gjennom et kvotesystem alene kun gi aktørene incentiver til å gjennomføre tiltak som går ut på å redusere aktivitetsnivået. Systemet vil ikke gi incentiver til å gjennomføre tekniske tiltak for å redusere utslippsfaktoren.

Disse forholdene gjør at denne typen utslippskilder er mindre egnet for regulering gjennom et kvotesystem enn de kildene som er omtalt ovenfor. Økonomisk teori tilsier at en vanligvis trenger like mange virkemidler som en har faktorer en ønsker påvirke; her aktivitetsdata og utslippsfaktor. For denne typen kilder vil derfor en mulighet være å kombinere kvoteplikt med virkemidler som også bidrar til å utløse tiltak som reduserer utslippsfaktoren. Beregningene bør imidlertid i tilstrekkelig grad avspeile den andelen av utslippene som kan reguleres gjennom et kvotesystem. Andre virkemidler kan da utformes treffsikkert i forhold til den andelen av utslippene som ikke kan reguleres gjennom kvotesystemet. Hva som vil være den mest hensiktsmessige bruk av virkemidler er vanskelig å avgjøre uten at det foretas en bredere gjennomgang av effektivitet og reguleringskostnader knyttet til andre aktuelle virkemidler. Konsekvensene av ikke å regulere utslippene bør også vurderes.

Dagens tilgjengelige beregningsmetodikk er ikke utformet for å støtte opp under et kvotesystem, men for å gi gode anslag over de nasjonale klimagassutslippene som rapporteres i henhold til Klimakonvensjonen. En del utslipp beregnes i dag på et så aggregert nivå at de ikke er tilordnet den enkelte forurenser. Dersom disse utslippene skal kunne inkluderes i et kvotesystem med nedstrøms kvoteplikt, må det innføres metoder for beregning/rapportering på et mer disaggregert nivå.

Utvalget anbefaler at det arbeides videre med å avklare om det kan etableres forutsetninger som gjør utslipp i kategori 3 velegnet for regulering gjennom kvotesystemet. Dette innebærer at nye beregningsmetoder vurderes for disse utslippene, med mindre andre hensyn taler mot å inkludere utslippene i kvotesystemet. Utvalget vil også peke på at det vil være viktig at metodikken fanger opp utslippsreduserende tiltak, uansett om kilder inkluderes i kvotesystemet eller ikke. Skal den norske forpliktelsen under Kyotoprotokollen kunne innfris til lavest mulig kostnader, er det viktig at utslippsregnskapet fanger opp de utslippsreduserende tiltakene som gjennomføres.

I kapittel 9.3 vil de ulike utslippskildene bli vurdert med hensyn til hvilke av de tre ovennevnte kategoriene de hører inn under.

9.3 Omfanget av utslippskilder og klimagasser i et kvotesystem

Av utvalgets mandat går det fram at «Kvotesystemet skal i hvertfall omfatte industriell virksomhet som i dag ikke er ilagt CO₂-avgift. Dette omfatter bl.a. metallurgisk industri, gasskraftverk, sement- og lecaproduksjon, petrokjemi, oljeraffinering og ilandførings- og prosessanlegg for råolje.» Et omfang av kvotesystemet som begrenser seg til disse bransjene, vil i det følgende bli benevnt et «minimumssystem». Utvalget er også bedt om å vurdere muligheten for også å inkludere andre sektorer i kvotesystemet. Til slutt i denne delen presenteres derfor både et «minimumssystem» og et mest mulig omfattende system. I gjennomgangen nedenfor vurderes utslippskildenes egnethet for regulering gjennom et kvotesystem utfra kriteriene som ble drøftet i kapittel 9.2. Framstillingen i 9.3 bygger i stor grad på et notat fra Statens forurensningstilsyn og Statistisk sentralbyrå (SFT og SSB, 1999c).

Kildene er inndelt slik at utslipp med mest mulig like egenskaper vurderes sammen. Kilde defineres som den fysiske årsaken til et utslipp. Det kan f.eks. være en bensindreven personbil, vedovn, fyrkjele, gassturbin eller biologisk nedbrytningsprosess. Kildene er grovt inndelt i forbrenningsutslipp og i prosessutslipp. Kildegruppens andel av de totale klimagassutslippene i 1997 blir oppgitt, mens det for en mer detaljert beskrivelse av utslippene fra enkelte næringer vises til kapittel 13. For å vurdere de enkelte kildenes egnethet for regulering gjennom et kvotesystem inneholder omtalen av hver kilde en beskrivelse av følgende forhold:

1. Beregningstekniske forhold

2. Hvorvidt inkludering i kvotesystemet gir incentiver til utslippsreduserende tiltak

3. Systemkostnader ved å inkludere kilden i kvotesystemet

Hver kilde blir plassert i en av de tre kildekategoriene som er beskrevet ovenfor. Ved hjelp av denne klassifiseringen blir det også gitt anbefalinger om hvilket nivå kvoteplikten bør legges på. For de kildene som foreløpig anses som lite egnet for regulering gjennom kvoter, gis det anbefaling om videre arbeid for å vurdere egnetheten.

9.3.1 Utslipp av CO₂ fra stasjonær og mobil forbrenning

Utslippene av CO₂ fra stasjonær og mobil forbrenning var i 1997 32,8 millioner tonn, tilsvarende om lag 59 prosent av de samlede norske klimagassutslippene.

Stasjonært forbrenningsutslipp stammer fra forbrenning av fossile energivarer. For eksempel vil bruk av mineralolje (raffinert olje) hvor formålet er å varme opp bygninger, og forbrenning av olje og gass i prosessen med å raffinere oljen eller avbrenning av gass av sikkerhetshensyn på kontinentalsokkelen gi forbrenningsutslipp. Den delen av det stasjonære forbrenningsutslippet som stammer fra bruk av mineralolje er i hovedsak avgiftsbelagt i dag. Det samme gjelder forbrenning av olje og gass i forbindelse med petroleumsproduksjonen på kontinentalsokkelen. Det er ikke avgift for bruk av raffinerigass i raffineriene og bruk av spillolje og gass på fastlandet. Utslipp fra mobil forbrenning skjer ved forbruk av bensin og mineralolje som diesel, fyringsolje, marin gassolje og lignende. Mens man i veitrafikken hovedsakelig bruker bensin og autodiesel, bruker båter og skip flere typer olje og destillater. Forbrukerne kjøper bensin og mineralolje fra oljeselskapene, og det meste av forbruket er ilagt CO₂-avgift. De viktigste avgiftsfrie anvendelsesområdene er utenriks skips- og sjøfart og fiskeflåten og utenriks luftfart. Også gass brukt i transportsektoren er unntatt fra avgift.

Forbrenningsutslipp beregnes ved å multiplisere relevante aktivitetsdata (f.eks. forbruk av fyringsolje) med en utslippsfaktor (f.eks. tonn CO₂/tonn fyringsolje).

Teknikken som brukes for å beregne CO₂-utslipp fra forbrenning er forholdsvis enkel. Dette har først og fremst sammenheng med at forholdet mellom forbruk av ulike typer fossile brensler og utslippet av CO₂ er kjent og ikke påvirkes av under hvilke forhold forbrenningen skjer. Grovt sett vil det derfor være tilstrekkelig å kjenne til forbruket i vekt- eller volumenheter av ulike fossile brensler for å anslå CO₂-utslippet. Spørsmålet blir dermed om en har gode nok data for forbruket av ulike fossile brensler. For den delen av CO₂-utslippene fra stasjonær forbrenning som er avgiftsbelagt i dag, har en gode aktivitetsdata som rapporteres fra virksomhetene og som kontrolleres av myndighetene. Anslag over utslipp fra hver enkelt virksomhet kan foretas med stor grad av sikkerhet. Fra mobile kilder har en også god oversikt over det samlede utslippet, ved at en baserer seg på data som indirekte viser forbruket av drivstoff gjennom data om salg av drivstoff. Det er med dagens system for datainnhenting ikke mulig å beregne utslipp fra mobil forbrenning fra den enkelte kilden.

Fordi den enkelte forurenseren ikke kan påvirke utslippsfaktoren, vil incentivene til å gjennomføre utslippsreduserende tiltak være de samme uavhengig av om kvoteplikten legges på produsent/importør eller på forbruker. Hensynet til å oppnå lavest mulig systemkostnader tilsier derfor at kvoteplikten legges oppstrøms. Utslipp av CO₂ fra stasjonær forbrenning kan derfor plasseres i kategori 2.

For den delen av CO₂-utslippene som er avgiftsbelagt i dag har en gode rutiner for rapportering og kontroll av aktivitetsdataene. Anslag over utslipp fra hver enkelt produsent kan foretas med stor grad av sikkerhet til lave kostnader.

Enkelte virksomheter anskaffer ikke de fossile brenslene de bruker i kommersielle markeder. Dette gjelder blant annet bruk av naturgass offshore, raffinerigass i raffineriene og naturgass brukt på gassterminalen på Kårstø. Disse få, men store utslippskildene, kan inkluderes med kvoteplikt på den enkelte forurenseren. Det vil si at kvoteplikten legges nedstrøms for disse utslippene.

Utvalget har også diskutert en alternativ måte å pålegge kvoteplikt for utslipp av CO₂ fra forbrenning. I et slikt system må alle de aktuelle CO₂-utslippene være dekket av en kvote før sluttbrukeren mottar oljeproduktet. Denne kvoteplikten må oppfylles enten av produsent/importør eller av sluttbruker; dvs. at systemet baseres på en form for frivillighet med hensyn til hvem som skal ha kvotedekning. Produsent/importør må i så fall pålegges å etablere et «to-sporet» distribusjonssystem, hvor det ene «sporet» har kvotedekning og det andre ikke. I et slikt system overlates det til aktørene å vurdere om fordelene ved å inneha egne kvoter overstiger ulempene ved selv å administrerer deltakelsen i systemet. Resultatet kan bli en gradvis utvidelse av kvotesystemet til å omfatte flere aktører. Dette vil kunne gi flere økt bevissthet omkring klimagassutslippene, fordi kjøp av kvoter synliggjør kostnadene ved utslippene. At det blir flere aktører i kvotesystemet vil dessuten kunne redusere eventuelle problemer med markedskonsentrasjon. Frivillig kvoteplikt vil videre gjøre det mulig for kommuner å delta i kvotehandelen. Dette vil synliggjøre utviklingen i kommunens samlede klimagassutslipp og kanskje også skape økt lokal interesse for dette politikkområdet. Utvalget har imidlertid lagt vekt på i en startfase å utforme et enklest mulig system. Etter hvert kan det vurderes om kvotesystemet skal åpnes for flere aktører.

• Utvalget legger til grunn at CO₂-utslipp fra fossile brensler er meget godt egnet for regulering gjennom et kvotesystem. Kvoteplikten for disse utslippene bør av hensyn til å gjøre systemkostnadene lavest mulig legges oppstrøms.

• Enkelte virksomheter produserer sitt eget brensel. Disse er også godt egnet for regulering gjennom kvoter, men kvoteplikten legges på den enkelte forurenser. Dette gjelder blant annet offshoreaktivitetene, raffinerier, petrokjemivirksomhet og gassterminaler.

9.3.2 Utslipp av metan og lystgass fra stasjonær og mobil forbrenning

Metan- og lystgassutslippet fra forbrenning utgjorde i 1997 hhv. 310 000 og 550 000 tonn CO₂-ekvivalenter, som til sammen tilsvarer om lag 1,5 prosent av det samlede klimagassutslippet. Den viktigste kilden for utslipp av metan fra forbrenning er vedfyring i husholdningene som alene bidro med nær 150 000 tonn CO₂-ekvivalenter i 1997. Vegtrafikken utgjør den viktigste kilden til lystgassutslipp fra forbrenning med om lag 270 000 tonn CO₂-ekvivalenter i 1997.

Utslippene av metan og lystgass fra forbrenning blir beregnet etter samme metodikk som for CO₂. Aktiviteten målt som forbruk av en energivare multipliseres med en utslippsfaktor. Aktivitetsdataene for energivarer vil være de samme som for CO₂. Som nevnt ovenfor har en for den delen av metan- og lystgassutslippene som stammer fra mobil og stasjonær forbrenning som i dag er avgiftsbelagt gode aktivitetsdata som rapporteres fra virksomhetene og kontrolleres av myndighetene.

Utslippsfaktorene vil i tillegg til å variere med type energivare som brukes, også variere avhengig av hvilken teknologi som benyttes, og hvilke forbrenningsbetingelser som råder. Det er svært mange utslippskilder i kategorien, slik at det ville medføre uhensiktsmessig høye systemkostnader dersom kvoteplikten skulle legges på den enkelte forurenseren.

For en del av utslippskildene vil det ikke være noe nivå over forurenseren som kan ilegges kvoteplikt. Dette gjelder for eksempel utslipp av metan som følge av vedfyring. Denne typen utslipp er således ikke egnet for regulering gjennom et kvotesystem.

For de av utslippene hvor det finnes et nivå over forurenseren, det vil si en produsent eller distributør av den utslippsgenererende varen, kan en som for CO₂-utslippene fra de samme kildene, legge kvoteplikten på dette leddet. En slik inkludering i kvotesystemet for disse kildene vil således gi incentiver til å redusere utslippene ved lavere aktivitet, men ikke til å redusere utslippene pr. aktivitetsenhet (utslippsfaktoren). Utslippene plasseres i kategori 3, jf. inndelingen i kapittel 9.2.3.

• Utvalget viser til at de utslippene i denne kategorien som kan reguleres gjennom kvoteplikt på produsent eller distributør er egnet for å utløse utslippsreduserende tiltak i form av lavere aktivitetsnivå. Utvalget anbefaler at det for disse kildene vurderes om en eventuell regulering gjennom kvoter bør kombineres med et annet virkemiddel som direkte påvirker utslippsfaktoren.

• Utslippene i denne kategorien som ikke kan inkluderes i et kvotesystem gjennom at kvoteplikten legges på produsent eller distributør er ikke egnet for regulering gjennom kvoter. Dette gjelder først og fremst utslipp av metan fra vedfyring.

9.3.3 Prosessutslipp

Prosessutslippene skjer innenfor industrivirksomhet, petroleumsutvinning, avfallshåndtering, landbruk og andre næringer. Prosessutslipp er klimagassutslipp som ikke skyldes forbrenning, men er knyttet til bruk av råvarer som for eksempel nitrogengjødsel, bruk av ulike kjemikalier eller oppbevaring av avfall. I industrien kan prosessutslipp også inkludere utslipp som følge av bruk av kull og koks dersom disse brukes som reduksjonsmiddel/råvare og ikke som primære energikilder. Utslippsdataene kan være basert på direkte målinger eller beregnet på bakgrunn av aktivitetsdata og utslippsfaktorer. Metodikken vil variere fra kilde til kilde.

Mange av de bedriftene som er gjennomgått i dette avsnittet har både prosessutslipp og forbrenningsutslipp, for eksempel raffinerier, petroleumsvirksomhet og gassterminaler. Forbrenningsutslippene fra industrien er omtalt i kapittel 9.3.1.

9.3.3.1 Diffuse utslipp av NMVOC og metan fra petroleumssektoren og raffineriene

I forbindelse med olje- og gassutvinning, lasting og foredling av petroleumsprodukter skjer det utslipp av lette hydrokarbonkomponenter som metan og NMVOC. Utslipp av NMVOC er ikke direkte regulert gjennom Klimakonvensjonen. De regnes som et indirekte CO₂-utslipp fordi NMVOC oksideres til CO₂ i atmosfæren. De samlede utslippene fra disse kildene målt i CO₂-ekvivalenter var i 1997 om lag 1,3 millioner tonn, tilsvarende om lag 2,4 prosent av de samlede klimagassutslippene. Det betales ikke avgift for utslippene. Det største utslippet var knyttet til bøyelasting av råolje. Utslippet stammer fra noen få aktører på land og fra olje- og gassfeltene på kontinentalsokkelen.

Generelt beregnes utslipp av metan og NMVOC ved hjelp av aktivitetsdata (f.eks. lastet råolje) og en utslippsfaktor (f.eks. faktorer for andelen olje som fordamper og for metan- og NMVOC-innhold i råoljen). Utslipp av CO₂ beregnes som nevnt utfra mengden NMVOC-utslipp. Metodene og utslippsfaktorene som brukes avviker fra IPCCs standardiserte metoder, fordi Norge har bedre kunnskap på dette området. Det forventes at i nær framtid vil virkemidler for å redusere utslippene av NMVOC fra råoljelastingen på kontinentalsokkelen bli implementert. Dette vil ventelig redusere potensialet for ytterligere reduksjoner fra denne kilden vesentlig.

Lasting av råolje offshore og på terminalene

Utslippene som følge av lasting av råolje var i 1997 1 million tonn CO₂-ekvivalenter, tilsvarende om lag 1,8 prosent av de totale klimagassutslippene.

Med en forventet forbedring i beregningsmetodene vil en kunne tilordne utslippene fra lasting av råolje til den enkelte utslippseier. Etter en slik forbedring antar utvalget at systemkostnadene ved inkludering i kvotesystemet vil være små ved kvoteplikt på den enkelte forurenseren. Kvoteplikt på den enkelte forurenseren gir incentiver til utslippsreduserende tiltak både gjennom å forbedre teknologien og å redusere aktiviteten. Denne type utslipp plasseres i kategori 1 og synes velegnet for regulering gjennom et kvotesystem.

• Diffuse utslipp av metan og NMVOC fra lasting av råolje synes velegnet for inkludering i kvotesystemet med kvoteplikt på den enkelte forurenseren.

Diffuse utslipp ved lekkasjer og kaldventilering offshore

Samlet sett utgjorde disse utslippene i 1997 om lag 0,22 million tonn CO₂-ekvivalenter, tilsvarende om lag 0,4 prosent av totalutslippet av klimagasser i Norge. Utslippene beregnes ut fra en utslippsfaktor som SFT har utarbeidet i samarbeid med industrien. Anslaget over utslipp har ligget fast de siste årene, uten at det har blitt vurdert om utslippene har endret seg. Dagens beregningsmetodikk er følgelig ikke god nok til å beregne utslippene fra hver enkelt utslippseier.

Dagen metodikk vil ikke fange opp effekten av teknologiske tiltak på enkeltfelt. I den grad det finnes muligheter for tekniske tiltak, vil operatørene på feltene ha incentiver til å utvikle feltspesifikke metoder. Det er relativt få aktører som bidrar til utslippene. Kostnadene ved å utvikle en bedre metodikk og kostnadene knyttet til rapportering og kontroll antas å være små. Utslippene plasseres i kategori 1.

• Diffuse utslipp av metan og NMVOC som følge av lekkasjer og kaldventilering offshore synes egnet for regulering gjennom kvoter med kvoteplikt på den enkelte forurenseren.

Diffuse NMVOC-utslipp fra raffinerier

De samlede utslippene fra de tre raffineriene er anslått til 53 000 tonn CO₂-ekvivalenter i 1997, tilsvarende nesten 0,1 prosent av de totale klimagassutslippene. Dette er et lite utslipp både i nasjonal målestokk og sammenliknet med raffinerienes forbrenningsutslipp av CO₂.

Utslippene beregnes utfra IPCCs standard utslippsfaktorer. Utslippsfaktoren multipliseres med gjennomsnittlig utslipp pr. enhet råolje.

Dagens metodikk vil ikke fange opp effekten av teknologiske tiltak og dermed heller ikke gi incentiver til slike tiltak. I den grad det finnes mulighet for tekniske tiltak, vil raffineriene ha incentiver til å utvikle bedriftsspesifikke utslippsfaktorer. Dette kan ventelig gjøres uten at kostnadene for beregning og verifikasjon blir betydelige. Diffuse utslipp fra raffinerier plasseres derfor i kategori 1.

• Diffuse utslipp fra raffineriene synes egnet for regulering gjennom kvoter ved at kvoteplikten legges på den enkelte forurenseren.

Diffuse utslipp av NMVOC og metan fra gassterminalene

I 1997 svarte prosessutslippene av NMVOC fra gassterminalene på Kårstø og Kollsnes til 23 000 tonn CO₂-ekvivalenter. Dette er et svært lite utslipp både i nasjonal sammenheng (0,04 prosent av samlede utslipp) og sammenliknet med forbrenningsutslipp av CO₂ fra terminalen på Kårstø.

Utslippsberegningene baserer seg på aktivitetsdata og en utslippsfaktor. Med dagens metodikk kan utslippene tilordnes de enkelte kildene. Dagens metodikk vil ikke fange opp effekten av teknologiske tiltak og dermed heller ikke gi incentiver til slike tiltak. Det er imidlertid bare to gassterminaler i Norge. Finnes det muligheter for tekniske tiltak, bør det derfor kunne utvikles en utslippsfaktor for hver terminal uten at kostnadene ved beregning og verifikasjon blir for store. Diffuse utslipp fra terminalene plasseres derfor i kategori 1.

• Diffuse utslipp av metan og NMVOC fra gassterminalene synes egnet for regulering gjennom kvoter ved at kvoteplikten legges på den enkelte gassterminalen.

9.3.3.2 CO₂-utslipp fra metallproduksjon

Om lag 30 bedrifter står for Norges produksjon av stål, ferrolegeringer, aluminium, nikkel, sink og magnesium. Prosessutslipp fra metallindustrien er i dag ikke ilagt CO₂-avgift. Samlet prosessutslipp av CO₂ fra metallproduksjon var i 1997 5,5 millioner tonn, tilsvarende om lag 10 prosent av det samlede norske utslippet av klimagasser. I utvalgets mandat heter det at et kvotesystem i hvert fall skal omfatte de virksomhetene som ikke er ilagt CO₂-avgift, blant annet metallurgisk industri. Disse utslippene skal inkluderes i kvotesystemet så framt det ikke er vesentlige grunner som taler mot dette.

Det er minst to mulige aktivitetsdata å basere beregningene av CO₂-utslipp fra kildene i metallproduksjonen på; produksjonsmengder og forbruk av reduksjonsmidler. SSB og SFT gjør beregninger i henhold til IPCCs metode og baserer seg på forbruk av reduksjonsmidler. CO₂-utslippene beregnet med denne metoden kvalitetssikres ved å sjekke mot utslippstallene som bedriftene selv har rapportert til SFT.

Utslippsberegningene er allerede i dag av en slik kvalitet at en kan legge kvoteplikten på den enkelte forurensende bedrift. Utslippsreduserende tiltak, både gjennom redusert forbruk av fossile innsatsvarer og gjennom forbedret teknologi, vil bli fanget opp av beregningene. Det vil ikke være særlig store kostnader forbundet med å administrere et system med nedstrøms kvoteplikt fordi det er forholdsvis få virksomheter som er ansvarlige for utslippene. Utslippene plasseres i kategori 1.

• CO₂-utslipp fra prosesser i metallindustrien er meget godt egnet for regulering gjennom et kvotesystem. Kvoteplikten bør legges på den enkelte forurensende virksomheten.

9.3.3.3 CO₂-utslipp fra produksjon av kjemiske råvarer

CO₂-utslipp fra produksjon av kjemiske råvarer stammer fra om lag 10 bedrifter innen petrokjemi, gjødsel- og karbidproduksjon. Utslippene i 1997 var om lag 1,1 millioner tonn, tilsvarende om lag 2 prosent av de totale klimagassutslippene.

Utslippsberegningene er basert på data om innsatsvarer i produksjonen eller mengde produsert vare. Utslippsfaktorene er bestemt ut fra norske forhold. Utslippene beregnes på virksomhetsnivå. Utslippsreduserende tiltak, både gjennom redusert produksjon og gjennom forbedret teknikk, vil bli fanget opp i beregningene. Kostnadene knyttet til å rapportere og kontrollere utslipp fra kjemiske råvarer antas å være små da bare10 bedrifter er ansvarlig for utslippene. Utslippene plasseres i kategori 1.

• Prosessutslipp av CO₂ fra produksjon av kjemiske råvarer er meget godt egnet for å inkluderes i kvotesystemet. Kvoteplikten bør legges på den enkelte virksomheten.

9.3.3.4 CO₂-utslipp fra sement- og lecaproduksjon

Prosessutslipp av CO₂ fra produksjon av sement og leca utgjorde i 1997 om lag 0,9 millioner tonn, tilsvarende om lag 1,7 prosent av de totale klimagassutslippene.

Den norske beregningsmetoden som brukes er utviklet fra IPCCs standard metodikk. Produksjonstallene for klinker er innhentet direkte fra bedriften og anses som sikre. Utslippsfaktorene er beregnet spesielt for de to fabrikkene.

En samlet vurdering tilsier at utslippsberegningene allerede i dag er gode nok til at utslippene kan tilordnes hver bedrift. Alle kjente tiltak for reduksjon av utslipp vil bli fanget opp i beregningene. Systemkostnadene knyttet til å inkludere utslippene er antakelig lave i og med at bare fire bedrifter er ansvarlig for utslippene. Utslippsfaktorene kan derfor endres uten for store kostnader. CO₂-prosessutslipp fra sement- og lecaproduksjon plasseres i kategori 1.

• Prosessutslipp av CO₂ fra produksjon av sement og leca er meget godt egnet for å inkluderes i kvotesystemet ved at kvoteplikten legges på den enkelte virksomheten.

9.3.3.5 CO₂-utslipp fra løsemidler og kalking i jordbruket

Begge kildene omfatter svært mange aktører med små utslipp. Utslippene utgjorde i 1997 om lag 0,3 million tonn, tilsvarende 0,6 prosent av de totale klimagassutslippene.

Utslippene beregnes ut fra forbruk av henholdsvis løsemidler og kalk. Utslippene er fordelt på mange små brukere, noe som gjør at kvoteplikt for den enkelte forurenser vil gi uforholdsmessig store systemkostnader. Utslippene er i liten grad teknologiavhengige. I og med at sluttbrukere har liten mulighet til å endre utslippsfaktoren, vil en derfor ikke redusere incentivene til utslippsreduserende tiltak særlig selv om kvoteplikten legges oppstrøms.

En kan derfor legge kvoteplikten på salgs- eller produsent/importørleddet. Antall produsenter/importører og selgere er imidlertid også høyt, og det vil antakelig være et omfattende arbeid å registrere alt salg og/eller produksjon/import av løsemidler og kalk til jordbruket. En del av kalken utvinnes også direkte av forbruker eller av andre ikke kommersielle aktører. Selv om kvoteplikten kan legges oppstrøms, kan altså systemkostnadene knyttet til å inkludere utslippene overstige kostnadene ved å la utslippene fortsatt være uregulert. Det er vanskelig å plassere utslippene fra løsemidler og kalking i jordbruket i en av de tre kildekategoriene. Utslippene er i liten grad teknologiavhengige og hører slik sett til i kategori 2. Antall aktører som må ilegges kvoteplikt til tross for oppstrøms regulering vil likevel være stort. Det kan derfor bli betydelige systemkostnader forbundet med rapportering og kontroll.

• Utslipp fra løsemidler og kalking i jordbruket synes ikke spesielt egnet for regulering gjennom et kvotesystem. Utvalget anbefaler at systemkostnadene vurderes nærmere.

9.3.3.6 CO₂-utslipp fra kalking av industriavfall

CO₂-utslippene som følge av kalking av industriavfall som inneholder svovelsyre utgjorde i 1997 om lag 18 000 tonn, tilsvarende under 0,05 prosent av det totale nasjonale CO₂-utslippet. Utslippene skjer ved ett anlegg.

Utslippet beregnes ved at mengden kalk som blir benyttet innhentes fra bedriften og multipliseres med faktoren for CO₂-utslipp fra kalking av industriavfall. Denne er bestemt ut fra den kjemiske reaksjonen mellom svovelsyre og kalk.

Utslippsberegningene gjør det mulig å verifisere effekten av tiltak for å redusere utslippene. Kostnadene knyttet til å inkludere utslippet er lite i og med at bare en bedrift er ansvarlig. Utslippet plasseres i kategori 1.

• CO₂-utslipp fra kalking av industriavfall er meget godt egnet for inkludering i et kvotesystem.

9.3.3.7 CO₂-utslipp fra olje- og gassbrønner

En del olje- og gassreservoarer har et så høyt CO₂-innhold at det må reduseres for at salgsspesifikasjonene for naturgass som skal leveres til kundene nås. Dette kan enten gjøres ved at man blander CO₂-rik gass med CO₂-fattig gass fra et annet felt, slik at CO₂-innholdet i den blandede gassen tilfredsstiller kravene, eller ved at en del CO₂ skilles ut fra den produserte gassen i det CO₂-rike feltet.

Pr. i dag skilles CO₂ fra produsert gass på et felt på kontinentalsokkelen. Etter utskillingen blir gassen injisert i en vannfylt sandsteinformasjon under havbunnen. Ved driftsproblemer kan CO₂ i perioder bli sluppet ut fra anlegget. Denne typen CO₂-utslipp vil være under kontinuerlig måling, slik at disse potensielle utslippene vil falle i kategori 1. De vil være godt egnet for inkludering i et kvotesystem.

• CO₂-utslipp som følge av fjerning av CO₂ fra produsert gass synes godt egnet for inkludering i et kvotesystem.

9.3.3.8 Metanutslipp fra kullgruver

Utslippene av metan fra kullutvinning på Svalbard er i 1997 beregnet til om lag 114 000 tonn CO₂-ekvivalenter, tilsvarende om lag 0,2 prosent av det samlede norske klimagassutslippet.

Utslippene beregnes i dag ut fra IPCCs enkleste metode. Mengden kull som utvinnes multipliseres med en utslippsfaktor for mengden metanutslipp pr. tonn kull. Det er ikke opplagt at den utslippsfaktoren som brukes samsvarer godt med forholdene på Svalbard. Produksjonstallene baserer seg på årlig innrapporterte data fra selskapet. Dersom kullprodusenten finner at utslippsanslagene med denne metoden er overvurdert, vil produsenten ha incentiver til å utvikle en bedre metode i samarbeid med myndighetene. Kostnadene knyttet til eventuelt å måle og verifisere utslippene antas å være begrensede i og med at bare én virksomhet med et fåtall gruver er ansvarlig. Utslippet av metan fra kullgruver kan plasseres i kategori 1.

• Metanutslippene fra kullvirksomheten synes godt egnet for regulering gjennom et kvotesystem. Kvoteplikten bør legges på kullprodusenten.

9.3.3.9 Metanutslipp fra jordbruket

Metanutslipp fra jordbruket er knyttet til husdyrhold og lagring av husdyrgjødsel. Alle enheter i Norge som har husdyr har utslipp. Den største kilden er tarmgassutslipp fra husdyr, særlig drøvtyggere. Det samlede utslippet var i 1997 om lag 2,3 millioner tonn CO₂-ekvivalenter, tilsvarende om lag 4 prosent av de totale klimagassutslippene i Norge.

Utslippsberegningen for tarmgass er basert på IPCCs enkleste metode. Aktivitetsdataene er antall dyr. Dataene baserer seg på antall dyr i juli og gir således ikke det egentlige gjennomsnittlige antallet for et gitt år. Utslippsfaktoren pr. dyr er ikke spesifikk for norske forhold. Utslippsberegningene for husdyrgjødsel baserer seg på en noe mer avansert IPCC-metode hvor enkelte av utslippsfaktorene er utarbeidet spesifikt for norske forhold.

Utslippsberegningene fanger opp virkninger av tiltak som reduserer antall husdyr. Andre virkemidler, bl.a. endret fôrsammensetning, vil ikke kunne bli fanget opp med dagens metodikk. Reduksjon i antall husdyr er imidlertid det viktigste tiltaket. En vil således tape lite effektivitetsmessig på å legge kvoteplikten på et nivå over den enkelte bonden.

Om lag 70 000 bønder søker om produksjonstilskudd årlig. Dersom hvert enkelt gårdsbruk skal omfattes av kvoteplikt, vil den gjennomsnittlige prisen hver enkelt bonde betaler bli liten, samtidig som systemkostnadene pr. enhet utslipp som det svares kvoter for vil bli høyere enn for andre utslipp. Jordbrukssektoren er i dag sterkt regulert, og det finnes oversikter over hvert enkelt bruk. Rapportering av antall dyr og om behandling av gjødsel og dermed antall kvoter den enkelte er pliktig til å skaffe til veie, bør kunne samordnes med andre rapporteringer til myndighetene, eller eventuelt med søknad om produksjonstilskudd. Selv om en foretar en slik samordning, er det mulig at systemkostnadene, blant annet knyttet til rapportering, myndighetenes registrering av kvoter og kontroll med at kvoteplikten overholdes, overstiger kostnadene ved ikke å regulere utslippene. En mulig måte å redusere systemkostnadene på vil være at den kvotepliktige får trukket fra et beløp i tilskuddet som tilsvarer det beløpet som den kvotepliktige skulle betalt for kvotene. En slik tilnærming vil ikke redusere incentivene til utslippsreduserende tiltak som kan dokumenteres og kontrolleres, for eksempel reduksjon i antall dyr.

Utvalget har vurdert om det finnes et høyere aggregeringsnivå å legge kvoteplikten på enn den enkelte bonde/produksjonsenhet, slik at en kunne redusere systemkostnadene. Bøndenes organisasjoner har vært vurdert siden disse forhandler med myndighetene. Det er imidlertid ikke alle gårdbrukere som er medlemmer i organisasjonene. Utvalget vil se det som uheldig dersom medlemmer av organisasjonene må betale for kvoter for eksempel gjennom medlemskontingent, mens de som står utenfor ikke må betale for kvotene. Et annet alternativt nivå for kvoteplikt er å la bøndene svare kvoteplikt gjennom jordbruksoppgjøret med staten. Fordelingen av kostnader på den enkelte bonde kan avklares mellom organisasjonene og staten. Virkningene av dette måtte i tilfelle utredes nærmere.

Utslipp av metan fra jordbruket er vanskelig å klassifisere i henhold til den inndelingen som er valgt. Utslippsfaktorene varierer en del avhengig av teknologivalg, men ikke så mye som for andre typer utslipp. Slik sett kan utslippene klassifiseres i grenseland mellom kategori 2 og 3. Dersom en velger å ikke legge kvoteplikten på jordbruksorganisasjonene, eller å ikke inkludere kvoteplikten i jordbruksoppgjøret, vil den enkelte bonden eventuelt måtte pålegges kvoteplikt.

Utvalget anbefaler at systemkostnadene og utformingen av systemet med innrapportering, anskaffelse av og betaling for kvotene avklares nærmere før det tas stilling til om utslipp av metan fra jordbruket er egnet til å inkluderes i kvotesystemet.

• Metanutslippene fra jordbruket synes ikke spesielt godt egnet for regulering gjennom kvotesystemet. Utvalget anbefaler at systemkostnadene ved ulike alternativer utredes nærmere.

9.3.3.10 Metanutslipp fra avfallsdeponier

Utslippene av metan fra avfallsdeponier var i 1997 4,1 millioner tonn CO₂-ekvivalenter, tilsvarende om lag 7,3 prosent av de totale klimagassutslippene i 1997.

SFT har nylig utarbeidet en ny utslippsmodell for metanutslipp fra avfallsdeponier. Metoden tar hensyn til at metanutslippene skjer over flere år, og den bruker bedre data på avfallsvolumer og sammensetning. SFT har videre gjort en vurdering av hvor mye metan som slippes ut under norske forhold. Det er også beregnet en reduksjon i utslippene som følge av oksidasjon av metan i toppdekket av fyllingen. Utslippene kan også reduseres ved forbrenning av gassen.

De kommunale avfallsdeponiene i Norge er registrert, men beregningene av utslipp foretas i dag på nasjonalt nivå (basert på gjennomsnittlige forhold) og ikke pr. deponi. Det vil imidlertid kunne bli utviklet metoder som beregner utslipp pr. deponi. Deponier knyttet til industrien og bygg- og anleggsvirksomhet er ufullstendig registrert, og en tar derfor utgangspunkt i deponert mengde organisk avfall ved beregning av metanutslippene. Data kan pr. i dag ikke beregnes pr. bedrift eller kommune. Mengden metan som slippes ut fra den samme mengden avfall vil variere avhengig av blant annet sammensetningen av avfallet, fysiske forhold på fyllingen og hvor mye gass som tas ut og eventuelt forbrennes. Tallene for denne utslippskilden er meget usikre. Den nye utslippsmodellen (beskrevet kort ovenfor) førte til at beregnede utslipp av metan sank med 140 000 tonn. Det var særlig store endringer i anslagene for utslipp fra industrielle deponier. Med den nye beregningsmetoden er usikkerheten redusert. Det kan komme ytterligere endringer i beregningene i framtiden basert på ny forskning.

Reduserte utslipp som følge av uttak av metan for forbrenning på avfallsfyllingene vil bli fanget opp i beregningsmetodikken. Enkelte andre utslippsreduserende tiltak vil imidlertid bare kunne fanges opp i beregningene på nasjonalt nivå. Tiltak som endrer de fysiske forholdene på fyllingen vil i dag ikke bli fanget opp. Uttak av metangass rapporteres fra hver fylling basert på målinger, og disse dataene er relativt sikre. Det er imidlertid usikkert om og i tilfelle hvordan slike uttak påvirker det resterende utslippet fra de enkelte fyllingene.

Systemkostnadene ved å inkludere metanutslipp fra avfallsfyllinger i kvotesystemet kan bli forholdsvis store når det skal utvikles og brukes en metode for beregning av utslipp fra det enkelte deponiet. Utviklingen av beregningsmetoden kommer i tillegg til kostnader forbundet med årlige beregninger, rapportering og kontroll. På den annen side er antall kommunale avfallsfyllinger som er operative redusert kraftig fra om lag 475 på slutten av 1970-tallet til om lag 170 i dag. Med unntak av store fyllinger for bark og flis og slam fra treforedlingsindustrien slippes det så og si ikke ut metan fra industrifyllinger. Dersom en velger å inkludere avfallsfyllingene i kvotesystemet, kan en begrense antall kilder til de kommunale fyllingene som i dag er operative og relevante industrifyllinger, selv om dette innebærer at utslippet fra de gamle fyllingene ikke blir inkludert. I 2008 vil de aktuelle fyllingene omfatte en svært stor del av utslippene fra avfallssektoren.

Metanutslipp fra avfallsfyllinger plasseres under tvil i kategori 3 fordi utslippsfaktorene varierer mellom de ulike fyllingene, og fordi antall kilder er relativt stort. Utvalget anbefaler at beregningsmetodikken forbedres ytterligere slik at utslippene kan tilordnes den enkelte avfallseier.

Dersom det ikke blir etablert kvoteplikt for avfallsfyllingene, bør en vurdere muligheten for å inkludere utslippene gjennom at utslippsreduserende tiltak kan gi opphav til kvoter. Denne muligheten bør også vurderes for gamle fyllinger. Selv om en ikke har god nok kvalitet på anslagene over den totale mengden utslipp fra fyllingene, har en metoder for å måle effekten av flere typer tiltak. Aktører som investerer i utslippsreduserende tiltak, det være seg kommunene som eier avfallsfyllingene eller andre aktører, kan, etter at det er verifisert hvor store utslippsreduksjoner investeringene har medført, tildeles kvoter tilsvarende utslippsreduksjonen. En slik tilnærming krever at det etableres et system som verifiserer hvor store utslippsreduksjoner som følger av tiltaket i forhold til hva utslippene ville vært uten tiltaket. Det er kun denne differansen det kan tildeles kvoter for. En må søke å unngå at det gis incentiver til å generere mer avfall enn ellers for å øke salget av utslippsreduserende tiltak.

Innen utgangen av 2001 skal alle avfallsdeponier ha montert metanuttak. Potensialet for ytterligere tiltak etter dette, bortsett fra redusert avfallsmengde, kan være små. Dette er likevel ikke noe argument for ikke å innføre kvoteplikt. Gjennom kvoteplikt oppnår en både effektive utslippsreduksjoner på tvers av kilder og sektorer og at den som er ansvarlig for utslippet betaler kostnadene forbundet med restutslippet. Ved vurdering av innføring av en eventuell kvoteplikt må forholdet til sluttbehandlingsavgiften på avfall avklares nærmere i lys av at det er flere miljøproblemer og målsettinger knyttet til avfallssektoren enn de som er relatert til klimaendringer.

• Metanutslippene fra avfallsfyllinger er betydelige i nasjonal sammenheng, og de fleste deponier synes egnet for inkludering i et kvotesystem med kvoteplikt for den enkelte avfallsfylling, gitt at man lykkes i å etablere en metodikk som kan beregne utslippene fra hver fylling uten at dette gir for høye systemkostnader. Utvalget anbefaler at det arbeides videre med å forbedre det metodiske grunnlaget.

9.3.3.11 Lystgassutslipp fra gjødselproduksjon

N₂O slippes ut ved produksjon av salpetersyre, som er et av trinnene i kunstgjødselproduksjonen. Utslippene utgjorde i 1997 1,5 millioner tonn CO₂-ekvivalenter, tilsvarende om lag 2,7 prosent av de samlede norske utslippene av klimagasser.

Utslippsberegningene er basert på kontinuerlige målinger i to virksomheter og punktmålinger i én virksomhet. Effekten av tiltak vil fanges opp gjennom målingene, og kvoteplikten kan legges på den enkelte virksomheten uten at kostnadene ved å inkludere de tre enhetene vil være store. Utslipp av lystgass fra gjødselproduksjon plasseres i kategori 1.

• Utslipp av lystgass fra gjødselproduksjon er godt egnet for regulering gjennom et kvotesystem, med kvoteplikt på de forurensende virksomhetene.

9.3.3.12 Lystgassutslipp fra jordbruket

Lystgassutslipp fra jordbruket skyldes bruk av handelsgjødsel og husdyrgjødsel samt nydyrking av jord og dyrking av myrer. Utslippene var i 1997 2,9 millioner tonn CO₂-ekvivalenter, tilsvarende om lag 5,2 prosent av de totale utslippene av klimagasser.

Beregningene er stort sett basert på IPCCs standard metode, men med enkelte nasjonale tilpasninger. Sikkerheten i aktivitetsdataene varierer. Sikrest er data på bruk av handelsgjødsel, mens særlig usikkert er dataene om oppdyrking av myrer.

Gjødsel utgjør den største kilden til lystgassutslippene i jordbruket. Fram til 1999 var det avgift på handelsgjødsel. Dette innebærer at en har hatt god oversikt over aktivitetsdata for denne typen gjødsel. Utslippsfaktoren avhenger imidlertid sterkt av under hvilke forhold gjødselen benyttes, når det gjødsles osv. Kvoteplikt for utslipp fra handelsgjødsel for den enkelte bonden synes å gi uforholdsmessig store systemkostnader. Kvoteplikt på distributørene av handelsgjødsel vil gi incentiver til tiltak i form av redusert bruk av gjødsel, men ikke til tiltak som tar sikte på å redusere utslippene fra en gitt mengde gjødsel. En kan eventuelt vurdere å kombinere kvoteplikt med virkemidler som utløser de ønskede effektene på utslippsfaktoren. Det er mer usikkert om utslipp fra annen gjødsel, som produseres fra husdyrene, kan inkluderes i kvotesystemet, da det ikke finnes noe opplagt nivå over den enkelte bonde som det er naturlig å legge kvoteplikten på. Utslipp fra gjødsel plasseres i kategori 3.

• Utvalget mener at lystgassutslipp fra handelsgjødsel med oppstrøms kvoteplikt er egnet for å utløse utslippsreduserende tiltak i form av lavere bruk av gjødsel. Utvalget anbefaler at en vurderer å kombinere en eventuell regulering gjennom kvoter med andre virkemidler som direkte påvirker utslippsfaktoren. Utslipp fra gjødsel som ikke omsettes kommersielt er lite egnet for inkludering i kvotesystemet. Det samme gjelder utslipp fra dyrking av myrer.

9.3.3.13 PFK-utslipp fra aluminiumproduksjon

Utslippene av PFK fra aluminiumproduksjon var i 1997 beregnet til 1,5 millioner tonn CO₂-ekvivalenter, tilsvarende om lag 2,6 prosent av de samlede utslippene av klimagasser. Utslippene stammer fra en såkalt anodeeffekt («bluss») i prosessen.

Utslippstallene for PFK baserer seg dels på målinger og dels på ekstrapoleringer ved at målinger framskrives slik at en får tall for hele året og mellomliggende år. Dette gjøres på bakgrunn av produksjonstall og prosessparametre. Tallene stammer fra bedriftenes egenrapportering til SFT, og er standardiserte i henhold til en avtale mellom Miljøverndepartementet og næringen. Utslippene skjer i et begrenset antall bedrifter. Dagens tall vil bli revidert i 1999, og de kan bli revidert senere. Revisjonene forventes imidlertid å gi størst utslag for utslipp et stykke tilbake i tid, inkludert for 1990, mens tallene for de senere årene ikke forventes å bli vesentlig endret. Beregningsmetoden vil fange opp tiltak for å redusere utslippene og kan kontrolleres mot rapporterte aktivitetsdata (bl.a. blussfrekvens og varighet).

Utvalget legger til grunn at det neppe vil være store kostnader knyttet til å videreutvikle en tilfredsstillende måle- eller beregningsmetode samt verifikasjonssystem før et kvotesystem iverksettes. Utvalget legger også vekt på at en allerede med dagens kvalitet på utslippsanslagene kan måle effekten av utslippsreduserende tiltak. Utslipp av PFK fra aluminiumindustrien plasseres i kategori 1.

• Utslipp av PFK fra aluminiumindustrien synes meget godt egnet for regulering gjennom kvoter. Kvoteplikten bør legges på de forurensende virksomhetene.

9.3.3.14 SF₆ –utslipp fra magnesium

Utslippene av SF₆ fra magnesiumproduksjon var om lag 0,5 million tonn CO₂-ekvivalenter i 1997, tilsvarende nærmere 1 prosent av de samlede klimagassutslippene. Utslippene er redusert med 79 prosent fra 1990 til 1997.

Utslippstall for SF₆ kommer direkte fra rapporter over forbruk av kjemikaliet i den aktuelle bedriften og en fysisk bestemt utslippsfaktor. Det er ikke sannsynlig med vesentlige endringer i metodene i framtiden. Kostnadene knyttet til beregning og kontroll er relativt små. Utslippene plasseres i kategori 1.

• Utslipp av SF₆ fra magnesium er meget godt egnet for inkludering i kvotesystemet. Kvoteplikten bør legges på den forurensende virksomheten.

9.3.3.15 SF₆ –utslipp fra andre sektorer

Utslipp av SF₆ utenom magnesiumproduksjonen i 1997 er beregnet til om lag 61 000 tonn målt i CO₂-ekvivalenter, tilsvarende 0,1 prosent av de samlede utslippene av klimagasser. Utslippene skjer som følge av lekkasjer fra gassisolerte koblingsanlegg og brytere i elektrisitetsforsyningen, og uhell er begrenset. Mye gass er imidlertid lagret i eksisterende anlegg, og det potensielle utslippet av SF₆ er derfor betydelig. Utslipp kan skje mange år etter at produkter/kjemikaliet ble importert.

Til nå har dette utslippet vært beregnet relativt skjønnsmessig, og det er derfor satt i gang et arbeid for å utvikle en bedre beregningsmetodikk.

Beregningsmetodikken i dag er ikke tilstrekkelig god til at utslippene kan tilordnes et ansvarssubjekt. Kvoteplikten bør legges på forurenseren dersom en ønsker å gi incentiver til utslippsreduserende tiltak. Denne muligheten må imidlertid veies opp mot kostnadene ved å legge kvoteplikten nedstrøms. Kvoteplikt på distributørene av varer som inneholder SF₆ vil antakelig være langt enklere å administrere.

Utslipp av SF₆ fra andre sektorer plasseres i kategori 3. Det bør derfor vurderes nærmere om utslippene er egnet for regulering gjennom kvoter. Foreløpig synes det som om en eventuell kvoteplikt bør legges på distributørene av de gassholdige produktene.

• Utslipp av SF₆ utenom magnesiumproduksjonen synes foreløpig ikke spesielt egnet for inkludering i kvotesystemet. Det videre arbeidet med beregningsmetodikken vil avgjøre om utslippene er egnet til å inkluderes i systemet og hvilket nivå kvoteplikten i så fall bør legges på.

9.3.3.16 Utslipp av HFK og PFK (som substitutter for KFK og haloner)

Det totale utslippet av HFK og PFK brukt som substitutter for KFK og haloner var i 1997 nærmere 89 000 tonn CO₂-ekvivalenter, tilsvarende om lag 0,2 prosent av de totale utslippene av klimagasser. Over 99 prosent av utslippet er knyttet til HFK, mens bare 0,5 prosent er bruk av PFK (C₃F₈). Utslippene har hatt en kraftig prosentvis økning fra 1990 og fram til i dag, og denne trenden forventes å fortsette.

Verken HFK eller PFK produseres i Norge. De importeres til Norge i bulk og som innhold i produkter. Antallet importører er i størrelsesorden 50 - 100. Det finnes relativt god oversikt over hvilke mengder som importeres. Som følge av det store antallet utslippskilder finnes det ikke data for det faktiske utslippet fra enkeltkildene.

Utslippene av HFK og PFK beregnes utfra import og lekkasjefaktorer som er spesifikke for de ulike produktene. Beregningsmetodikken er i samsvar med IPCCs metode for beregning av reelle HFK-utslipp, mens faktorene er spesifikke for Norge. Det meste av importen går gjennom de store importørene, og aktivitetsdatene regnes som relativt gode. Det er sannsynlig at usikkerheten i aktivitetsdataene kan bli større i framtiden ettersom importen er antatt å øke og mindre importører kan dukke opp i markedet. Forutsatt at det samles inn data fra alle importørene, vil en fortsatt ha god oversikt over importen.

Utslippet av HFK og PFK stammer fra et stort antall aktører med små og store kjøleanlegg. Det er stor variasjon i størrelsen på utslippene, men flertallet av utslippskildene er små. Systemkostnadene vil ventelig bli uforholdsmessig høye ved å legge kvoteplikten på den enkelte forbrukeren. Samtidig er beregningsmetoden utviklet for å gi et estimat på de reelle utslippene på et nasjonalt nivå. Metoden er i dag ikke egnet til å gi utslippstall for de enkelte brukerne av HFK. Dersom det skal gis incentiver til utslippsreduserende tiltak, bør kvoteplikten legges på den enkelte brukeren. Utslippene plasseres i kategori 3.

Gjennomgangen over viser at HFK kan inkluderes i et kvotesystem dersom kvoteplikten legges på importørleddet. Det kan da imidlertid bli vanskelig å verifisere effekten av tekniske tiltak som gjennomføres av sluttbrukeren. Utvalget har ikke hatt anledning til å vurdere hvorvidt andre virkemidler, for eksempel krav til anvendelse av bestemt teknologi i kulde- og kjøleanlegg eller avgift, vil være mer effektivt enn regulering gjennom kvoter. Tatt i betraktning at HFK utslippene antas å øke vesentlig, bør det legges opp til at disse utslippene enten inkluderes i kvotesystemet eller reguleres gjennom andre virkemidler. Utvalget legger til grunn at forbruket er egnet for regulering gjennom kvoter dersom kvoteplikten legges oppstrøms, og dersom ikke andre virkemidler er mer effektive.

• Utslippene av HFK og PFK som substitutter for haloner og KFK synes foreløpig ikke spesielt godt egnet for inkludering i kvotesystemet. Det videre arbeidet med beregningsmetodikken vil avgjøre om utslippene er egnet for å inkluderes i systemet og hvilket nivå kvoteplikten i så fall bør legges på.

9.3.4 Opptak i skog

Kyotoprotokollen legger til grunn at nettoendringer i klimagassutslipp og –opptak ved arealbruksendringer og skogbruk skal inkluderes i forpliktelsen. For den første forpliktelsesperioden (2008-2012) skal imidlertid denne nettoendringen bare inkludere direkte menneskepåvirkede aktiviteter, begrenset til nyplanting («afforestation»), gjenplanting («reforestation») og avskoging («deforestation») siden 1990, se artikkel 3.3 i protokollen. Artikkel 3.4 åpner for at også andre aktiviteter kan inkluderes, men for første forpliktelsesperiode skal også disse ha blitt gjennomført etter 1990. Aktivitetene vil både kunne være relatert til skogbruk og andre tiltak.

Protokollteksten kan tolkes på ulike måter, og det er behov for klarere definisjoner og regler. FNs klimapanel (IPCC) har derfor fått i oppdrag av partene under Klimakonvensjonen å utarbeide en spesialrapport som vurderer konsekvensene av ulike definisjoner av de aktuelle begrepene og aktivitetene. Denne rapporten vil foreligge i mai 2000. Før denne rapporten er diskutert og vurdert av Klimakonvensjonens organer vil det være vanskelig å angi konsekvensene for Norge av å inkludere opptak av klimagasser i Kyotoprotokollen. For Norge antas opptak av karbon i skogen uansett å stå for det viktigste kvantitative bidraget i forhold til disse bestemmelsene i Kyotoprotokollen.

Protokollteksten gir likevel et grunnlag for å antyde noen sannsynlige utfall og virkninger for det norske biotiske CO₂-regnskapet. For land i det boreale skogbeltet, som Norge, er typisk omløpstid for skogen 70-120 år (tid fra planting til fullvoksen skog). De første 20 årene etter plantingen vil tilveksten (målt i m³ pr. dekar) være lav. Planting av skog som finner sted etter 1990, vil derfor gi lite opptak i perioden 2008-2012.

Samtidig viser klimagassregnskapet at hele den norske skogen har et årlig netto opptak på 10-18 millioner tonn CO₂, først og fremst som følge av skogplanting som har funnet sted i løpet av de siste 100 årene. Beregningene er basert på data fra Landsskogstakseringen og tar utgangspunkt i IPCCs anbefalte metode. Karbon i greiner, topp, bark og røtter er inkludert, men ikke «dødt» karbon i jordsmonnet. I overensstemmelse med IPCCs metode forutsettes det at alt karbon i tremassen frigjøres til atmosfæren samme år som det avvirkes. Statistisk sentralbyrå har i tillegg beregnet årlig lagring av karbon i treprodukter. Det er knyttet relativt stor usikkerhet til disse beregningene.

Det er foreløpig ikke etablerte en metode for å kartlegge opptak og utslipp i «Kyoto-skogen». Når en slik metode er utviklet - etter at partene under Klimakonvensjonen har vedtatt definisjoner og regelverk - er det grunn til å tro at usikkerheten fortsatt kan være betydelig , blant annet om hva som inngår i definisjonen av «Kyoto-skog». Den enkelte skogeieren vil imidlertid trolig kunne kartlegge netto-opptaket innenfor en gitt skogsbestand, ved modifisering av etablerte metoder for beregning og måling. I og med at det er lite CO₂ som kan bindes de første 20 årene etter planting (jf. avsnittene foran), er det muligens kun de aller største skogeierne som vil kunne forsvare økonomisk å bygge opp et tilfredsstillende kartleggingssystem for egne eiendommer. På sikt vil imidlertid gevinsten av nyplantinger kunne øke, og nytten av å etablere beregnings- og målesystemer for opptak i skog vil øke, gitt at senere forpliktelsesperioder gir mulighet for slik kreditering. Det er om lag 120 000 skogeiendommer i Norge.

En samlet vurdering tilsier at det foreløpig er vanskelig å vurdere om skog er egnet til å bli inkludert i et nasjonalt kvotesystem. Dersom det skal være full symmetri mellom behandlingen av opptak av klimagasser i Kyotoprotokollen og i det norske kvotesystemet, er det sannsynlig at en må endre på måten opptak skal inkluderes på fra perioden 2008-12 til senere perioder. I første periode vil altså Norge, slik forhandlingene nå står, kun måtte svare kvoter for avskoging, mens andre aktiviteter som reduserer karbonmassen ikke er inkludert. En eventuell kvoteplikt må reflektere de aktivitetene som forårsaker avskoging i Norge, som i hovedsak er knyttet til utbygging av veier, bolig- og næringsområder. Spørsmålet blir da om eier av de områdene som blir avskoget, eventuelt utbyggerne, skal svare kvoter for avskogingen.

Det kan også skapes kreditter som kan gi opphav til kvoter for 2008-12 gjennom den nyplanting og gjenplanting som har skjedd og skjer etter 1990. For perioder etter 2012 kan en vurdere å inkludere nettoopptaket, dersom dette blir resultatet av kommende forhandlinger om inkludering av nye aktiviteter. Det forventes at den sjette partskonferansen i 2000 vil gi føringer for hvordan opptak skal inkluderes i senere perioder, men det er ikke opplagt at dette vil finne sin endelige løsning før under forhandlingene om kvantitative forpliktelser for perioden etter 2012. Disse forhandlingene skal starte senest i 2005.

Det må vurderes nøyere om dagens datagrunnlag er tilstrekkelig til å få gode nok data tilordnet de enkelte juridiske enhetene (eiendommene). Videre må en også vurdere systemkostnadene forbundet med rapportering, verifisering og kontroll, spesielt tatt i betraktning det store antallet skogeiendommer.

• Utvalget har imidlertid ikke kommet fram til en konklusjon om hvorvidt opptak i skog er egnet til å inkluderes i kvotesystemet. Hvordan opptak i skog eventuelt kan inkluderes i kvotesystemet, og spesielt størrelsen på systemkostnadene i forhold til å bruke andre virkemidler, må vurderes nærmere. Dette bør skje i lys av FNs klimapanels rapport og den påfølgende behandling av opptak i klimaforhandlingene, spesielt på det sjette partsmøtet i november 2000.

9.3.5 Oppsummering

Denne delen inneholder en oppsummering av hvilke typer kilder som kan tenkes omfattet av et kvotesystem. Det tas utgangspunkt i et minimumssystem og et bredt system som inkluderer alle utslipp som gjennomgangen ovenfor viser at det er hensiktsmessig å inkludere.

9.3.5.1 Et minimumssystem

Utvalget er bedt om å vurdere et system som minst omfatter de industrielle virksomhetene som i dag ikke er ilagt CO₂-avgift samt gasskraftverk. Systemet skal derfor minst omfatte kilder som har fritak fra CO₂-avgiften, dvs. kull og koks til bruk som reduksjonsmiddel eller råvare (metall- og karbidindustrien) og til framstilling av klinker i forbindelse med produksjon av sement og løs leca. Det er ikke CO₂-avgift på bruk av spillolje eller på bruk av naturgass på fastlandet. Et stort antall bedrifter bruker propangass og spillolje som bren sel i mindre volumer. Dette er forbruk til erstatning for fyringsolje, og disse bedriftene må derfor likevel anses å være ilagt CO₂-avgift. Med en slik avgrensning vil et system som bare omfatter avgiftsfrie utslipp av CO₂, inkludere prosessutslipp fra metall-, karbid- og gjødselproduksjon og olje- og gassterminaler, forbrenningsutslipp fra bruk av gass i raffineriene, gasskraftproduksjon, gassterminaler og petrokjemi, både prosess- og forbrenningsutslipp fra produksjon av sement og leca og utslipp fra eventuelle gasskraftverk. Utslipp fra forbrenning av propangass og spillolje vil, som nevnt ovenfor, ikke bli omfattet av systemet. De ikke-avgiftsbelagte CO₂-utslippene fra de nevnte bransjene utgjorde i 1997 om lag 11,8 millioner tonn CO₂ , tilsvarende om lag 21 prosent av Norges samlede klimagassutslipp. Dersom også de avgiftsbelagte CO₂-utslippene fra både stasjonære og mobile kilder fra disse industriene tas med, øker utslippene i 1997 til 12,9 millioner tonn CO₂, tilsvarende om lag 23 prosent av de totale utslippene. Dersom en også inkluderer andre klimagasser enn CO₂ fra de samme kildene, utgjorde utslippene i 1997 om lag 16,5 millioner tonn CO₂-ekvivalenter, tilsvarende knapt 30 prosent av de totale utslippene av klimagasser slik utslippene var for delt i 1997. I vurderingen ovenfor av hvilke gasser og kilder som er egnet for regulering gjennom et kvotesystem, er det konkludert med at alle utslipp av klimagasser fra de industrisektorene som ikke er ilagt avgift i dag kan inkluderes i et kvotesystem, med unntak av forbrenningsutslipp av lystgass og metan, som tilsvarer om lag 0,1 tonn CO₂-ekvivalenter til sammen. Det er om lag 50 industribedrifter som er ansvarlig for disse utslippene. Tabellen nedenfor viser hvor stor andel av klimagassutslippene som vil kunne bli inkludert ved ulike tolkninger av et minimumssystem.

9.3.5.2 Et bredest mulig system

Hensynet til kostnadseffektivitet og styringseffektivitet tilsier at kvotesystemet bør være så omfattende som mulig. Også hensynet til likebehandling tilsier at flest mulig kilder inkluderes i systemet. Dersom det ikke eksisterer et internasjonalt marked for kvoter vil et bredest mulig kvotesystem dessuten øke likviditeten i markedet. Disse forholdene taler for at systemet utvides.

Dersom en inkluderer alle klimagasser fra alle kilder som er egnet for å reguleres gjennom kvoter i et kvotesystem, vil systemet, med den sammensetningen av utslipp en hadde i 1997, kunne omfatte nærmere 90 prosent av de samlede klimagassutslippene. Alle utslipp som med rimelig grad av sikkerhet og til en akseptabel kostnad kan tilordnes en kvoteeier, er da omfattet av kvotesystemet. Utvalget anbefaler at enkelte utslipp vurderes nærmere før det tas stilling til hvorvidt utslippene egner seg for regulering gjennom kvoter. Det må videre tas stilling til hvilke virkemidler som kan benyttes for å regulere utslipp som ikke omfattes av kvotesystemet.

Utvalget anbefaler at det vurderes om utslipp som det ikke pålegges kvoteplikt for kan inkluderes i systemet ved at det gis anledning til å gjennomføre utslippsreduserende tiltak i virksomheter som ikke har kvoteplikt, jf. kapittel 7.6.3. Det bør bare gis anledning til å tilegne seg kvoter med opphav i utslippsreduserende tiltak i virksomheter som ikke har kvoteplikt i de tilfeller hvor effekten av utslippsreduserende tiltak kan beregnes eller måles i henhold til aksepterte metoder eller internasjonalt. I om med at utvalget mener at de fleste utslippskildene er egnet for regulering gjennom kvoter, og de resterende kildene primært bør reguleres gjennom andre virkemidler, vil antakelig omfanget av investeringer i utslippsreduserende virksomhet som ikke har kvoteplikt bli relativt lite.

Utvalget anbefaler at kvoteplikten legges på produsent-/importørleddet for de fleste CO₂-utslippene fra stasjonær og mobil forbrenning. For disse utslippene vil oppstrøms regulering gi like gode incentiver til utslippsreduksjoner som om kvoteplikten legges på forurenseren, da mengden utslipp fra en bestemt vare ikke er avhengig av teknologi. For forbrenningsutslipp av CO₂ som stammer fra virksomheten på sokkelen eller egne produkter må kvoteplikten legges på forurenseren. For de prosessutslippene som anbefales inkludert i systemet, bør kvoteplikten legges på forurenseren i de tilfellene hvor prosessene skjer i større industribedrifter. For prosessutslipp som stammer fra en rekke utslippskilder, for eksempel utslipp av lystgass fra handelsgjødsel, bør kvoteplikten legges på salgs- eller importørleddet.

Tabellen nedenfor oppsummerer de anbefalingene utvalget gir om hvilke utslipp som kan inkluderes i kvotesystemet og hvor kvoteplikten bør legges.

10 Tildeling av kvoter

10.1 Innledning

Den forpliktelsen Norge har påtatt seg gjennom Kyotoprotokollen gir Norge rettigheter til å slippe ut en bestemt mengde klimagassutslipp. Disse utslippsrettighetene omtales som kvoter og er i utgangspunktet fellesskapets eiendom. Den norske staten forvalter kvotene og kan allokere kvotene videre til aktuelle aktører.

Det er flere måter å tildele kvotene på. De to hovedformene som drøftes er tildeling ved salg og tildeling av gratiskvoter. Utvalget diskuterer salgsform; direkte salg og auksjon, i kapittel 10.3, og drøfter hensyn som bør legges til grunn ved utforming av eventuelle auksjoner av klimagasskvoter. Selv om en del kvoter tildeles gratis, vil hoveddelen av klimagasskvotene selges.

En må regne med at innskrenkinger og nedleggelser av virksomhet i noen grad kan bli resultatet dersom alle må kjøpe kvoter for alt utslippet av klimagasser. Samtidig kan det være samfunnsøkonomisk uheldig med brå omstillinger i de bedriftene og bransjene som får økte økonomiske belastninger. Tildeling av gratiskvoter kan bøte på dette og drøftes i kapittel 10.4

Mandatet forutsetter at utvalget utreder et system med gratiskvoter til deler av industrien. Både omfanget av gratiskvoter og hvem som skal få tildelt gratiskvoter er i stor grad bestemt i mandatet. Det dreier seg om virksomheter som til nå ikke vært underlagt generelle klimapolitiske virkemidler, selv om noen bransjer har redusert sine utslipp betraktelig, bl.a. gjennom frivillige avtaler. Denne delen av industrien er utslippsintensiv og slapp ut om lag 16,5 millioner tonn CO₂–ekvivalenter i 1997, dvs. om lag 30 prosent av Norges samlede klimagassutslipp. De aktuelle bransjene er svært konkurranseutsatte, samtidig som det er usikkert i hvilken grad konkurrerende bransjer i andre land vil måtte betale for kvotene. En rekke lokalsamfunn er bygget opp omkring disse industribedriftene. Industrien er i stor grad basert på videreforedling av norske energiressurser og er i sin natur kapitalintensiv. Som andel av total industri, er denne industrien langt større i Norge enn i andre OECD-land.

I henhold til mandatet er utvalget bedt om å utrede gratiskvoter med et omfang for disse virksomhetene på i størrelsesorden 70 prosent av 1990-nivået for utslipp som i dag er avgiftsfritt.

10.2 Hensyn ved tildeling av kvoter

Mandatet peker på en rekke hensyn som er relevante ved tildeling av kvotene. Utvalget vurderer disse ved drøfting av de ulike tildelingsformene. En del hensyn gjelder generelt ved valg av virkemidler:

• Styringseffektivitet: trygghet om at forpliktelsen nås

• Kostnadseffektivitet: at de tiltakene med de laveste kostnadene utløses først og at det gis riktige incentiver til utslippsreduksjoner over tid.

• Statens inntekter: muligheten for å redusere andre mindre effektive skatter og avgifter.

Mandatet peker på en rekke andre hensyn som er sentrale når egenskapene ved tildelingsformene skal vurderes:

• Sikre stor grad av likebehandling av bedrifter.

• Ny virksomhet må basere sine utslipp på kjøp av kvoter.

• Hindre diskriminering av bedrifter som tidligere har gjennomført miljøtiltak.

• Begrensninger på bedriftenes adgang til å selge kvoter ved nedleggelse av aktivitet.

• Kvotene bør tildeles langsiktig, men tidsavgrenset.

• Tildelingen av nasjonale kvoter og grunnlaget for disse må være åpen og tilgjengelig.

• Det skal sikres et velfungerende marked uten mulighet for manipulasjon eller bruk av markedsmakt.

• Tildelingsmåten skal også vurderes i forhold til internasjonale handelsregelverk, statsstøtteregelverket i EØS-avtalen og nasjonal konkurranselovgivning.

10.3 Salg av utslippskvoter

10.3.1 Innledning

Tildeling ved salg innebærer at en virksomhet kjøper et antall utslippssertifikater målt i tonn CO₂-ekvivalenter. Disse sertifikatene gir en rettighet til å slippe ut det tilsvarende kvantumet klimagasser målt i tonn CO₂-ekvivalenter.

Norges utslippskvote er med dagens beregningsmetodikk i følge Kyotoprotokollen 52,5 millioner tonn CO₂-ekvivalenter pr. år og 262,5 millioner tonn for hele Kyoto-perioden. Med en kvotepris på 125 kroner pr. tonn CO₂-ekvivalenter, som er lagt til grunn for vurderingene av de økonomiske konsekvensene av et kvotesystem, vil markedsverdien av Norges rettigheter til utslipp som er tildelt for Kyoto-perioden, være om lag 33 milliarder kroner. Dette representerer en betydelig formue for staten, og konsekvensene av ulike forvaltningsstrategier vil være helt sentrale, jf. 10.3.2.

Ikke alle utslippskilder er egnet til å inkluderes i kvotesystemet. I tråd med vurderingene i kapittel 9 anser utvalget at nærmere 90 prosent av utslippet, med den sammensetningen utslippet hadde i 1997, er egnet til å inkluderes i kvotesystemet.

10.3.2 Generelt om forvaltning av statens kvoteformue

Norges tillatte utslipp etter Kyoto-avtalen representerer en betydelig formue for staten, og konsekvensene av ulike forvaltningsstrategier vil kunne være betydelige.

I et system med liten eller ingen internasjonal kvotehandel, vil staten være den eneste som tilfører nye kvoter innenlands. En slik situasjon kan oppstå dersom det tar tid å etablere et internasjonalt marked, eller dersom det legges begrensninger på landenes adgang til å benytte Kyoto-mekanismene. Statens salg av kvoter må da i stor grad legges opp etter de kvotepliktiges behov og slik at en får et fungerende nasjonalt kvotemarked. Formuesforvaltningsaspektet vil dermed komme mer i bakgrunnen.

I et system med omfattende internasjonal kvotehandel og et godt fungerende marked for slike kvoter, vil det ikke lenger være noen direkte kobling mellom statens eventuelle salg av egne kvoter og innenlandske sektorers muligheter til kjøp av kvoter. De som ønsker å kjøpe kvoter, vil da henvende seg til markedsplassen for slike kvoter. Staten vil som kvoteselger mest effektivt selge kvotene over denne børsen, og ikke direkte til enkeltbedrifter i eller utenfor Norge. Både den norske stat som selger av kvoter, og innenlandske bedrifter som kjøpere, vil antakelig være så små aktører i dette markedet at de kan tilpasse seg relativt fritt uten å måtte ta hensyn til at de gjennom egne kjøp og salg vil kunne påvirke prisen på kvoter i markedet.

Den frikoblingen mellom statens kvotesalg og innenlandske bedrifters kvotekjøp som internasjonal kvotehandel innebærer, gjør at kvoteforvaltningen i stor grad får karakter av ren formuesforvaltning, uten direkte miljø- eller næringskonsekvenser i Norge. For staten som kvoteeier vil forsvarlig formuesforvaltning under slike rammebetingelser innebære at en legger opp til en salgsstrategi for kvotene som maksimerer den forventede verdien av inntektene fra kvotesalg. Generelt vil det være lønnsomt for staten å sitte med kvotene så lenge den forventede prisøkningen på kvotene er høyere enn den forventede avkastningen på andre aktiva med samme risiko.

Det vil i praksis være krevende å fastlegge en slik strategi. Dette henger bl.a. sammen med at en i et nytt marked ikke vil ha historiske pristall som kan brukes til å anslå risiko for prisendringer på kvotene. Dessuten vil det kunne være betydelig usikkerhet med hensyn til hvordan andre kvoteeiere vil opptre. Dette gjelder bl.a. land i Øst-Europa som på grunn av nedgangen i økonomisk aktivitet de siste årene vil kunne sitte med et stort overskudd på kvoter i forhold til det innenlandske behovet, og som samtidig har stort behov for valutainntekter. Det kan være rimelig å anta at disse landene vil være interessert i å omsette sine kvoter relativt raskt etter at en mekanisme for dette er etablert. Tempoet for gjennomføring av slike kvotesalg kan gi utslag i kvoteprisene og således påvirke den optimale salgsstrategien for staten.

Dersom det blir etablert en kvotebørs med organisert omsetning av kvoter, må en regne med at det også vil vokse fram standardiserte kontrakter som gir rett og/eller plikt til å kjøpe eller selge kvoter på framtidige tidspunkter (såkalte derivater), jf. kapittel 11. Den enkelte bedriften kan benytte slike derivater for eksempel for å sikre seg mot framtidig prisøkning på kvoter, eller for på forhånd å avtale pris på kvoter knyttet til framtidige produksjonsutvidelser. For kvoteeierne vil slike derivater kunne benyttes til å styre risikoen for utviklingen i kvoteprisen.

Med en kvoteformue på over 30 milliarder kroner, vil også de statsfinansielle konsekvensene av ulike forvaltningsstrategier kunne være betydelige. Det bør vurderes om det vil være hensiktsmessig å opprette en egen organisasjon for å forestå denne forvaltningen innenfor retningslinjer trukket opp av politiske myndigheter. Det må i så fall utredes nærmere på hvilken måte en kan etablere egnede mål for risiko og resultater som kan gjøre det mulig å foreta løpende evaluering av kvoteforvaltningen.

10.3.3 Direkte salg av kvotene

Dersom det eksisterer et internasjonalt marked for kvoter når kvotesystemet innføres, kan staten selge sine kvoter direkte inn i dette markedet. De kvotepliktige kan tilsvarende dekke sine behov for kvoter ved å kjøpe dem i det internasjonale markedet. Ved å bruke det internasjonale markedet vil statens salg og de kvotepliktiges kjøp kunne skje uavhengig av hverandre i tid, og på de tidspunkter de individuelle norske aktørene finner mest hensiktsmessig.

Når det nasjonale kvotesystemet innføres, er det ikke sikkert at det eksisterer et godt fungerende marked internasjonalt. Den norske staten og de norske kvotepliktige aktørene vil da ikke kunne benytte seg av det internasjonale markedet til å selge og kjøpe kvoter. For å sikre tilgang av kvoter i det norske markedet vil staten selge kvotene til de norske aktørene direkte. Fordi det kan være vanskelig for staten å fastsette den riktige prisen på disse kvotene, bør de auksjoneres ut. I den forbindelse vil det bl.a. være nødvendig å vurdere om det vil oppstå problemer med markedsmakt.

10.3.4 Auksjon av klimagasskvoter – valg av auksjonsform

10.3.4.1 Om auksjoner

Både Frischsenteret, 1999a og PwC/OM/INSA/FNI, 1999 har sett på mulighetene for å auksjonere ut klimgasskvoter. Begge rapportene anbefaler auksjon, men kommer med ulik anbefaling om auksjonsform. Utvalget bygger bl.a. på vurderingene som er gjort i disse rapportene.

En auksjon kan benyttes ved handel mellom en selger og flere kjøpere. En auksjon er kjennetegnet ved at selger på forhånd setter opp regler for hvordan handelen skal foregå, og at alle aktørene betrakter disse reglene som bindende. Selger har dermed i utgangspunktet all forhandlingsmakt i den forstand at han dikterer reglene for salget. Auksjonen kan utformes slik at selgers interesser blir best mulig ivaretatt.

En riktig utformet auksjon kan gi en forventet høy pris, sammenlignet med andre salgsmåter. I valget mellom auksjoner og andre tildelingsformer vil derfor auksjoner i mange tilfeller være å foretrekke, spesielt for selger, men også for samfunnet, da de med høyest betalingsvillighet vil kjøpe varen.

Det finnes mange typer auksjoner. Det er et viktig skille mellom en åpen og en lukket budgivning. Ved åpen budgivning blir et bud umiddelbart kjent for alle aktuelle kjøpere. Ved lukkede budrunder legger budgiverne inn ett bud, som ikke gjøres kjent for konkurrentene. Prisen de som får tilslag på varekjøp må betale, kan variere fra auksjonstype til auksjonstype. I en type auksjoner betales prisen en selv har budt. I en annen type auksjon betaler kjøper det høyeste budet som ikke fører til kjøp. Dersom det er mer enn en utslippskvote for salg, kan kjøperne ende opp med å betale forskjellige priser for identiske varer. En slik auksjonsform kalles derfor «diskriminerende-pris auksjon». Dersom alle kjøperne betaler den samme prisen, kalles auksjonsformen «uniform-pris auksjon».

Hvilken auksjonsform som velges og hvordan auksjonen utformes, vil påvirke resultatet. Ved utformingen av en auksjon er det derfor viktig å ta hensyn til hva slags produkt som auksjoneres ut, og hvordan markedsforholdene er. Detaljene ved auksjonen har mye å si for sluttresultatet.

10.3.4.2 Auksjon av klimagasskvoter

I utgangspunktet har klimagasskvoter en rekke egenskaper som gjør at auksjon kan være en god metode for å oppnå en økonomisk sett effektiv allokering av utslippskvotene; produktene er homogene (identiske), med egenskaper som er enkle å forstå for deltagerne. Produktene vil dessuten kunne omsettes i et annenhåndsmarked.

I fravær av usikkerhet og markedsimperfeksjoner er det forholdsvis enkelt å finne auksjonsformer som gir en kostnadseffektiv allokering av kvotene. Myndighetene kan for eksempel opptre som en markedsadministrator og foreslå en pris, hvorpå de ulike aktørene åpent angir hvor mange kvoter de ønsker å kjøpe til denne prisen. Hvis den samlede etterspørselen overstiger antallet tilbudte kvoter, økes prisen. Bedriftene angir deretter hvor mye de ønsker å kjøpe til den nye prisen. Denne prosessen fører til at etterspørselen blir lik den totale kvoten. Bedriftene er nå forpliktet til å kjøpe det etterspurte kvantumet til den sist angitte prisen, som er lik for alle kjøpere, jf. Cramton og Kerr, 1998. Under idealiserte forutsetninger, bl.a. ved fravær av markedsmakt og når ingen av aktørene kan påvirke prisen, fører denne auksjonen til en ens pris tilsvarende marginale tiltakskostnader for alle aktørene.

Med en slik auksjonsform vil en kunne ha en glidende overgang til en situasjon med et velfungerende, stabilt marked. Etter hvert som et annenhåndsmarked utvikles vil det bli lettere å anslå riktig markedspris og myndighetene vil kunne legge kvotene ut til antatt markedspris. Kjøperne vil melde inn det kvantumet de ønsker for denne prisen. Dersom etterspørselen tilsvarer tilbudet vil myndighetene ha truffet klareringsprisen og systemet vil kunne erstattes med et system med direkte salg i et velfungerende marked.

Dersom det er muligheter for misbruk av markedsmakt eller prissamarbeid, er det vanskeligere å utforme en effektiv auksjon. Markedsmakt kan misbrukes ved at store aktører kjøper opp store deler av kvotene i markedet for å blokkere konkurrenters muligheter i produktmarkedet eller at de byr strategisk i auksjonen. Kvotene kan dermed få en ineffektiv allokering i markedet og vil dermed ikke bidra til utjevning av de marginale tiltakskostnadene.

Hvorvidt det er mulighet for misbruk av markedsmakt vil avhenge av markedsstrukturen, bl.a. er det viktig hvor mange aktører som deltar i auksjonen og hvor store disse er i forhold til hverandre. Antall aktører vil dessuten avhenge av hvor stort omfang kvotesystemet får og hvorvidt aktører som eventuelt tildeles gratiskvoter også vil ønske å delta i auksjonene. I Norge er de store utslippsbedriftene ofte del av samme konsern, og det være en viss mulighet for at noen aktører kan utøve markedsmakt.

I Frischsenteret, 1999a konkluderes det med at dersom kvotesystemet omfatter store deler av industrien, er det god grunn til å anta fravær av markedsmakt. På den annen side viser beregningene at hvis kvotesystemet omfatter et fåtall sektorer, og beslutningsenheten er mer aggregert enn på bedriftsnivå, kan ikke markedsmakt utelukkes. Studien tar ikke hensyn til at flere av bedriftene eies av samme foretak, og at noen av foretakene tilhører samme konsern. Det øker risikoen for utøvelse av markedsmakt selv i et kvotesystem som omfatter en betydelig del av utslippskildene. PwC/INSA/OM/FNI, 1999 peker i sin utredning på at dersom oljeselskapene pålegges kvoteplikt for utslippene knyttet til sluttbruk av oljeprodukter, vil disse selskapene kunne bli så dominerende i et isolert norsk kvotemarked at de vil kunne påvirke kvoteprisen.

10.3.5 Egenskaper ved salg som tildelingsform 1

Egenskapene ved salgsformene direkte salg og auksjon vil i stor grad være sammenfallende. De behandles derfor nedenfor under ett under betegnelsen salg.

Uten markedsmakt ivaretar salg i stor grad hensynet til kostnadseffektivitet og styringseffektivitet. Tildelingsformen vil også gi gode kostnadseffektive incentiver til utslippsreduksjoner over tid. Hensynet til statens inntekter kan ivaretas.

For å hindre at usikkerheten under auksjonen kan resultere i ineffektiv allokering av kvoter og feil prissetting, kan kvotene auksjoneres ut i porsjoner. Auksjon i porsjoner vil sikre likviditeten i markedet og vil redusere usikkerheten ved prisdannelsen og dermed at hensynet til statens inntekter blir ivaretatt. Det kan også gjøre det enklere for staten å ha kontroll med Kyoto-forpliktelsen.

Salg av kvotene kan gi likebehandling mellom de kvotepliktige i den forstand at alle betaler det samme for retten til å slippe ut klimagasser. Salg vil også likestille nye og gamle bedrifter og vil ikke virke diskriminerende på bedrifter som har gjennomført miljøtiltak tidligere. Salg av kvoter er ikke egnet til å ivareta andre hensyn som å legge begrensninger på salg av kvoter ved nedleggelse, da kvotene selges uten restriksjoner. Langsiktig tildeling kan tilsi at regelverket gjøres godt kjent og i størst mulig grad ikke endres. Salget kan utformes slik at det blir åpent og tilgjengelig for alle interessenter. I tilfellet med auksjon kan åpenhet tale for åpen budgivning som sikrer god informasjon om kvotenes markedsverdi. Det er vanskelig å si om auksjonen kan utformes uten muligheter for manipulasjon og bruk av markedsmakt, da markedsforholdene foreløpig ikke er kjent. Salg på like vilkår for alle aktører vil ikke komme i konflikt med EUs statsstøtteregelverk som Norge er bundet av gjennom EØS-avtalen.

10.3.6 Kvoteutvalgets forslag

Kvotene kan selges direkte i det internasjonale markedet dersom det eksisterer et velfungerende internasjonalt marked.

Kvoteutvalget mener det vil være hensiktsmessig å auksjonerer ut kvotene hvis det ikke eksisterer et velfungerende internasjonalt marked.

Utvalget foreslår at kvotene auksjoneres ut i porsjoner, og at et relativt stort antall kvoter utauksjoneres tidlig. For å sikre en størst mulig forutsigbarhet for virksomhetene bør omfanget av kvoter som skal auksjoneres i hver auksjon fastlegges på forhånd. Ved første gangs auksjon kan det også være hensiktsmessig å dele auksjonen opp i flere delauksjoner, slik at prisinformasjonen som etter hvert blir tilgjengelig, kan benyttes i senere auksjoner. Hyppige auksjoner i starten vil gi erfaring og bidra til nyttig prisinformasjon.

Da rapportene til Frischsenteret, 1999a og PwC/INSA/OM/FNI, 1999 ble skrevet, var det stor usikkerhet om hvordan et nasjonalt kvotesystem ville utformes. Spesielt gjaldt dette omfanget av kvotesystemet og hvilke aktører som gis rett til å delta i auksjonen. Det var derfor vanskelig for utrederne å utforme en auksjonsform, hvor det bl.a. ble tatt hensyn til mulighetene for misbruk av markedsmakt i kvotesystemet.

Ved utformingen av et auksjonssystem mener Kvoteutvalget at det bør legges vekt på at kvotehandel er et område der få eller ingen aktører i dag har mye erfaring. Det bør sikres at auksjonen utformes slik at den har de ønskelige egenskapene. For å oppnå best mulig resultat bør en auksjon av norske klimagasskvoter derfor utformes spesielt for dette formålet. Detaljene i utformingen av auksjoner betyr generelt mye for hvordan hensynene ivaretas. Utvalget anbefaler at auksjonen praktisk utformes av eksperter med såvel teoretisk kunnskap som praktisk erfaring på dette området.

10.4 Gratis tildeling av kvoter

10.4.1 Innledning

Selv om tilfellet der alle betaler for kvotene er best ut fra tradisjonelle samfunnsøkonomiske lønnsomhetskriterier, i hvert fall med ideelle markeder, kan det være ønskelig med en annen ressursallokering enn en får i dette tilfellet. Spesielt kan en ønske å stimulere til en annen næringsstruktur, i hvert fall i en avgrenset periode. Årsaker til et slikt ønske kan være mange, jf. kapittel 7.4.2.

Gratiskvoter kan bidra til å gi en annen næringsstruktur enn det som følger hvis alle måtte betale for kvotene. I hvilken grad, og i tilfellet hvordan gratiskvoter faktisk påvirker næringsstrukturen, avhenger av utformingen av tildelingskriteriene for gratiskvoter.

10.4.2 Virkninger av gratiskvoter

Sammenlignet med tilfellet hvor alle betaler for kvoter, kan et system med gratiskvoter gi følgende virkning på næringsstrukturen:

1. Et annet antall bedrifter i en eller flere næringer (nedleggelser, nyinvesteringer).

2. Et annet produksjonsnivå, sysselsettingsnivå og utslippsnivå i bedriftene som får gratiskvoter.

3. Andre tilpasninger i bedriftene som er samfunnsmessig ulønnsomme, men som blir bedriftsøkonomisk lønnsomme fordi de fører til at bedriften får flere gratiskvoter.

Formålet med gratiskvoter kan nettopp være å dempe endringer i næringsstrukturen, gitt ved 1) og 2). Gratiskvoter kan imidlertid også føre til visse samfunnsmessige uheldige tilpasninger (3). I tillegg vil gratiskvoter innebære et provenytap for staten og administrasjonskostnadene kan bli høyere enn ved salg av kvoter.

Mål om næringsstruktur, såvel som bakenforliggende mål som f.eks. distriktshensyn og ønsket om å hindre karbonlekkasjer, kan trolig oppnås gjennom en kombinasjon av full pris på kvoter og andre virkemidler. Utvalget har i liten grad vurdert slike alternativer opp mot tildeling av gratiskvoter.

Mandatet peker på en rekke hensyn som er sentrale når egenskapene ved tildelingsformene skal vurderes. Disse er omtalt i 10.2

I hvilken grad gratiskvoter vil gi virkninger på næringsstrukturen av typene 1-3, avhenger av hvordan systemet med gratiskvoter utformes. Utvalget har sett på fire hovedformer for tildeling av gratiskvoter. Egenskapene ved disse drøftes i forhold til punktene 1-3, i forhold til administrasjonskostnadene og i forhold til de hensynene som er gitt i mandatet, jamfør 10.2.

De fire hovedtypene av tildelingsformer som drøftes er:

• (A) Ubetinget tildeling basert på historiske utslipp.

• (B) Som A, men gratiskvotene kan ikke omsettes (dvs. gratiskvoter = B-kvoter).

• (C) Tildeling basert på historiske utslipp, betinget av «ikke nedleggelse» eller «minimum produksjonsnivå».

• (D) Aktivitetskorrigert tildeling.

De enkelte tildelingsformene diskuterteres i kapittel 10.4.3. Nedenfor følger imidlertid noen generelle egenskaper ved alle tildelingsformene.

Kostnadseffektiv oppfyllelse av Kyoto-forpliktelsen forutsetter at tiltak som innebærer å legge ned produksjon som ikke er samfunnsøkonomisk lønnsom, gjennomføres. Dersom gratiskvoter bidrar til å dempe slike omstillinger, vil ikke Kyoto-forpliktelsen oppfylles til lavest mulig kostnader.

Tildeling av gratiskvoter som tar sikte på å påvirke næringsstrukturen, vil ha sterkt varierende virkning på de ulike bedriftenes produksjonsbeslutninger. For enkelte bedrifter vil det ikke påvirke produksjonsbeslutningene i særlig grad. For andre bedrifter kan gratiskvoter bidra til å hindre innskrenkninger eller nedleggelser, eller bidra til kapasitetsutvidelser eller nyetableringer. Ulikhetene mellom bedrifter skyldes ulik utslippsintensitet, ulikheter i kostnader ved utslippsreduksjoner, ulikheter i konkurranseforhold og ulike muligheter for å opprettholde lønnsom produksjon.

Bedrifter hvis produksjon blir påvirket av gratiskvoter vil i varierende grad være lokalisert på steder med ensidig næringsgrunnlag. Muligheten for å hindre karbonlekkasje vil være avhengig av markedsforhold for de ulike produktene som produseres i Norge. Gratiskvoter som har til hensikt å påvirke bedriftens tilpasning, på grunnlag av en eller flere av de begrunnelsene som ble gitt i kapittel 7.4.2, bør ideelt rettes direkte mot den enkelte bedrifts situasjon. Jo mer generelle tildelingskriteriene er, i jo mindre grad vil et gitt antall gratiskvoter bidra til å oppfylle de mulige bakenforliggende målene som for eksempel distriktshensyn og ønsket om å hindre karbonlekkasjer. På den annen side innebærer bruk av generelle kriterier betydelig mindre krav til detaljert informasjon og vil være betydelig enklere å forholde seg til for bedriftene. Det er ikke vurdert hvordan tildelingen kan tilpasses den enkelt bedrifts eller bransjes lønnsomhet, konkurransesituasjon eller geografisk beliggenhet.

Alle former for gratis tildeling innebærer at staten taper proveny fra salg av kvotene.

Alle tildelingsformene kan utformes slik at gratis tildelte kvoter ikke overstiger et på forhånd fastlagt antall gratiskvoter.

Styringseffektivitet kan bli oppfylt, fordi staten vet hvor mange gratiskvoter som tildeles og kan selge de resterende kvotene. På samme måte som med solgte kvoter kan Norge overoppfylle Kyotoprotokollen, dersom noen bedrifter velger å spare kvotene til neste forpliktelsesperiode.

I mandatet er utvalget bedt om å utrede et system som sikrer stor grad av likebehandling av bedrifter. Med likebehandling forstås gjerne at like tilfeller behandles likt. Siden situasjonen for bedriftene ikke vil være lik i alle aspekter, vil det være vanskelig samtidig å oppnå likhet i alle aspekter. Forutsetningen for likebehandling vil etter utvalgets oppfatning være oppfylt dersom løsningene alt i alt virker rimelige, og at det unngås utslag som strider mot alminnelig rettferdighetssans. Utvalget legger derfor vekt på å beskrive hvilke forhold som vil påvirke fordelingen av gratiskvoter mellom bedriftene. Det vil også bli drøftet hvordan tildelingskriteriene slår ut for bedrifter som tildigere har gjennomført miljøtiltak.

I henhold til mandatet skal ny virksomhet basere sine utslipp på kjøp av kvoter. Tolkning av hva som ligger i ny virksomhet, og konsekvensene av ulike definisjoner, vil bli vurdert under hver av de ulike tildelingsformene.

Valg av tidsavgrensning for tildeling av gratiskvoter er uavhengig av hvilke tildelingskriterier som velges. Tidsavgrensningen kan enten relateres til en bestemt relativt kort periode, f.eks. Kyoto-perioden (2008-2012), den kan relateres til en på forhånd fastlagt lengre periode, f.eks. flere påfølgende perioder, eller den kan være knyttet opp mot utviklingen i andre lands klimapolitikk.

Dersom en ordning med gratiskvoter varer i flere påfølgende perioder etter Kyoto-perioden, må det avgjøres hvordan det skal tas hensyn til eventuelle strengere internasjonale utslippsforpliktelser. Det må bestemmes hvordan reduksjonen i Norges totalkvote skal fordeles mellom gratiskvoter og kvoter som legges ut for salg.

En gratiskvoteordning med relativt kort varighet, for eksempel Kyoto-perioden, kan ha en begrenset virkning på de fleste bedrifters langsiktige investeringsbeslutninger. Det skyldes at bedriftene vil legge til grunn en lengre tidshorisont for sin investeringsplanlegging enn 2012. En gratiskvoteordning med lang varighet kan påvirke bedriftens langsiktige investeringsbeslutninger. Hensynet til forutsigbare rammevilkår for bedriftene tilsier at tidsavgrensning på gratistildeling bør avklares før ordningen blir iverksatt.

Alle tildelingsformene som diskuteres her kan utformes slik at tildelingen av kvotene er åpen og tilgjengelig. Det kan ivaretas ved at reglene for tildeling fastsettes når kvotesystemet blir vedtatt innført, og beregningsgrunnlaget for tildeling er basert på offentlig tilgjengelige data. For aktivitetskorrigert tildeling vil regelverket kunne være vanskelig tilgjengelig. Det kan f.eks. være tilfelle hvis tildelingskoeffisienten ikke bare er avhengig av aktiviteten i den angjeldende bedriften, men i tillegg må justeres i henhold til aktiviteten i andre bedrifter.

Hvis det ikke åpnes for endringer i tildelingskriteriene eller for skjønnsmessige vurderinger, vil systemene i liten grad gi muligheter for manipulasjon og lobbyvirksomhet. Det kan argumenteres for at det er lite hensiktsmessig å bestemme tildelingskriteriene allerede på det tidspunktet kvotesystemet vedtas, dersom det skjer lenge før Kyoto-perioden. Andre lands klimapolitikk og norske myndigheters preferanser kan bli endret innen Kyoto-perioden starter. På den annen side vil det å åpne for at tildelingskriteriene kan endres innebære uheldig lobbyvirksomhet. Hensynet til forutsigbare rammevilkår for næringslivet tilsier også at tildelingskriteriene og omfanget av gratiskvoter fastsettes når kvotesystemet eventuelt blir vedtatt.

Tildeling av gratiskvoter til utvalgte bedrifter eller bransjer vil sannsynligvis kunne ses på som statsstøtte i relasjon til EØS-avtalen, jf. kapittel 6.2.1. En eventuell ordning med gratiskvoter må derfor godkjennes av EFTAs overvåkingsorgan (ESA). I kapittel 6.2.1 er det redegjort nærmere for hvilke omstendigheter som vil være av betydning i forhold til ESAs vurdering av om statsstøtten kan aksepteres. I retningslinjene for akseptabel statsstøtte til miljøtiltak fra 1994 forutsettes bl.a. at støtten skal være midlertidig og i prinsippet gradvis avtagende. Videre heter det at støtten bare må kompensere for tilleggskostnader i produksjonen i forhold til vanlige kostnader, noe som vil kunne tilsi at det ikke bør tildeles gratiskvoter utover det som er nivået på virksomhetenes faktiske utslipp.

10.4.3 Tildelingsformer

10.4.3.1 Fellestrekk for tildeling basert på historiske data (A, B og C)

Tildeling basert på historiske data kan i teorien enten være basert på utslipp av klimagasser, produksjon, sysselsetting eller annet. Utvalget legger til grunn at historisk tildeling baseres på utslipp av CO₂-ekvivalenter i den enkelte virksomheten i en nærmere angitt tidsperiode. Tidsperioden som danner basis for tildelingen (basisperioden), kan bestå av ett eller flere år (basisår).

Det antallet kvoter virksomheten får vil være avhengig av størrelsen på tildelingskoeffisienten. Tildelingskoeffisienten sier hvor stor andel kvoter i prosent av utslippet av klimagasser i basisperioden den enkelte virksomheten får tildelt. Tildelingskoeffisienten kan i prinsippet variere mellom bransjer, bedrifter eller være den samme for alle virksomhetene. I det følgende legges det til grunn at det er én felles koeffisient for alle som tildeles gratiskvoter. Hvilke basisår som velges vil da ha stor betydning for fordelingen av kvotene mellom bedriftene. Ved valg av et tidlig basisår vil de bedriftene som har redusert utslippene mye, få relativt mange kvoter og kan få et overskudd av kvoter. Bedrifter som har hatt en betydelig økning i utslippene som følge av økt produksjon, får relativt få kvoter. På den annen side ville valg av et sent basisår gitt færre kvoter til bedrifter som tidligere har gjennomført miljøtiltak og flere kvoter til bedrifter som fremdeles har høye utslipp. Det oppstår derfor en konflikt i forhold til hva som kan oppfattes som likebehandling av bedrifter som har økt utslippene de senere årene og bedrifter som tidlig har gjennomført miljøtiltak. Dersom det fastsettes kun ett basisår, vil bedrifter med en «uheldig» konjunktursituasjon det året bli straffet.

I et notat av 19.08.99 Kvoteutvalget har mottatt fra NHO er det foreslått at bedriftene kan velge mellom 1990 og 1998 som basisår.

En avveining av de ulike hensynene tilsier etter utvalgets mening, at en historisk tildeling bør baseres på en basisperiode med minst to år. Tildelingen kan enten baseres på at bedriftene selv kan velge mellom minst to basisår, eller et gjennomsnitt av minst to år.

Ved alle former for tildeling som er avhengig av bedriftenes historiske utslipp vil det være en mulighet for at noen bedrifter får overdekning av kvoter, dvs. at de får tildelt flere gratiskvoter enn bedriftens utslipp. En måte å redusere faren for overdekning vil være å bestemme at ingen bedrifter får flere kvoter enn 100 prosent av utslippet i det siste året i basisperioden.

Uansett må de basisårene som velges ta utgangspunkt i data med tilstrekkelig god kvalitet. Alle historiske data må gjennomgås og kvalitetskontrolleres. Dersom det krever et betydelig arbeid, taler der for at antall basisår begrenses.

Tildelingskoeffisientene må justeres i forhold til valg av basisår dersom samlet tildeling ikke skal overskride et på forhånd bestemt antall gratiskvoter.

I følge mandatet skal ny virksomhet basere sine utslipp på kjøp av kvoter. Ny virksomhet kan tolkes som bedrifter som har startet produksjon før kvotesystemet er vedtatt, men så sent at de ikke hadde utslipp i noen av de årene som inngår i basisperioden. Disse bedriftene vil da ikke få tildelt kvoter. Ny virksomhet kan også tolkes som bedrifter som startet opp etter at kvotesystemet ble vedtatt. Med en slik tolkning vil virksomhet som startet opp etter siste år i basisperioden, men før systemet ble vedtatt, ikke bli definert som ny virksomhet og dermed ha krav på gratiskvoter. Disse bedriftene må da bli underlagt en skjønnsmessig vurdering for å bestemme antall gratiskvoter til virksomheten.

Det går et viktig skille ved om kvotene tildeles uten eller med betingelser. Kvoter uten betingelser er fritt omsettelige og gir i prinsippet den kvotepliktige en rett til å få tildelt kvoter så langt fram i tid som det bestemmes at gratiskvoter etter denne tildelingsformen skal gjelde. Kvoter med betingelser kan enten ha begrenset omsettelighet, eller gis avhengig av et bestemt produksjonsnivå, eller av utviklingen i aktivitetsnivået.

10.4.3.2 Tildeling uten betingelser (A)

Ubetinget tildeling innebærer at bedriftene får tildelt kvoter i hele den perioden det skal tildeles gratiskvoter for på bakgrunn av sine utslipp i basisperioden. Det settes ingen betingelser ved tildelingen. Tildelingen vil virke som en ren overføring til bedriften tilsvarende verdien av gratiskvotene. Verdien av kvotene vil øke bedriftens egenkapital, men ikke påvirke de løpende produksjonskostnadene. Bedriftene må betale for egne utslipp gjennom bruk av egne kvoter som har verdi lik markedsprisen på kvoter. Tildeling uten betingelser innebærer at bedriften får tildelt kvoter uavhengig av om bedriften reduserer eller legger ned aktiviteten i Norge, gitt at ansvarssubjektet fortsatt eksisterer. Gratiskvotene gir derfor ingen incentiver til å opprettholde produksjonen. Dersom bedriften finner det lønnsomt, kan den nedlegge all produksjon og selge kvotene i markedet. Det er liten grunn til å tro at styrking av egenkapitalen, som følge av gratiskvotene, i særlig grad vil påvirke bedriftenes produksjonsbeslutninger. Tildelingsformen er derfor lite egnet til å påvirke næringsstrukturen.

Siden kvotene er omsettelige vil bedriftene uansett produksjonsnivå gis incentiver til å gjennomføre samfunnsøkonomisk lønnsomme tiltak som reduserer utslipp pr. produsert enhet.

Tildelingsformen vil ikke sikre at bedriftene har begrenset mulighet til å få en økonomisk gevinst ved salg av gratis tildelte kvoter ved nedleggelse. Tvert i mot innebærer ubetinget tildeling at bedriften får tildelt kvotene og kan selge dem selv om all produksjonen har opphørt.

Ubetinget historisk tildeling vil ikke gi rom for manipulasjon og lobbying hvis reglene for tildeling ligger fast og er basert på data fra år før kvotesystemet blir vedtatt.

10.4.3.3 Tildeling av ikke-omsettelige kvoter (B)

Gratis tildeling kan påvirke næringsstrukturen dersom det knyttes betingelser til kvotene. En type betingelser er at kvotene bare kan benyttes i egen virksomhet. Det legges til grunn at formålet er å påvirke næringsstrukturen på bedriftsnivå, for å opprettholde produksjonen i definerte bedrifter. Disse gratiskvotene knyttes derfor til den bedriften som har rett til å få tildelt kvotene og kan ikke benyttes andre steder. Dette innebærer at eieren ikke kan selge kvotene. Kvotene kan heller ikke benyttes i en annen bedrift i f.eks. det samme konsernet. I forbindelse med tildelingen må det gis en klar definisjon av hvilken bedriftsenhet som kan benytte kvotene.

Bedrifter som får tildelt gratiskvoter vil også ofte ha behov for å kjøpe kvoter fra andre bedrifter eller fra myndighetene. Det betyr at en bedrift besitter en del kvoter som kan omsettes uten begrensninger, og en annen del som ikke kan omsettes. Et slikt system vil måtte utformes slik at en kan skille mellom disse typene kvoter. Det vil bli egne B-kvoter som ikke er omsettelige og som vil være knyttet til den enkelte bedriften.

Gratis tildeling av kvoter som ikke kan omsettes innebærer at bedriftenes produksjonskostnader blir lavere enn dersom de måtte kjøpe kvotene. Salgsbegrensninger på kvotene gir incentiver som forhindrer en produksjonsnedgang blant de bedriftene som får tildelt kvoter. Slike salgsbegrensninger kan derfor medvirke til å hindre innskrenkinger og nedleggelser, sammenliknet med en situasjon der bedriften må kjøpe alle kvotene. Siden antall gratiskvoter er fast, og uavhengig av produksjonen, vil ikke bedriftene få en større mengde gratiskvoter om de økte produksjonen. Systemet gir derfor ikke incentiver til kapasitetsutvidelser.

Dersom bedriften har fått tildelt færre ikke-omsettelige kvoter enn det den har behov for i egen produksjon, vil bedriften ha incentiver til å gjennomføre tiltak som reduserer utslippet pr. produsert enhet.

Dersom bedriftene har gjennomført miljøtiltak og dermed har redusert utlippene betydelig eller produksjonen er betydelig redusert i forhold til basisperioden, kan bedriften ha flere ikke-omsettelige kvoter enn den har behov for. Siden kvotene ikke kan selges kan ikke de bedriftene som reduserer sine utslipp få frigjort gratiskvoter for salg. Overdekning av kvoter kan være uheldig dersom dette medfører at bedriften ikke gjennomfører samfunnsøkonomisk lønnsomme tiltak som reduserer utslippene pr. produserte enhet. Faren for at enkelte bedrifter får overdekning av kvoter vil avhenge av antallet ikke-omsettelige gratiskvoter som tildeles og fordelingen av kvotene mellom bedriftene. Problemet med overdekning og mangel på incentiver til utslippsreduksjoner vil også avhenge av hvilke restriksjoner som settes på sparing av gratiskvotene. Siden gratiskvoter med salgsforbud er en annen type kvoter enn vanlige omsettlige kvoter er det ikke noe i veien for at det kan settes andre restriksjoner på sparing av disse kvotene, både innen Kyoto-perioden og mellom forpliktelsesperiodene.

Dersom de ikke-omsettlige kvotene kan spares på lik linje med andre kvoter vil bedrifter, selv med overdekning av gratiskvoter, kunne ha incentiver til å gjennomføre utslippsreduserende tiltak. Dersom det er en viss sannsynlighet for at bedriften vil produsere også i den (de) påfølgende forpliktelsesperiodene og det er en viss sannsynlighet for at den ikke vil få overdekning av kvoter i den (de) påfølgende periodene, vil sparte gratiskvoter ha en verdi for bedriften lik den forventede (neddiskonterte) kostnaden ved kjøp av kvoter i den (de) påfølgende forpliktelsesperiodene. Dette gir dermed incentiver for bedriften til å gjennomføre utslippsreduserende tiltak i Kyoto-perioden, selv om den har overdekning av kvoter.

Myndighetene kan kreve at gratiskvoter som ikke er benyttet innen Kyoto-perioden tilfaller staten, og ikke kan overføres til neste forpliktelsesperiode. Et slikt system tilsvarer en ordning der bedriftene har redusert kvoteplikt. Bedriftene er bare pliktig til å skaffe kvoter for utslipp over et visst nivå, dvs. det nivået som tilsvarer antallet gratiskvoter i gratiskvoteordningen.

En måte å sørge for at bedriftene får incentiver til å redusere utslipp, selv om de har overdekning og kvotene ikke kan spares, kan være å åpne for at bedrifter som gjennomfører tiltak som reduserer utslippsintensiteten, kan søke om å få konvertert noen kvoter med salgsforbud til omsettelige kvoter. Dersom bedriften gjennomfører tiltak som innebærer at utslipp pr. produsert enhet reduseres kan bedriftene få konvertert et antall gratiskvoter tilsvarende utslippsreduksjonen som følger av tiltaket, til omsettelige kvoter. Det kan imidlertid øke muligheten for lobbyvirksomhet og vil øke administrasjonskostnadene.

Når kvotene ikke kan selges, kan heller ikke bedriften tjene på salg av gratis tildelte kvoter ved nedleggelse av aktivitet.

Administrasjonskostnadene i systemet med ikke omsettelige kvoter er i utgangspunktet svært lave, dersom det ikke åpnes for at bedrifter kan søke å få omgjort ikke-omsettlige kvoter til omsettelige kvoter som følge av klimatiltak. Det trengs da ikke å innhentes ytterligere informasjon etter at systemet er godkjent.

10.4.3.4 Tildeling basert på historiske utslipp, betinget av «ikke nedleggelse» eller «minimum produksjonsnivå». (C)

Denne tildelingsformen innebærer at en bedrift får tildelt kvoter betinget av at aktiviteten i bedriften er over et visst nivå. Dersom bedriften tilfredsstiller dette kravet blir antall tildelte kvoter det samme som i tilfellet med ubetinget historisk tildeling, og kvotene er fritt omsettelige.

Aktiviteten i bedriften kan i teorien både måles mot produksjonsdata og sysselsettingsdata. Sysselsettingsdata kan imidlertid gi tilpasninger i bedriftene som er samfunnsmessig ulønnsomme, men som blir bedriftsøkonomisk lønnsomme fordi de fører til at bedriften får flere gratiskvoter. For eksempel kan sysselsettingsdata føre til at bedrifter ansetter flere egne personer i stedet for å kjøpe tjenester («insourcing» i stedet for «outsourcing»). Utvalget mener derfor at en definisjon av nedleggelse bør knyttes til produksjonsnivået i den enkelte bedriften.

Produksjonsnivået kan i prinsippet baseres enten på verdi eller volum. Verdi vil være vanskelig å avgrense i forhold til bl.a. konjunkturutvikling. På kort sikt er produksjonsvolumene derimot relativt stabile i de aktuelle bransjene og i stor grad bestemt av kapasiteten. Utvalget mener det bør tas utgangspunkt i et volumbasert produksjonsmål.

Ved tildeling betinget av produksjonsnivået vil bedriftens tilpasning avgjøre om den får gratiskvoter eller ikke. Hvis bedriftene fysisk skal få kvotene i det aktuelle året kvotene tildeles for, må betingelsen ta utgangspunkt i et år før tildelingen. For eksempel ved at tildeling i 2008 tar utgangspunkt i produksjonsnivået i 2007.

Tildelingskriteriet kan utformes slik at kvotene bare tildeles dersom bedriftenes produksjonsvolum i det angjeldende året ikke er lavere enn en viss prosentandel av gjennomsnittlig produksjon i basisårene. Dersom aktiviteten er lavere enn den angitte prosentandelen, defineres bedriften som nedlagt og får ikke tildelt gratiskvotene. Volumbasert produksjonsmål er imidlertid ikke uproblematisk da pruduktsammensetningen i de fleste bedriftene vil endre seg over tid. I enkelte tilfeller kan det derfor være nødvendig å foreta skjønnsmessige vurderinger for å beregne nedgang i produksjonsnivå.

Et alternativ er at myndighetene i tilfeller der bedriften har hatt en «betydelig produksjonsnedgang» vurderer om bedriften fortsatt skal få tildelt gratiskvoter. Problemet med en slik skjønnsmessig vurdering er at det åpner opp for lobbyvirksomhet og øker administrasjonskostnadene ved systemet.

Tildeling av gratiskvoter med betingelse om produksjon over et visst nivå kan for noen bedrifter innebære at de opprettholder en produksjon som ville vært innstilt dersom de måtte kjøpe kvotene. For andre bedrifter kan en slik tildelingsform innebære at de finner det mest lønnsomt å reduserer produksjonen ned til det minimumsnivået som er tilstrekkelig for å få tildelt kvoter. Bedriftene kan da få frigjort et betydelig antall kvoter som de kan selge. Jo lavere minimumsnivået settes, jo større er sannsynligheten for at en bedrift vil finne det lønnsomt å redusere produksjonen og selge gratiskvoter. Ved et svært lavt nivå må en regne med at bedrifter aldri helt vil nedlegge, men forskjellen mellom å produsere på minimumsnivå og nedleggelse blir svært liten. Dersom minimumsnivået settes høyt, så vil bedrifter som har hatt en viss nedgang i produksjon miste retten til å få tildelt kvoter.

Siden antallet gratiskvoter ikke øker med økt produksjon gir ikke systemet incentiver til kapasitetsutvidelser.

Siden de tildelte kvotene er fritt omsettelige vil bedriften få incentiver til å gjennomføre samfunnsøkonomisk lønnsomme tiltak som reduserer utslipp pr. produsert enhet.

Dersom gratiskvoter tildeles årlig vil bedriftene ha begrenset mulighet for å tjene penger på salg av gratiskvoter, hvis de reduserer aktiviteten til under det minimumsnivået som er tilstrekkelig for å få gratiskvoter, fordi de da ikke vil få tildelt kvoter i de påfølgende årene. Bedriftene vil imidlertid ha full anledning til å tjene penger på salg av gratis tildelte kvoter i hele Kyoto-perioden dersom de holder produksjonen over minimumsnivået.

Etter at tildelingskoeffisientene er fastlagt krever systemet at det innhentes informasjon om den enkelt bedrift har hatt en betydelig produksjonsnedgang. Det er sannsynligvis bare for et begrenset antall bedrifter hvor det er aktuelt å vurdere nøye om bedriften tilfredsstiller et minimumskrav til produksjon Et slikt system vil derfor ikke innebære veldig høye administrasjonskostnader.

Ved skjønnsmessige avveininger i hvert enkelt tilfellet er det imidlertid fare for en viss manipulasjon og lobbyvirksomhet fra bedrifter som står i fare for å miste gratiskvotene, og administrasjonskostnadene kan øke betydelig.

10.4.3.5 Aktivitetskorrigert tildeling (D)

Denne tildelingsformen innebærer at en bedrift tildeles gratiskvoter etter hvor stor aktivitet den enkelte bedriften har. Tildelingskriteriene er kjent i forveien slik at bedriften vet at ved å endre aktiviteten, kan den påvirke hvor mange kvoter den får. Tildelingen i et bestemt år måles etter aktiviteten i et år så nær som mulig den fysiske tildelingen. For eksempel kan tildeling for år 2008 baseres på bedriftens produksjon i 2007.

Antall kvoter er proporsjonal med bedriftens framtidige aktivitetsnivå. Slik sett skiller denne tildelingsformen seg fra betinget tildeling basert på historiske data som er proporsjonal med bedriftens historiske aktivitetsnivå, som følgelig ikke kan påvirkes.

Denne tildelingsformen kan ta utgangspunkt i utviklingen i sysselsettingen, produksjonen eller evt. annen aktivitet i bedriften. Det legges til grunn, i likhet med historisk tildeling med betingelser om «ikke nedleggelse», at tildelingen baseres på utvikling i bedriftens produksjonsvolum.

For tildeling basert på framtidige produksjonsdata, er det nødvendig å utarbeide en tildelingskoeffisient som angir sammenhengen mellom produksjonsvolum og tildeling av gratiskvoter.

Den enkelte bedrifts gratiskvoter avhenger dermed av bedriftens produksjonsnivå multiplisert med tildelingskoeffisienten. Det er avgjørende at den enkelte bedriften ikke kan påvirke tildelingskoeffisienten ved å endre sin framtidige tilpasning. Det vil gi grunnlag for ineffektive tilpasninger. For å sikre at det ikke skjer kan koeffisienten fastsettes på ulike måter:

• Den kan endres over tid, men baseres på aktivitet i så mange bedrifter innen en bransje i Norge, at hver bedrift er så liten at den ikke kan påvirke koeffisienten.

• Den kan endres over tid, men fastsettes med basis i aktiviteten i virksomheter i andre land som produserer tilsvarende produkter.

• Den kan fastsettes ut fra historiske data i de angjeldende virksomhetene.

Den første varianten forutsetter at antall virksomheter som inngår i beregningen av en felles tildelingskoeffisient er stort. Tildelingskoeffisienten kan for eksempel være den samme for alle bedriftene innen en bransje. I Norge er imidlertid situasjonen den at det er få bransjer hvor antall bedrifter er så stort at den enkelte bedriften ikke vil kunne påvirke tildelingskoeffisienten. Bedrifter innen hver bransje produserer dessuten ulike produkter på ulike måter. En felles tildelingskoeffisient vil kunne gi urimelig fordeling av gratiskvotene. Oppsplitting i flere tildelingskoeffisienter vil gjøre det betydelig vanskeligere, om ikke umulig, å sikre at enkeltbedrifter ikke kan påvirke koeffisienten.

I den andre varianten vil koeffisienten ta utgangspunkt i data for klimagassutslipp og produksjon i tilsvarende virksomheter i andre land. Denne varianten kan virke urimelig da forskjeller i produksjonsteknologi mellom norske bedrifter og utenlandske bedrifter kan føre til en uheldig nasjonal allokering av kvoter. Dette systemet forutsetter også stor tilgang av informasjon om utenlandske aktører. Varianten anses som lite gjennomførbar i praksis.

Den tredje varianten forutsetter at tildelingskoeffisienten fastsettes utfra samlet utslipp i forhold til samlet produksjon i et bestemt historisk basisår eller basisperiode.

Tildelingskoeffisienten kan enten fastsette for hver enkelt bedrift, eller det kan utarbeides en felles koeffisient for produkter med noenlunde lik utslippsintensitet.

Fastsettelse av tildelingskoeffisienter krever kjennskap til utslippsforhold og produksjon i ett eller flere historiske år ved alle de om lag 40-50 bedriftene i Norge.

Dersom det benyttes bedriftsspesifikke tildelingskoeffisienter tilsier hensynet til ikke å diskriminere bedrifter som har gjennomført tiltak at det velges et tidlig basisår for å beregne tildelingskoeffisienter.

I St.prp. nr. 54 (1997-98) Grønne skatter foreslo Regjeringen en kompensasjonsordning ved forslaget om utvidelse av CO₂-avgiften. Som grunnlag for kompensasjonen ble det foreslått å fastsette forskjellige produksjonsnormer (her: tildelingskoeffisienter) for produkter med noenlunde lik utslippintensitet. Dette antallet ble anslått til om lag 15-20 produkter/produktkvaliteter, jf. side 25-26.

Det vil ikke kreve noe mindre informasjon å samle bedriftsspesifikke tildelingskoeffisienter i felles normer enn det som kreves for å beregne de bedriftsspesifikke tildelingskoeffisientene. Ønske om å bruke felles normer må derfor være basert på ønske om en annen fordeling av kvoter enn det bedriftsspesifikke tildelingskoeffisienter vil gi.

I likhet med andre former for betinget tildeling vil derfor tildeling basert på framtidige aktivitetsdata kunne påvirke bedriftenes produksjonsbeslutninger. Siden de tildelte kvotene er fritt omsettelige vil bedriften få incentiver til å gjennomføre samfunnsøkonomisk lønnsomme tiltak som reduserer utslipp pr. produsert enhet.

Innenfor dette systemet vil det vurderes tre alternativer som skiller mellom hvordan ny virksomhet, inklusiv produksjonsutvidelser, behandles og om omfanget av gratiskvoter skal ligge fast.

I henhold til mandatet forutsettes det at etableringen av nye virksomheter ikke tildeles gratiskvoter. Det kan imidlertid virke hemmende for en gunstig omstrukturering at bedrifter som øker kapasiteten får økt beholdning av gratiskvoter mens nyetableringer innen samme bransje ikke får gratiskvoter. Det legges derfor til grunn at dersom økt produksjon gir rett til en økning i gratiskvoter bør også nyetableringer innen samme bransje har rett til gratiskvoter. Tildelingskoeffisienten for nyetableringer kan fastsettes utfra tildelingskoeffisienter for andre bedrifter i samme bransje. Dersom nyetableringer har tilgang på ny teknologi i forhold til kapasitetsutvidelser i eksisterende bedrifter, kan eventuelt tildelingskoeffisienten fastsettes utfra best tilgjengelige teknologi.

Denne tildelingsformen vil virke som et subsidie pr. produsert enhet. Tildelingsformen vil dermed gi incentiver til å opprettholde produksjonen og til å foreta kapasitetsutvidelser/nyetableringer. Tildelingsformen innebærer at antallet gratiskvoter som tildeles avhenger av det totale produksjonsvolumet innen de bransjene som får gratiskvoter. Antallet gratiskvoter vil dermed ikke holdes fast.

Dersom det er ønskelig kan alle tildelingskoeffisientene justeres slik at tildelte gratiskvotene ikke overskrider det fastlagte omfanget. Det antallet kvoter som en bedrift tildeles gjøres dermed avhengig av produksjonen i andre bedrifter. Det vil imidlertid være en ulempe for den enkelte bedrift at den ikke vet på forhånd hvor mange gratiskvoter den får, og tildelingsformen gir dermed ikke full forutsigbarhet for bedriftene. Det kan også være vanskelig å se begrunnelsen for at om en bedrift nedlegger så skal andre bedrifter få flere kvoter, og motsatt, om det blir flere nye bedrifter så skal de andre få færre kvoter.

En annen alternativ utforming av aktivitetskorrigert tildeling er sette et tak på den enkelte bedrifts tildeling av gratiskvoter. Dette taket kan f.eks. være utformet slik at produksjon utover bedriftens gjennomsnittlig produksjon i basisperioden ikke gir rett til gratiskvoter. Dette innebærer at dersom bedriften reduserer produksjonen i forhold til gjennomsnittlig produksjon i basisperioden («produksjonstaket»), så reduseres tildelingen tilsvarende. Dersom produksjonen øker så påvirkes ikke tildelingen av gratiskvoter. Dette systemet gir incentiver til ikke å redusere produksjonen i forhold til det nivået bedriften hadde i basisperioden, men gir ikke incentiver til å øke produksjonen utover dette. Produksjonsutvidelser og virksomhet som startet opp etter basisperioden, holdes utenfor tildelingen.

Ved dette alternativet vil tildelingen til den enkelte bedrift bare være avhengig av dens egen produksjon. Tildelingen vil dermed være forutsigbar. Alternativet innebærer også at en antallet gratiskvoter ikke vil overstige det på forhånd bestemte omfanget av gratiskvoter som tildeles.

Når det settes et tak på hvilket nivå av produksjon som gir rett til gratiskvoter, kan det være av stor betydning for den enkelt bedriften hvilket/hvilke basisår som benyttes til å beregne «produksjonstaket». Bedrifter som har hatt stor produksjonsøkning ønsker at det benyttes et sent år. På den annen side vil som nevnt valg av et sent basisår gitt færre kvoter til bedrifter som tidligere har gjennomført miljøtiltak. Ved valg av basisperiode vil avveiningen mellom hensynet til bedrifter som har gjennomført tiltak tidlig og bedrifter som har økt sin produksjon siden 1990, være tilsvarende som for tildeling basert på historiske utslippsdata.

Ved alle de ulike alternativene av aktivitetskorrigert tildeling vil bedriftene ha begrenset mulighet for en økonomisk gevinst ved salg av gratiskvoter når de reduserer aktiviteten, fordi de får tildelt tilsvarende færre kvoter i de påfølgende årene.

Aktivitetskorrigert tildeling stiller større krav til informasjon enn tildeling basert på historiske utslippsdata. Det er behov for både utslippstall og produksjonstall for basisperioden for hver bedrift. I tillegg er det behov for produksjonstall for tildelingsperioden. Slik sett er administrasjonskostnadene høyere enn for tildeling basert på historiske data. Det er også en fare for at bedrifter kan manipulere med produksjonsdata.

Det kan være en del problemer knyttet til å benytte volumbaserte produksjonstall som basis for tildeling. Bedrifter kan ha endret produksjonssammensetning eller begynt å produsere helt nye produkter. Tildeling til bedrifter som har skiftet til nye produkter må fastsettes ved skjønn. Dersom tildeling av gratiskvoter bortfaller hvis produktet endres, kan dette gi uheldige incentiver. Bedriftene kan velge å fortsett å produserer de produktene som gir gratiskvoter, mens det som er samfunnsøkonomisk lønnsomt er at bedriften produserte et annet produkt.

10.4.3.6 Avsluttende merknader om tildelingsformer

I de foregående punktene er det presentert fire ulike hovedtyper for tildeling. For alle former for tildeling (A-D) er det selvfølgelig mulig å innføre ytterligere tilleggsrestriksjoner. Et eksempel på en tilleggsrestriksjon kan være at ingen får tildelt flere gratiskvoter enn utslippet i det siste året i basisperioden.

Det er også mulig å basere tildelingen på ulike kombinasjoner av de tildelingsformene som er vurdert. Alle tildelingsformene vil ha styrker og svakheter i forhold til å ivareta hensynene som er nevnt i mandatet. Ulike kombinasjoner av tildelingsformene vil endre styrkeforholdet mellom de ulike hensynene.

En variant er å kombinere ikke-omsettelige kvoter (B) med en andel kvoter uten betingelser (A). En svakhet ved B som tildelingsform, oppstår dersom aktørene sitter med flere gratiskvoter enn de har behov for i Kyoto-perioden, jf. beregningene i kapittel 13.4. Ettersom B-kvotene ikke er omsettelige, vil disse bedriftene ikke kunne selge kvoter som frigjøres ved utslippsreduserende tiltak i egen bedrift. Kvotene kan eventuelt spares til senere forpliktelsesperioder, men begrensninger på omsettbarheten vil svekke incentivene til å gjennomføre billige tiltak i deler av industrien. Dersom en del av kvotene tildeles uten betingelser (A), vil bedriftene på marginen kunne frigjøre gratiskvoter for salg ved å gjennomføre tiltak i egen bedrift. A-kvotene vil innebære en overføring til bedriftene som ikke bidrar til å dempe innskrenkninger i produksjonen eller en viss strukturendring i næringslivet. B-kvotene som ligger i bunn, vil dempe muligheten for nedleggelse av virksomhet. Denne varianten vil være administrativ enkel og ikke åpne for lobbyvirksomhet.

10.4.3.7 Forslag til hvordan en bør dele ut gratiskvoter:

Dersom noen av kvotene blir tildelt gratis mener utvalget det bør legges spesiell vekt på følgende egenskaper:

1. Tildeling av gratiskvoter bør fremme et formål, og ikke bare ha en gunstig fordelingseffekt for de som er knyttet til bedriftene som får gratiskvoter. Utvalget har spesielt sett på om tildelingen bidrar til å dempe eller utsette innskrenkninger og nedleggelser.

2. Tildelingsreglene bør være enkelt utformet og enkel å administrere.

3. Tildelingsformen bør i minst mulig grad gi rom for lobbyvirksomhet fra grupper som forsøker å øke sin tildeling av gratiskvoter.

4. Tildelingen av gratiskvoter bør i størst mulig grad gi den enkelte bedrift riktige incentiver til å begrense sine utslipp, og tildelingen bør være mest mulig nøytral når det gjelder øvrige beslutninger.

De fire hovedtypene av tildelingsformer er:

• (A) Ubetinget tildeling basert på historiske utslipp.

• (B) Som A, men gratiskvotene kan ikke omsettes (dvs. gratiskvoter = B-kvoter).

• (C) Tildeling basert på historiske utslipp, betinget av «ikke nedleggelse» eller «minimum produksjonsnivå».

• (D) Aktivitetskorrigert tildeling.

Utvalget mener at ubetinget tildeling (alternativ A) ikke er hensiktsmessig, da en slik tildeling i svært begrenset grad vil ha noen virkning på bedriftenes beslutninger om innskrenkning eller nedleggelse.

Historisk tildeling betinget av et minimums-produksjonsnivå (C) kan åpne for uheldige tilpasninger, der bedrifter kan velge å opprettholde et så lavt produksjonsnivå som mulig, slik at de ikke går glipp av gratis tildelte kvoter. Inntektene bedriften får ved å selge gratiskvoter kan gjøre en slik tilpasning lønnsom. Det er sannsynligvis bare et begrenset antall bedrifter hvor en slik tilpasning er aktuell. Systemet vil derfor ikke innebære vesentlige administrasjonskostnader, selv om eventuelle muligheter for skjønnsmessige vurderinger særlig rundt minimumsnivået kan åpne for lobbyvirksomhet.

Aktivitetskorrigert tildeling (D) vil nødvendigvis kreve ganske detaljerte regler for å kunne anvendes i praksis. Utvalget har ikke kommet fram til noen enkel og oversiktelig måte dette kan gjøres på. Uansett utforming av regler, blir det trolig vanskelig å unngå at en del tvilstilfeller avgjøres ved skjønn. I så fall åpner en opp for en betydelig lobbyvirksomhet for å påvirke tolkingen av reglene.

Tildeling av ikke-omsettelige kvoter (B) vil være enkel å utforme, og vil ikke i samme grad som C og D åpne for lobbyvirksomhet. Som nevnt i kapittel 10.4.3.3 kan denne tildelingformen være effektiv når det gjelder å dempe innskrenkinger og nedleggelse av virksomhet.

Utvalget som helhet, mener at dersom noen kvoter blir tildelt gratis, skal i hvert fall noen av kvotene tildeles som ikke-omsettelige B-kvoter. Utvalget foreslår videre at tildelingen baseres på en bestemt historisk basisperiode, for eksempel at hver enkelt bedrift fritt kan velge mellom 1990 og 1998. Ny virksomhet som ikke hadde utslipp i løpet av basisperioden tildeles ikke kvoter. Det samlede antallet kvoter settes proporsjonalt med utslippet i det valgte basisåret. Alle kvotene for 2008-2012 tildeles samlet senest i 2008.

Flertallet (medlemmene Birkeland, Bjerkedal, Hagem, Haugestad, Hoel og Weltzien) anbefaler at: «en eventuell ordning med gratiskvoter begrenses til Kyoto-perioden. Flertallet legger vekt på at gratis tildelte kvoter bør bidra til å dempe eller utsette innskrenkninger og nedleggelser. Alle kvotene som tildeles gratis bør derfor være ikke-omsettlige kvoter.

Disse medlemmene anbefaler at denne tildelingsformen ikke kombineres med noen av de alternative tildelingsformene. Gratiskvoter uten betingelser (A-kvoter) har ingen virkning verken på bedriftens produksjonsnivå eller på beslutninger om å gjennomføre tiltak som påvirker utslippsintensiteten, jf. 10.4.3.2 og 10.4.3.6. Tildeling av A-kvoter virker som en ren overføring til bedriftens eiere. Å kombinere A- og B-kvoter vil ha samme effekt på bedriftens tilpasning som om bare B-kvotene ble tildelt. Flertallet kan derfor ikke se noen grunn til å tildele A-kvoter.

En svakhet ved tildelingsformen B er at bedrifter som dekker sin kvoteplikt fullt ut med gratiskvoter ikke får frigjort kvoter for salg dersom de legger om til mindre klimagassintensiv produksjon. Dette reduserer motivet til å gjennomføre slike omlegginger. Problemet bør løses ved å gjennomføre ett eller flere av følgende tiltak:

• Det kan settes et tak på gratis tildelte kvoter med sikt på å hindre at bedriftene får dekket kvoteplikten fullt ut med gratiskvoter. For eksempel kan det fastsettes at ingen bedrifter får flere gratiskvoter enn en viss andel av (f.eks. 90 prosent) av utslippet i det siste året i basisperioden

• Gratiskvotene, eller en del av dem, kan tillates spart til neste forpliktelsesperiode, jf. 10.4.3.3

• Bedriften kan søke om å konvertere noen B- kvoter til A-kvoter dersom den gjennomfører tiltak som reduserer utslippsintensiteten. Slike søknader vil bare være aktuelle for bedrifter som har muligheter for å gjennomføre slike tiltak og som enten i utgangspunktet har overdekning av kvoter eller som på grunn av klimatiltak, får overdekning av kvoter. Det vil antagelig bare være et begrenset antall bedrifter som vil søke om å få omgjort noen B-kvoter til A-kvoter. Administrasjonskostnadene ved et slikt system trenger dermed ikke bli så store. Samtidig er dette et system som kan sikre at samfunnsøkonomisk lønnsomme utslippsreduserende tiltak som ikke innebærer nedtrapping av produksjon gjennomføres. »

Mindretallet (Dahle, Halmø, Stiansen, Sunde og Aamot) mener at «en rendyrket variant av tildelingsform B vil kunne gi bedriftene for svake incentiver til å gjennomføre utslippsreduserende tiltak i egen virksomhet. Disse medlemmene mener en best øker disse incentivene ved å tildele bedriftene en andel fritt omsettelige kvoter (A) sammen med en andel ikke-omsettelige kvoter (B).

I sin rendyrkede variant tilsvarer B en utslippstillatelse tildelt på bakgrunn av historiske utslipp, noe som betyr at utslippene ikke prises slik et økonomisk virkemiddel ville gjøre. Svakhetene ved en slik tildelingsform blir sterkere jo flere aktører som tildeles gratiskvoter nær opp til eller over det kvotebehov de har i Kyoto-perioden, jf. fordelingsberegningene i kapittel 13. Dette skyldes at ettersom B-kvotene ikke er omsettelige så vil ikke disse bedriftene kunne finansiere miljøtiltak i egen bedrift ved å selge kvoter. For å gi bedriftene incentiver til å gjennomføre miljøtiltak må kvotene ha en økonomisk verdi for bedriften.

Kvotene kan gis en slik verdi på flere måter. For det første kan ikke-benyttede kvoter tillates overført (spart) til senere forpliktelsesperioder. I hvilken grad en slik ordning gjør at også B-kvotene får en verdi for bedriftene slik at de vil ønske å redusere utslippene, vil blant annet avhenge av om de tildeles B-kvoter også etter Kyoto-perioden. Det er grunn til å anta at muligheten for sparing av B-kvoter ikke vil gi bedriftene tilstrekkelige incentiver til å gjennomføre ønskede tiltak for å redusere utslippene i egen virksomhet. En annen måte å gi bedrifter incentiver til å gjennomføre utslippsreduserende tiltak, er at bedriftene gjennom en søknadsprosedyre kan få omgjort visse ikke-omsettelige kvoter til ordinære kvoter, jf. kapittel 10. Dette vil være en form for felles gjennomføring i egen bedrift. En slik variant vil være administrativt kostbar og komplisert samtidig som den åpner for lobbyvirksomhet. Det vil være krevende for myndighetene å omgjøre et riktig antall kvoter til å bli omsettelige slik at ordningen utløser kostnadseffektive utslippsreduksjoner.

Et stort antall ikke-omsettelige kvoter kan også ha negative virkninger på aktiviteten og effektiviteten i kvotemarkedet.

På bakgrunn av dette anbefaler disse utvalgsmedlemmene at det tildeles en kombinasjon av fritt omsettelige kvoter (A) og ikke-omsettelige kvoter (B). En slik løsning vil bidra til at bedrifter på marginen vil gjennomføre miljøtiltak i egen bedrift fordi dette frigjør kvoter for salg. Tildelingsformen vil i mindre grad enn en rendyrket B-variant bidra til å dempe innskrenkninger i produksjonen og kan åpne for en viss strukturutvikling i næringslivet. De ikke-omsettelige kvotene vil imidlertid ligge i bunn og dempe faren for nedleggelse av virksomhet. Kombinasjonsformen vil være administrativt enkel og ikke åpne for lobbyvirksomhet».

11 Markedet for klimagasskvoter

11.1 Innledning

I dette kapitlet vurderes forhold som har betydning for organiseringen av markedet for klimagasskvoter. Det er fra før ikke handlet med lignende »goder» i Norge, og det må ses nærmere på hvordan kvotehandelen skal foregå. Det må også antas at aktørene i markedet vil ha interesse av å handle med derivater av kvotene i tillegg til handelen med utslippssertifikater. Et derivat er en avtale om en handel på et framtidig tidspunkt til en pris som fastsettes på avtaletidspunktet, jf. 11.3. Kyoto-mekanismene gjør at kvotemarkedet blir internasjonalt. Det norske systemet vil via disse mekanismene bli en del av et internasjonalt marked, siden det vil være aktuelt med utenlandske aktører på det norske segmentet i markedet, og at norske aktører deltar internasjonalt.

Et velfungerende kvotemarked er kjennetegnet ved en kvotepris som sikrer at produsenters og forbrukeres kostnader ved å redusere utslippene av klimagasser utjevnes mellom aktører og over tid. Effektiv bruk av Kyoto-mekanismene, slik at markedet blir internasjonalt og det blir muligheter til fleksibel bruk av kvotene, står sentralt i denne sammenhengen. Eventuelle begrensninger på landenes adgang til å benytte Kyoto-mekanismene reduserer kvotenes omsettelighet og dermed effektiviteten i markedet for klimagasser.

Effektiviteten i annenhåndsmarkedet vil videre avhenge av om enkelte aktører blir så dominerende at de gjennom utøvelse av markedsmakt kan påvirke kvoteprisen og fordelingen av utslippsreduksjoner mellom sektorer og over tid. Utøvelse av markedsmakt vil kunne være et problem i et lukket eller begrenset norsk marked hvor det er begrensninger på utenlandske aktørers muligheter til å kjøpe/bruke norske kvoter og norske aktørers muligheter til å kjøpe/bruke utenlandske kvoter. Kvotemarkedet vil også kunne påvirkes av om det er myndighetene eller de kvotepliktige som skal bære risikoen for hvordan rekalkulering av utslippskoeffisientene behandles.

I motsetning til førstehåndsomsetningen er annenhåndsomsetningen karakterisert ved at det vil være flere tilbydere av utslippssertifikater. Et sentralt spørsmål vil være hvordan annenhåndsomsetningen organiseres. For eksempel kan det være aktuelt å la aktørene styre handelen bilateralt seg imellom, eller det kan etableres en organisert markedsplass, som for eksempel en varebørs. Et spørsmål i denne sammenhengen er om bare kvotepliktige skal ha tilgang til markedet, eller om det skal åpnes for alle.

I 11.2 drøftes det hvordan markedet kan organiseres, herunder en beskrivelse av desentraliserte markeder og organiserte markedsplasser. I 11.3 ses det på muligheter for omsetning av derivater, og i 11.4 drøftes bruk av Kyoto-mekanismene. Markedets omfang og muligheter for misbruk av markedsmakt omtales i 11.5. Risiko og ansvarsfordeling drøftes i 11.6.

Utvalget har i sine drøftinger i dette kapittelet aktivt brukt deler av rapporten »Handel med utslippskvoter for klimagasser» som er utarbeidet for utvalget, jf. PwC/OM/INSA/FNI, 1999.

11.2 Egenskaper ved uorganiserte og organiserte markedsplasser

11.2.1 Bilateral handel

Det meste av handelen med varer og tjenester foregår som bilateral handel, dvs. at en kjøper og en selger tar direkte kontakt med hverandre for å gjennomføre en handel. De to som er involvert i handelen vil måtte bli enige om varens/tjenestens karakter, kvalitet, pris og overtagelsestidspunkt. Økonomisk oppgjør vil normalt foregå mellom partene enten direkte eller ved bruk av en institusjon for betalingsoverføring. Det økonomiske oppgjøret gjennomføres normalt senest på overleveringstidspunktet, slik at selger har eiendomsretten inntil betalingen har skjedd. Selger vil stå overfor en risiko for at betaling ikke skjer, men innehar normalt varen inntil oppgjør har skjedd. Kjøper bærer på sin side en risiko for at varen eventuelt ikke blir levert i korrekt stand etter at betaling har skjedd. Det blir ofte benyttet forsikringsordninger for å redusere kjøpers risiko dersom det omsatte objektet har høy verdi.

Bilateral handel er enkelt dersom produktet som omsettes er homogent, og det er et fåtall selgere eller kjøpere. Da blir søketiden etter motpart kort, og kjøper behøver i store trekk bare å konsentrere seg om å sammenligne priser.

Bilateral handel kan også skje ved bruk av meglere. Meglere har som sin hovedoppgave å etablere forbindelse mellom kjøpere og selgere av varer eller tjenester og hjelpe til under forhandlingene, slik at handelen skal kunne skje på en smidig måte. Meglerne tar normalt ikke selv posisjoner i handelen, men har sin inntekt fra meglergebyrer. Konkurransen mellom ulike meglere sikrer at gebyrene de kan ta, holdes lave. Meglerne innen de forskjellige bransjene har som oftest utarbeidet et avtaleverk som danner en mal for omsetning av en gruppe produkter. Slike kontrakter/avtaler vil skape tillit mellom kjøper og selger/megler. Meglerne samler også systematisk inn informasjon om markedet de arbeider innenfor. Kjøpere og selgere tar kontakt med meglerapparatet for å kunne selge/kjøpe eller for å orientere seg i markedet. Internett har blitt et effektivt redskap for å formidle markedsinformasjon fra meglere.

I et nytt eller umodent marked vil etablering av et meglerapparat kunne bidra med å bringe sammen kjøpere og selgere, slik at hver deltaker ikke lenger trenger å ta kontakt med mange av de andre deltagerne for å finne en eventuell motpart til den handelen selskapet er interessert i å gjennomføre. Etableringen av et meglerapparat vil skje gradvis og trolig i forkant av etableringen av et organisert marked. En slik organisering vil ikke medføre kostnader for myndighetene.

For at avtaleforholdene ikke skal bli for kompliserte, er det vanlig at en spesialisert institusjon, et clearinghus, trer inn i kontakten til alle aktørene. Clearinghuset er en sentral motpart og trer inn som juridisk motpart i en transaksjon for begge parter, eller det garanterer for oppgjøret. Den opprinnelige avtalen mellom kjøper og selger erstattes av to avtaler, begge med clearinghuset som den ene parten. Clearinghuset krever sikkerhet fra partene for å sikre seg mot mislighold, og det garanterer for oppfyllelse av kontrakten.

11.2.3 Organisert markedsplass - varebørs

Dagens børslov omfatter ikke varebørser. Det er likevel mulig å opprette en lovregulert organisert markedsplass etter samme retningslinjer som en børs, uten at den omfattes av børsloven. Dagens kraftmarked på Nord Pool er et slikt system. Nedenfor vil ordet «varebørs» brukes om en slik organisert markedsplass.

Omsetning på varebørs startet i utgangspunktet med kjøp og salg av fysiske produkter. Siden har omsetningen utviklet seg til å også gjelde derivater, det vil si ulike finansielle produkter som refereres mot det underliggende fysiske produktet. Det finnes ingen klar og entydig internasjonal definisjon av hva en varebørs er, eller hva som skiller den fra andre markedsplasser eller funksjoner som utføres for eksempel av mellommenn. Noen karakteristika kan likevel gis. Virksomheten er regulert, og produktene er standardiserte med hensyn til mengde, kvalitet, leveringssted og oppgjørstidspunkt. Kjøpspris, salgspris og tilbudt mengde av de ulike produktene offentliggjøres regelmessig, og all børshandel i derivater gjøres mot en sentral motpart. Dersom ikke antallet aktører som deltar på markedet er veldig begrenset, har handel med standardiserte produkter vist seg å være effektiv ved at aktørene møtes på en markedsplass.

Varebørser har til dels oppstått ved at aktører i markedet har gått sammen om å skape slike markedsplasser, uten at nasjonale myndigheter har hatt noen rolle i dette, og dels ved at myndighetene selv har tatt et initiativ. Regelverket er i det første tilfellet utviklet av aktørene selv, og det trenger ikke være nedfelt i nasjonale regelverk. Varebørser er ofte internasjonale.

Regelverkene som blir praktisert ved børshandel i ulike land, har store likheter. Den internasjonale standardiseringen medfører at børser i større grad enn før kan samarbeide om notering av produkter og knyttes sammen elektronisk. Det er teknisk sett enkelt å gjennomføre internasjonal handel med standardprodukter. Den internasjonale omsetningen av klimagasskvoter kan derfor forenkles ved å knytte nasjonale kvotebørser sammen.

Varebørsen må kunne dokumentere at virksomheten foregår etter gjeldende regler. Dette innebærer at alle elektroniske og andre arkiv må oppbevares slik at de kan gjennomgås innenfor definerte tidsrom. Muntlige avtaler som inngås, bør registreres på bånd slik at de kan kontrolleres inntil skriftlige bekreftelser foreligger.

Følgende regelverk kan være retningsgivende for en slik etterkontroll/revisjon:

• Oppgjørsregler

• Regler for fastsetting av sluttpriser for en handelsperiode

• Regler for publisering av priser og omsetning

• Regler for løsning av uoverensstemmelser

Aktører som ønsker å delta på varebørsen, må ha adgang til regelverket før de inngår avtale om handel på varebørsen. Det må etableres en avtale mellom varebørsen og aktøren hvor begge parters rettigheter og plikter er definert. Avtalen vil normalt også inneholde informasjon om hvordan endringer i avtaleverk og regelverk skjer, samt om hvordan eventuelle konflikter skal løses. Varebørsen vil definere krav til aktører som skal tilknyttes. Kravene kan være av både finansiell, teknisk og kompetansemessig art. Kravene må ikke diskriminere mellom ulike aktører.

For at handel over varebørs skal fungere effektivt, må aktørene kjenne handelsreglene og ha tiltro til at varebørsen er en nøytral handelsplass, samt at inngangskostnadene eller transaksjonskostnadene ikke er for høye sammenlignet med bilateral handel. Ved notering på en varebørs vil en raskt få oversikt over kjøpers og selgers verdivurdering av kvotene. Informasjon om de volumene som kjøpere og selgere ønsker å omsette, bør være tilgjengelig, og ved omsetning av kvoter vil alle aktører raskt bli informert om handelen. Informasjonsformidlingen fra en varebørs er meget viktig for å effektivisere handelen. De enkelte aktørene kan ved tilgang til informasjonssystemet raskt orientere seg om prisen og mengden som er tilgjengelig på markedet. Dette reduserer søketiden betydelig for de aktørene som vurderer å delta i handelen med kvoter. Av hensyn til å skaffe aktørene best mulig informasjon om markedets vurderinger bør derfor prisene som klimagasskvotene omsettes for, publiseres, enten omsetningen skjer gjennom meglere eller på en organisert markedsplass.

Publisering av priser effektiviserer både selve handelen og planleggingsarbeidet for aktørene. Informasjonen om prisnivåer og tilgjengelige kvoter i de enkelte tidsperiodene vil være viktig informasjon til aktører som vurderer tiltak for å påvirke sine utslipp. Dersom informasjonen fra varebørsen antyder et begrenset tilbud av kvoter i framtiden og med tilhørende stigende prisnivå, vil aktører investere i tiltak som har lavere kostnader enn den forventede prisen. Tiltakene vil redusere virksomhetens behov for å kjøpe kvoter eller frigjøre kvoter for salg i markedet. Markedsprisen i et likvid marked vil gi uttrykk for aktørenes kostnadsvurderinger av egne tiltak, og vil derfor også gi myndigheter og andre interessenter verdifull informasjon. Informasjon fra varebørser andre steder vil indikere hvor tiltak for reduksjon av utslipp er billigst.

Varebørsen kan selv cleare sin handel, ved at den går inn som nøytral motpart og sørger for betaling til/innkreving fra de ulike deltagerne. For å begrense nivået av sikkerhet som må stilles, er det vanlig å omregne verdien av kontraktsporteføljen til dagsaktuell pris med jevne mellomrom. Det er også vanlig å justere kravet til sikkerhet etter den nye beregnede prisen, eventuelt kombinert med et markedsoppgjør for oppgjør av tap og gevinst pr. dato. Varebørsen/clearinghuset må ha detaljerte regler for hvordan krav til sikkerhet beregnes og hvordan markedsoppgjøret foretas. Varebørsen kan også velge å benytte et annet clearinghus, på lik linje med systemet med meglere i et bilateralt, desentralisert marked som ble omtalt i forrige avsnitt.

Dersom omsetning av klimagasskvoter kun tillates over varebørs, vil børsen komme i en monopolsituasjon som vil innebære at regulerende myndighet vil komme inn med krav til hvordan transaksjonsavgifter beregnes og belastes. Dersom varebørsen er i konkurranse med bilateral handel eller andre varebørser om omsetning av det samme produktet, vil slik regulering ikke være nødvendig. For høy prising for børstjenesten vil i et slikt tilfelle medføre at børsen mister handel til konkurrenter.

I et internasjonalt marked for klimagasskvoter er det god grunn til å anta at det vil bli etablert en eller flere varebørser. En rekke eksisterende varebørser har allerede vist interesse for dette markedet. Disse vil eventuelt kunne konkurrere med hverandre. Det er sannsynlig at markedet for klimagasskvoter ikke vil bli stort nok til at omsetning relatert til kvotene vil foregå på et stort antall varebørser. Når markedet blir mer modent må en derfor forvente at omsetningen over varebørs skjer en håndfull steder, og at det ikke vil være økonomisk å ha en børs i hvert land. Det kan da vise seg at en norsk varebørs er konkurransedyktig, men det kan også hende at dette ikke vil være tilfelle.

Omsetning over varebørs vil i et uregulert marked også konkurrere med bilateral handel formidlet av meglere. En rekke meglere, spesielt i USA, er allerede i dag aktive på dette markedet, selv om det ennå ikke er etablert fysiske kvotemarkeder for klimagasser i noen land.

11.2.4 Organisering av annenhånds- markedet og myndighetenes rolle

Organiseringen av annenhåndsmarkedet må bidra til å sikre staten den informasjonen og kontrollen som er nødvendig for at Norge kan overholde forpliktelsene på en styringseffektiv måte. Det er videre viktig å sikre en effektiv omsetning av kvotene og at markedet har god oversikt over prisutviklingen. Utslippssertifikater vil være egnet både for omsetning via varebørs og for bilateral, desentralisert omsetning. Det kan være fordeler med begge alternativene.

Uavhengig av valg av omsetningsform er det hensiktsmessig at det etableres et register som viser hvem som eier de enkelte kvotene. Dette kan for eksempel gjøres ved at Verdipapirsentralens oppgaver utvides til å også gjelde kvoteomsetning, jf. kapittel 8, eller ved at det opprettes et eget register som en parallell til den funksjonen Verdipapirsentralen har i forhold til handel i verdipapirer i dag. Dette registeret må registrere både førstehånds- og annenhåndsomsetningen. I klimaforhandlingene arbeides det med å utforme et regelverk for slike registre i forhold til Kyoto-mekanismene, jf. kapittel 5. I et nasjonalt kvotesystem som er koblet mot bruk av Kyoto-mekanismene, kan det være behov for et noe mer omfattende regelverk enn det som vil være gitt av internasjonale bestemmelser. Dette må imidlertid vurderes nærmere bl.a. på bakgrunn av resultatene fra den sjette Partskonferansen i november 2000.

Dersom det opprettes en varebørs, enten i Norge eller i utlandet, vil en oppnå en sentral og tilgjengelig markedsplass. En varebørs vil sikre at den rådende markedsprisen på kvoter vil være offentlig tilgjengelig, og alle aktører vil vite hvem de kan henvende seg til for å få kjøpt eller solgt kvoter. En varebørs vil normalt ha klart definerte handelsregler og rutiner for konfliktløsning, slik at eventuelle uenigheter kan løses raskt, noe som er viktig for å oppnå effektivitetsgevinster i omsetningen.

Det er imidlertid ikke sikkert at kvoteomsetningen kan forsvare kostnadene ved å etablere en sentral varebørs. Dette kan spesielt være tilfelle i en startfase for kvotesystemet. I så fall vil flere meglere antagelig spesialisere seg på omsetning av kvoter. Aktører som ønsker å handle med kvoter, vil trolig enkelt kunne finne en egnet megler til å bistå dem til dette. Kvoteprisene vil ikke nødvendigvis være kontinuerlig, offentlig tilgjengelige, men det antas likevel at det ikke vil være vanskelig å skaffe seg oversikten over prisutviklingen. Meglerne vil normalt ha interesse av å sørge for dette.

Utvalget anbefaler at myndighetene etablerer et register for eierskap av kvoter for eksempel ved å inkludere kvoteomsetningen i VPS-registeret, jf. kapittel 8. Registreringen må utformes slik at den er kompatibel med andre lands registre og registeret må tilfredsstille kravene som settes internasjonalt i forhold til Kyoto-mekanismene.

Utvalget mener at en kan overlate til markedet selv å finne den omsetningsformen som er best egnet. I et fritt internasjonalt kvotemarked vil det sannsynligvis både oppstå kvotebørser og være en rekke aktive meglere. Disse vil trolig sørge for at omsetningen skjer effektivt og vil tilføre markedet omfattende informasjon om priser. Utvalget anbefaler derfor ikke at staten oppretter en kvotebørs.

Dersom det ikke blir etablert et fritt internasjonalt marked, jf. drøfting i 5.2 og i 11.4, kan det være behov for å vurdere om myndighetene bør ha en mer aktiv rolle i utformingen av markedet. Dette bør imidlertid ses i lys av hva det i tilfelle er som hindrer utviklingen av markedet.

11.3 Derivatmarkedet

I tillegg til handel med de fysiske kvotene er det naturlig at det vil oppstå handel med kontrakter om kjøp og salg av kvoter på et framtidig tidspunkt. Som nevnt i 11.1, er et derivat en avtale om en handel på et framtidig tidspunkt til en pris som fastsettes på avtaletidspunktet. Det som skal omsettes, kalles derivatets underliggende aktivum. Verdien på derivatet har nær sammenheng med prisen på det underliggende aktivumet. Ulike former for derivater omtales i boks 11.3.

Varederivater i Norge er i dag ikke regulert gjennom verdipapirhandelloven. En offentlig utredning gjennomført av Varederivatutvalget (NOU 1999:29) har imidlertid foreslått at verdipapirhandelloven utvides til også å gjelde varederivater.

Varederivatutvalget foreslår å definere varederivater som finansielle instrumenter slik at handel med varederivater reguleres gjennom verdipapirhandelloven. Dette innebærer blant annet konsesjonsplikt for å yte mellommannstjenester med varederivater. For at de etablerte kraftmeglerne skal kunne fortsette sin virksomhet, foreslår Varederivatutvalget en egen konsesjonsbestemmelse for verdipapirforetak som bare driver virksomhet med varederivater.

I USA har meglere allerede formidlet handel med kvoteopsjoner knyttet til perioden 2008-2012. I tillegg til å være initiert av Kyotoprotokollen, er dette også en videreutvikling av et marked som har blitt etablert pga. frivillige forpliktelser enkelte selskaper har påtatt seg. Det er hovedsakelig kullkraftverk og kullgruver med svak kontantstrøm og stort potensiale for billige reduksjonstiltak som selger disse opsjonene. Kjøperne er hovedsakelig store bedrifter som ønsker å sikre seg mot høye kostnader knyttet til et eventuelt framtidig kvotesystem. Opsjonspremien ligger på om lag 0,25 –0,5 dollar, og prisen på kvoten er om lag 1,5 – 5 dollar pr. tonn CO₂ med utløsning av opsjonene i 2003/2004. Utslippsreduksjonene vil imidlertid skje i perioden 2008-2012. Disse handlene anses som svært risikable siden bedriftene ikke vet om de vil bli regulert og om myndighetene vil godskrive dem de aktuelle reduksjonene i annen virksomhet. De vet heller ikke om det vil være et marked for disse kvotene, bl.a. fordi det er usikkert om USA kommer til å ratifisere protokollen. Handel med kvotederivater synes på det nåværende tidspunktet ikke å være utbredt i Europa.

Erfaringen fra USA viser at den store usikkerheten omkring ratifisering og ikrafttredelse av Protokollen gir seg utslag i lav forventet kvotepris. Erfaringen viser også at det er bedrifter som har muligheter for utslippsreduserende tiltak og i tillegg svak kontantstrøm, som er villige til å ta en risiko ved å selge opsjoner på framtidige kvoter til en slik lav pris. Siden en opsjon gir en plikt til å selge kvoter, men bare en rettighet til å kjøpe, vil opsjonen bare bli innfridd dersom kvoteprisen på opsjonen ligger lavere enn markedsprisen for kvoter. Det vil si at opsjonsselgeren ikke vil få høyere pris enn markedsprisen for kvotene sine. Selgers risiko for tap skal teoretisk fanges opp av opsjonspremien som kjøper må betale for opsjonen.

Som vist ovenfor, er det grunn til å tro at dersom markedsaktørene har behov for å handle med derivater i markedet, vil det trolig dannes et derivatmarked uten innblanding fra myndighetenes side. Utvalget ser det derfor ikke som nødvendig at staten selger kvotederivater før Protokollen trer i kraft. Når Protokollen er trådt i kraft bør det vurderes om det er hensiktsmessig for staten å selge derivater eller om staten kun ønsker å selge kvoter. 2

11.4 Det internasjonale markedet - bruk av Kyoto-mekanismene

Som nevnt i kapittel 5, åpner Kyotoprotokollen for å bruke fleksible mekanismer som internasjonal kvotehandel, deltagelse i CDM-prosjekter, deltagelse i JI-prosjekter og bruk av bobler. Det blir i klimaforhandlingene utviklet et regelverk for bruk av disse mekanismene, men det er også nødvendig med et nasjonalt regelverk i tilknytning til Kyoto-mekanismene. Det er viktig at det nasjonale regelverket er kompatibelt med det internasjonale.

Adgangen til å benytte det internasjonale markedet gjennom Kyoto-mekanismene kan enten forbeholdes myndighetene, eller det kan tillates at markedsaktørene får benytte disse direkte. Dersom adgangen til å benytte Kyoto-mekanismene blir begrenset til myndighetsnivå, kan trolig regelverket forenkles i vesentlig grad. Det er imidlertid grunn til å tro at det kan være effektivitetsgevinster knyttet til at private aktører i ulike land, som sitter med viktig markedsinformasjon, kan ha direkte kontakt med hverandre. Næringslivet kan ha betydelig bedre forutsetninger for å finne fram til lønnsomme CDM- eller JI-prosjekter enn myndighetene. Private aktørers adgang til å benytte Kyoto-mekanismene bør vurderes i lys av om det legges begrensninger på landenes muligheter til å benytte mekanismene.

Utvalget mener at det vil være mest effektivt å la aktørene direkte benytte seg av Kyoto-mekanismene i et internasjonalt kvotesystem hvor det ikke er begrensninger på avtalelandenes muligheter til å benytte seg av disse. Dette forutsetter at det utvikles et sikkert kontrollsystem for bruken av Kyoto-mekanismene.

Kyotoprotokollen uttrykker imidlertid at bruk av Kyoto-mekanismene skal være et supplement til tiltak innenlands, men inneholder ingen tallfestet begrensning av partenes adgang til å handle kvoter internasjonalt. EU har i klimaforhandlingene presentert et forslag der de knytter kravet om at bruk av mekanismene skal være et supplement til tiltak nasjonalt, opp mot å begrense bruken av mekanismene, jf. kapittel 5. En slik begrensning kan øke kostnadene ved å oppfylle Norges forpliktelse, blant annet fordi kvoteprisen i det norske kvotemarkedet kan bli høyere enn den internasjonale kvoteprisen. En bindende restriksjon på adgangen til å benytte Kyoto-mekanismene vil komplisere det norske kvotesystemet og kan gjøre omsetningen mindre effektiv. Det norske kvotesystemet kan i en slik situasjon ikke koples fullt ut opp mot de internasjonale mekanismene.

Dersom det skulle bli bindende restriksjoner på adgangen til å bruke Kyoto-mekanismene, er det grunn til å anta at flere grupper av land enn EU vil velge å etablere et boblesamarbeid, jf. kapittel 5.2. Dette vil også være en mulighet for Norge. Dersom det ikke er muligheter for Norge å høste gevinster av å slutte seg til et boblesamarbeid, er det en mulighet at staten auksjonerer/selger rettigheter til å benytte seg av CDM- og JI-prosjekter på det norske markedet sammen med internasjonale kvoter. Dermed unngås kostnader knyttet til å opprette, drive og kontrollere et system hvor bedriftene etter nærmere retningslinjer kan benytte mekanismene.

11.5 Markedets omfang og risiko for misbruk av markedsmakt

Hensynet til å oppnå et effektivt marked tilsier at markedet bør være åpent for alle aktører som ønsker å delta. Effektiviteten i markedet vil være større jo flere aktører som deltar i kvotehandelen, og vil dessuten avhenge av om enkelte aktører er så dominerende at de kan påvirke kvoteprisen. Risikoen for at noen aktører skal få så stor markedsmakt at de kan påvirke markedet vil avhenge av hvor stort markedet er. Det vil også avhenge av hvor store enkelte aktører er i forhold til de andre aktørene og av åpenheten i markedet. Dersom markedet er lite og/eller noen få aktører er vesentlig større enn andre, er det stor risiko for at misbruk av markedsmakt vil forekomme, jf. kapittel 7.

Risikoen for utøvelse av markedsmakt vil trolig ikke være til stede med et velfungerende internasjonalt kvotemarked der aktørene fritt kan benytte Kyoto-mekanismene. I et relativt isolert norsk kvotemarked, eller i et dårlig fungerende internasjonalt marked, vil risikoen for utøvelse av markedsmakt kunne øke jo mindre andel av de norske klimagassutslippene som omfattes av systemet, og jo større andel gratiskvoter som utdeles med begrensninger på videresalg. Dersom kvotesystemet bare omfatter industriell virksomhet som i dag ikke er ilagt CO₂-avgift, jf. mandatets minimumsalternativ, kan mulighetene for misbruk av markedsmakt være til stede. I et slikt tilfelle vil kvotesystemet omfatte relativt få bedrifter, hvor mange er underlagt det samme konsernet. Konsernene vil da bli store aktører og vil gjennom sin etterspørsel eller tilbud av kvoter i markedet oppnå økonomiske gevinster ved å påvirke prisen på kvoter.

Dersom kvotesystemet blir mer omfattende, vil flere aktører delta i markedet. Det kan da bli både vanskeligere og mer kostbart for de største aktørene å påvirke kvotemarkedet. Men dette vil også avhenge av hvor store de nye aktørene er. Hvis systemet utvides til å gjelde alle fossile brensler, og kvoteplikten legges oppstrøms, kan det være muligheter for at markedsmakten vil øke snarere enn å avta på grunn av oljeselskapenes dominerende rolle.

Det bør merkes at det vil være i strid med art. 54 i EØS-avtalen å påvirke handelen med kvoter ved å utnytte sin dominans i markedet dersom det kan påvirke samhandelen mellom EØS-landene.

Hensynet til å begrense risikoen for utøvelse av markedsmakt i kvotemarkedet taler for å la kvotemarkedet være åpent for alle og for at markedet er fullt koblet til det internasjonale markedet. Åpen tilgang til markedet vil også sikre de beste miljømessige resultatene, fordi flere aktører da vil kunne velge å sitte med kvoter som de enten ønsker å unndra fra markedet, eller spare til senere perioder. Utvalget mener derfor at de omsetningsleddene som eventuelt finnes i Norge, bør åpnes for ikke-kvotepliktige aktører både innenlandske og utenlandske. Dette innebærer at både kvotepliktige, tradere og privatpersoner, så vel som organisasjoner, kan kjøpe kvoter. Utvalget vil påpeke at siden de kvotepliktige selv kan opptre som tradere, er det heller ingen reell mulighet for å hindre disse i å handle på markedet. Dersom markedet åpnes for aktører som ikke er kvotepliktige, vil markedet bli større og mulighetene for misbruk av markedsmakt vil kunne reduseres. Effektiviteten i markedet kan dermed øke.

11.6 Risikofordeling og ansvarsfordeling

I et kvotemarked vil det være risiko knyttet til flere forhold. For det første vil det være en risiko ved selve handelen. Det er et sentralt spørsmål i de internasjonale forhandlingene om regelverket for omsetning av klimagasskvoter internasjonalt hvorvidt kjøper av kvoter skal pålegges ansvar dersom selgerlandet ikke oppfyller sine forpliktelser. Dette er en problemstilling som hovedsakelig oppstår fordi partene i Kyotoprotokollen har begrensede muligheter for å etablere et overnasjonalt sanksjonssystem. Det drøftes ikke nærmere i denne utredningen fordeler og ulemper ved å pålegge kjøper ansvar ved internasjonal kvotehandel. Å pålegge kjøper et slikt ansvar vil si at det åpnes for å gjøre kvoter som er kjøpt i land som misligholder sine forpliktelser, ugyldige. Det legges til grunn at aktører i det norske kvotesystemet ved internasjonal handel vil måtte tilpasse seg det regelverket som landene blir enige om.

I et nasjonalt kvotesystem kan landets myndigheter pålegge sanksjoner slik at risikoen for mislighold ikke blir et vesentlig praktisk problem. I det amerikanske SO₂-kvotesystemet har sanksjonene vært så strenge at mislighold ikke har vært noe problem. Utvalget mener at de norske sanksjonsordningene bør utformes så strengt at aktørene gis sterke incentiver til å overholde kvoteplikten. Det kan for eksempel skje ved at de kvotepliktige må betale en tilleggsavgift sett i forhold til manglende utslippssertifikater, jf. nærmere omtale i kapittel 14. Dersom det likevel i unntakstilfeller skulle skje at en norsk selger ikke oppfyller kvoteplikten, for eksempel i forbindelse med en konkurs, bør ikke kjøper av denne bedriftens kvoter pålegges noe ansvar. Det ville skape usikkerhet i kvotemarkedet.

Norske myndigheter har etter at Norge undertegnet Kyotoprotokollen endret beregningsmetodikken for en del av de norske klimagassutslippene. Det er ønskelig at beregningsmetodikken også kan endres i framtiden etter at et kvotesystem er innført, slik at en i størst mulig grad måler reelle utslipp, jf. kapittel 9.

Markedet kan bli påvirket av rekalkulering av utslippene på to måter. Norges totalkvote kan bli justert opp eller ned. En justering av totalkvoten vil skje dersom utslippene i Kyotoprotokollens basisår (1990) revurderes. Denne usikkerheten er neppe et vesentlig problem for effektiviteten i kvotemarkedet, særlig ikke hvis det finnes et velfungerende internasjonalt kvotemarked hvor aktørene kan kjøpe så mange kvoter som de ønsker til en gitt verdensmarkedspris.

Den beregnede reduksjonen i den enkelte kvotepliktiges utslipp som følge av utslippsreduserende tiltak kan bli lavere eller høyere enn med den gamle beregningsmetoden. Dette påvirker ikke Norges totalkvote som tilføres markedet. Derimot kan virksomhetenes forventninger om lønnsomheten av utslippsreduserende tiltak bli påvirket dersom det er usikkerhet om framtidige utslippsfaktorer mv. Samtidig vil kvotepliktige som har gjennomført tiltak som gir mindre utslippsreduksjon enn tidligere antatt, måtte øke sitt nettokjøp av kvoter for å overholde kvoteplikten. Dette vil ha den samme økonomiske virkningen på de kvotepliktiges situasjon som en uforutsett økning i kvoteprisen.

Aktørene har gjennom kjøp av derivater i markedet mulighet for å sikre seg på forhånd mot denne typen økonomisk risiko. Dette taler for at de kvotepliktige og andre aktører i kvotemarkedet bærer risikoen knyttet til rekalkulering av utslippene. Det kan likevel være rimelig at aktørene gis noe tid til å tilpasse seg konsekvensene av endringer i beregningsmetode for utslippene. Ulempen ved å la private aktører bære hele kostnaden (og gevinsten) ved rekalkulering er at det vil kunne gjøre det vanskelig for myndighetene å gjennomføre endringer i beregningsmetodene.

Et annet alternativ kan være at staten bærer den økonomiske risikoen for de kvotepliktige knyttet til rekalkulering av utslipp, for eksempel ved å gi de kvotepliktige økonomisk kompensasjon for de merkostnadene som rekalkulering av utslippene eventuelt medfører. Det vil da være rimelig at staten får eventuelle gevinster knyttet til rekalkulering fra de bedriftene som vil ha fordel av dette. Et slikt system vil være svært vanskelig å praktisere. For det første skiller ikke usikkerheten knyttet til rekalkulering av utslipp seg prinsipielt fra andre typer usikkerhet som virksomhetene står overfor. Dessuten kan det bidra til en kostnadsineffektiv sammensetning av de utslippsreduserende tiltakene. Dersom ikke virksomhetene gis incentiver til å ta hensyn til usikkerheten om rekalkulering av utslipp, kan det skje en overinvestering i tiltak som det er knyttet stor usikkerhet til mht. de faktiske utslippsreduksjonene.

For å redusere problemet er det en mulighet at myndighetene forplikter seg til å kun rekalkulere mellom hver forpliktelsesperiode med mindre det kommer internasjonale pålegg om rekalkulering. På den måten vil ikke verdien av de allerede tildelte kvotene endre seg innenfor forpliktelsesperioden, og risikoen for aktørene i kvotemarkedet reduseres.

Utvalget mener på denne bakgrunn at mye taler for at myndighetene bør søke å unngå å endre beregningsmåten for de ulike utslippene hyppig, fordi dette kan skape usikkerhet i kvotemarkedet og for de kvotepliktige. Dette må imidlertid vurderes i lys av ønsket om at kvoteplikten i størst mulig grad skal samsvare med de reelle utslippene. Utvalget mener at beregningsmåten ikke bør endres i perioden 2008-2012 med mindre norske myndigheter får et internasjonalt pålegg om å rekalkulere i forpliktelsesperioden. Utvalget mener også at de kvotepliktige bør bære risikoen ved rekalkulering av utslippene.

12 Innfasing

12.1 Innledning

I dette kapitlet drøftes innfasingen av et nasjonalt kvotesystem. Elementene i innfasingen er blant annet lovvedtaket om systemet, tidspunkt for oppstart av henholdsvis rapporteringsplikt, kvoteplikt, salg av kvoter og tildeling av eventuelle gratiskvoter. Drøftingen av innfasing legger til grunn at kvotesystemet skal være et virkemiddel for at Norge skal overholde utslippsforpliktelsene under Kyotoprotokollen. I kapittel 12.2 drøftes innfasing av et kvotesystem som virkemiddel for å innfri Kyoto-forpliktelsen. I kapittel 12.2.1 diskuteres oppretting av rapporterings- og kontrollrutiner før kvoteplikten inntrer. I kapittel 12.2.2 reises spørsmålet om kvotene for Kyoto-perioden bør tildeles noen år før denne begynner, mens i 12.2.3 drøftes eventuell innføring av kvoteplikt før 2008.

Innfasing av et system som skal sikre at Norge overholder sine utslippsforpliktelser fra 2008 må ses i lys av hensynet til kostnads- og styringseffektivitet, hensynet til statens inntekter og til å begrense de administrative kostnadene for myndighetene og bedriftene, jf. drøfting i kapittel 7.

Det er ikke sikkert at Kyotoprotokollen trer ikraft. Utvalget har i kap. 12.3 også beskrevet en del spørsmål som må avklares dersom myndighetene vurderer å innføre et kvotesystem uavhengig av om Protokollen trer ikraft, dvs. enten før en vet om den vil gjøre det, eller dersom den ikke gjør det.

12.2 Kvotesystem for å innfri utslippsforpliktelsen under Kyotoprotokollen

Det er flere institusjonelle elementer i et kvotesystem som må operasjonaliseres for at systemet kan fungere, jf. kapittel 16. Dette gjelder blant annet opprettelse av register for hvem som eier kvoter, etablering av kontrollfunksjoner og etablering av forvaltningen av statens kvoter. Tidspunktet for når slike elementer må være operative vil avhenge av de elementene som diskuteres mer inngående under.

Utvalget ser det som naturlig at et lovvedtak om kvotesystemet vil inneholde regelverk omkring alle sentrale aspekter ved systemet, som utformingen av kvotesertifikatet, omfang av kvotesystemet, tildelingskriterier for gratiskvoter, og rutiner for rapportering, kontroll og sanksjoner mv. Utvalget vil peke på at hensynet til forutsigbarhet for produsenter og forbrukere, særlig for virksomheter som må legge en lang tidshorisont til grunn for sine investeringsbeslutninger, taler for at hovedtrekkene i kvotesystemet vedtas så tidlig som mulig og at de ligger fast over tid, jf. kapittel 7. Tidlig vedtak av kvotesystemet vil redusere Norges kostnader ved å oppfylle forpliktelsene under Kyotoprotokollen.

I det følgende drøftes innfasing av tre ulike deler av kvotesystemet, nemlig rutiner for rapportering og kontroll, tidspunkt for kvotetildeling og tidspunkt for kvoteplikt.

12.2.1 Tidspunkt for å starte opp rapporterings- og kontrollrutiner

De rapporterings- og kontrollrutinene for klimagasser som er etablert i dag må videreutvikles for en rekke kilder ved innføring av et kvotesystem, jf. kapitlene 3, 9 og 14. Det gjelder først og fremst for virksomheter som ikke har CO₂-avgift, og for de gassene det ikke betales CO₂-avgift for i dag. Videreutvikling av rapporterings- og kontrollrutinene kan ses adskilt fra når kvoteplikten bør starte. De kvotepliktige kan bli pålagt å innrapportere data i den formen og med den hyppigheten som et kvotesystem krever. Dette gjelder også før det er etablert kvoteplikt. Videre kan myndighetene gi tilbakemelding om rapporteringen er god nok.

Nye rapporteringsrutiner vil øke kostnadene for de virksomhetene som ikke allerede utarbeider gode nok oversikter over sine utslipp av klimagasser. Myndighetenes kontrollsystem vil også måtte være mer omfattende enn dagens system. På den annen side må en anta at også de kvotepliktige vil ha nytte av å prøve ut rapporteringsrutinene på forhånd. Både myndigheter og bedrifter vil se seg tjent med at det skapes en felles forståelse for regelverket og et grunnlag for gjensidig tillit i forbindelse med rapporterings- og kontrollrutinene.

Alt i alt vil en tidlig utprøving av kontroll- og rapporteringsrutinene gi en læringseffekt. Utvalget anbefaler derfor at videreutvikling av dagens rapporterings- og kontrollrutiner når det gjelder utslippene til de aktørene som det er ønskelig å pålegge kvoteplikt, starter før 2008, men etter at det er klart at kvotesystemet vil bli etablert. Utvalget anbefaler at myndighetene vurderer å innføre en rapporteringsplikt to-tre år før kvoteplikten inntreffer. En slik prosess vil dessuten bidra til å forbedre kvaliteten på Norges rapportering av klimagassutslippene internasjonalt. Forbedrede rapporterings- og kontrollrutiner vil medføre økte administrasjonskostnader for bedrifter og myndigheter.

12.2.2 Tidspunkt for tildeling av kvotene

Utvalget drøfter her kort om det foreligger grunner til at staten bør tildele kvoter for den første forpliktelsesperioden under Kyotoprotokollen tidlig, dvs. før 2008. Generelt må en anta at de kvotepliktige vil anse det som en fordel å få tilgang på kvoter tidlig. De vil da ha mulighet til tidlig å dekke behovet for kvoter, og dermed få økt sikkerhet omkring sine rammebetingelser. Jo tidligere tildelingen skjer, jo tidligere vil aktørene ha mulighet til å kjenne de økonomiske virkningene av kvoteplikten. I en utredning utført for Kvoteutvalget (PwC/OM/INSA/FNI,1999) blir det anbefalt at tildelingen starter 3-5 år før kvoteplikten inntreffer, for å skape grunnlag for finansiell handel med kvoter. Tidlig tildeling fra myndighetene er ikke nødvendigvis den eneste muligheten til å avlaste risiko i forhold til utvikling i kvoteprisen. Dessuten taler mye for at det i god tid før 2008 vil utvikles markeder internasjonalt som vil gi mulighet for bl.a. avlastning av prisrisiko.

Tildeling av kvoter gjennom salg/auksjon og tildeling av gratiskvoter behøver ikke skje samtidig. Dersom tildelingen av eventuelle gratiskvoter skal avhenge av at den kvotepliktige oppfyller nærmere bestemte vilkår, må en vente med tildelingen til det er klart at de kvotepliktige oppfyller vilkårene for å få tildelt kvoter. Dette vil for eksempel være aktuelt dersom det stilles krav om at produksjonen ved bedriften ikke skal være lavere enn et visst nivå. Heller ikke kan det tildeles gratiskvoter hvor grunnlaget for tildeling er løpende produksjon, fordi grunnlaget for tildeling ikke vil foreligge. De tildelingsformene som utvalget anbefaler, jf. kap. 10, er basert på historiske utslippsdata og skaper derfor ikke problemer i forhold til en eventuell tidlig tildeling. Det viktigste for bedriftene vil uansett være å ha sikkerhet for hvilke kriterier som ligger til grunn for tildelingen.

Det vil skape større forutsigbarhet for de kvotepliktige dersom det etableres en markedspris på kvoter på et relativt tidlig tidspunkt, selv om prisutviklingen vil være usikker. Tidlig auksjon/salg av kvoter fra statens side kan bidra til at det etableres en markedpris. Det er imidlertid ikke sikkert at tidlig handel nasjonalt med kvoter for 2008-12 gir en god indikasjon på hvordan den internasjonale kvoteprisen vil utvikle seg. Tidlig internasjonal handel med kvoter eller kvotederivater, samt gjennomføring av CDM-prosjekter etter at sertifiseringsordningen er etablert, vil muligens være vel så viktig for informasjon om kvoteprisen og for muligheten for norske aktører til å sikre seg kvoter.

Det kan være en fordel at aktørene har mulighet for å vinne erfaring med første- og annenhåndsomsetning av kvotesertifikater før den første forpliktelsesperioden starter. Tidlig tildeling av kvoter kan i noen grad bidra til dette. Spørsmålet bør i tilfelle vurderes nærmere bl. a. i lys av hva andre land gjør, utviklingen av internasjonale markedet for kvoter, kreditter og derivater knyttet til klimagasskvoter, samt at staten bør forvalte Norges tildelte mengde kvoter under Kyotoprotokollen på en fornuftig måte (jf. kap. 10.2).

12.2.3 Tidspunkt for start av kvoteplikt

I en drøftingen av om myndighetene skal innføre kvoteplikt nasjonalt før den internasjonale kvoteplikten inntreffer i 2008, synes det naturlig å vurdere om tidlig innføring av kvoteplikten kan bidra til at aktørene lærer å bruke systemet, eller at de gjennomfører tiltak, på en måte som vil gi bedret kostnadseffektivitet og styringseffektivitet i forhold til å overholde Kyoto-forpliktelsen. Innføring av kvoteplikt før 2008 vil også innebære administrative kostnader og ha virkninger for statens inntekter som det er naturlig å vurdere her. Disse problemene er også belyst i kapittel 12.3.

Det vil særlig være to viktige forskjeller mellom kvoteplikt før 2008 og kvoteplikt i forpliktelsesperioden:

• Norge vil ikke ha en internasjonal utslippsforpliktelse før 2008, slik at myndighetene må fastsette utslippstaket i kvotesystemet på en annen måte.

• Det nasjonale kvotesystemet vil i utgangspunktet ikke være koplet mot et internasjonalt system med Kyoto-mekanismene.

Det er langt fra klart hvordan utslippstaket i en innfasingsperiode for årene før 2008 i tilfelle bør fastsettes. Et tak på utslippene svarende til forpliktelsen for 2008-12 (at utslippene ikke skal overskride 101 prosent av 1990-nivået), hvor det utelukkende er adgang til å gjennomføre reduksjonene i Norge, vil medføre at det må gjennomføres langt dyrere tiltak før 2008 enn i den første forpliktelsesperioden. Dette reflekterer at den norske forpliktelsen er så ambisiøs at Norge forventes å bli nettoimportør av kvoter i den første forpliktelsesperioden.

Et alternativ til et nasjonalt tak hvor utslippene i Norge skal holdes under et bestemt nivå, vil være å innføre mekanismer for fleksibel gjennomføring. Dette kan gjøres på en rekke måter, bl.a. svarende til de som finnes i Kyotoprotokollen. Enkelte slike mekanismer er diskutert i kapittel 12.3.

Et nasjonalt kvotemarked vil bli svært begrenset i forhold til et internasjonalt kvotemarked. Dette vil gi mye mindre likviditet, samt muligheter for dårlig effektivitet i markedet og utøvelse av markedsmakt.

Dersom en skal få tid til å høste vesentlige læringseffekter fra erfaringer med et kvotesystem før 2008, må kvoteplikten ha vært iverksatt i noen år. Dette vil imidlertid gi vesentlig kortere tid for de kvotepliktige til å tilpasse seg en ny situasjon enn om denne plikten inntreffer først i 2008, hvilket vil bidra til å øke kostnadene.

Det vil videre være spørsmål om det vil være tilstrekkelig tid til å utvikle det tekniske grunnlaget for å kunne tilordne kvoteplikt til relevante rettssubjekter slik at systemet kan inkludere de samme sektorene som eventuelt kan inkluderes fra 2008. Dette vil kunne begrense kostnadseffektiviteten og eventuelt styringseffektiviteten i forhold til et nasjonalt mål.

Kostnadene ved utslippsreduksjoner vil være sterkt avhengig av hvilket tak som settes og muligheten for å benytte fleksible måter å gjennomføre klimapolitikken på. Også andre viktige elementer i kvotesystemet, slik som utformingen av annenhåndsmarkedet, vil kunne kreve andre løsninger enn de som er aktuelle for 2008-12. Utvalget har ikke gått nærmere inn på disse problemstillingene. Diskusjonen nedenfor om innfasing med kvoteplikt før 2008 vil i noen grad være betinget av hvordan utslipptaket settes og hvordan systemet ellers utformes.

Under spørsmålet om innføringen av kvoteplikt før 2008 kan redusere de samlede kostnadene ved å oppfylle forpliktelsen, og dermed bidra til økt kostnadseffektivitet, bør i alle fall tre forhold undersøkes nærmere:

• Om igangsetting av tidlig kvoteplikt kan stimulere til tiltak som reduserer kostnadene ved å nå Kyoto-forpliktelsen og som ellers ikke ville blitt gjennomført.

• Om kvoteplikt før 2008 kan redusere usikkerheten omkring fremtidig kvotepris og således bedre grunnlaget for beslutninger om utslippsreduserende tiltak

• Om det er en læringseffekt

Med hensyn til det første spørsmålet må en forvente at selve vedtaket av systemet vil utløse utslippsreduserende tiltak flere år før kvoteplikten starter når bedriftene tar den kommende forpliktelsen med i grunnlaget for sine investeringsbeslutninger. Slike tidlige utslippsreduksjoner vil være i tråd med en kostnadseffektiv oppfyllelse av Norges utslippsforpliktelse under Protokollen fordi de gjenspeiler bedriftenes optimale tilpasninger til nye rammebetingelser.

Et system med kvoteplikt før 2008 vil i utgangspunktet være et nasjonalt system. Det vil gi innenlandske aktører anledning til å gjennomføre utslippsreduserende tiltak der de er billigst. Hvis det ikke gis spareadgang for kvotene i forhold til 2008-2012 (som utvalget fraråder), kan en kan ikke regne med at den nasjonale prisen for kvoter for perioden før 2008 vil være en god indikasjon på kvoteprisen i 2008-2012. Prisen på kvotene som kan brukes før 2008 vil avhenge av hvilket tak som settes for de nasjonale utslippene i perioden, om systemet har fleksible gjennomføringsmekanismer (se kapittel 12.3) og av straffen for ikke å overholde forpliktelsene.

Det kan tenkes at innføring av tidlig kvoteplikt kan føre til større kostnader enn de som følger av om et kvotesystem overtar fra dagens virkemiddelbruk, når Kyoto-perioden starter. Det vil blant annet avhenge av hvordan taket for utslippene settes. Et nasjonalt kvotesystem vil i større grad enn i dag gjøre det mulig å gjennomføre tiltak der de er billigst, men kan likevel øke kostnadene ved utslippsreduserende tiltak fram mot Kyoto-perioden dersom utslippstaket settes lavere enn utslippsnivået dagens virkemidler utløser.

Det vil være avgjørende for å kunne oppfylle Kyoto-forpliktelsen kostnadseffektivt at kvoter for årene før 2008 holdes strengt adskilt fra kvoter som gjelder Kyoto-perioden. Kvoter som ikke blir brukt før 2008, må ikke kunne spares inn i Kyoto-perioden eller på annen måte anvendes til å dekke kvoteplikt etter 2008. Hvis utslippstaket er satt romslig før 2008, kan det meget vel tenkes at det blir kvoter «til overs» eller at kvoter viser seg å ha svært lav verdi. Disse kan være kjøpt for en høyere pris enten fra staten eller ved handel i annenhåndsmarkedet. Det kan derfor lett oppstå et press for å kunne konvertere disse kvotene til kvoter som kan brukes i Kyoto-perioden. Dersom det skjer vil staten ha færre kvoter å tildele for 2008-2012, noe som kan medføre tapt proveny fra salg av kvoter.

Eventuelle problemer knyttet til innkjøringen av kvotesystemet vil neppe skape store problemer i forhold til å sikre at Norges utslippsforpliktelse overholdes (styringseffektivitet). Utvalget regner med at staten og andre aktører i kvotemarkedet vil kunne kjøpe det antallet kvoter som er nødvendig for å oppfylle forpliktelsen på det internasjonale markedet, jf. kapittel 5. Store innkjøringsproblemer kan likevel bety at det må kjøpes flere kvoter enn det som ellers ville vært nødvendig, og det vil i så fall kunne øke kostnadene ved å overholde forpliktelsen i 2008-2012.

En begrunnelse for å sette i gang systemet tidlig vil være om det kan oppnås en viktig «læringseffekt». Ved å gi myndighetene og de kvotepliktige en innkjøringsperiode, vil en kunne avdekke eventuelle svakheter ved systemet og rette disse opp innen Kyoto-perioden starter. Dermed vil en ha større sikkerhet for at kvotesystemet vil fungere tilfredsstillende fra starten av Kyoto-perioden. Et argument i denne forbindelsen er at det kan bli dyrere for Norge å lære av feil i 2008-2012 enn tidligere, siden vi da har en utslippsforpliktelse som er nedfelt i en internasjonal avtale.

Erfaringene med tidlig førstehåndsomsetning kan være av betydning for forpliktelsesperioden. Om ønskelig kan myndighetene imidlertid legge ut kvoter som gjelder for 2008-2012 for salg tidlig, jf. kapittel 12.2.2. Å oppnå en slik erfaring betinger altså ikke tidligere kvoteplikt.

Innføring av kvoteplikt før 2008 vil stimulere aktørene til å handle med andre norske aktører i et annenhåndsmarked. Det vil kunne gi aktørene bedre oversikt over det nasjonale markedet og mulighet til å prøve ut forskjellige typer handel. En del av disse erfaringene kan være relevante også for handel med kvoter for Kyoto-perioden, selv om aktørene og handelsformene vil endres med et internasjonalt marked. Nærmere 2008 vil det antagelig bli mulig å handle med kvotederivater og kan hende også med tidlig tildelte kvoter. Erfaringene fra slik handel vil kunne være av større verdi for aktørene.

Statens proveny vil bli påvirket av hvordan kvotesystemet blir faset inn. Statens inntekter fra CO₂-avgiften faller bort når en bred kvoteplikt innføres, men staten vil få proveny fra salg av kvotene. Statens inntekter fra kvotesystemet vil generelt avhenge av omfanget av kvotesystemet, hvor stor andel av kvotene som eventuelt tildeles gratis og prisen staten oppnår ved salg av kvotene. Den samlede provenyvirkningen for staten er svært usikker og vil avhenge av en rekke faktorer, men en kan ikke utelukke at et bredt kvotesystem kan gi vesentlig lavere proveny i forhold til statens inntekter fra dagens CO₂-avgift.

Utvalget mener at hensynet til oppfyllelse av Kyoto-forpliktelsen alt i alt ikke tilsier at det innføres et bredt kvotesystem med kvoteplikt før 2008. Det avgjørende for om et slikt tidlig kvotesystem skal innføres, bør være om myndighetene ønsker andre klimapolitiske virkemidler uavhengig av Kyoto-forpliktelsen, jf. kapittel 12.3. Innføring av et kvotesystem må i så fall vurderes opp mot alternativ virkemiddelbruk.

12.3 Vurderinger som må gjøres for et kvotesystem som et supplement eller erstatning for dagens virkemidler

Det er ikke sikkert at Protokollen trer ikraft. Det kan være at usikkerheten omkring ikrafttredelsen vil vedvare relativt lenge, selv om det nå virker sannsynlig at dette spørsmålet vil være avklart i 2005 og at det kan være avklart en del tidligere. På grunn av en omfattende politisk debatt omkring et tidlig eller selvstendig kvotesystem ønsker utvalget å peke på visse aspekter ved å innføre et nasjonalt kvotesystem som supplement til, eller som erstatning for, dagens klimapolitiske virkemidler uavhengig av om Kyotoprotokollen trer ikraft. Innføring av et kvotesystem vil bety en vesentlig endring i forhold til dagens virkemiddelbruk overfor klimagasser. Utvalget har her beskrevet en del spørsmål som må avklares dersom myndighetene vurderer å innføre et kvotesystem uavhengig av om Protokollen trer ikraft, dvs. enten før en vet om den vil gjøre det, eller dersom den ikke gjør det. Et system som innføres uavhengig av Kyotoprotokollen, vil stort sett reise de samme problemstillingene som om myndighetene ønsker å innføre kvoteplikt før 2008.

Dersom myndighetene velger å innføre et kvotesystem før det er klart at Protokollen vil tre ikraft, antar utvalget at det vil være fordi myndighetene ønsker å ta i bruk et slikt virkemiddel uavhengig av protokollforpliktelsene. Denne antakelsen skyldes blant annet at iverksettelsen av et slikt system, spesielt innføring av kvoteplikt og bedriftenes tilpasning til denne, samt salg av kvoter, vil medføre betydelige tilpasninger hos aktørene som det vil være svært komplisert og kostnadskrevende å reversere. Utvalget vil understreke at rammebetingelsene for et slikt system vil være betydelig annerledes enn for et system som skal tilpasses forpliktelsene under Kyotoprotokollen og integreres med de mekanismene som ligger i denne. Utvalget vil begrense seg til å peke på en del vesentlige problemstillinger myndighetene må ta hensyn til i vurderingen av et slikt system.

Et argument for kvoteplikt til erstatning for dagens virkemidler vil være at kostnadene ved å nå et gitt nivå på samlede utslipp (utslippstak) kan reduseres. Dette skyldes at dagens virkemidler ikke er utformet kostnadseffektivt. Økt kostnadseffektivitet i virkemiddelbruken kan eksempelvis oppnås ved å erstatte dagens utforming av CO₂-avgiftene med et kvotesystem uavhengig av om Kyotoprotokollen trer i kraft eller en bred karbongradert klimagassavgift. Å innføre nye virkemidler før forpliktelsesperioden vil imidlertid kunne medføre kostnader utover de Norge har forpliktet seg til i Kyoto-avtalen, så lenge de totale utslippene i Norge reduseres i forhold til hva dagens virkemiddelbruk medfører. En slik omlegging i klimapolitikken vil også ha fordelingseffekter ved at bedrifter som i dag er ilagt svake reguleringer vil få økte restriksjoner på sine utslipp, mens bedrifter som er underlagt strenge reguleringer vil få lettelser.

Ved å innføre et kvotesystem i Norge som supplement til eller erstatning for dagens virkemidler er det en rekke forhold som må avklares, jf. kapittel 12.2.3. Dette gjelder blant annet om det skal innføres et absolutt tak på utslippene og eventuelt hvilket utslippstak som skal settes. Det er langt fra klart hvordan et utslippstak i årene før 2008 i tilfelle bør fastsettes. Et tak på utslippene svarende til forpliktelsen for 2008-12 (at utslippene ikke skal overskride 101 prosent av 1990-nivået), hvor det utelukkende er adgang til å gjennomføre reduksjonene i Norge, vil medføre at det må gjennomføres langt dyrere tiltak før 2008 enn i den første forpliktelsesperioden.

Et alternativ til et nasjonalt tak hvor utslippene i Norge skal holdes under et bestemt nivå er å kombinere det nasjonale systemet med mekanismer som ikke gir en uhensiktsmessig høy kvotepris i Norge; altså en form for fleksibel gjennomføring. Under gis en gjennomgang av alternative måter å gjøre dette på.

En mulig fleksibel måte å gjennomføre klimapolitikken på er at myndighetene regulerer tilbudet av kvoter med utgangspunkt i en forventet fremtidig kvotepris under Kyotoprotokollen, eller at myndighetene setter en begrenset straffeavgift (karbonavgift) for utslipp ut over kvoten, slik det danske kvotesystemet er utformet. Myndighetene kan da sørge for at kvoteprisen ikke stiger over en viss grense, slik at det ikke blir utløst «for dyre» tiltak. Dersom Protokollen trer ikraft, kan prisen etter hvert eventuelt stige dersom prisen for kvoter for 2008-2012 også gjør det. En slik fremgangsmåte forutsetter både at det utvikler seg et velfungerende nasjonalt marked for kvoter, og at myndighetene har en velbegrunnet oppfatning om hva kvoteprisen i 2008-2012 vil bli. Det er forutsetninger som ikke uten videre kan legges til grunn. Et slikt system vil heller ikke ha et fast utslippstak, men være en blanding mellom et kvote- og et avgiftssystem. Et slikt system vil ha likhetstrekk med det danske systemet som skal innføres fra 2000, jf. kapittel 5.

En annen mulighet vil være at de kvotepliktige får anledning til å gjennomføre og bli godskrevet tiltak i utlandet, svarende til Felles gjennomføring eller Den grønne utviklingsmekanismen under Protokollen. Norge kan eventuelt på egenhånd sette opp et kontrollapparat for å godkjenne slike kreditter, eventuelt i samarbeid med vertslandene. Dette vil kunne bli komplisert i forhold til de mekanismene som blir etablert under Protokollen, hvor det vil bli utviklet et internasjonalt regelverk og institusjonelle ordninger. Erfaringene fra pilotfasen for AIJ (Felles gjennomføring) under Konvensjonen tilsier at det tar tid å etablere slike prosjekter, slik at effekten av en slik mulighet vil kunne være mindre enn for senere år. Etter at Protokollen er trådt ikraft er det også mulig at prosjekter som er internasjonalt godkjent under Den grønne utviklingsmekanismen, kan tillates benyttet.

Med et kvotesystem i stedet for dagens virkemidler kan den norske virkemiddelbruken enklere koples til andre lands kvotesystemer. Utvalget vil i den forbindelsen vise til at både Sverige og Finland er i ferd med å utrede nasjonale kvotesystemer. Det forventes at utrederne der vil se på mulighetene for et felles nordisk kvotesystem med kvoteplikt før 2008. Videre har Danmark bestemt å innføre kvoteplikt fra 2000 kombinert med avgift for utslipp fra produksjon av elektrisitet. Dette systemet skal kunne kobles til andre lands kvotesystemer. Hvordan denne typen regionalt kvotesystem eventuelt vil påvirke kostnadene for Norge avhenger av reduksjonskostnadene i de involverte landene og det totale taket innenfor systemet; altså for landene samlet sett.

Nordisk ministerråd har over lang tid gjennomført studier av mulige kvotesystemer for Norden og /eller Østersjøregionen. I Østersjøsamarbeidet (hvor Norge deltar) vurderes det om og eventuelt hvordan regionen kan gjøres til et utprøvingsområde («testing ground») for den typen fleksible mekanismer som finnes i Kyotoprotokollen. Det vil være mange juridiske, økonomiske og miljømessige problemstillinger som i tilfelle må vurderes i forhold til disse forslagene.

Utvalget vil peke på at en i Kyotoprotokollen, og i EUs oppfølgende byrdefordeling, har blitt enige om tallfestede forpliktelser for de ulike landene. Et slikt utgangspunkt er ikke tilstede for årene før 2008. Dersom Protokollen ikke skulle tre ikraft, vil de respektive landene også måtte vurdere om de ønsker å sette nasjonale utslippstak og, hvis de ønsker å etablere slike tak, hvilke nivåer de bør settes på.

Blant annet innenfor det nordiske samarbeidet har det vært utredet et felles kvotesystem for elektrisitetssektoren. Denne type systemer vil medføre en del ekstra problemstillinger i forhold til sektorovergripende systemer. De enkelte sektorene, som for eksempel elektrisitetssektoren, kan være enda mer forskjellige enn landene fremstår totalt sett, og systemer som kun skal gjelde enkeltsektorer vil kreve helt nye vurderinger av initiell fordeling av kvoter mellom land. Det vil bli krevende å finne en balanse mellom utslippsforpliktelsene i de aktuelle landene som gir en god miljøeffekt og samtidig en rimelig økonomisk fordeling. Det vil også være krevende for landene å oppnå en kostnadseffektiv nasjonal politikk hvis ulike sektorer skilles ut på denne måten.

Det må videre vurderes om kvotene skal selges eller tildeles gratis og muligheter for å handle med kvotene. Det må også vurderes hvem som skal få delta i kvotehandelen, og her bør det legges vekt på å hindre misbruk av markedsmakt.

Et nasjonalt system, eller et system med deltakelse fra et begrenset antall små land, vil gi et vesentlig mindre marked enn det som det åpnes for under Kyotoprotokollen. I et lite marked, som også kan være mer utsatt for bruk av markedsmakt, vil det kunne være behov for at staten spiller en mer aktiv rolle i å utforme institusjonene og kontrollere de ulike typene deltakere enn det som hovedregel legges opp til i kap. 11.

Utvalget har ikke vurdert disse forholdene nærmere, men vil peke på at de vil påvirke kostnadene ved å innføre et kvotesystem som supplement eller erstatning for dagens virkemidler.

Et kvotesystem som iverksettes uavhengig av Kyotoprotokollen kan utformes bredt, slik at det omfatter alle virksomheter det er mulig å inkludere i systemet, jf. kapittel 9, eller det kan kun omfatte de industrielle virksomhetene som i dag ikke er ilagt CO₂-avgift. Det kan også i prinsippet omfatte utslipp og opptak i skog dersom disse skulle vise seg å være egnede. Et bredt kvotesystem vil erstatte dagens virkemidler, mens et begrenset kvotesystem for de virksomhetene som har avgiftsfrie utslipp i dag, vil være et supplement til dagens virkemidler.

Innføring av et kvotesystem vil ha virkninger for statens proveny. Størrelsen på det samlede provenyet vil avhenge av en rekke faktorer, men utvalget vil ikke utelukke at et bredt kvotesystem kan gi lavere inntekter for staten enn dagens CO₂-avgifter. Et begrenset system for de sektorene som i dag ikke har CO₂-avgift vil ikke redusere provenyet, men myndighetene må vurdere hvordan kvotesystemet skal gjøres kompatibelt med det eksisterende avgiftsystemet. Utvalget vil peke på at det i et begrenset kvotesystem kan komme press fra andre næringer som er ilagt avgift, om å bli omfattet av kvotesystemet. Inkludering av disse sektorene vil øke kostnadseffektiviteten i virkemiddelbruken, men vil redusere statens proveny.

De argumentene utvalget har ført i marken for å gjøre systemet så bredt som mulig i et Kyoto-protokollregime vil også kunne brukes i forhold til et system uavhengig av Protokollen. Vekten på argumentene vil imidlertid kunne være ulik. For eksempel vil behovet for styringseffektivitet være avhengig av hvor viktig det vil være å nå ett bestemt kvantitativt mål.

Særmerknad til kapittel 12

Medlemmene Bjerkedal, Hagem, Hoel og Weltzien «vil understreke at Norge bør innføre et kvotesystem for Kyoto-perioden først i 2008, og ikke tidligere. En innføring av kvoter før 2008 gir bedriftene unødige tilleggskostnader, jf. drøftingen i avsnittene over. Som påpekt i avsnitt 12.3, vil dessuten et kvotesystem før 2008 nødvendigvis måtte bli forskjellig på flere viktige punkter enn kvotesystemet som vil gjelde fra 2008. En innføring av et kvotesystem før 2008 vil derfor virke forstyrrende i forhold til innføringen av det mer langsiktige kvotesystemet.

Å vurdere tilknytning til andre kvotesystemer (regionale eller sektorvise) før Kyoto-perioden ligger ikke innenfor utvalgets mandat. Utvalget har likevel valgt å drøfte visse problemstillinger i tilknytning til slike kvotesystemer. Etter disse medlemmenes syn vil problemene med å knytte seg til andre kvotesystemer før det er avklart om Kyotoprotokollen trer i kraft være meget store, bl. a. fordi slike kvotesystemer både må tilpasses en situasjon der Protokollen eventuelt ikke trer i kraft og en situasjon der Protokollen trer i kraft. Selv om en vet at Kyotoprotokollen trer i kraft, vil tilknytning til regionale eller sektorvise kvotesystemer kunne føre til høyere kostnader og vanskeligere tilpasning til et langsiktig system.

Dersom Kyotoprotokollen ikke trer i kraft, vil situasjonen være en helt annen enn den som utvalget har lagt til grunn i sitt arbeid. Hva slags klimapolitiske virkemidler som vil være fornuftige for Norge å bruke i en slik situasjon vil bl.a. avhenge av

• Den internasjonale situasjonen, spesielt hva som vil komme av internasjonale klimaavtaler og/eller koordinering av klimapolitikk dersom Kyotoprotokollen ikke trer i kraft

• Målsettingene Norge vil ha for klimapolitikken i en slik situasjon

Utvalget har ikke drøftet disse punktene. En ikke kan utelukke at elementer av utvalgets foreslåtte kvotesystem kan være en del av den norske klimapolitikken hvis Kyotoprotokollen ikke trer i kraft. Dette er imidlertid ikke opplagt, og en løper uansett en høy risiko for at deler av et tidlig innført kvotesystem må omgjøres dersom det senere viser seg at Kyotoprotokollen ikke trer i kraft. En situasjon hvor en først innfører et kvotesystem for deretter få år etter å avvikle det, eller endre det på vesentlige punkter, vil være svært uheldig».

13 Samfunnsøkonomiske konsekvenser av ulike kvotesystemer

13.1 Innledning

I dette kapitlet vurderes de økonomiske konsekvensene av alternative nasjonale kvotesystemer, herunder virkninger på verdiskaping, konkurranseforhold, sysselsetting, enkeltnæringer, distrikter og inntektsfordeling. For de makroøkonomiske vurderingene legges det til grunn et langsiktig perspektiv, der klimaforpliktelsene forventes å bli mer krevende etter 2012 enn i første avtaleperiode.

I St.meld. nr. 29 (1997-98) Norges oppfølging av Kyotoprotokollen (Kyoto-meldingen) ble det presentert beregninger av kostnadene for Norge ved gjennomføring av Kyotoprotokollen. Disse beregningene vil danne utgangspunktet for vurderingene i avsnittene 13.2 og 13.3.

Avsnitt 13.3 drøfter mulige økonomiske konsekvenser av å velge ulike kvotesystemer. Drøftingen er basert på analyser ved hjelp av makroøkonomiske modeller. Hovedresultatet fra de analysene som utvalget har fått utført, er at valg av kvotesystemets omfang og hvorvidt det tildeles gratiskvoter har liten betydning vurdert fra et makroøkonomisk synspunkt, for eksempel i form av verdiskaping og sysselsetting. Dette skyldes i første rekke at de næringene som i særlig grad vil få økte kostnader ved innføring av et kvotesystem, står for en relativt liten del av den samlede verdiskapingen og sysselsettingen i Norge. Makromodellene gir et samlet bilde av den økonomiske aktiviteten i landet, og vil ikke kunne belyse virkninger for den enkelte bedrift eller lokalmiljøene der disse er lokalisert. Detaljeringsnivået i modellene gjør også at det ikke er mulig å belyse virkninger av mulige begrensninger på omsetningen av gratiskvoter.

Avsnitt 13.4 gir et mer detaljert bilde av konsekvenser for enkeltnæringer, distrikter og inntektsfordeling. En sentral konklusjon er at det er store forskjeller i hvordan et kvotesystem med salg av kvoter vil slå ut for de ulike klimagassintensive næringene. Kvotekostnadene kan bli særlig store i forhold til inntjeningen for bransjene ferrolegering, karbider, raffinering og sement. Disse bransjene sysselsetter i dag om lag 5 200 ved produksjonsbedriftene, noe som tilsvarer 0,23 prosent av den samlete sysselsettingen i Norge. Markedet for ferrolegeringer og karbider er globalt, og muligheten for å overvelte økte kostnader i produktprisene er derfor trolig begrenset. For oljeraffinering og sementindustrien, som i hovedsak konkurrerer på det europeiske markedet, kan muligheten for å øke produktprisene være større. Dette avhenger av hvor sterke virkemidler andre lands virksomheter i disse bransjene stilles overfor i forhold til virkemidlene i Norge, noe det er knyttet betydelig usikkerhet til. Det er mulig at en del bedrifter med store klimagassutslipp kan bli nedlagt også uavhengig av om bedriftene må betale kvotekostnadene.

Flere av de bedriftene som har svak lønnsomhet i forhold til de kostnadene som kjøp av kvoter vil medføre, ligger på steder hvor de aktuelle virksomhetene utgjør hovedtyngden av næringsvirksomheten. Gratiskvoter for industriell virksomhet, tilsvarende 70 prosent av utslipp i 1990 som ville vært avgiftsfrie med dagens regler, vil i stor grad motvirke nærings- og distriktsmessige virkninger av et kvotesystem i den utstrekning gratiskvotene benyttes av de bedriftene som tildeles kvotene. En annen virkning av gratiskvoter er at industrien kan ha svake incentiver til å redusere utslippene ytterligere.

13.2 Kostnader ved gjennomføring av Kyotoprotokollen

Gjennomføringen av Kyotoprotokollen vil påvirke norsk økonomi dels ved at Norge påtar seg å begrense de nasjonale klimagassutslippene, dels ved at verdien av Norges netto energieksport reduseres. Kostnadene ved å overholde den internasjonale utslippsforpliktelsen vil komme i form av tiltaks- og omstillingskostnader i Norge og eventuelle finansielle kostnader ved bruk av Kyoto-mekanismene. Kyotoprotokollen medfører at de norske utslippene av drivhusgasser tillates å være 1 prosent høyere i gjennomsnitt pr. år i perioden 2008-2012 enn i 1990. I dette avsnittet oppsummeres hovedresultatene fra de makroøkonomiske analysene i Kyoto-meldingen. Det vises til meldingen for en mer detaljert drøfting.

I St.meld. nr. 29 (1997-98) ble det presentert en referansebane for de norske klimagassutslippene (eksklusive binding av CO₂ i skog). Alle de seks klimagassene som er omfattet av Kyotoprotokollen, er inkludert både i de makroøkonomiske analysene som ble presentert i Kyoto-meldingen og i analysene av ulike kvotesystemer som utvalget har fått gjennomført, og som er presentert i avsnitt 13.3. Kostnadene ved reduksjon av CO₂-utslipp er analysert ved hjelp av det makroøkonomiske modellapparat som benyttes i Finansdepartementet. Analysene av kostnadene ved reduksjon av utslipp av klimagassene utenom CO₂ er basert på informasjon om tiltakskostnader for disse gassene utarbeidet av Statens forurensningstilsyn.

Det er usikkert hva kostnadene ved Kyotoprotokollen vil bli for Norge. Usikkerheten er bl.a. knyttet til utslippsframskrivinger, kostnader ved klimatiltak og til utviklingen i oljeprisen og andre energipriser. Det er dessuten usikkert hvilke kostnadsbesparelser Kyoto-mekanismene vil kunne gi. St.meld. nr. 29 (1997-98) beskriver to alternative framskrivinger. Det ene alternativet innebærer at alle utslippsreduksjoner gjennomføres nasjonalt. Det andre alternativet innebærer at en kun gjennomfører de tiltakene nasjonalt som har lavere kostnader enn den internasjonale prisen på klimagassutslipp som er lagt til grunn for beregningene. Det forutsettes at reduksjonene gjennomføres på en kostnadseffektiv måte. Framskrivingene beskriver betydelige og relativt raske omstillinger, spesielt i prosessindustrien. Det er lagt til grunn at de andre Annex B-landene oppfyller sine forpliktelser, og at dette vil medføre økte internasjonale priser blant annet på elektrisitet og energiintensive produkter.

Muligheten for at noe av kostnadene ved å oppfylle Norges Kyoto-forpliktelse kan overveltes i prisene på energiintensive produkter vil avhenge av hvordan andre OECD-land utformer sine virkemidler. Dersom andre lands virksomheter i begrenset grad blir stilte overfor kostnadene ved å slippe ut klimagasser, vil mulighetene for konkurrerende virksomheter i Norge til å overvelte økte kostnader i produktprisene bli tilsvarende redusert.

Det ble i St.meld. nr. 29 (1997-1998) vist til at de marginale kostnadene ved å redusere klimagassutslippene er relativt høye i Norge sammenlignet med i andre land. En årsak er at kraftforsyningen i Norge er basert på vannkraft. Mange europeiske land har betydelig rom for tiltak med lave marginalkostnader, som for eksempel reduksjon av kullsubsidier, overgang fra kull- til gasskraftverk og økt utnyttelse av spillvarme i varmekraftverk. Videre har Norge, i motsetning til de fleste andre land, allerede innført CO₂-avgifter på en betydelig del av CO₂-utslippene, og særlig på de områdene hvor omstillingskostnadene ved avgiftslegging trolig er lavest. Det betyr at en stor del av potensialet for tiltak med lave kostnader er uttømt.

Deler av de norske CO₂-utslippene er imidlertid fritatt for avgiften eller har redusert sats, jf. kapittel 4. Fritak for avgiften og store satsforskjeller gjør at ulike forbrukere og produsenter står overfor svært ulike priser på utslipp. Utslippene som er fritatt for avgift eller har redusert sats, er i stor grad konsentrert i utslippsintensive industribransjer. Sysselsettingen i disse produksjonsbedriftene utgjorde 0,9 prosent av samlet sysselsetting i Norge, bearbeidingsverdien 1,7 prosent av BNP, eksportverdien 19 prosent av samlet vareeksport og klimagassutslippene 27 prosent av Norges totale utslipp i 1997. Dagens norske avgiftsstruktur gjør at kostbare utslippsreduksjoner vil bli gjennomført framfor mindre kostbare tiltak.

Potensialet for utslippsreduksjoner til lave kostnader, slik det framgår av beregningene i Kyoto-meldingen, er størst for gassene utenom CO₂. Ved en reduksjon i utslippene for disse gassene på noe under 4 millioner tonn CO₂-ekvivalenter i forhold til referansebanen i 2010 vil de dyreste tiltakene trolig koste 100-150 kroner pr. tonn.

Dette kommer i tillegg til reduksjonene i utslippene av metan i referansebanen som følge av allerede vedtatte virkemidler. Det er betydelig usikkerhet om effekten av vedtatte virkemidler, og det går fram av Kyoto-meldingen at en har valgt å være forsiktig i anslagene. Kostnadene kan komme til å øke relativt sterkt dersom utslippene av andre gasser enn CO₂ reduseres utover 4 millioner tonn CO₂-ekvivalenter. I beregningene er ikke bindingen av CO₂ i skog inkludert, da det nettoopptaket av CO₂ som kan krediteres i lys av Kyotoprotokollen trolig er svært lite, jf. St.meld. nr. 29.

Alternativet med kostnadseffektiv og fleksibel gjennomføring av Norges Kyoto-forpliktelse

Dersom deler av Norges Kyoto-forpliktelse oppfylles ved kvotehandel, felles gjennomføringsprosjekter innenfor industriland eller gjennom Den grønne utviklingsmekanismen, vil en unngå å gjennomføre de hjemlige tiltakene som har svært høye marginalkostnader. Det er usikkerhet om hvilken pris som vil danne seg for kvoter og felles gjennomføringsprosjekter, jf. Kyoto-meldingen. Både i Kyoto-meldingen og i de makroøkonomiske beregningene som omtales i avsnitt 13.3 nedenfor, legges det til grunn en kvotepris på 125 kroner for den første forpliktelsesperioden.

Beregningene i Kyoto-meldingen indikerer at det av et samlet reduksjonsbehov på vel 12 millioner tonn CO₂-ekvivalenter i 2010 i forhold til en referansebane vil være lønnsomt for Norge å redusere utslippene med noe over 5 millioner tonn hjemme og resten gjennom kvotekjøp og tiltak i utlandet. Av de hjemlige reduksjonene utgjør reduksjoner i utslippene av andre gasser enn CO₂ snaut 4 millioner tonn CO₂-ekvivalenter.

De samlede samfunnsøkonomiske kostnadene vil kunne bli rundt 2 milliarder kroner for 2010, hvorav om lag halvparten av kostnadene vil være knyttet til kjøp av kvoter, felles gjennomføringstiltak og Den grønne utviklingsmekanismen. Et alternativ med fri adgang til å bruke Kyoto-mekanismene vil begrense omstillingskostnadene særlig for utslippsintensiv industri sammenlignet med et alternativ hvor det legges effektive begrensninger på kvotekjøp fra utlandet. En fri adgang til å bruke mekanismene gjør også at det blir svært liten «karbonlekkasje» til områder utenfor industrilandene. Samtidig vil en bidra til overføring av finansielle ressurser og teknologi til land med overgangsøkonomier og ulike utviklingsland.

Alternativet med kostnadseffektiv gjennomføring av Norges Kyoto-forpliktelse internt i Norge

Det ble i St.meld. nr. 29 (1997-98) også presentert en framskriving som illustrerer mulige konsekvenser av at Norge ikke tar i bruk Kyoto-mekanismene. Det ble i denne framskrivingen forutsatt at CO₂-avgiftene på utslipp som i dag ikke er avgiftsbelagt eller har redusert avgift, trappes opp til det nivået som sikrer at Kyoto-forpliktelsen oppfylles internt i Norge. Det er anslått at CO₂-avgiften gradvis må trappes opp, og være i størrelsesorden 350 kroner pr. tonn i 2010. Det er i beregningene forutsatt at provenyet fra økningen i CO₂-avgiften benyttes til å redusere andre skatter og avgifter, slik at det samlede skatte- og avgiftsnivået blir uendret.

Det er på bakgrunn av studier av lønnsomheten i enkeltbransjer lagt til grunn for utslippsbanen som akkurat oppfyller Kyoto-forpliktelsen ved nasjonale tiltak, at betydelige deler av raffinerings-, ferrolegerings-, karbid-, ammoniakk-, og sementindustrien nedlegges. En slik omlegging av CO₂-avgiften vil medføre lavere skatter og avgifter for det mer sysselsettingsintensive næringslivet, dersom provenyet tilbakeføres økonomien for eksempel ved redusert arbeidsgiveravgift eller redusert inntektsskatt. Modellberegningene indikerer at sysselsettingen samlet sett blir relativt lite endret.

Når det ses bort fra effekten på petroleumsinntektene, vil kostnadene for Norge ved å oppfylle Kyotoprotokollen i dette alternativet kunne bli i størrelsesorden 6 milliarder kroner årlig (snaut 0,5 prosent av BNP i 2010). Det tilsvarer økte kostnader på om lag 4 milliarder kroner årlig sammenlignet med alternativet der Kyoto-mekanismene tas i bruk. Dette reflekterer at dersom Norge ikke tar i bruk Kyoto-mekanismene, vil omstillingskostnadene knyttet til redusert aktivitet i enkelte næringer kunne bli store.

I den grad det tar lang tid før Kyoto-mekanismene er operative og et velfungerende internasjonalt kvotemarked er på plass, kan virkningene av å innføre et kvotesystem i Norge ligne mest på beregningsalternativet med kostnadseffektiv gjennomføring av Kyoto-forpliktelsen internt i Norge. I en slik situasjon vil kvoteprisen i Norge kunne avhenge av hvordan kvotesystemet utformes. Dersom noen sektorer tildeles gratiskvoter betinget av bedriftenes tilpasning, vil andre sektorer måtte redusere utslippene tilsvarende mer for at Norge skal kunne oppfylle Kyoto-forpliktelsen. Dermed øker kostnadene for andre sektorer og for norsk økonomi samlet.

Hvor mye prisene på ulike energibærere vil bli påvirket avhenger av hvor mye av klimatiltakene som legges på ulike utslippskilder, framtidige forpliktelser og utviklingen i energiteknologi. OPEC-landenes reaksjon på klimatiltakene vil være av vesentlig betydning for utviklingen i oljeprisen. Det ble i de to beregningsalternativene i Kyoto-meldingen beregningsteknisk lagt til grunn at produsentprisen på råolje vil kunne reduseres med 15-20 prosent i 2010 i forhold til en situasjon uten klimaavtale, og at gassprisen ikke påvirkes. Et slikt oljeprisfall vil tilsvare et fall i realdisponibel inntekt for Norge i størrelsesorden 15-20 milliarder 1998-kroner i 2010. Samtidig ble det beregningsteknisk lagt til grunn en viss økning i prisen på kraft i Europa og i Norge framover mot 2010. Dette vil gi noe økning i verdien av Norges vannkraftformue. Det er mer usikkert hvordan økning i kraftprisen vil påvirke landets disponible realinntekt. Norge er nettoimportør av elektrisitet i et normalår. Samtidig har Norge gjennom kraftintensiv industri en betydelig »indirekte» eksport av elektrisitet. Forutsetningene om kraftprisen har stor betydning for lønnsomheten i de kraftintensive næringene og dermed for næringsomstillingene, jf. avsnitt 13.4.

Oppdaterte utslippsanslag

Etter at Kyoto-meldingen ble lagt fram har både historiske og framskrevne utslipp for en del utslippskilder blitt endret som følge av forbedrete metoder for hvordan utslippene fra en del kilder beregnes. Dette har medført at kravet til å redusere de samlede norske utslippene av klimagasser i 2010 for å sikre at Norges Kyoto-forpliktelse oppfylles, har økt med om lag 2 millioner tonn CO₂-ekvivalenter. Dette tilsier at Kyoto-meldingens anslag for kostnadene ved å oppfylle Norges forpliktelse, som er gjengitt ovenfor, kan være noe lave. Statens forurensningstilsyn har dessuten utarbeidet oppdaterte analyser av mulige tiltak overfor andre klimagasser enn CO₂. Disse nye analysene innebærer visse endringer i anslagene for tiltakskostnader, men ikke i en slik grad at resultatene fra beregningene i Kyoto-meldingen ville bli vesentlig endret.

I følge de oppdaterte anslagene av Kyoto-meldingens framskrivinger, vil utslippene øke fra om lag 52 millioner tonn CO₂-ekvivalenter i 1990 til 66,8 millioner tonn i 2010 uten nye tiltak, dvs. en vekst på om lag 28 prosent. Utslippene av CO₂ øker fra 35,2 millioner tonn i 1990 til 50,7 millioner tonn i 2010, dvs. en vekst på 44 prosent. I denne veksten er det inkludert 2,1 millioner tonn CO₂ fra de to planlagte gasskraftverkene på Kårstø og Kollsnes. Dette er den samme forutsetningen som ble lagt til grunn i Kyoto-meldingen, og som også ligger til grunn som ett alternativ i St.meld. nr. 8 (1999-2000) Regjeringens miljøvernpolitikk og rikets miljøtilstand. Kyoto-forpliktelsen tilsvarer en reduksjon i klimagassutslippene på 3,4 millioner tonn CO₂-ekvivalenter eller 6 prosent i forhold til nivået i 1997 og 14,3 millioner tonn CO₂-ekvivalenter eller om lag 21 prosent i forhold til utslippene i referansebanen i 2010.

Restriksjoner på landenes adgang til å benytte Kyoto-mekanismene

Under klimaforhandlingene i Bonn i juni 1999 presenterte EU et konkret forslag om å begrense bruken av Kyoto-mekanismene både for kjøpere og selgere. Dersom forslaget blir lagt til grunn for regelverket for Kyoto-mekanismene, vil det gi store begrensninger i bruken av mekanismene, og kostnadene ved å oppfylle forpliktelsene under Kyotoprotokollen kan øke vesentlig i følge beregninger gjennomført av det internasjonale energibyrået, IEA.

EUs forslag til begrensning på landenes adgang til å benytte Kyoto-mekanismene vil øke kostnadene for Norge, ved at Norge må gjennomføre en større andel av utslippsreduksjonene innenlands, og ved at prisen på utslippskvoter øker. De to beregningsalternativene som er beskrevet ovenfor (alternativet med bruk av Kyoto-mekanismene og alternativet hvor forpliktelsen oppfylles utelukkende gjennom tiltak innenlands), representerer to ytterpunkter for anslag over kostnadene for Norge. En begrensning på adgangen til å benytte Kyoto-mekanismene vil medføre kostnader som ligger mellom disse to ytterpunktene.

EUs forslag er av IEA anslått å ha størst effekt på tilbudet av kvoter, og det er anslått at kvoteprisen kan bli to- til tredoblet i forhold til kvoteprisen i et fritt marked. En dobling av kvoteprisen til 250 kroner pr. tonn CO₂, vil isolert sett øke kostnadene for Norge med nær 1 milliard kroner årlig ved uendret nivå på kvotekjøp i forhold til anslaget i Kyoto-meldingen.

13.3 Makroøkonomiske konsekvenser av ulike utforminger av kvotesystemet

Beregningene nedenfor bygger på Kyoto-meldingens beregningsalternativ med bruk av Kyoto-mekanismene. Beregningsalternativene er valgt med sikte på å få fram eventuelle makroøkonomiske virkninger av ulike omfang av kvotesystemet (hvilke sektorer som omfattes) og av eventuell tildeling av gratiskvoter. Utvalget har kommet til at formuleringer i utvalgets mandat kan henspeile på et kvotesystem der industrielle virksomheter samlet får tildelt gratiskvoter tilsvarende 70 prosent av utslipp i 1990 som ville vært fritatt for avgift med dagens regler.

På denne bakgrunnen er følgende fire alternative kvotesystemer vurdert:

1. Minimumsalternativet uten gratiskvoter: Denne beregningen skal illustrere det minimumsomfanget av kvotesystemet som er nevnt i utvalgets mandat, hvor kvotesystemet begrenses til industrielle virksomheter som er fritatt for CO₂-avgift i dag.

2. Minimumsalternativet med gratiskvoter skiller seg fra Minimumsalternativet uten gratiskvoter ved at sektorer som i dag har fritak for CO₂-avgiften, tildeles gratiskvoter for 70 prosent av tilsvarende utslipp i 1990.

3. Salgsalternativetillustrerer et kvotesystem som omfatter alle utslipp av klimagasser. Alle utslippskilder stilles overfor samme pris på utslipp. Det legges til grunn at staten selger kvoter tilsvarende Kyoto-forpliktelsen på det internasjonale kvotemarkedet.

4. Gratiskvotealternativet illustrerer også et alternativ hvor kvotesystemet omfatter alle utslipp, og hvor alle utslippskilder stilles overfor samme pris. Gratiskvotealternativet skiller seg fra Salgsalternativet ved at sektorer som i dag har fritak for CO₂-avgiften tildeles gratiskvoter for 70 prosent av tilsvarende klimagassutslipp i 1990.

Drøftingen nedenfor fokuserer på mulige forskjeller i makroøkonomiske konsekvenser i de ulike beregningsalternativene. Forskjell i makroøkonomiske konsekvenser vil i prinsippet kunne komme gjennom flere mekanismer:

• Et system med omsettelige kvoter der staten selger alle sine kvoter vil svekke lønnsomheten til enkeltbedrifter med store klimagassutslipp mer enn om det tildeles gratiskvoter. Som påpekt i kapitlene 7 og 10, vil utdeling av gratiskvoter uten at det stilles betingelser til mottakerne, i teorien ikke påvirke bedriftenes tilpasning sammenlignet med at bedriftene må betale for kvotene. Utdeling av gratiskvoter vil være ekvivalent med å tildele eierne av bedriftene en kontantoverføring lik verdien av kvotene. Salg av kvoter og tildeling av gratiskvoter kan derimot gi forskjellige utslag for sysselsetting og verdiskaping dersom tildelingen er betinget av bedriftenes tilpasning.

• I alternativene der det legges til grunn at kvotesystemet skal omfatte alle utslipp, vil en del utslippskilder isolert sett få en lavere avgiftsbelastning enn i dag. Dette gjelder forbruk av bensin, diesel og fyringsolje, og utslipp fra petroleumssektoren, som i dag har en CO₂-avgift som er høyere enn det som er lagt til grunn med hensyn til kvoteprisen i et framtidig kvotesystem. Eksempelvis vil prisen på CO₂-utslipp fra forbrenning av bensin falle fra 397 kroner/tonn i 1999 til 125 kroner/tonn i 2010. Tilsvarende vil petroleumssektoren stå overfor en lavere pris på CO₂-utslipp. Det kan øke lønnsomheten på marginale felt, og dermed medføre økt utvinning. En utjevning av prisen på klimagassutslipp vil medføre at tiltakskostnadene i ulike sektorer jevnes ut, slik at samfunnets totale kostnader ved å redusere utslippene ikke blir høyere enn nødvendig.

• Utdeling av gratiskvoter og/eller bortfall av dagens CO₂-avgift vil i alternativene 2-4 svekke offentlige inntekter sammenlignet med Minimumsalternativet uten gratiskvoter. For å opprettholde om lag samme budsjettbalanse som i Minimumsalternativet uten gratiskvoter, er merverdiavgiften eller arbeidsgiveravgiften justert i beregningene. Arbeidsgiveravgiften økes i Minimumsalternativet med gratiskvoter. I Gratiskvotealternativet og i Salgsalternativet økes merverdiavgiften, fordi mye av lettelsene ved en omlegging av avgiften på drivstoff tilfaller husholdningene.

• Avvikling av dagens CO₂-avgift og/eller utdeling av gratiskvoter vil gi en viss økning i norske klimagassutslipp. Dette betyr at mer av Kyoto-forpliktelsen må oppfylles gjennom kjøp av kvoter fra utlandet.

Makroøkonomiske virkninger

For å vurdere makroøkonomiske konsekvenser av ulike utforminger av et kvotesystem, er det foretatt beregninger ved hjelp av Statistisk sentralbyrås makroøkonomiske modeller MODAG og MSG, jf. boks 13.1. Makroøkonomiske forutsetninger og forutsetninger om energibildet er som i beregningene til Kyoto-meldingen, jf. St.meld. nr. 29 (1997-98).

Det er beregningsteknisk lagt til grunn full omsettelighet for kvoter, også for gratiskvoter. Modellappararet er ikke utviklet til å analysere betinget tildeling av kvoter eller restriksjoner på videresalg av kvoter. Det er tatt utgangspunkt i at kvoteprisen i Norge reflekterer den internasjonale prisen på klimagasskvoter. Det er lagt til grunn at kvoteprisen i 2010 vil være 125 kroner pr. tonn CO₂, stigende til 200 kroner pr. tonn i 2020.

Det er i hovedsak neglisjerbare forskjeller i det makroøkonomiske bildet mellom de fire beregningsalternativene. Utdeling av gratiskvoter vil kunne redusere omstillingskostnadene knyttet til eventuelle nedlegginger av de mest utsatte bedriftene. På den annen side vil økte avgifter for å kompensere for inntektsbortfallet for offentlig sektor bidra til økte lønnskostnader og redusert produksjon og sysselsetting i andre deler av næringslivet. Totaleffekten er usikker.

Virkninger på utslipp

I Salgsalternativet og i Gratiskvotealternativet øker CO₂-utslippene i 2010 med om lag 0,3 million tonn sammenlignet med Minimumsalternativet uten gratiskvoter, i hovedsak som følge av at prisen på bensin og mineralolje går ned ved overgang til et kvotesystem som også omfatter utslipp fra bruk av bensin og mineralolje. Heller ikke NO_x- og SO₂-utslippene er vesentlig forskjellig i de ulike beregningsalternativene. I Salgsalternativet og i Gratiskvotealternativet er NO_x-utslippene anslått å være vel 1 prosent høyere enn i Minimumsalternativet uten gratiskvoter. SO₂-utslippene er anslått å være 0,5 og 0,9 prosent høyere i henholdsvis Salgsalternativet og Gratiskvotealternativet enn i Minimumsalternativet uten gratiskvoter.

Utformingen av kvotesystemet har på denne bakgrunnen relativt lite å si for hvordan utslippene av SO₂ og NO_x utvikler seg. Imidlertid vil det være behov for å styrke bruken av virkemidler overfor NO_x og SO₂ i lys av de nye utslippsforpliktelsene som Norge har tatt på seg under ECE-konvensjonen om langtransportert luftforurensning. De mer krevende NO_x- og SO₂-forpliktelsene vil påføre Norge økte kostnader. En betydelig del av de gjenværende SO₂-utslippene stammer fra den delen av industrien som også har store CO₂-utslipp, jf. avsnitt 13.4. 3

Virkninger på statens inntekter

Nedenfor vises forskjeller i inntekter for staten i de ulike beregningsalternativene. Beregningene omfatter inntektene fra CO₂-avgiften og kvotesalg, fratrukket statens kjøp av kvoter fra utlandet for å oppfylle Kyoto-forpliktelsen. Indirekte virkninger på andre inntekter og utgifter for staten er ikke tatt med. Inntekten fra CO₂-avgiften på gass- og oljeforbrenning i petroleumsvirksomheten på kontinentalsokkelen er regnet etter skatt. Resultatene er gjengitt i tabell 13.1.

Beregningene viser at en kostnadseffektiv oppfyllelse av Norges Kyoto-forpliktelse hvor staten selger kvotene, er anslått å øke statens inntekter med om lag 1,3 milliarder 1998-kroner årlig sammenlignet med en videreføring av dagens virkemidler. Det gir grunnlag for å redusere vridende skatter og dermed forbedre økonomiens funksjonsmåte. Dersom staten gir bort gratiskvoter tilsvarende 70 prosent av de industrielle virksomhetenes avgiftsfrie 1990-utslipp, vil de årlige inntektene bli redusert med om lag 1,5 milliarder 1998-kroner sammenlignet med at kvotene selges. Det understrekes at det er stor usikkerhet knyttet til provenyanslagene. Det er betydelig usikkerhet om markedsprisen på kvoter.

Studie gjennomført av SSB

I en studie gjennomført ved Statistisk sentralbyrå (Bye og Nyborg, 1999) belyses også de makroøkonomiske virkningene av å tildele gratiskvoter framfor å selge kvotene. Modellverktøyet som benyttes, referansebanen for beregningene og forutsetningene om antall gratiskvoter er noe forskjellige fra utvalgets beregninger. Denne analysen indikerer også at forskjellen i makroøkonomiske virkninger mellom de nevnte alternativene ikke er store.

13.4 Konsekvenser for enkeltnæringer, regioner og inntektsfordeling

13.4.1 Næringer med store klimagassutslipp

Et kvotesystem for klimagasser vil ha konsekvenser for lønnsomheten i næringer med store klimagassutslipp. Disse omfatter petroleumsvirksomhet, deler av industrien, transportnæringene og fiske. Bedriftene må gjennomføre tiltak for å redusere utslippene og kjøpe kvoter for gjenstående kvotepliktige utslipp. Dette innebærer kostnader for bedriftene, og et kvotesystem fører derfor til redusert lønnsomhet i forhold til om utslippene ikke hadde vært regulert. Det vil i første omgang redusere avlønningen av kapitalen i de aktuelle næringene. Over tid kan kostnader til kjøp av klimagasskvoter også bidra til redusert lønnsvekst og føre til endringer i næringsstrukturen i retning av en mindre klimagassintensiv produksjon.

Alternative utforminger av kvotesystemet kan få svært forskjellige konsekvenser for selskapenes produksjons- og investeringsvalg. I følge analysene presentert nedenfor vil en del utslippsintensive bedrifter med lav lønnsomhet kunne bli lagt ned relativt raskt dersom de må betale for alle kvotene. Gratis tildeling kan i en overgangsperiode være et virkemiddel for å begrense omstillingskostnader. I den grad gratiskvotene tildeles betinget, jf. avsnitt 10.4, vil lønnsomheten av å videreføre nåværende produksjon øke.

De økonomiske konsekvensene for enkeltbransjer vurderes i forhold til dagens virkemidler. Noen næringer med store utslipp er i dag omfattet av CO₂-avgiften. Det gjelder petroleumsvirksomhet på sokkelen, transportnæringene, treforedling og fiskemelindustrien. Konsekvensene for disse næringene er avhengig av om utslippene inkluderes i et framtidig kvotesystem og om kvoteprisen blir høyere eller lavere enn nåværende CO₂-avgift.

Mange industribedrifter med store klimagassutslipp er kraftintensive. Med integrasjon av kraftmarkedene i Norden og etter hvert i Nord-Europa, er det trolig at de bedriftene som i dag har svært lave kraftpriser etter hvert vil stå overfor økte priser. Om lag 60 prosent av kraftbehovet til kraftintensiv industri og treforedling er i dag dekket med leveranser på myndighetsbestemte vilkår. Prisen i disse leveransene var i 1999 mellom 5 og 17 øre pr. kWh, med gjennomsnitt på om lag 10 øre pr. kWh. Resten av behovet er dekket med leveranser fra egne kraftverk og kjøp i markedet. De største selskapene (Norsk Hydro, Elkem og Norske Skog) har inngått kommersielle kontrakter som fases inn når eksisterende avtaler utløper. Disse kontraktene løper til 2020 og dekker om lag 40 prosent av samlet kraftforbruk i kraftintensiv industri og treforedlingsindustrien. Prisen i disse kontraktene er konfidensielle. Norsk Hydro, Elkem og Norske Skog er også engasjert i gasskraftprosjekter. Noen av bedriftene i denne industrien er gjennom St.prp. nr. 52 (1998-99) Om Statkrafts industrikontrakter og leieavtaler, jf. Innst. S. nr. 233 (1998-99), tilbudt nye langsiktige kraftavtaler på myndighetsbestemte vilkår. Prisen er i utgangspunktet 15,5 øre pr. kWh i 1999-kroner. Det er i dag ikke avklart hvor mange bedrifter som vil akseptere vilkårene i St.prp. nr. 52 (1998-99). Av det totale forbruket i kraftintensiv industri og treforedling vil disse leveransene maksimalt utgjøre 20 prosent.

Det er ikke mulig å gi et nøyaktig estimat for framtidige kraftpriser. Utformingen av langsiktige kontrakter og eksponeringen for utviklingen i kraftmarkedet vil variere fra bedrift til bedrift. Hvilken betydning endringer i kraftprisen har på konkurransesituasjonen vil også avhenge av kraftprisutviklingen for industriens konkurrenter i utlandet. I utvalgets beregninger er 15,5 øre pr. kWh brukt for å illustrere et mulig laveste realprisnivå for kraft for norsk industri i årene framover.

Noen av industribedriftene har også store utslipp av andre miljøskadelige stoffer, bl.a. svoveldioksid (SO₂). Den nye avtalen om langtransportert luftforurensning, som ble undertegnet 1. desember 1999, vil medføre at Norge påtar seg strengere forpliktelser bl.a. når det gjelder SO₂-utslipp. Den norske forpliktelsen er skjerpet fra et årlig utslipp på 34 000 tonn SO₂ innen 2010 til 22 000 tonn SO₂ innen 2010.

Tabell 13.2 omfatter industribransjer med fritak for eller redusert CO₂-avgift, og viser antall bedrifter, sysselsetting og klimagassutslipp. Kun produksjonsbedrifter er tatt med i oversikten, slik at andre aktiviteter (for eksempel hovedkontor, salg og forskning) faller utenfor dersom disse er lokalisert på andre steder. Økte kostnader for elektrisitet og andre utslipp vil medføre at bedriftene står igjen med et mindre overskudd før kvotekjøp. For å kunne vurdere et kvotesystem i sammenheng med slike utviklingstrekk, er også SO₂-utslipp og forbruk av elektrisitet inkludert i tabellen. Industribransjene med fritak omfatter en stor del av metallindustrien (aluminium, ferrolegeringer og magnesium 4), deler av kjemisk råvareindustri (karbider, gjødsel og petrokjemi), oljeraffinering og produksjon av sement og løs leca (lettklinker). Treforedlings- og fiskemelindustrien har halv CO₂-avgift for bruk av mineralolje. Det er en del bedrifter utenom nevnte bransjer som har CO₂-utslipp fra forbrenning av propangass eller spillolje. Selv om propan og spillolje er fritatt for CO₂-avgift, er disse bedriftene ikke inkludert i bransjer med fritak for eller redusert CO₂-avgift fordi brenslene brukes til erstatning for fyringsolje med full avgift.

CO₂-utslippene utgjør en hoveddel av klimagassutslippet i de fleste av industribransjene. Noen bransjer har imidlertid et betydelig utslipp også av andre klimagasser, nærmere bestemt produksjon av gjødsel (N₂O), aluminium (PFK) og andre ikke-jernholdige metaller (SF₆ fra magnesiumproduksjon).

SO₂-utslippene er konsentrert om færre bransjer, i hovedsak ferrolegeringer, karbider og treforedling. Treforedling bruker fyringsolje som har høy avgift (17 kroner pr. kg SO₂), mens ferrolegerings- og karbidindustrien bruker kull og koks som har lav avgift (3 kroner pr. kg SO₂).

Som det framkommer av tabellen, har mange av industribransjene med store klimagassutslipp også et stort kraftforbruk. Det gjelder metallproduksjon, karbider, treforedling og i noen grad gjødsel og petrokjemi. Derimot er kraftprisene av mindre betydning for oljeraffinering, fiskemelindustrien og sement- og lecaproduksjon.

13.4.2 Metode for vurdering av næringsmessige konsekvenser

I det følgende er konsekvensene for industribransjene drøftet med utgangspunkt i tre alternative utforminger av et kvotesystem for klimagasser .For alle alternativene er det lagt til grunn at kostnader (eller gevinster) av kvotesystemet kommer i tillegg til at det etableres en laveste kraftpris på 15,5 øre pr. kWh. Enkeltbransjer som hadde en lavere gjennomsnittlig kraftpris i 1997 antas å komme opp på dette prisnivået. Videre er det forutsatt at prisen på kvoter som auksjoneres/omsettes er 125 kroner pr. tonn CO₂-ekvivalent, og at bransjer med et kvoteoverskudd kan selge disse.

Det er sett på ett alternativ der bedriftene må kjøpe kvoter for hele utslippet, og to alternativer med et betydelig omfang av gratiskvoter til industrien:

1. Staten auksjonerer alle kvotene. Det antas å medføre samme kostnad for bedriftene som om de betalte en tilsvarende avgift på utslippene.

2. Industribransjer som i dag har fritak for eller redusert CO₂-avgift tildeles gratiskvoter, og får tildelt kvoter tilsvarende 70 prosent av utslippene i 1990. Eventuelt overskytende utslipp må dekkes opp med kvoter som kjøpes i markedet (nasjonalt eller internasjonalt).

3. Gratiskvoter tilsvarende 95 prosent av bransjens klimagassutslipp i 1990. For øvrig som alternativ 2.

Det kan være andre former for tildeling eller avgrensning av gratiskvoter som er aktuelle, men for å unngå å gjøre bransjestudiene unødig omfattende er antall alternativer begrenset. Konsekvenser av ulike former for tildeling av gratiskvoter er illustrert i avsnitt 13.4.6. Det vises til kapittel 10 for en nærmere drøfting av ulike tildelingsformer.

Konsekvensene for enkeltnæringer av kvoter for klimagassutslipp er først og fremst et spørsmål om inntjeningen reduseres så mye at virksomheter kan bli nedlagt, og tidsperspektivet for en eventuell avvikling. Utvalget har fått utført to studier som belyser konsekvenser for enkeltbransjer av å innføre et kvotesystem, jf. Frischsenteret, 1999b og SSB, 1999a. Begge studiene tar utgangspunkt i bedriftenes brutto driftsresultat 5 (produksjonsverdi minus alle variable driftskostnader) og klimagassutslipp i 1996. Det er beregnet hvordan driftsresultatet før og etter fradrag for kapitalkostnader påvirkes av kvotekostnader og økt kraftpris.

I regnskapssammenheng framkommer kostnadene av fast kapital (avskrivninger) på selskapsnivå. Data for kapitalkostnader er derfor ikke tilgjengelig på bedriftsnivå eller for enkeltbransjer. De to studiene bruker ulike tilnærminger for å anslå kapitalkostnadene. Frischsenteret har beregnet kapitalkostnadene ut fra observerte brannforsikringsverdier. Statistisk sentralbyrå har beregnet den kapitalmengden som er forenlig med observerte brutto driftsresultater i perioden 1972-1993 og krav til kapitalavkastning, og korrigert for observerte investeringer og anslått kapitalslit etter 1982. Begge studiene har lagt til grunn et avkastningskrav på 7 prosent. Det er grunn til å merke seg at anslagene for realkapitalen som var tilstede i 1996, er svært usikre. Slike anslag for kapitalkostnader kan likevel gi en viss indikasjon på om det vil være lønnsomt å fornye kapitalen, og dermed om bedriftene kan være truet av nedleggelse på lang sikt.

I tillegg til studiene som er gjennomført ved SSB og Frischsenteret, har utvalget gjennomført beregninger av konsekvenser for enkeltnæringer av å innføre et kvotesystem. Analyseopplegget for utvalgets beregninger avviker en del fra Frischsenterets og SSBs analyseopplegg. Det er valgt en næringsinndeling som i større grad fokuserer på bedriftenes bransjetilknytning, noe som gjør det enklere å trekke inn informasjon om markedsforhold mv. De aktuelle bransjene er konjunkturutsatte, og har ofte opplevd betydelige svingninger i prisene på produkter og råvarer. Resultatet i ett enkelt år kan avvike betydelig fra en trendmessig utvikling. Derfor er det i det følgende tatt utgangspunkt i brutto driftsresultater over perioden 1993-1997. En begrensning ved utvalgets analyser er imidlertid at lønnsomhet og kostnader er framstilt som et gjennomsnitt innenfor enkeltbransjer, og at kapitalkostnader er holdt utenfor. Dette tallmaterialet er derfor supplert med studiene fra SSB og Frischsenteret, som har anslått kapitalkostnader og bruker data på bedriftsnivå, men som nevnt basert bare på 1996-data.

Utgangspunktet for vurdering av lønnsomhet er brutto driftsresultat, som er lik bearbeidingsverdi (verdiskaping) minus lønnskostnader. Med et vedvarende brutto driftsunderskudd må en anta at virksomheten legges ned i løpet av relativt kort tid. Brutto driftsresultat skal dekke kapitalkostnadene inklusive en avkastning til kapitalen. Med andre ord må brutto driftsresultatet være positivt og av en viss størrelse for at produksjonskapitalen skal bli fornyet over tid. Kun produksjonsbedrifter inngår i beregningene, slik at andre aktiviteter (for eksempel hovedkontor, salg og forskning) faller utenfor dersom disse er lokalisert på andre steder. Dette trekker i retning av at kostnadene kan være noe undervurdert for enkelte bransjer.

Utslippene i 1997 er lagt til grunn for beregning av kostnader ved kjøp av kvoter. Det innebærer at konsekvenser av tidligere utslippsreduksjoner kommer med, men ikke av nye tiltak for å redusere utslippene. Når det gjelder CO₂-utslippene, kan det neppe gjennomføres tiltak til lavere kostnad enn 125 kroner pr. tonn CO₂, mens det for andre klimagasser antakelig fortsatt er mulig å gjennomføre tiltak med en lavere kostnad. Industrien har allerede redusert utslippene av andre klimagasser betydelig. Aluminiumsindustrien har forpliktet seg til videre reduksjoner og utslippene av disse gassene kan bli ytterligere redusert som følge av et kvotesystem. Mulighetene for utslippsreduksjoner i de enkelte bransjene drøftes nærmere i avsnitt 13.4.7.

Kyoto-forpliktelsen vil gjelde først fra 2008, mens beregningene av konsekvenser er basert på data som ligger flere år tilbake. Det er bare endringer i lønnsomhet som skyldes kvotesystemet og økt kraftpris som legges inn i beregningene. I den mellomliggende perioden fram mot 2008 kan lønnsomheten endre seg betydelig også på grunn av andre utviklingstrekk. Erfaringsmessig har industrien en betydelig produktivitetsvekst. Når historiske tall legges til grunn, innebærer det en forutsetning om at produktivitetsveksten i sin helhet tas ut i økte lønnskostnader og reduserte driftsmarginer (produktpris minus råvarepris). Følgende beregninger må derfor anses å gi forsiktige anslag på framtidig lønnsomhet.

Industribransjene som omfattes av et kvotesystem, er internasjonalt konkurranseutsatte. Det er derfor ikke en kostnadsøkning isolert sett som er av betydning for lønnsomheten over tid, men hvordan kostnadene ved å produsere i Norge utvikler seg i forhold til i andre land. Kyotoprotokollen inneholder utslippsforpliktelser for alle industrilandene (Annex B-landene). Derfor må også andre industriland gjennomføre tiltak i årene framover for å kunne overholde sine forpliktelser, men det er usikkert hvordan andre land vil utforme virkemidlene. Beregningene som er illustrert i figurene nedenfor viser en situasjon der inntjeningen blir redusert med hele kvotekostnaden og kraftprisøkningen. For ferrolegerings- og karbidindustrien, som i stor grad konkurrerer med produsenter utenfor OECD-området, kan dette være en rimelig forutsetning tatt i betraktning at det kan ta relativt lang tid før u-landene tar på seg utslippsforpliktelser under Klimakonvensjonen, jf. kapittel 7. Derimot konkurrerer f.eks. raffinerier, sement- og lecaindustrien i hovedsak innenfor det europeiske markedet. I den grad andre europeiske land iverksetter virkemidler med tilsvarende styrke som i Norge overfor de samme bransjene, kan det være mulig å ta ut en høyere pris for produkter som f.eks. bensin, sement og lettklinker.

Mulig overveltning av kostnadsøkningene i produktprisene er ikke lagt inn i beregningene, men det er et moment som bør tas med i tolkningen av resultatene. Dersom deler av kostnadsøkningen kan veltes over i prisene, vil inntjeningen bli redusert mindre enn i de beregningsresultatene som er illustrert i etterfølgende figurer. Generelt er forhold som evne til omstilling og teknologisk utvikling viktig for utviklingen i en næring. Sammen med usikkerhet om hvordan den internasjonale konkurransesituasjonen vil utvikle seg, tilsier dette en betydelig varsomhet med hensyn til å trekke konklusjoner for enkeltnæringer.

13.4.3 Auksjonerte kvoter for hele utslippet

Auksjonering av kvotene vil gi en kostnad for den enkelte bedriften som er lik utslippsvolumet multiplisert med kvoteprisen. Gjennomført som et ensidig nasjonalt tiltak, dvs. uten tilsvarende bruk av virkemidler i andre land, vil auksjonerte kvoter i første omgang medføre at inntjeningen blir redusert med kvotekostnaden. Det er lagt til grunn en kvotepris på 125 kroner pr. tonn CO₂-ekvivalente utslipp.

Dersom kvotesystemet skal omfatte næringer som i dag betaler CO₂-avgift, vil næringer med en høyere avgift enn kvoteprisen få redusert sine kostnader. Det gjelder først og fremst petroleumsvirksomhet på sokkelen, som i 2000 har en avgift på 264-300 kroner pr. tonn CO₂ på forbrenning av olje og gass. Utvalget anbefaler imidlertid at også utslipp fra sektoren som i dag ikke er avgiftsbelagt, underlegges kvoteplikt, jf. kapittel 9. Store deler av industrien vil få kostnadsøkninger ved innføring av et kvotesystem. Det er bare på bruk av mineralolje at avgiftsnivået i industrien er høyere enn 125 kroner pr. tonn CO₂, unntatt i treforedling og fiskemelindustrien som betaler halv avgift.

Figur 13.1 illustrerer virkningen på brutto driftsresultat i de mest berørte industribransjene beregnet ut fra utslipp og kraftforbruk i 1997, og forutsatt at det ikke skjer noen endringer i produksjon og priser i forhold til perioden 1993-1997. Bransjene er ordnet etter hvor mye overskuddet reduseres som følge av kvotekostnader og økt pris på elektrisitet, slik at den mest berørte bransjen står helt til venstre, deretter den som er noe mindre berørt osv. Det bemerkes at produksjon av gjødsel ikke er med i figuren, fordi utslippene er knyttet til en mindre del av produksjonen (innsatsvarene ammoniakk og salpetersyre).

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet

Den samlede kostnadsøkningen gjennom kvotekjøp og økte priser på elektrisitet slår hardest ut for ferrolegeringsindustrien. Begge kostnadskomponentene bidrar relativt mye, men en kvotepris på 125 kroner pr. tonn CO₂ reduserer driftsresultatet med om lag dobbelt så mye som en økning av kraftprisen opp til 15,5 øre pr. kWh. For bransjen som helhet ville brutto driftsresultat ha blitt redusert med om lag 80 prosent. I 1996 ville en slik kostnadsøkning innebære et driftsunderskudd etter kapitalkostnader for det meste av denne industrien, noe som framkommer i SSB, 1999a og Frischsenteret, 1999b. SSB, 1999a konkluderer med at på lang sikt kan opp mot halvparten av ferrolegeringsindustrien forsvinne som følge av en slik kvoteprising parallelt med økt pris på elektrisitet. Denne analysen viser også at det er stor variasjon i lønnsomheten i ferrolegeringsindustrien, jf. avsnitt 13.4.7. Mens det var noen bedrifter som ville komme ut med et overskudd etter kapitalkostnader og en slik kostnadsøkning, var det flere bedrifter som uansett ikke dekket de beregnede kapitalkostnadene i 1996. Resultatet indikerer at det kan komme strukturendinger og omstillinger i bransjen uavhengig av om det innføres et kvotesystem.

Kostnadsøkningen er betydelig også for karbidindustrien, med om lag en halvering av gjennomsnittlig brutto driftsoverskudd i perioden 1993-1997. Tilsvarende som for ferrolegeringer, har kvotekjøp større innvirkning enn en økning i prisen på elektrisitet til 15,5 øre pr. kWh, og det er lite trolig at kostnadsøkningen kan overveltes i produktprisen.

Sementindustrien får den største direkte virkningen av kvoteprising, med om lag to tredeler av brutto driftsresultat. Sementmarkedet er imidlertid preget av lite internasjonal handel og stor konsentrasjon på produsentsiden, noe som tilsier at det først og fremst er konkurranseforholdene innenfor det europeiske markedet som er avgjørende for om virksomheten videreføres i Norge. Begge Norcem A/S sine anlegg er utbygd som eksportbedrifter.

Også for raffinerte produkterog leca er det forhold som taler for at en hoveddel av produksjonen fortsatt vil skje i eller nær forbrukslandene. I den grad andre europeiske land iverksetter virkemidler med tilsvarende styrke som i Norge overfor de samme bransjene, kan det være mulig å ta ut en høyere pris for produkter som f.eks. bensin, sement og lettklinker. Lønnsomheten kan for øvrig være noe undervurdert, slik det framkommer i figur 13.1, når det gjelder disse tre bransjene (raffinerier, sement og leca), fordi produksjonen har økt over perioden 1993-1997, mens kvotekostnaden er beregnet ut fra bare det siste året. Usikkerhet om klimapolitikken i andre land og om hvordan markedsforholdene vil utvikle seg gjør at det ikke er grunnlag for å trekke nærmere konklusjoner om hvordan et kvotesystem vil slå ut i disse bransjene.

For aluminium, andre ikke-jernholdige metaller og gjødsel er en stor del av kvotekostnaden knyttet til andre gasser enn CO₂. Disse utslippene vil trolig kunne reduseres ytterligere, slik at kvotekostnaden kan bli betydelig mindre enn den som framkommer i beregningene. For aluminiumindustrien vil utviklingen i kraftprisen kunne ha vel så stor betydning for lønnsomheten som innføring av et kvotesystem, innenfor realistiske prisintervaller, noe som understrekes i SSB, 1999a. Det er usikkert hvordan konkurrentlandene USA, Canada, Australia, Frankrike og Russland vil utforme sine virkemidler. Systemer for omsettelige utslippskvoter utredes både i USA, Canada og Australia, jf. kapittel 5.

Treforedlings- og fiskemelindustrien har betalt CO₂-avgift fra 1991. Fra 1993 har avgiften vært om lag 80 kroner pr. tonn CO₂. En kvotepris på 125 kroner pr. tonn innebærer derfor en begrenset kostnadsøkning for disse bransjene, og vil isolert sett ha liten betydning for aktiviteten i årene framover. Treforedlingsindustrien har et betydelig kraftforbruk, men betaler allerede så vidt mye for elektrisiteten at bransjen i gjennomsnitt ikke vil være berørt av en økning i prisen på kraft til 15,5 øre pr. kWh. Ifølge beregningene i Frischsenteret, 1999b og SSB, 1999a er det isolert sett ikke for noen treforedlings- eller fiskemelbedrifter at en kvotepris på 125 kroner pr. tonn CO₂ ville medføre et brutto driftsunderskudd i 1996. Det var imidlertid flere bedrifter som i utgangspunktet ikke dekket de beregnede kapitalkostnadene dette året, noe som kan indikere strukturendringer uavhengig av om det innføres et kvotesystem.

Samlet sett er det i ferrolegerings- og karbidindustrien at kvoter som selges til 125 kroner pr. tonn CO₂ mest trolig kan være utslagsgivende for om virksomhet legges ned på kort sikt. Det var flere bedrifter som i utgangspunktet ikke dekket beregnede kapitalkostnader i 1996, noe som indikerer at det kan komme strukturendringer uavhengig av om det innføres et kvotesystem. Illustrasjonsmessig vil en halvering av virksomheten i disse to bransjene redusere CO₂-utslippene med om lag 2 millioner tonn årlig, noe som tilsvarer om lag 4 prosent av de totale klimagassutslippene. En halvering av sysselsettingen i disse bransjene tilsvarer om lag 1900 arbeidsplasser i produksjonsbedriftene. Den direkte kvotekostnaden vil være betydelig også i oljeraffinering og produksjon av sement og leca. Denne produksjonen vil trolig kunne videreføres i Norge i den grad bransjene omfattes av virkemidler med tilsvarende styrke også i andre europeiske land.

Samtidig med at enkelte bedrifter kan bli ulønnsomme som følge av en kostnadseffektiv oppfyllelse av Norges Kyoto-forpliktelse, vil det være annen virksomhet som kommer bedre ut. Det gjelder først og fremst petroleumsvirksomheten og transportsektoren. Med en lavere prising av CO₂-utslipp på sokkelen vil enkelte marginale felt bli lønnsomme, noe som vil bidra til flere utbygginger. En kostnad på 125 kroner pr. tonn CO₂ vil isolert sett gi en prisnedgang på autodiesel, og dermed redusere transportkostnadene for næringsvirksomhet generelt. Bruk av fyringsolje vil også bli billigere for næringsvirksomhet utenom treforedling og fiskemelindustrien.

13.4.4 Gratiskvoter tilsvarende 70 prosent av utslippene i 1990

Auksjonerte kvoter for hele utslippet vil medføre en relativt stor kostnadsøkning for deler av industrien, særlig produksjonen av ferrolegeringer, sement, karbider og oljeraffinering, jf. avsnitt 13.4.3. For å redusere omstillingskostnadene knyttet til økt prising av klimagassutslipp, kan et alternativ være å tildele gratiskvoter for deler av utslippet. De næringsmessige konsekvensene av et system med gratiskvoter vil avhenge bl.a. av tildelingskriterier, varighet av gratiskvotene, eventuelle begrensninger på omsetning og hvor lenge ordningen med gratiskvoter skal gjelde.

Dersom gratiskvoter kan omsettes, vil også disse kvotene ha en alternativkostnad som er lik markedsprisen på 125 kroner pr. tonn CO₂-ekvivalent. I utgangspunktet er det ikke gitt at selskapene over tid vil ønske å anvende kvotene i de samme bedriftene. Det er imidlertid forutsatt i de etterfølgende beregningene at gratiskvotene brukes til å dekke bransjens egne utslipp, og at det bare er eventuelle overskytende kvoter som selges. Med andre ord vil bransjer med overdekning få en inntekt av kvotesystemet. Et slikt resultat er i samsvar med tildeling av gratiskvoter betinget av at virksomheten videreføres, men for øvrig uten salgsbegrensninger, jf. avsnitt 10.4.

Virkninger av gratiskvoter tilsvarende 70 prosent av utslippene i 1990 er beregnet for de samme industribransjene som i avsnitt 13.4.3. Bransjer som i 1997 hadde utslipp utover gratiskvotene forutsettes å kjøpe kvoter for det resterende utslippet til 125 kroner pr. tonn CO₂-ekvivalent, mens bransjer med overskudd av kvoter selger disse. For øvrig er forutsetningene de samme som ligger til grunn for beregningene i foregående avsnitt. Figur 13.2 illustrerer virkningen på brutto driftsresultat i perioden 1993-1997 for de enkelte industribransjene.

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet

Gratiskvoter basert på historiske utslipp vil redusere kostnadene av kvotesystemet for bedrifter som hadde store utslipp i basisåret. I hovedtrekk er det de samme bedriftene som har store klimagassutslipp i dag som hadde det i 1990. Men utslippene har utviklet seg forskjellig i de ulike industribransjene, noe som innebærer at valg av basisår vil ha betydning for fordelingen av gratiskvotene. Metanolfabrikken på Tjeldbergodden hadde sitt første hele produksjonsår i 1998, og faller derfor utenfor dersom 1990 velges som basisår.

Mens industriens CO₂-utslipp har økt en del i 1990-årene, har utslipp av andre gasser blitt redusert betydelig. Bransjer med utslipp av andre klimagasser enn CO₂ kommer derfor relativt gunstig ut med en fordeling basert på 1990-utslippene. Magnesiumproduksjon vil få et stort overskudd av gratiskvoter. Aluminiumindustrien har redusert PFK-utslippene så mye at gratiskvotene mer enn dekker klimagassutslippet i 1997 for bransjen som helhet. For gjødselindustrien bidrar reduksjon av N₂O-utslippene til å redusere kvotebehovet, men det vil likevel gjenstå et behov for kjøp i markedet.

Treforedling og fiskemelindustrien betaler i utgangspunktet halv CO₂-avgift for mineralolje. Med tildeling av gratiskvoter tilsvarende 70 prosent av 1990-utslippet vil fiskemelindustrien få redusert betalingen for CO₂-utslipp sammenlignet dagens avgift. Treforedlingsindustrien kommer ikke like gunstig ut, fordi CO₂-utslippene har økt kraftig siden 1990.

Bransjer som har økt produksjonen siden 1990, vil komme relativt dårlig ut med en historisk tildeling. Dette gjelder oljeraffinering, ferrolegeringsindustrien og produksjon av sement og leca. Sementindustrien ville med gratiskvoter for 70 prosent av 1990-utslippet stå igjen med et behov for kvotekjøp i markedet tilsvarende om lag 35 prosent av brutto driftsresultat i perioden 1993-1997, og ferrolegeringsindustrien med om lag 25 prosent av brutto driftsresultatet. Metanolfabrikken kommer særlig dårlig ut, da den ikke tildeles gratiskvoter.

SSB, 1999a har vist at det i 1996 også med gratiskvoter tilsvarende 70 prosent av 1990-utslippene ville være en stor del av ferrolegeringsbedriftene som ikke fikk dekket kapitalkostnadene etter resterende kvotekjøp og en økning i prisen på elektrisitet til 15,5 øre pr. kWh. Analysen indikerer at et stort omfang av gratiskvoter isolert sett ikke vil hindre at det kan komme strukturendringer i ferrolegeringsindustrien, og at andre forhold vil ha vesentlig betydning for hvor stor del av denne industrien som det er lønnsomt å videreføre over tid.

13.4.5 Gratiskvoter tilsvarende 95 prosent av utslippene i 1990

Et større omfang av gratiskvoter vil medføre reduserte kvotekostnader for industrien. Beregningene i dette avsnittet er basert på at hver bransje får gratiskvoter tilsvarende 95 prosent av utslippet i 1990. For øvrig er forutsetningene som i de to foregående avsnittene. Figur 13.3 illustrerer virkningen på brutto driftsresultatet i perioden 1993-1997 for de enkelte industribransjene.

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet

Med gratiskvoter tilsvarende 95 prosent av utslippene i 1990, vil aluminium- og magnesiumindustrien få en større overdekning enn med 70 prosent. Karbidindustrien vil også komme i en situasjon med overdekning av kvoter, men det skyldes utslippsreduksjon ved én bedrift.

Ferrolegeringsindustrien og produksjon av sement og leca vil selv med 95 prosent av 1990-utslippet stå igjen med betydelige CO₂-utslipp som må dekkes gjennom kvotekjøp. Sementindustrien vil få en kostnadsøkning fra kvotekjøp på over 20 prosent av brutto driftsresultatet i 1993-1997, lecaindustrien over 15 prosent og ferrolegeringsindustrien over 10 prosent.

Når noen industribransjer ikke får dekket hele utslippet med gratiskvoter, skyldes det forutsetningen om at overskytende kvoter selges, og ikke fordeles mellom industribedriftene med gratiskvoter. Det kan være andre utgangspunkt for å tildele gratiskvoter enn 1990-utslippene, for eksempel 1997-utslippene. Basert på 95 prosent av 1990-utslippene gir totalkvoten rom for at alle de aktuelle industribedriftene kan få dekket sine 1997-utslipp fullt ut med gratiskvoter. I så fall kan en si at utslippsreduksjonene i aluminium- og magnesiumindustrien bidrar til at samtlige utslippsintensive industribedrifter kan få dekket hele utslippet med gratiskvoter.

13.4.6 Sammenligning av ulike former for tildeling av gratiskvoter

For å vurdere fordelingsvirkninger mellom de bedriftene som får gratiskvoter har utvalget fått beregnet hvordan ulike tildelingsformer ville ha slått ut i 1997. Beregningene er begrenset til primæraluminium, ferrolegeringer og raffinering, men omfatter samtlige 26 bedrifter i disse bransjene. Disse stod i 1990 for 56 prosent av klimagassutslippene fra industriell virksomehet uten avgift. Fordi utvalget omfatter både bransjer som har redusert utslippene over perioden 1990-1997 (primæraluminium) og bransjer som har økt utslippene (ferrolegeringer og raffinering), vil beregningene nedenfor illustrere egenskaper av prinsipiell karakter ved ulike tildelingsformer.

En gjennomgående forutsetning for alle beregningsalternativene er at totale gratiskvoter skal være 12 millioner tonn CO₂-ekvivalenter. Det er sett på følgende alternative tildelinger for hver enkelt bedrift:

• Hver bedrift tildeles 70 prosent av bedriftens utslipp i 1990. Det samlede antall gratiskvoter blir dermed lik totalkvoten på 12 millioner tonn CO₂-ekvivalenter.

• Alle bedrifter tildeles samme prosent av den enkelte bedrifts utslipp i 1997. Med utgangspunkt i totalkvoten på 12 millioner tonn CO₂-ekvivalenter vil hver bedrift få tildelt gratiskvoter tilsvarende 79 prosent av bedriftens utslipp i 1997.

• Hver bedrift tildeles samme prosent av bedriftens utslipp i 1990 eller 1997. Bedriften kan velge om den vil legge 1990- eller 1997-utslipp til grunn. Forutsatt at bedriften velger å legge til grunn det året som gir flest gratiskvoter for bedriften, og at totalkvoten er 12 millioner tonn CO₂-eksvivalenter, vil hver bedrift få tildelt gratiskvoter tilsvarende 63 prosent av utslippene i det valgte året.

• Totalkvoten på 12 millioner tonn CO₂-ekvivalenter fordeles mellom bedriftene i forhold til antall sysselsatte i 1997. Da vil hver bedrift få tildelt kvoter tilsvarende 820 tonn CO₂-ekvivalenter pr. sysselsatt.

Kilde: Finansdepartemente og Statistisk sentralbyrå

Figur 13.4 viser tildelte kvoter som prosent av bedriftens utslipp i 1997 ved de ulike tildelingsformene. Hver bedrift utgjør én enhet i figuren. For hver tildeling er bedriftene ordnet etter stigende kompensasjonsgrad. Rekkefølgen av bedriftene kan med andre ord variere mellom alternativene.

Med gratiskvoter tilsvarende den enkelte bedrifts utslipp i 1990, vil bedriftene over tid få dekket svært forskjellige andeler av sine kvotekjøp. Allerede i 1997 er fordelingen svært skjev. En bedrift får dekket bare 20 prosent av sitt totale kvotebehov, mens det andre ytterpunktet er en bedrift med 170 prosent kompensasjon. Metanolfabrikken vil falle utenfor en slik tildeling, mens magnesiumfabrikken vil komme bedre ut enn alle bedriftene i utvalget. I hovedsak er det aluminiumbedriftene som kommer best ut (5 av 7 med overkompensasjon), mens ferrolegeringsbedrifter og raffinerier får dekket en mindre andel av de totale kvotene gjennom gratiskvoter. Innenfor ferrolegeringer er det stor spredning, fra 20 til 90 prosent.

En tildeling etter 79 prosent av utslippet i 1997 vil pr. definisjon gi en lik andel til alle bedrifter dette året. En sammenligning av fordelingen i 1990 og 1997 illustrerer likevel et poeng som er ganske generelt. Over tid vil bedriftene ha ulik utvikling med hensyn til utlippsreduksjoner og produksjonsvekst. Det skal mye til for at disse effektene vil oppheve hverandre. Desto lenger bak i tid basisåret velges, jo skjevere vil fordelingen normalt være i et gitt år.

En måte å utjevne forskjeller i kompensasjonsgraden vil være å gi bedriftene anledning til å velge det høyeste utslippet innenfor en periode. Dette er beregningsteknisk illustrert med at bedriftene velger enten 1990 eller 1997 som basisår. Bedrifter som har hatt en utslippsøkning, vil da velge 1997 som basisår. Det gjelder raffineriene og de fleste ferrolegeringsbedriftene. I 1997 vil derfor ingen bedrifter få kompensert mindre enn 63 prosent av utslippet. Bedrifter som har redusert utslippene, vil derimot velge 1990 som basisår, og oppnå en høyere kompensasjonsgrad enn 63 prosent, men ikke like høy som når alle bedrifter har 1990-utslippene som basis. Det gjelder alle aluminiumbedriftene og noen få ferrolegeringsbedrifter. Dette illustrerer at et valgfritt basisår over en periode med flere år vil redusere skjevheter i forhold til å ha bare 1990 som basisår. Men fortsatt blir 3 aluminiumbedrifter overkompensert. Det samme vil gjelde magnesiumfabrikken.

Aktvitetstildeling etter sysselsetting i 1997 vil gi en svært skjev fordeling, faktisk noe skjevere enn tildeling etter historiske utslipp i 1990. En kunne tenke seg at bedriftenes rangering byttet plass, men dette er heller ikke tilfelle i noen særlig grad. Med 4 900 sysselsatte har produksjon av primæraluminium relativt små utslipp pr. sysselsatt. Også fordeling etter sysselsatte vil derfor være gunstig for aluminiumindustrien (6 av 7 aluminiumbedrifter overkompenseres).

Aktivitetstildeling etter produksjonsvolum er ikke illustrert.

13.4.7 Nærmere om næringer med store klimagassutslipp

Petroleumsvirksomhet på sokkelen

Olje- og gassutvinning på sokkelen betalte i 1999 en CO₂-avgift på 89 øre pr. liter olje eller standard kubikkmeter gass. Dette tilsvarer henholdsvis 336 og 381 kroner pr. tonn CO₂. I budsjettinnstillingen fra Stortinget, jf. B.innst.S.nr. I (1999-00), går flertallet inn for å redusere avgiften til 70 øre fra 1. januar 2000.

CO₂-utslippene fra sektoren utgjør om lag 25 prosent av de samlede CO₂-utslippene og om lag 20 prosent av de samlede klimagassutslippene. En kvotepris på 125 kroner pr. tonn CO₂ vil gi petroleumssektoren en årlig brutto gevinst på om lag 1 750 millioner kroner sammenlignet med et avgiftsnivå på 70 øre. Det er da tatt utgangspunkt i utslippsnivået for år 2000, og det er av beregningstekniske forhold antatt at utslippsnivået ikke endres som følge av omleggingen. Virkningen på Statens direkte økonomiske engasjement (SDØE) vil bli om lag 600 millioner kroner, og tas det hensyn til at CO₂-avgiften er fradragsberettiget mot så vel ordinær skatt som særskatt, blir nettovirkningen for petroleumssektoren (eksklusive SDØE) om lag 340 millioner kroner. Det er ikke tatt hensyn til virkningene av at VOC-utslippene på sokkelen omfattes av kvotesystemet. Disse utslippene utgjør for tiden om lag 1,2 millioner tonn CO₂-ekvivalenter. Multiplisert med en kvotepris på 125 kroner pr. tonn gir dette en brutto kostnad på om lag 150 millioner kroner.

De viktigste kildene til klimagassutslipp på sokkelen er CO₂-utslipp fra forbrenning av gass i turbiner og fakling, samt forbrenning av diesel på innretningene. En rekke tiltak som er besluttet implementert på sokkelen, har bidratt til å redusere utslippene, bl.a. fjerning av CO₂ fra produsert gass med tilhørende deponering på Sleipner Vest; utnyttelse av eksosvarme i prosessen; mer effektiv energiproduksjon, f.eks. kombikraft; utskifting av gamle anlegg og optimalisering av nye felt med hensyn til energibruk og energiutnyttelse.

Dersom olje- og gassutvinning på sokkelen inkluderes i et kvotesystem, vil dette bidra til at tiltakene som utløses i sektoren vil bli om lag på nivå med andre sektorer som omfattes av systemet. Som følge av at den forventede kvoteprisen ligger betydelig lavere enn dagens avgiftsnivå, kan det ikke utelukkes at utslippene fra sektoren vil øke dersom den inkluderes i kvotesystemet.

Ilandførings- og prosesseringsanlegg

Utslippene fra ilandførings- og prosesseringsanlegg for olje og gass utgjorde i 1997 om lag 0,6 million tonn CO₂ og er ventet å øke noe i tiden som kommer. Utslippene er i dag ikke ilagt CO₂-avgift. Utslippene stammer i hovedsak fra gassbehandlings- og kondensatanlegget på Kårstø. Disse utslippene er forventet å øke med i størrelsesorden 300 000 tonn som følge av at Åsgard-anleggene tas i bruk. En liten del av utslippene fra ilandførings- og prosesseringsanleggene stammer også fra Kollsnes gassanlegg og Stureterminalen. Som følge av det nye oppgraderingsanlegget for råolje som nettopp er tatt i bruk på Stureanlegget, vil utslippene øke med i størrelsesorden 100 000 –150 000 tonn i årene som kommer. Antall sysselsatte ved Kårstøanlegget er i størrelsesorden 750 mens det for tiden arbeider rundt 50 på Stureterminalen.

Produksjon av primæraluminium

Norge var i 1996 verdens sjette største produsent av primæraluminium utenom tidligere Sovjetunionen, og sto for 28 prosent av produksjonen i Vest-Europa. 6 Det er 7 store aluminiumverk i Norge. Disse ligger i Vest-Agder, Rogaland, Hordaland, Sogn og Fjordane (2), Møre og Romsdal og Nordland.

Utslipp av CO₂ kommer fra forbruk av karbonbaserte anoder i prosessen. Produksjonen gir også utslipp av perfluoriserte karboner (PFK). Utslippene av PFK-gasser er redusert betydelig de siste årene, og det er realistisk å regne med en videre reduksjon i forbindelse med det moderniseringsarbeidet som løpende pågår i aluminiumverkene.

Virkninger på den gjennomsnittlige lønnsomheten av klimagasskvoter og økt pris på elektrisitet er illustrert i de foregående avsnittene. Det kan imidlertid være betydelige forskjeller i lønnsomhet mellom bedriftene i en bransje, noe som ikke kommer fram av gjennomsnittsbetraktninger. SSB, 1999a har beregnet hvordan en kvotepris på 125 kroner pr. tonn CO₂-ekvivalent ville ha påvirket lønnsomheten i bedriftene i 1996, jf. figur 13.5.

Figuren illustrerer kvoteprisen som tilsvarer brutto driftsresultat (kort sikt) og driftsresultat etter kapitalkostnader (lang sikt). Videre er driftsresultatene på lang og kort sikt kombinert med en pris på elektrisitet på 15,5 øre pr. kWh og gratiskvoter tilsvarende 70 prosent av 1990-utslippene. Den mest lønnsomme bedriften er lengst til venstre i figuren, deretter nummer to osv. For eksempel varierer aluminiumbedriftenes brutto driftsresultat fra om lag 1 100 til 300 kroner pr. tonn CO₂. Med andre ord har alle aluminiumbedriftene tilstrekkelig inntjening til å betale en kvotepris på 125 kroner pr. tonn CO₂ på kort sikt. Det samsvarer med figur 13.1 som illustrerer at en kvotepris på 125 kroner pr. tonn CO₂ tilsvarer knapt 20 prosent av gjennomsnittlig brutto driftsresultat i aluminiumindustrien over perioden 1993-1997.

Kilde: Statistisk Sentralbyrå

Aluminiumindustrien er både kapitalintensiv og kraftintensiv. Figur 13.4 illustrerer at når en legger til de beregnede kapitalkostnadene og en økning i prisen på elektrisitet til 15,5 øre pr. kWh, blir overskuddet kraftig redusert. Med økt pris på elektrisitet og kapitalkostnader (lang sikt) er det i 1996 tre bedrifter som ville ha kommet i en underskuddssituasjon uten kvotekostnader, og ytterligere én som ikke hadde tilstrekkelig overskudd til å dekke en kvotepris på 125 kroner pr. tonn CO₂. I SSB, 1999a er det anslått at en kraftprisøkning til 15,5 øre pr. kWh på lang sikt vil redusere omfanget av denne industrien til det halve ved en kvotepris på 125 kroner pr. tonn CO₂. Mulige utslippsreduksjoner i forhold til utslippene i 1996 er ikke vurdert i denne studien.

Utviklingen i kraftmarkedet vil følgelig ha stor betydning for videreføring av primærproduksjon av aluminium. Bransjen har de siste årene inngått langsiktige kraftavtaler på forretningsmessige vilkår. Dersom markedsprisen på elektrisitet øker vesentlig, kan lønnsomheten bli så mye svekket at det kommer en nedbygging av de minst lønnsomme delene av aluminiumindustrien i forbindelse med lavkonjunkturer og i fravær av modernisering og oppgradering av anleggene.

Gjennomføring av Kyotoprotokollen kan også ha effekter i markedene som til dels oppveier økte produksjonskostnader. OECD-landene hadde i 1996 en andel på om lag 62 prosent av verdens aluminiumproduksjon utenom tidligere Sovjetunionen. Utbygging av ny produksjonskapasitet er svært kapital- og kraftkrevende. Det begrenser aktuelle lokaliseringer for nye aluminumverk utenfor Annex B-området. Samlet sett indikerer dette at produsentene i OECD-området kan overvelte en viss del av kostnadsøkningen i aluminiumprisen.

Tildeling av gratiskvoter med basis i 1990-utslippene vil være fordelaktig for aluminiumindustrien. Utslippene av PFK-gasser er redusert med 58 prosent i perioden 1990-1997. Dette er tilstrekkelig til at CO₂-utslippene og resterende PFK-utslipp for bransjen som helhet kan dekkes innenfor gratiskvoter tilsvarende 70 prosent av 1990-utslippet. Primæraluminium produseres med to ulike teknologier, som har forskjellige egenskaper med hensyn til hvor langt ned PFK-utslippene kan reduseres. Det vil derfor være forskjeller mellom bedriftene i hvor gunstig de kommer ut. Med 70 prosent tildeling i henhold til 1990-utslippet ville 5 av i alt 7 aluminiumbedrifter ha fått overdekning av kvoter i 1997.

Andre ikke-jernholdige metaller

Det er tre bedrifter med primærproduksjon av de ikke-jernholdige metallene sink (Hordaland), nikkel (Vest-Agder) og magnesium (Telemark). Nikkel og sink produseres med elektrolyse uten bruk av kull og koks. Produksjon av magnesium har utslipp både av CO₂ og svovelheksafluorid (SF₆). Utslippene av SF₆ er kraftig redusert de siste årene. SFT har beskrevet utfasing av SF₆ som et tiltak med relativt lave kostnader og en utslippsreduksjon på om lag 430 000 tonn CO₂-ekvivalenter. Det er om lag 500 sysselsatte i produksjon av magnesium.

Produksjonen er kraftintensiv, men bedriftene betaler allerede såvidt mye at de ikke vil bli særlig berørt av en prisoppgang til 15,5 øre pr. kWh. Produksjonsandelen for OECD-regionen er høy for sink (80 prosent), nikkel (70 prosent) og magnesium (74 prosent) 7. Utsiktene for å videreføre denne delen av metallindustrien vil derfor være gode.

Tildeling av gratiskvoter med basis i 1990-utslippene er svært fordelaktig for den bedriften som produserer magnesium. Utslippene av SF₆ er redusert med 80 prosent i perioden 1990-1997. Det innebærer at denne bedriften vil få et stort overskudd av gratiskvoter dersom den får tildelt gratiskvoter tilsvarende 70 prosent av 1990-utslippet.

Ferrolegeringsindustrien

Ferrolegeringsindustrien består av 11 bedrifter som produserer ferrosilisium og silisiummetall, 1 som produserer ferrokrom og 3 som produserer manganlegeringer. Dessuten kan én bedrift som produserer titandioksidslagg og spesialråjern regnes til denne industrien. Bedriftene ligger i Østfold, Telemark, Vest-Agder (2), Rogaland, Hordaland, Sogn og Fjordane, Sør-Trøndelag (3), Nord-Trøndelag, Nordland (3) og Troms.

Norge er verdens nest største produsent av ferrosilisium og silisiummetall, etter Kina. Hovedmarkedet for ferrolegeringer er som tilsetning i stålproduksjon, men stadig mer av den norske produksjonen går til andre anvendelser. Det er stor internasjonal konkurranse i markedene. Viktige konkurrentland er foruten Kina, blant andre Brasil og Sør-Afrika. I 1996 utgjorde produksjonen innenfor OECD-området fra 23 til 47 prosent for ulike ferrolegeringer, men vesentlig høyere for spesialprodukter. Norge er den ledende produsenten av silisiummetall som videreforedles til elektroniske komponenter.

Kull og koks, som brukes til reduksjonsmiddel, gir store utslipp av CO₂. Reduksjonsprosessen kan i stedet tilføres karbon med trekull og flis (biokarbon). Dette gjøres allerede i et visst omfang, der biokarbon har prosesstekniske fordeler. På grunnlag av opplysninger fra bransjen har SFT beregnet at overgang til biokarbon kan gi en utslippsreduksjon på om lag 0,9 million tonn CO₂ i forhold til dagens nivå (25 prosent av CO₂-utslippet), med en kostnad på om lag 450 kroner pr. tonn CO₂. I tillegg gir produksjonen av ferrosilisium og silisiummetall store utslipp av SO₂. I 1997 stod disse bedriftene for nærmere 30 prosent av utslippene av SO₂ i Norge. Kull og koks har lav SO₂-avgift, og vil derfor trolig omfattes ved opptrapping av virkemiddelbruken for å oppfylle den nye svovelforpliktelsen.

SSB, 1999a har beregnet hvordan en kvotepris på 125 kroner pr. tonn CO₂ ville ha påvirket lønnsomheten i bedriftene i 1996, jf. figur 13.5. Brutto driftsresultat (kort sikt) varierte fra om lag 500 til 50 kroner pr. tonn CO₂. Det var om lag en tredel av bedriftene (med samlede utslipp på om lag 1 million tonn CO₂) som ikke hadde et tilstrekkelig overskudd til å dekke en kvotepris på 125 kroner pr. tonn CO₂ på kort sikt.

Dette resultatet bør tolkes med forsiktighet. Markedene for ulike ferrolegeringer utvikler seg ofte forskjellig, og prisene kan ha vært svake for noen bedrifter nettopp dette året. Midlertidige driftsstans og høye spotpriser på elektrisitet mot slutten av året kan også ha trukket resultatet ned for enkelte bedrifter. Hovedbildet er likevel at 1996 var et relativt godt år for ferrolegeringsindustrien, og at en kvotepris på 125 kroner pr. tonn CO₂ derfor kan innebære et vedvarende lønnsomhetsproblem for en betydelig del av bransjen. Dette underbygges av beregningene over perioden 1993-1997, som viser at en kvotepris på 125 kroner pr. tonn CO₂ tilsvarer over 55 prosent av det gjennomsnittlige brutto driftsresultatet i ferrolegeringsindustrien, jf. figur 13.1. Kvoteprising isolert sett gir en vesentlig større reduksjon i lønnsomheten av å produsere ferrolegeringer enn f.eks. primæraluminium.

Kilde: Statistisk Sentralbyrå

Ferrolegeringsindustrien er både kapitalintensiv og kraftintensiv. En stor del av kraftforbruket er dekket med forretningsmessige avtaler, egenproduksjon og nye leieavtaler. Noen bedrifter kan inngå kontrakter etter vilkårene i St.prp. nr. 52 (1998-99). Figur 13.6 illustrerer at når en legger til de beregnede kapitalkostnadene og en økning i prisen på elektrisitet til 15,5 øre pr. kWh, blir overskuddet kraftig redusert. Med økt pris på elektrisitet og kapitalkostnader (lang sikt) ville om lag en tredel av ferrolegeringsbedriftene ha kommet i en underskuddssituasjon uten kvotekostnader, og ytterligere en tredel ville ikke hatt tilstrekkelig overskudd til å dekke en kvotepris på 125 kroner pr. tonn CO₂. I SSB, 1999a konkluderes det med at det er grunn til å vente nedlegginger på lang sikt uavhengig av klimakvoter og økte kraftpriser, og at opp mot halvparten av bransjen kan forsvinne som følge av en kvoteprising til 125 kroner pr. tonn CO₂.

Fordi en stor del av produksjonskapasiteten ligger utenfor Annex B-landene, og teknologien for utbygging av ny kapasitet er lett tilgjengelig, vil produsentene neppe kunne overvelte en kostnadsøkning knyttet til økt pris på klimagassutslipp.

Selv med en betydelig kostnadsøkning vil trolig en mindre del av ferrolegeringsindustrien som produserer spesialkvaliteter rettet mot nisjemarkeder, f.eks. elektronikkindustrien, kunne drives videre med lønnsomhet. Slik virksomhet vil eventuelt være basert på spesialisert kompetanse, som i hvert fall over en periode kan kompensere en kostnadsulempe i forhold til nye produsenter i u-landene.

Produksjonen av ferrolegeringer har økt i løpet av 1990-årene, noe som har gitt økte CO₂-utslipp. I 1997 var CO₂-utslippene om lag 20 prosent større enn i 1990. Det er store forskjeller mellom bedriftene. Dersom det tildeles gratiskvoter tilsvarende 70 prosent av 1990-utslippet, vil ferrolegeringsbedriftene få dekket fra 20 til 95 prosent av 1997-utslippet.

Karbidindustrien

Karbidindustrien består av 3 bedrifter som produserer silisiumkarbid og 1 som produserer kalsiumkarbid mv. Disse er lokalisert i Aust-Agder (2), Hordaland og Sør-Trøndelag. Produksjonen er kraftintensiv og gir samtidig store utslipp av CO₂ fra bruk av kull og koks som reduksjonsmiddel og råvare. Silisiumkarbidbedriftene har også store utslipp av SO₂, til sammen om lag 10 prosent av de norske utslippene i 1997.

Karbidindustrien har kraftavtaler med lokale energiverk og en del egenprodusert kraft, og har derfor i liten grad kjøpt kraft fra Statkraft. Karbidbedriftene er tilbudt kraft etter vilkårene i St.prp. nr. 52 (1998-99).

En stor del av karbidproduksjonen er utenfor Annex B-området, bl.a. i Kina. Basisteknologien for produksjon av karbider er allment tilgjengelig. Det tilsier at Annex B-landene ikke over lengre tid kan produsere til høyere kostnader enn andre land uten at dette medfører utflytting av virksomhet.

De samme vurderingene om kvotepris og prisen på elektrisitet som gjelder for ferrolegeringsindustrien, gjelder også for karbidindustrien. Uavhengig av et kvotesystem er det usikkert om karbidindustrien videreføres på lang sikt, og relativt lave kvotepriser kan være utslagsgivende for selskapenes beslutninger med hensyn til om de skal fortsette virksomheten.

Petrokjemi og produksjon av gjødsel

CO₂-utslippene fra petrokjemisk industri er knyttet til produksjon av plastråstoffer i Bamble (Telemark) og metanolfabrikken på Tjeldbergodden (Møre og Romsdal). Gjødsel produseres i Porsgrunn (Telemark) og Glomfjord (Nordland).

Produksjonen av plastråstoffer er basert på våtgass fra Nordsjøen, som brukes både som brensel og råstoff. CO₂-utslippene skyldes i hovedsak forbrenning. Produksjonen kan ikke omlegges fra våtgass til andre råstoff med lavere utslipp. Kraftforbruket er relativt betydelig, men berøres ikke av et prisnivå på 15,5 øre pr. kWh. Med kjøp av kvoter til 125 kroner pr. tonn CO₂ ville brutto driftsresultat i 1993-1997 ha blitt redusert med mindre enn 10 prosent. Kapitalkostnadene er imidlertid store i petrokjemisk industri.

Plastråstoffer er internasjonale handelsvarer, men produksjonen er konsentrert i OECD-området (83-86 prosent av produksjonen i 1996 for ulike plastråstoff). Med virkemidler overfor klimagasser i hele OECD-området vil trolig en del av kostnadsøkningen kunne overveltes i produktprisene, avhengig av hvordan virkemidlene utformes i andre land. Hvordan andre OECD-land innretter virkemidlene vil derfor ha stor betydning for lønnsomheten i denne bransjen.

Metanolfabrikken på Tjeldbergodden åpnet i juni 1997, og vil ved normalproduksjon ha et utslipp på 0,4 million tonn CO₂. Produksjonen er basert på naturgass fra Haltenbanken. En kvotepris på 125 kroner pr. tonn CO₂ vil tilsvare en reduksjon i metanolprisen på i størrelsesorden 5-10 prosent. Metanol er en internasjonal handelsvare med lave transportkostnader og betydelig produksjon utenfor OECD-området. En CO₂-relatert kostnadsøkning kan derfor i liten grad overveltes i metanolprisen.

Produksjon av gjødsel gir CO₂-utslipp i hovedsak knyttet til innsatsvaren ammoniakk, som produseres bare i Porsgrunn. Ammoniakkproduksjonen er basert på våtgass som oksygenkilde. Omlegging til naturgass kan gi en mindre reduksjon i CO₂-utslippene. Tiltaket har relativt lave kostnader pr. enhet utslipp, men betinger tilgang på naturgass i regionen.

Produksjon av salpetersyre, som er en mellomproduksjon i framstilling av gjødsel, gir utslipp av lystgass (N₂O). I 1991 tok Norsk Hydro i bruk en prosess som reduserte N₂O-utslippene. For salpetersyreproduksjon er det vurdert tiltak rettet mot ombygginger i eksisterende anlegg til teknologi hvor dannelsen av N₂O er lavere enn med konvensjonell teknologi. På grunnlag av opplysninger fra bedriftene vurderer SFT at en slik ombygging er realistisk og vil gi en reduksjon på 430 000 tonn CO₂-ekvivalenter.

Gjødsel kan produseres uavhengig av ammoniakk, slik det f.eks. skjer i Glomfjord. I så fall vil det aller meste av CO₂-utslippene fjernes. Virkemidler overfor klimagasser i Annex B-området vil gjøre det lønnsomt å lokalisere ammoniakkproduksjon utenfor OECD-landene i langt større grad enn i dag. Gjødselproduksjon har et elektrisitetsforbruk på om lag 1 TWh/år, men betaler så vidt mye for kraften at kostnadene påvirkes lite av en prisstigning opp til 15,5 øre kWh.

Et system med gratiskvoter basert på 1990-utslippet vil være relativt gunstig for gjødselindustrien fordi utslippene av N₂O har blitt redusert. 70 prosent av 1990-utslippet er likevel ikke tilstrekkelig til at gjødselindustrien kan dekke hele klimagassutslippet med gratiskvoter. Med 95 prosent vil imidlertid gjødselprodusentene få overdekning med dagens produksjon.

Oljeraffinering

Det er 3 oljeraffinerier i Norge, hvorav ett er vedtatt nedlagt fra tidlig i 2000. De to raffineriene som videreføres, ligger i Hordaland og Vestfold.

Raffinering av råolje gir store utslipp av CO₂, hvorav det aller meste er knyttet til energibehov i produksjonsprosessen. Det er begrensede muligheter for å redusere energiforbruket og dermed CO₂-utslippene fra raffineriene. Tross nedleggelsen ventes utslippene fra bransjen å øke fram mot 2010 dersom tiltak ikke iverksettes. En viktig årsak til dette er forventede strengere miljøkrav til produktene, som krever mer energibruk i raffineriene. Kraftforbruket betyr relativt lite for produksjonskostnadene.

Om lag 60 prosent av produksjonen fra de norske raffineriene er for eksport. Flere oljeselskaper importerer produkter for salg i Norge, og det er en betydelig konkurranse på detaljistleddet. Det er overskudd på raffineringskapasitet i Vest-Europa, og ifølge bransjen er lønnsomheten ikke tilfredsstillende.

Raffineriene inngår i vertikalt integrerte oljeselskaper, som ofte vektlegger hensyn til markedsnærhet og forsyningssikkerhet i lokalisering av raffineringskapasitet. Slike hensyn kan ved siden av transportkostnader begrense omfanget av relokalisering av virksomheten. OECD-området hadde i 1996 om lag 74 prosent av bensinproduksjonen i verden. Raffinerier i andre land tilfredsstiller i liten grad produktspesifikasjoner i OECD-landene. Dersom styrken i virkemidlene overfor CO₂-utslipp utformes ganske likt i de ulike OECD-landene, vil oljeselskapene trolig kunne overvelte en del av kostnadsøkningen i produktprisene. En kvotekostnad på 125 kroner pr. tonn CO₂ vil derfor i første omgang ha begrenset betydning for lønnsomheten i raffinering. Men over tid, og dersom utslippsforpliktelsene ikke utvides til andre land, vil produsentene ha motiver til å relokalisere deler av produksjon ut av OECD-landene.

CO₂-utslippene fra raffinering økte med 17 prosent fra 1990 til 1997, pga. økt produksjon. Dersom det tildeles gratiskvoter tilsvarende 70 prosent av 1990-utslippet, vil raffineriene få dekket i størrelsesorden 50-60 prosent av 1997-utslippet.

Produksjon av sement og leca

Det er 2 bedrifter som produserer sement, og 2 som produserer leca. Sementfabrikkene ligger i Telemark og Nordland, mens lecaproduksjonen skjer i Østfold og Akershus.

Produksjonen gir store utslipp av CO₂ fra bruk av kull til energiformål. I tillegg frigjør sementprosessen CO₂ fra spalting av kalkstein, som utgjør 60 prosent av utslippet. Kull og koks til sement- og lecaproduksjon har et særskilt fritak for CO₂-avgift, mens det ikke er innført avgift på kalkstein. Utslippsreduksjoner kan oppnås ved å erstatte kull med alternative brensler som avfall og biobrensel, eller energieffektivisering. I følge SFT viser tiltak som bransjen har utredet, svært begrensede reduksjoner utover det som allerede er oppnådd. Kraftforbruket i produksjon av sement og leca har relativt liten betydning for den totale energikostanden.

En kvotepris på 125 kroner pr. tonn CO₂ ville ha redusert brutto driftsresultat i perioden 1993-1997 med om lag to tredeler i sementindustrien og en firedel i lecaproduksjon. Ved fornyelse av kapitalen vil eierne også vurdere avkastningen på kapitalen. I 1997, som var et svært godt år for sementindustrien, ville kvotekostnaden ha tilsvart om lag hele driftsresultatet etter avskrivininger i Norcem A/S.

Norsk produksjon av sement og leca har i hovedsak vært solgt innenlands, men med en del eksport. Når det er tilgang på havneanlegg, kan sement transporteres over lange avstander. Sementmarkedet er likevel preget av liten internasjonal handel og betydelig konsentrasjon på produsentsiden.

De siste årene har det vært en utvikling i disse bransjene i retning av eierskap på tvers av landegrenser. Det er mulig at dette etter hvert vil føre til at bransjene i mindre grad vurderer lokalisering av produksjonskapasitet ut fra nasjonale markeder. En slik utvikling trekker i retning av at en ensidig kostnadsøkning kan bli utslagsgivende for at virksomhet relokaliseres.

Virkemidler som omfatter disse bransjene i OECD-landene vil kunne gi produsentene anledning til å overvelte kostnadsøkningen i prisene, i hvert fall i en periode inntil andre produsenter begynner å vinne innpass i deres hjemmemarkeder. Uansett vil gjennomføring av Kyotoprotokollen gi produsentene i OECD-området motiver til å overføre produksjon til land uten forpliktelser eller til land med mindre sterke virkemidler. Store transportkostnader og visse behov for kundenærhet kan likevel begrense omfanget av sement- og lecaproduksjon som relokaliseres.

CO₂-utslippene fra sement og leca har økt betydelig i løpet av 1990-årene pga. produksjonsøkning. Tildeling tilsvarende 70 prosent av 1990-utslippene innebærer for sementindustrien at gratiskvoter dekker om lag 50 prosent av utslippene i 1997, og for lecaindustrien om lag 30 prosent.

Treforedling og fiskemelindustrien

Det var 11 bedrifter som produserte fiskeolje og fiskemel i 1997. Hvor mange bedrifter som produserer, kan variere noe fra år til år. Bedriftene ligger spredt langs kysten fra Egersund til Vadsø. På grunn av oppstart av loddefisket i Barentshavet vil to bedrifter bli reetablert i Finnmark. I treforedlingsindustrien er det om lag 20 bedrifter som har et oljeforbruk av betydning. De fleste treforedlingsbedriftene er lokalisert på Østlandet, og noen få i Trøndelag og i Agderfylkene.

Treforedling og fiskemelindustrien har CO₂ -utslipp hovedsakelig fra bruk av fyringsolje som brensel. Figur 13.7 viser utviklingen i oljeforbruket over perioden 1989-1997. Fiskemelindustrien har hatt et om lag stabilt oljeforbruk. Derimot økte oljeforbruket i treforedling kraftig i 1994 og har deretter ligget på et høyt nivå. Ulike muligheter til å veksle mellom olje og elektrisitet forklarer den forskjellige utviklingen i bransjene.

Kilde: Finansdepartemetet

Disse bransjene betaler i 2000 halv CO₂-avgift, dvs. 83-100 kroner pr. tonn CO₂ avhengig av type fyringsolje. Derfor vil en kvotepris på 125 kroner pr. tonn CO₂ medføre en begrenset kostnadsøkning. Treforedlingsindustrien kan for en stor del erstatte fyringsoljen med elektrisitet eller biobrensel, men kostnadene i noen bedrifter (produksjon av sulfitt-cellulose) er mer følsomme overfor økt oljepris enn tilfellet er for resten av bransjen. For fiskemelbedriftene er det mindre aktuelt å gå over til elektrisitet, fordi energiforbruket er høyt i korte perioder og lokaliseringen av fabrikkene vil kreve store nettinvesteringer flere steder.

SO₂-utslippene fra mineralolje er belagt med høy avgift. En effektiv bruk av virkemidler overfor SO₂ for å oppfylle den nye forpliktelsen vil derfor trolig ikke medføre økte kostnader for treforedlings- og sildemelindustrien.

Kraftprisen betyr mye for lønnsomheten i deler av treforedlingsindustrien. Næringen betaler imidlertid så vidt mye for elektrisitet at den i gjennomsnitt ikke berøres av et prisnivå på 15,5 øre pr. kWh. Vegtransport er også en betydelig kostnad for treforedlingsindustrien. Dersom oljeprodukter inkluderes i et kvotesystem, kan reduserte drivstoffpriser bidra til en merkbar reduksjon i transportkostnaden.

I begge bransjene har det vært betydelige strukturendringer de siste 30 årene, som har medført at en stort antall bedrifter har blitt nedlagt. Hoveddelen av treforedlingsindustrien er rettet inn mot produkter der konkurrentlandene er innenfor Annex B-området. Dermed vil konkurranseforholdene i begrenset grad bli påvirket av hvordan klimaavtalen utvikles framover. Fiskemelindustrien har en viss konkurranse fra aktører utenfor OECD-området (Chile). Uansett må kvoteprisen bli vesentlig høyere enn utvalget har lagt til grunn for at dette skal få store utslag på den totale lønnsomheten i treforedlings- eller fiskemelindustrien. For enkelte treforedlings- eller fiskemelbedrifter med svak lønnsomhet kan imidlertid en mindre kostnadsøkning være utslagsgivende for videreføring av driften.

Fiske

Fiskeflåten har CO₂-utslipp fra bruk av marin gassolje, tungdestillater mv. som drivstoff. Hele flåten er i dag unntatt CO₂-avgift, men betaler SO₂-avgift for fiske i nære havområder. Auksjonerte kvoter på hele utslippet til 125 kroner pr. tonn CO₂ vil, som et påslag i drivstoffprisene, medføre en samlet kostnadsøkning på om lag 200 millioner kroner for næringen.

Med et påslag i prisen for marin gassolje med 0,33 kr/liter, tilsvarende 125 kroner pr. tonn CO₂, ville gjennomsnittlig driftsresultat etter beregnede avskrivninger i 1997 ha blitt redusert med 5-15 prosent i de fleste flåtegruppene. 8 Dette var et år med stort sett god lønnsomhet i fiskeriene. Noen trålergrupper hadde imidlertid svake resultater i 1997, og disse ville ha fått redusert driftsresultatet opp til 30 prosent. Sett over flere år er den prosentvise reduksjonen av driftsresultatet av om lag samme størrelsesorden i de fleste fartøygruppene. Dette skyldes at de mest energiintensive fartøyene (havfiskeflåten) generelt også er de mest lønnsomme, mens de små og lite energiintensive fartøyene (kystfiskeflåten) for en stor del har svak lønnsomhet. Det synes lite sannsynlig at en så vidt begrenset reduksjon i driftsresultatet skal medvirke til avgang blant de mest lønnsomme fartøyene. Det er heller små fartøy med allerede svak lønnsomhet som kan komme til å gå ut av fiske, typisk kystfartøy som er lite energiintensive.

Det er generelt overkapasitet i næringen, og fisket reguleres gjennom deltakerbegrensninger og fartøykvoter. I den grad fartøy går ut av fiske, vil de gjenværende fartøyene få økt sine fiskekvoter og dermed utnyttes mer effektivt. Dermed vil en mer energiintensiv flåtestruktur ikke nødvendigvis føre til at de samlede CO₂-utslippene fra fiskeflåten øker. Gjennom lang tid har det vært avgang i antall fartøy og sysselsatte fra næringen. Samlet sett vil kostnadene fra klimakvoter bidra noe til å påskynde denne utviklingen. For gjenværende fartøy vil økte fiskekvoter motvirke økte driftskostnader pga. klimakvoter. Hensynet til det fiskeripolitiske målet om at fiskeflåten skal være differensiert vil imidlertid være til hinder for at økte drivstoffkostnader kan kompenseres fullt ut gjennom rasjonalisering av flåten. Derfor vil kvoter som omfatter drivstoff til fiskeflåten trolig gi en viss reduksjon av lønnsomheten i næringen.

13.4.8 Regionale virkninger

Regionale virkninger av et kvotesystem er knyttet både til næringer og husholdninger. Med en kvotepris på 125 kroner pr. tonn CO₂ vil petroleumsvirksomhet og næringer som bruker olje utenom treforedling og fiskemel, bl.a. transport og husholdningene, komme bedre ut enn med dagens CO₂-avgifter. Industribedrifter som er fritatt for eller har redusert CO₂-avgift, vil derimot få økte kostnader. Økt aktivitet i petroleumssektoren og reduserte transportkostnader vil bidra positivt til næringsvirksomhet og sysselsetting i distriktene. Nedlegging av industribedrifter med store klimagassutslipp kan derimot bidra negativt i enkelte lokalsamfunn. Som det framgår av foregående drøfting, er det særlig innenfor bransjene ferrolegering, karbider, oljeraffinering og sement at kvotesystemet vil kunne være utslagsgivende for om virksomheten ved enkeltbedrifter videreføres.

Ferrolegerings- og karbidindustrien omfatter 20 større produksjonsbedrifter som til sammen sysselsetter om lag 3 800. Bedriftene er lokalisert i Østfold, Telemark, Agderfylkene (4), Rogaland, Hordaland (3), Sogn og Fjordane, Sør-Trøndelag (4), Nord-Trøndelag, Nordland (3) og Troms. Mange av disse bedriftene ligger på steder der de utgjør hovedtyngdene av næringsvirksomheten, bl.a. Svelgen, Kyrksæterøra, Orkanger, Sauda og Ålvik. Andre steder med ferrolegerings- eller karbidbedrifter, som Sarpsborg, Arendal, Kristiansand og Trondheim, har variert og langt bredere næringsvirksomhet. I lokalsamfunn med et ensidig næringsgrunnlag kan omstilling til annen virksomhet være vanskelig eller bli kostnadskrevende. Slike steder kan konsekvensene av eventuelle nedleggelser bli store.

Statistisk sentralbyrå har gjennomført en analyse for utvalget av regionale konsekvenser av klimagasskvoter i kraftintensive næringer (SSB, 1999b), som er en videreføring av en annen studie som SSB har utført for utvalget (SSB, 1999a).

I SSB, 1999b deles Norge inn i fem regioner:

• Oslofjordregionen (Akershus, Buskerud, Oslo, Vestfold og Østfold)

• Indre Østland (Hedmark og Oppland)

• Sørlandet (Rogaland, Telemark og Agderfylkene)

• Vestlandet (Sogn og Fjordane og Hordaland)

• Midt-Norge (Trøndelag og Møre og Romsdal)

• Nord-Norge (Nordland, Troms og Finnmark)

Omstillingsproblemene i en kommune med bedriftsnedleggelse vil avhenge av næringenes omstillingsevne, arbeidsmarkedets fleksibilitet og offentlig omstillingsberedskap. Hver enkelt kommune klassifiseres ut fra hvordan den scorer i forhold til disse indikatorene. Grunnlagsmaterialet i analysen viser at det er stor variasjon i omstillingsevnen til de kommunene som kan stå overfor bedriftsnedleggelser pga. kvoteprising. Dette resultatet samsvarer med at ferrolegerings- og karbidbedrifter er lokalisert i kommuner med betydelige forskjeller i arbeidsmarked og næringsgrunnlag. Når det gjelder de ensidige industristedene, scorer nesten alle dårlig på næringslivets omstillingsevne. Fleksibiliteten i arbeidsmarkedet varierer fra middels til dårlig, mens den offentlige omstillingsberedskapen varierer fra middels til god.

SSB, 1999b konkluderer med at det synes som om Nord-Norge og Vestlandsregionen på kort sikt får de største negative sysselsettingsvirkningene. Det er også i disse regionene at størstedelen av utslippsreduksjonen vil kunne komme. Gratiskvoter vil i følge analysen ha relativt stor betydning for virkningene i disse regionene. Med en kvotepris på 125 kroner pr. tonn CO₂ er det anslått at 70 prosent gratiskvoter (med utgangspunkt i 1990-utslipp) vil redusere nedgangen i sysselsettingen på landsbasis fra vel 2000 til om lag 200.

Det går videre fram av analysen at på lang sikt er den isolerte effekten av kvoteprising mindre i absolutte tall enn virkningen på kort sikt. Det skyldes at mange av bedriftene som rammes av økt prising av utslipp på kort sikt, vil få lønnsomhetsproblemer på lang sikt uavhengig av de økte kostnadene knyttet til kvotekjøp. 70 prosent gratiskvoter er i følge SSB, 1999b anslått å redusere nedgangen i sysselsettingen på landsbasis på lang sikt fra om lag 1400 til om lag 400. Den årlige verdien av gratiskvoter til kraftintensiv industri og treforedling er om lag 1,2 milliarder kroner. 9 Studien påpeker at dersom målet med gratiskvoter er å videreføre arbeidsplasser synes det å være et uforholdsmessig dyrt virkemiddel for å oppnå dette.

13.4.9 Virkninger på inntektsfordelingen

Utformingen av et kvotesystem kan påvirke inntektsfordelingen både gjennom de prisendringene på produkter som kvotesystemet vil forårsake og gjennom eventuelle inntektsoverføringer fra staten. Staten kan for eksempel benytte inntektene fra salg av kvoter til å tildele gratiskvoter til næringslivet eller til å gi lettelser i beskatningen, jf. kapittel 7.

Det er generelt komplisert å overskue fordelingseffektene av politikkendringer som forårsaker en rekke prisendringer, for eksempel som følge av at prisen på utslipp av klimagasser øker. Det kan skilles mellom virkninger for private husholdninger og for bedrifter. Som påpekt, vil de største virkningene av å innføre et kvotesystem komme for enkelte næringer og bedrifter. De som har kapitalinntekter fra virksomheter som eventuelt må legge ned, vil komme dårligere ut, og tapet vil avhenge av verdien av kapitalutstyret. Det er gjennomgående de med relativt høye inntekter som i vesentlig grad har inntekter fra aksjer. I den grad de ansatte får problemer med å finne nytt arbeid, vil disse også få redusert sine inntekter, i alle fall i en overgangsperiode.

De private husholdningene vil bli påvirket gjennom endringer i prisene på varer og tjenester som følge av økt prising av klimagassutslipp. En omlegging fra dagens CO₂-avgifter til et kvotesystem vil, med de forutsetningene om kvoteprisen som er lagt til grunn i dette kapitlet, medføre at prisingen av utslipp fra bruk av bensin reduseres relativt mye. En slik omlegging vil isolert sett redusere prisen på bensin og dermed husholdningenes utgifter til egentransport. De husholdningene hvor utgifter til egentransport utgjør en vesentlig utgiftspost, vil komme best ut av en slik omlegging av de klimapolitiske virkemidlene.

13.4.10 Oppsummering

Innføring av et kvotesystem vil kunne være utslagsgivende for enkeltbedrifter, særlig innenfor ferrolegerings- og karbidindustrien. Sysselsettingen i produksjonsbedriftene i disse to bransjene er om lag 3 800, som tilsvarer 0,17 prosent av den samlede sysselsettingen i Norge. Selv om det tildeles gratiskvoter tilsvarende 70 prosent av bedriftenes 1990-utslipp, vil enkelte av ferrolegerings- og karbidbedriftene kunne få en kostnadsøkning som er betydelig i forhold til inntjeningen. Disse bransjene er internasjonalt konkurranseutsatte, og en stor del av konkurrentene er lokalisert utenfor Annex B-området. Muligheten for å overvelte kostnadsøkningen i produktprisene antas derfor å være liten. Sementindustrien og oljeraffineriene vil også få en betydelig kostnad av kvotekjøp. For bedriftene i disse bedriftene er det av stor betydning i hvilken grad andre europeiske land gjennomfører tiltak overfor de samme bransjene og hvordan virkemidlene utformes.

Ferrolegerings- og karbidbedriftene kan stå overfor en økning i andre kostnadskomponenter som i tid faller sammen med innføringen av et kvotesystem for klimagasser. Produksjonen er kraftintensiv, og har i dag relativt lave kraftpriser. Deler av kraftforbruket kan dekkes innenfor forretningsmessige avtaler, egenproduksjon og nye leieavtaler, mens flere bedrifter har fått tilbud om kontrakter etter St.prp. nr. 52 (1998-99) Om Statkrafts industrikontrakter og leieavtaler. Vilkårene etter St.prp. nr. 52 (1998-99) innebærer en betydelig opptrapping av kraftprisen. Videre står disse næringene for om lag 40 prosent av SO₂-utslippet i Norge, og de har ikke investert i renseanlegg for SO₂. Med den nye og vesentlig strengere norske forpliktelsen for SO₂, vil det være vanskelig å komme utenom at bruken av virkemidler må trappes opp overfor SO₂-utslipp fra kull og koks, noe som særlig vil berøre ferrolegerings- og karbidindustrien.

Det er mulig at en del bedrifter med store klimagassutslipp kan bli nedlagt også uavhengig av innføringen av et kvotesystem. Det er betydelige forskjeller i omstillingsevnen mellom de kommunene som kan bli rammet av økt prising av klimagassutslipp og eventuelt økte priser på elektrisitet. Disse omfatter både ensidige industristeder og byområder med et variert og langt bredere næringsvirksomhet. I lokalsamfunn med et ensidig næringsgrunnlag kan omstilling til annen virksomhet være vanskelig eller bli kostnadskrevende.

14 Rapportering, kontroll og sanksjoner

14.1 Innledning

Innenfor et kvotesystem er det viktig å bygge opp et rapporterings- og kontrollsystem som kan sikre at den kvotepliktiges innrapporterte utslipp er beregnet og målt i henhold til krav gitt av norske myndigheter og gjennom vedtak fattet av partene under Klimakonvensjonen. Rapporterings- og kontrollsystemet skal videre sikre at den kvotepliktige svarer utslippskvoter for sine utslipp. I avsnitt 4.2 presenteres elementene i et rapporterings- og kontrollsystem som er tilpasset disse behovene.

I tillegg til oppdagelsesrisikoen, vil forventede reaksjoner ved overtredelser være av betydning i aktørenes vurdering av risikoen ved ikke å etterleve regelverket. Utvalget vil i avsnitt 14.3 redegjøre for aktuelle elementer i et sanksjonssystem.

Etterlevelsen vil for øvrig også påvirkes av andre forhold enn bare kontroll- og sanksjonssystemet. For bedriftene må det antas å være meget uheldig for det alminnelige omdømmet dersom det for eksempel avsløres at det er foretatt bevisste feilrapporteringer om størrelsen på klimagassutslippene. Samtidig er det klart at utgiftene til kvotekjøp vil kunne bli betydelige, og at enkelte aktører således vil kunne la seg friste til ulovligheter.

At det oppnås en tilfredsstillende etterlevelse av kvoteplikten, er viktig både i forhold til Norges oppfyllelse av Kyotoprotokollen, statens inntekter ved kvotesalg og en rettferdig byrdefordeling mellom de kvotepliktige.

14.2 Rapporterings- og kontrollsystem

14.2.1 Prinsipper for et rapporterings- og kontrollsystem

Dagens rapporterings- og kontrollsystem hjemlet i forurensningsloven er bl.a. basert på prinsippet om egenkontroll tillagt den som er ansvarlig for utslippene («utslippseier»). Samme prinsipp bør følges når det gjelder kontroll og rapportering i et kvotesystem. Dette innebærer at ansvaret for beregning, kontroll og rapportering bør legges til kvotepliktsnivået. Ansvaret for å rette opp eller ta konsekvensene av avvik i forhold til vedtatte regler bør ligge på de kvotepliktige og ikke på tilsynsmyndigheten. Utvalgets forslaget til rapporterings- og kontrollsystem tar utgangspunkt i dette prinsippet. Det er samtidig et klart behov for å opparbeide et effektivt kontrollsystem på myndighetsnivå som sikrer samsvar mellom de kvotepliktiges utslipp og de kvotene som innleveres.

Ansvar og egenrapportering forutsetter at de kvotepliktige selv er i stand til å kartlegge, kontrollere og rapportere sine utslipp til kontrollmyndigheten i henhold til vedtatte krav. Hvilke kvotepliktige som defineres inn i kvoteordningen vil derfor gi klare føringer for hvordan rapporterings- og kontrollsystemet bør organiseres og bygges opp. Videre vil det ha konsekvenser for kostnader og ressursbruk ved ordningen.

I det følgende presenterer utvalget et system som sikrer at kontrollen ivaretas gjennom hele prosessen fra den kvotepliktiges egenrapportering til myndighetenes rapportering internasjonalt. Det vil kunne være en fare for at et slikt omfattende kontrollsystem vil kunne flytte tyngdepunktet noe bort fra prinsippet om egenkontroll på kvotepliktsnivå. På den annen side er det viktig at myndighetenes kontrollsystem sikrer troverdighet nasjonalt og internasjonalt, spesielt i forhold til andre land med forpliktelser under Kyotoprotokollen. Denne troverdigheten vil kunne svekkes dersom en velger å ta ut enkelte kontrollelementer.

Det forutsettes videre at kontrollmyndigheten legges på nasjonalt nivå. Dette utelukker likevel ikke at en i framtiden kan delegere deler av denne kontrollfunksjonen til myndigheter på lavere forvaltningsnivå, dersom dette er hensiktsmessig.

Det er i dag SFT som er kontroll- og tilsynsmyndighet for utslipp av klimagasser fra virksomheter underlagt kravene i forurensningsloven. Samtidig er SFT, i samarbeid med SSB, ansvarlig for å kartlegge og rapportere nasjonale utslipp til Klimakonvensjonen. Oljedirektoratet har ansvaret for kontrollfunksjonen knyttet til CO₂-avgiftsbetalingen på kontinentalsokkelen.

I forslag til kontrollsystem er det ikke tatt stilling til hvilken myndighet som bør ha ansvaret for rapporterings- og kontrollsystemet i et nasjonalt kvotesystem. Det vil likevel være et behov for et samarbeid mellom en gitt kontrollmyndighet og SSB. SSB vil gjennom sin uavhengige rolle som statistikkprodusent, basert på jevnlig innsamling av data fra enkeltbedrifter og personer, kunne bidra til konsistente utslippsberegninger mellom ulike kildekategorier og over tid. I og med at et nasjonalt kvotesystem - i alle fall på kort sikt – ikke vil kunne omfatte samtlige klimagassutslipp i Norge, vil det være behov for en helhetlig avstemming. Det er imidlertid viktig å sikre at SSB’s uavhengige rolle ikke svekkes ved at samarbeidet med kontrollmyndigheten blir for nært.

Kilde: SFT

14.2.2 Utvikling av standard beregningsmetodikk og rapporteringsformat

14.2.2.1 Utvikling av standard beregningsmetodikk

I kapittel 3.2.3 gjøres det rede for de internasjonale retningslinjene for rapportering av nasjonale klimagassutslipp. Norge har utviklet en nasjonal beregningsmetodikk for å tilfredsstille kravene til Klimakonvensjonen. Denne metodikken er først og fremst utviklet for å kunne gi utslippsdata på et aggregert nivå. Det er i liten grad utviklet en metodikk for beregning av utslipp på bedriftsnivå eller på aktuelle kvotepliktsnivå. Når kvotesystemet er etablert forutsettes det at Norges utslippsrapport til Klimakonvensjonen utgjør summen av de kvotepliktiges utslipp, samt utslipp fra aktiviteter som ikke omfattes av kvotesystemet.

Kontrollmyndigheten bør ha ansvaret for utviklingen av en standardisert beregningsmetodikk på kvotepliktsnivå. Oppgaven kan gjennomføres i samarbeid med og/eller som oppdrag til SSB, som gjennom statistikkloven har en naturlig rolle. Dette vil i såfall være en videreføring av dagens system. Ved utvikling av en standard vil en kunne ta utgangspunkt i dagens utslippsmetodikk, men utvide og tilpasse den slik at en har en spesifikk metode på kvotepliktsnivå. For hver type utslippskilde og kategori kvotepliktig må det beskrives en beregningsmetodikk. Metodikken kan omfatte alt fra hele bransjer til bedriftspesifikke metoder. En kvotepliktig kan være nødt til å bruke flere metoder for å beregne sine utslipp. Metodikken vil enklest kunne beskrives i en manual, sammen med et standard rapporteringsformat, se avsnitt 14.2.2.2.

Før standarden for beregningsmetodikk og rapporteringsformat besluttes eller revideres, bør den sendes på høring til alle berørte parter. En offentlig høringsrunde vil kunne omfatte både kvotepliktige og andre aktører med relevant kunnskap eller interesser, så som forskningsinstitusjoner, miljøvernorganisasjoner og bedriftenes organisasjoner.

Det forutsettes at en standard metodikk i utgangspunktet følges. De kvotepliktige kan imidlertid se behovet for enkelte tilpasninger etterhvert som standarden utprøves. Slike tilpasningene kan både gjelde valg av metode og valg av faktorer i standarden. Tilpasningene må i begge tilfeller være veldokumenterte og tas opp i rapportene til kontrollmyndigheten. Det er ønskelig at den kvotepliktige gir kontrollmyndigheten melding underveis ved planer om endring av beregningsmetodikk. Det må lages kriterier for når tilpasninger skal kunne skje. Tilpasningen må være i henhold til IPCCs veiledning og framtidige retningslinjer for god praksis vedtatt av Partene under Klimakonvensjonen.

14.2.2.2 Utvikling av standard rapporteringsformat

Med utgangspunkt i en standard metodikk foreslås det at kontrollmyndigheten i samarbeid med SSB utvikler et standard rapporteringsformat for de kvotepliktige. Det må legges mye arbeid i å utvikle dette rapporteringsformatet slik at alle relevante forhold knyttet til utslippsdata blir avdekket og dokumentert. Formatet må tilpasses type utslippskilde som er aktuell for hver kvotepliktig. Det skal i utgangspunktet gis tilstrekkelig informasjon til at kontrollmyndigheten eller en tredje part skal kunne rekonstruere de kvotepliktiges utslippstall. Både spesifikk informasjon om utslippsdata og bakgrunnsinformasjon bør rapporteres.

Et standard rapporteringsformat kan være elektronisk materiale og elektroniske opplysninger. Det skal ha forsvarlig kvalitet og være bearbeidet og lagt til rette for myndighetenes tilsyn, bl.a. vedrørende oppbevaringstid.

Et standard rapporteringsformat bør også omfatte bakgrunnsinformasjon. Dette er informasjon som vil bedre kontrollmyndighetens mulighet for innsyn og verifikasjon av de kvotepliktiges utslippsforhold. Dette kan omfatte for eksempel produksjonsnivå og materialstrømmer (kjøp, salg, lagerendringer av viktige materialer). Nøyaktig krav til dokumentasjon for hver utslippskilde/kvotepliktig bør avgjøres samtidig med gjennomgangen av metodikken siden dette vil være avhengig av type kilde og kvotepliktig. For å lette den initielle kontrollen bør ordningen etableres elektronisk.

14.2.3 Kvotepliktiges egenkontroll og rapportering

De fleste norske bedrifter som har utslippstillatelse er i dag pålagt å rapportere sine utslippstall til SFT. Et sentralt prinsipp for rapportering er bedriftenes ansvar og egenrapportering. Med egenkontroll menes virksomhetens interne kontroll som er pålagt i henhold til internkontrollforskriften. Ved senere revisjon og kontroll av bedriften skal analysen som ligger til grunn for rapporteringen finnes dokumentert hos den kvotepliktige.

Både spesifikk informasjon og bakgrunnsinformasjon bør være en del av de kvotepliktiges egenrapportering og rapporteres i et standard rapporteringsformat. En spesifikk informasjon skal være en fullstendig sporbarhet av hvordan den kvotepliktige er kommet fram til utslippene. Dette bør omfatte både en beskrivelse av målemetoder og hvordan den kvotepliktige har beregnet sine utslipp, jf. beskrivelse av rapporteringsformatet i avsnitt 14.2.2.2.

For å lette bedriftenes rapporteringsbyrde bør rapportering og rapporteringsformat harmoniseres med annen rapportering til SSB, SFT og andre (f.eks. ligningsmyndighetene).

I dag beregnes og rapporteres utslipp en gang i året. For at både virksomhetene og myndighetene skal ha jevnlig kontroll med utslippsutviklingen anbefaler utvalget at den årlige beregningen og kontrollen fortsetter. Selv om utslippene rapporteres en gang årlig kunne en tenke seg at de kvotepliktige først skulle levere inn det nødvendige antall kvoter for hele perioden etter utløpet av forpliktelsesperioden, dvs. i 2013. Dette ville sikre bedriftene maksimalt med fleksibilitet i forhold til at kvotene kan anskaffes på et annet tidspunkt enn tidspunktet for når utslippene skjer. Utvalget anbefaler likevel at de kvotepliktige hvert år må svare kvoter for foregående års utslipp. Dette sikrer at virksomheter ikke kan produsere i fem år uten kvoter for deretter å legge ned driften. Tidspunktet for sluttavregning av kvoter for foregående år må tilpasses etter hvor raskt bedriften kan levere inn de nødvendige dataene (se avsnitt 14.2.4.5).

14.2.4 Myndighetskontroll

Kontroll kan ses på som en forutsetning for at en ordning utvikler seg i tråd med intensjonen. I forlengelsen av de kvotepliktiges eget ansvar og kontroll bør et kontrollsystem bygge på et klart myndighetsansvar. Et effektivt kontrollsystem er nødvendig for å ivareta nasjonal og internasjonal tiltro til systemet. Dagens rapporterings -og kontrollsystem for konsesjonsbelagt industri kan danne grunnlag for en effektiv myndighetskontroll.

På flere tidspunkter kreves kontroll for å ivareta kvotesystemets intensjoner:

• Ved første initielle sjekk av kvotepliktiges rapporter

• Når de kvotepliktiges rapporter skal avstemmes med nasjonale utslippsregnskap og annen statistikk

• Når beregningsmetodikk endres

• Ved innlevering av utslippssertifikater

I tillegg kommer at det må foretas målrettet detaljert stikkprøvekontroll av kvotepliktige.

Det vil være kontrollmyndigheten som står ansvarlig for at systemet fungerer. SSB vil gjennom sin uavhengige rolle som statistikkprodusent kunne bidra med nødvendig bistand.

14.2.4.1 Innledende sjekk og avstemming av rapporterte utslipp

På grunnlag av den kvotepliktiges utslippskartlegging og egenkontroll, rapporteres utslipp og kvotetransaksjoner til kontrollmyndigheten som deretter foretar en første initiell sjekk. Allerede på dette tidspunktet vil kontrollmyndigheten ha mulighet til å gi den kvotepliktige tilbakemelding på rapporteringen.

En slik initiell sjekk vil kunne avgjøre om:

• rapporteringen er komplett

• standard rapporteringsformat er fulgt

• innsendte data eller dokumentasjon inneholder avvik

En komplett rapportering innebærer at alle kilder og gasser er inkludert og rapportert i henhold til internasjonalt vedtatte retningslinjer. I tillegg må anvendt metodikk dokumenteres og eventuelle rekalkueringer være beskrevet på en gjennomsiktig måte for alle år.

For å sikre samsvar mellom bedriftenes egenrapportering og utslippsregnskapene, bør følgende forhold gjennomgåes:

• Sikre at samme metodikk, definisjoner og faktorer brukes

• Sikre at bedriftene rapporterer samme aktivitetsdata i egenrapportene som til SSB

• Rapportering av metoder og forutsetninger gjøres på en transparent måte

• Revisjon og kontroll av egenrapporteringene

Til sammen vil dette danne grunnlag for tilbakemelding og/eller en mer grundig avvikshåndtering senere.

14.2.4.2 Avstemming mot annen nasjonal statistikk

Rapporterte data bør deretter avstemmes mot annen nasjonal utslippsstatistikk. Summen av utslipp rapportert fra de kvotepliktige bør være i overenstemmelse med makrodata. Årsaken til dette er at IPCCs retningslinjer er fundamentert på makrodata innsamlet av for eksempel SSB (pga. hensyn til kontroll og at makrodata blir regnet som mest pålitelige i de fleste landene). Data fra den kvotepliktige må derfor kontrolleres mot totale mengder energibruk, forbruk av HFC, totale avfallsmengder osv. Dette er åpenbart mer meningsfylt for noen utslippskilder/komponenter enn andre. Dette trinnet i prosessen vil føre til at Norge kan produsere komplette utslippstall (som både dekker enheter omfattet av kvotehandel og de som ikke er det) i henhold til IPCCs retningslinjer og god praksis.

Om data på dette trinnet i prosessen ikke er i henhold til god praksis vil kontrollmyndigheten vurdere om noen data fra de kvotepliktige bør forkastes. Dersom de foreslåtte rutinene fungerer, bør dette være unødvendig. Alternativt kan avstemmingen identifisere hvilke næringer det eventuelt er spesielle problemer med for videre kontroll.

14.2.4.3 Stikkprøvekontroll av den kvotepliktige

Myndighetene vil parallelt med kontroll av innsendte rapporter, etter en behovsprøving/prioritering, kunne foreta stikkprøvekontroll av kvotepliktige i form av bedriftsbesøk. Avhengig av behov og tilgjengelige ressurser kan en skille mellom stikkprøver i form av basiskontroll og spesialkontroll av de kvotepliktige.

Omfanget av basiskontroll overfor den enkelte kvotepliktige vil avhenge av den relative skjønnsmessige risiko som virksomheten representerer dersom den bryter krav. Basiskontroll kan omfatte for eksempel oppfølging av virksomhetenes egenkontroll og oppsøkende myndighetskontroll.

Med spesialkontroll menes myndighetskontroll som i hovedsak er rettet mot prioriterte kvotepliktige. Spesialkontroll kan f.eks. være aksjoner rettet mot en bransje eller mot prioriterte utslippskomponenter, råstoffer, energibærere, og lignende. Spesiell fokus kan rettes mot kvotepliktige eller bransjer der en ser at rapporterte utslipp ikke innfrir kontrollmyndighetenes krav til bruk av beregningsmetodikk, eller at sporbarhet ikke er god nok.

14.2.4.4 Endring av beregningsmetodikk

For å ivareta konsistens mellom innrapporterte data fra de kvotepliktige og nasjonale tall bør det foretas en vurdering av behovet for rekalkuleringer. Dette bør vurderes ut fra kriterier som er konsistente med de som er vedtatt av FNs underorgan (SBSTA) og framtidige vedtatte retningslinjer for god praksis. For at et kvotesystem skal fungere etter hensikten, er det avgjørende at det legges opp en prosess som sikrer rekalkuleringer uten at aktører bruker dette som en bevisst måte å redusere sine utslipp på.

Det legges opp til en prosess der rekalkuleringer kan gjøres som ledd i å øke beregningenes nøyaktighet og kompletthet, og at innsyn i beregningene ivaretas. Videre sier forslaget til god praksis at rekalkuleringer skal foretas når:

• tilgjengelige data har økt

• metodikken som brukes ikke er i henhold til god praksis

• utslippskilden har økt i betydning (på nasjonalt nivå) ut fra gitte kriterier

• metodikken som brukes ikke i tilstrekkelig grad kan ta hensyn til tiltak

• nye metoder og forskningsresultater er tilgjengelige

Disse kriteriene vil være relevante for vurdering av rekalkuleringer på kvotepliktnivå. Kriteriene må operasjonaliseres for å kunne fungere, og det bør være svært strenge kriterier for rekalkulering.

Behovet for konsistens mellom utslippene til de kvotepliktige og nasjonale data er større jo større andel av det nasjonale utslippet som omfattes av kvotesystemet.

Initiativ til rekalkuleringer bør i utgangspunktet kunne tas av alle (kvotepliktig, kontrollmyndighet eller andre). Endelig avgjørelse bør tas av kontrollmyndigheten og/eller en egen godkjenningskomite som pekes ut til dette.

For å unngå for stor usikkerhet hos de kvotepliktige om beregningen av utslippene, bør det ikke finne sted hyppige rekalkuleringer. Utvalget redegjør nærmere for dette i avsnitt 11.6.

14.2.4.5 Innlevering av kvoter og kontroll i forhold til kvoteregisteret

Etter at myndighetene har fastsatt de endelige utslippstallene, bør de kvotepliktige som må skaffe til veie ytterligere kvoter gis rimelig tid til det. Det fullstendige oppgjøret for foregående års utslipp bør kunne skje senest i tredje kvartal. Den kvotepliktige skal da innlevere kvoter tilsvarende sine utslipp. Kontrollmyndigheten kontrollerer i denne forbindelse kvotenes gyldighet og eierforhold opp mot det nasjonale kvoteregisteret.

Et system som skissert ovenfor kan sammenlignes med systemet for betaling av skatt, hvor den skattepliktige gjennom egenrapportering i selvangivelsen oppgir de data som er nødvendig for beregningen av skatten. Etter at myndighetene har kontrollert materialet og beregnet skatten, får den skattepliktige tilbakemeldinger på hvor mye skatt vedkommende må betale ekstra eller har til gode fra foregående år.

14.2.5 Uavhengig tilsyn av det nasjonale systemet

For å sørge for at kvotesystemet totalt sett fungerer etter intensjonen, bør en vurdere å innføre et nasjonalt tilsyn som har en revisjonsrolle. En systemrevisjon innebærer at en uavhengig instans etter behov foretar en gjennomgang/undersøkelse av utslippsrapporterings- og kontrollsystemet. Oppgaven bør legges til en aktør som innehar nasjonal og internasjonal tillit.

En systemrevisjon av rapporterings- og kontrollsystemet skal vise at beregningsmetodikk, rapporterings- og kontrollaktiviteter og det nasjonale regnskapssystemet innfrir pålagte krav og at intensjonen med ordningen oppfylles. Periodisitet og omfang av slike systemrevisjoner bør behovsprøves ut fra hva som er nødvendig for at det nasjonale systemet skal ha internasjonal tillit.

14.2.6 Kobling til et internasjonalt kvotesystem

Det er ikke tatt stilling til hvilken rolle den norske kontrollmyndigheten bør ha i forbindelse med en eventuell godkjenning av kvoter ervervet internasjonalt. En nasjonal kontrollmyndighet bør imidlertid vurdere hvordan en best ivaretar kontrollen med Norges samlede utslippsutvikling og forpliktelser i Kyotoprotokollen.

Kobling til et internasjonalt system for handel med kvoter vil naturlig ta utgangspunkt i et nasjonalt kontrollsystem. Et nasjonalt system for kartlegging og kontroll vil gjøre det mulig for norske deltakere å knytte seg direkte til et internasjonalt kvotemarked. En kan se for seg at norske kvotepliktige er ansvarlige for at de utslippskvotene som kjøpes er beregnet i henhold til IPCCs retningslinjer. Det bør også kunne forutsettes at den kvotepliktige har oversikt over at kvotene er kontrollert og verifisert i henhold til internasjonale krav.

Internasjonalt pågår det for tiden en diskusjon knyttet til ansvarsplassering for utslippsreduksjoner oppnådd gjennom såkalte prosjektbaserte mekanismer knyttet til felles gjennomføring (JI) eller Den grønne utviklingsmekanismen (CDM). Ansvaret for en framtidig godkjenning av disse prosjektbaserte reduksjonene vil enten kunne plasseres hos det landet som selger kvotene, hos landet som kjøper kvotene eller ved en uavhengig internasjonal institusjon. Hvordan det enkelte land ivaretar sin kontroll vil derfor også være resultat av utvikling av et internasjonalt regelverk.

14.2.7 Registrering av handel med kvoter

Ved innføring av et kvotesystem må det etableres et register som viser hvem som eier de enkelte kvotene. Dette er ikke minst viktig av hensyn til at kvotene vil kunne skifte eier over landegrensene. Alle land som har påtatt seg bindende forpliktelser må registrere enhver handel som innebærer overføring av utslippsrettigheter fra et land til et annet. Dersom en norsk virksomhet, for eksempel over børs, kjøper kvoter som er utstedt i et annet land, må kjøpet registreres slik at Norge får lagt til tilsvarende mengde utslippsrettigheter til sin forpliktelse. I de internasjonale klimaforhandlingene pågår det nå et arbeid med å utforme regelverk og retningslinjer for bruk av Kyoto-mekanismene. Et av temaene i denne sammenheng er hvordan en skal registrere klimagasskvoter oppnådd internasjonalt gjennom de tre Kyoto-mekanismene. Et av forslagene som har vært lansert i klimaforhandlingene er at hver part til Kyotoprotokollen skal etablere et nasjonalt register hvor alle transaksjoner av klimagasskvoter oppnådd gjennom Kyoto-mekanismene registreres. Det er foreslått at et slikt register bør være i form av en database, slik at all registrering foregår elektronisk. Videre er det foreslått at hver kvoteeier pålegges å opprette en konto i det nasjonale registeret som kvoteeieren tilhører og at alle kjøp eller salg av kvoter registreres med debet på en konto og kredit på en annen konto. På denne måten vil en til en hver tid kunne holde oversikt over hvem som er i besittelse av kvoter. Dersom handelen skjer mellom parter i to ulike land, vil transaksjonen bli registrert med debet på en konto i et register og kredit på en konto i et annet register. Det er også foreslått at kvotene merkes med serienummer, slik at det går fram hvilket land og hvilken forpliktelsesperiode kvotene stammer fra.

Selv om det internasjonale regelverket for nasjonale registre ikke er fastlagt, er det klart at alle land vil bli pålagt å registrere all handel med parter fra et annet land, fordi dette samtidig innebærer overføring av hvor mye landene har rett til å slippe ut i henhold til forpliktelsen. Et system for registrering av transaksjoner mellom parter i ulike land, bør også benyttes til å registrere transaksjoner mellom parter innenfor Norge. Utvalget anbefaler i kapittel 8 at det vurderes om kvotene kan komme inn under verdipapirsentralloven slik at Verdipapirsentralen kan være ansvarlig for å opprette og drive det norske registeret. Dersom Verdipapirsentralen ikke blir ansvarlig for registeret, må en annen enhet ivareta denne funksjonen. En slik enhet kan være privat, men underlagt kontroll fra myndighetenes side.

14.3 Sanksjoner

Utvalget vil ikke framsette et konkret forslag til et sanksjonssystem. Derimot vil utvalget gjennomgå aktuelle elementer i et sanksjonssystem, og hvordan elementene kan tilpasses hverandre. I avsnitt 14.3.1 og 14.3.2 omtales sanksjonsmuligheter for forvaltningen, mens avsnitt 14.3.3 omhandler straffereaksjoner. I avsnitt 14.3.4 anlegges et helhetsperspektiv på sanksjonssystemet.

Sanksjoner vil kunne rette seg mot utilstrekkelig innlevering av utslippskvoter, overskridelse av frister for rapportering av utslipp og uriktige opplysninger om for eksempel utslippstallene. Det bør imidlertid skilles mellom unnskyldelige feil og misforståelser, hvor bruk av sanksjoner er lite aktuelt, og de mer alvorlige forhold.

14.3.1 Tvangsmulkt og refusjonsordning

I forurensningslovgivningen er det tradisjon for bruk av tvangsmulkt, som i forurensningsloven er kalt forurensningsgebyr. Forurensningsloven § 73 annet ledd lyder slik:

«Forurensningsgebyr kan fastsettes når overtredelse av loven eller vedtak i medhold av loven er oppdaget. Forurensningsgebyr begynner å løpe dersom den ansvarlige oversitter den frist for retting av forholdet som forurensningsmyndigheten har fastsatt. Forurensningsgebyr kan også fastsettes på forhånd og løper da fra eventuell overtredelse tar til. Det kan fastsettes at forurensningsgebyret løper så lenge det ulovlige forhold varer, eller at det forfaller for hver overtredelse.»

Forurensningsgebyret kan altså fastsettes til et engangsbeløp ved oversittelse av en bestemt frist, eller som en løpende mulkt (f. eks. dagmulkt) fra oversittelsen til det ulovlige forholdet opphører.

I forhold til et kvotesystem vil «retting av forholdet» måtte være at virksomheten anskaffer og avregner manglende utslippskvoter. Forurensningsgebyr for å oppnå dette kan utformes på den måten at det gis en frist for avregning av det nødvendige antallet kvoter, og at overskridelse av fristen medfører at det forfaller et forurensningsgebyr som er høyere enn hva det må antas å koste å kjøpe de aktuelle kvotene.

Som reaksjon mot aktører som ikke leverer det nødvendige antallet kvoter, kan en også tenke seg at myndighetene kjøper tilsvarende antall utslippskvoter i markedet, og krever beløpet refundert av vedkommende aktør. Dette vil være en slags parallell til bestemmelsen i forurensningsloven § 74 som åpner for at pålegg om iverksetting av forurensningsbegrensende tiltak kan håndheves ved at forurensningsmyndigheten selv iverksetter tiltakene og krever utgiftene refundert av den ansvarlige.

14.3.2 Tilleggsavgift

En annen administrativ reaksjon vil være å åpne for at det ved overtredelse av kvoteplikten blir fastsatt en tilleggsavgift. Et eksempel på en slik avgift finnes i lov om omsetningsavgift av 19. mai 1933 nr. 11 § 4 hvor det bl.a. står at:

«Den som forsettlig eller uaktsomt overtrer denne lov eller forskrift i medhold av loven hvorved statskassen er eller kunne vært unndratt avgift, ilegges en tilleggsavgift som tilsvarer det dobbelte, i gjentakelsestilfeller det firedobbelte av det pliktige avgiftsbeløpet.»

Opplysninger om denne bestemmelsen gis bl.a. i Karnov, 1996. Avgiftsmyndigheten utøver et skjønn med hensyn til ileggelse av tilleggsavgiften og dennes størrelse. Det er utarbeidet interne retningslinjer for dette skjønnet, som bl.a. vil avhenge av overtredelsens grovhet.

Bestemmelsen om tilleggsavgift gjelder både i forhold til fullbyrdet handling og forsøk på unndragelse. Avgiften anses unndratt når avgiften er forfalt, men ikke innbetalt. Det er antatt at rent betalingsmislighold ikke gir grunnlag for tilleggsavgift. Dermed er det de bedragerilignende avgiftsunndragelsene som rammes.

Lignende bestemmelser om tilleggsavgift finnes i lov om avgifter vedrørende motorkjøretøyer og båter av 19. juni 1959 nr. 2 § 3, lov om merverdiavgift av 19. juni 1969 nr. 66 § 73 og lov om dokumentavgift av 12. desember 1974 nr. 59 § 4. Sammenlignbar er også bestemmelsen om tilleggsskatt i ligningsloven av 13. juni 1980 nr. 24 § 10-2.

Dersom en i kvotesystemet skal ha en regel som svarer til bestemmelsene om tilleggsavgift, vil det være naturlig å knytte tilleggsbetalingen til mengden kvoter som skulle vært levert. Kvoteprisen burde i denne sammenheng regnes som markedsprisen på det tidspunktet kvotene skulle vært levert. Det kan legges opp til at også forsøk på å unndra seg for levering av kvotene vil kunne utløse tilleggsavgift. Maksimalt tillegg kan for eksempel være 100 prosent av markedsprisen på de aktuelle kvotene.

Det har vært diskutert i hvilken grad tilleggsavgift og tilleggsskatt samsvarer med bestemmelsen i Grunnloven § 96 om at ingen kan straffes uten etter dom, jf. bl.a. Johs. Andenæs, 1997 s 350-351. Hvis det i kvotesystemet skal innføres en tilleggsavgiftsordning, må den nærmere utformingen vurderes i forhold til Grunnloven.

14.3.3 Straff

Straff for uaktsom eller forsettlig overtredelse av regelverket er vanlige sanksjoner i de fleste forvaltningslovene, jf. bl.a. lov om avgift på utslipp av CO₂ av 21 desember 1990 nr. 72 § 4 og forurensningsloven §§ 78 og 79. I begge disse lovene er strafferammen i utgangspunktet bøter eller fengsel inntil 3 måneder. I forurensningsloven § 78 annet ledd heves imidlertid strafferammen til 2 år dersom overtredelsen har «voldt fare for stor skade eller ulempe, eller det for øvrig foreligger skjerpende omstendigheter», og til 5 år «dersom overtredelsen har voldt fare for menneskers liv eller helbred». I straffeloven § 152 b om grov miljøkriminalitet økes strafferammen ytterligere ved nærmere bestemte skjerpende omstendigheter.

I henhold til straffelovens § 48 a) kan både selskaper, foreninger og andre juridiske personer straffes når straffebud blir overtrådt av noen som handler på vegne av foretaket. Straffen er i så fall bøter.

Det er klart at lovbestemmelsene om kvotesystemet må inneholde regler om straff ved overtredelse av regelverket. Når strafferammen vurderes må det tas i betraktning at overtredelsene både innebærer en form for miljøkriminalitet og dessuten kan ha hatt til hensikt å unndra seg betaling av betydelige beløp.

14.3.4 Helhetsperspektiv på sanksjonene

Sanksjonenes effekt på etterlevelsen avhenger både av i hvilken grad det blir reagert på overtredelser og størrelsen på eventuelle reaksjoner. Samlet sett må sanksjonssystemet utformes slik at det vil være klart for aktørene at det ikke lønner seg å ta risikoen ved ikke å overholde kvoteplikten. Det må derfor anlegges et helhetsperspektiv på sanksjonene.

Fordelen med en refusjonsordning (se avsnitt 14.3.1) er at staten sikrer seg at det aktuelle utslippet er dekket under en kvote, og at det derfor ikke vil være nødvendig å ta spesielt hensyn til dette utslippet i anslagene for våre samlede klimagassutslipp. Det samme oppnås gjennom tvangsmulkt dersom aktøren faktisk anskaffer de manglende kvotene.

I tilfeller hvor manglende oppfyllelse av kvoteplikten oppdages på et tidspunkt hvor det framdeles er mulig for den aktuelle virksomheten å kjøpe utslippskvoter som dekker utslippene, bør virksomhetene pålegges å gjøre dette, eventuelt gjennom sanksjoner av den typen som er omhandlet i avsnitt 14.3.1. Samtidig vil det være aktuelt å vurdere å ilegge tilleggsavgift.

Hvis situasjonen er at manglende oppfyllelse oppdages på et tidspunkt hvor kvoter som dekker utslippene ikke lenger er å oppdrive, er ikke sanksjonene omhandlet i avsnitt 14.3.1 aktuelle. Den avgiften som i stedet pålegges må minst svare til markedsprisen for manglende kvoter på det tidspunktet kvotene skulle vært levert. Hvis avgiften skal ha noen preventiv effekt må den settes høyere enn dette, og vil i så fall få preg av å være en tilleggsavgift.

Fordelen med en administrativ tilleggsavgiftsordning er at en slik reaksjonsform er enklere å iverksette enn en straffereaksjon. Dette vil trolig øke forutsigbarheten i at myndighetene vil reagere på overtredelser, noe som vil være viktig i forhold til etterlevelsen. Med en tilleggsavgiftsordning vil det være tilstrekkelig at bare de mer alvorlige forholdene forfølges strafferettslig.

Utvalgets anbefaling vil være at det utformes en tilleggsavgiftsordning. Dersom dette ikke blir resultatet, bør terskelen for straffereaksjoner være lav. Uansett må nemlig manglende oppfyllelse av kvoteplikten møtes med reaksjoner som viser at slik opptreden ikke lønner seg. Blant momentene som det må tas hensyn til i reaksjonsfastsettelsen er rentefordelen ved sen anskaffelse av kvoter, og eventuell fordel som følge av at kvoteprisen har sunket.

Hvis det er svak økonomi som er bakgrunnen for manglende oppfyllelse av kvoteplikten, er et relevant spørsmål hvilken prioritet statens refusjonskrav eller krav i tilknytning til andre sanksjoner vil ha i en eventuell konkurs. Rimelighetshensyn tilsier at krav som svarer til virksomhetenes manglende betaling for sine klimagassutslipp, bør ha høy prioritet. Slik lov om fordringshavernes dekningsrett av 8. juni 1984 nr. 59 i dag er formulert, vil imidlertid ikke dette være tilfelle.

15 Den rettslige utformingen av kvotesystemet

15.1 Innledning

Et system for omsetning av utslippskvoter er et nytt virkemiddel i norsk miljøpolitikk. Ingen av de sentrale lovene innenfor forvaltningretten og miljøretten er utformet med et kvotesystem for øye. Utvalget har på denne bakgrunnen sett det som viktig å få utredet i hvilken grad eksisterende lovverk får anvendelse på de ulike elementene i et kvotesystem. Spørsmålet er behandlet i Bugge/Løvold, 1999 (se særlig del III). Utredningen viser at innføringen av et kvotesystem forutsetter nye lovbestemmelser. I utredningen drøftes også hvordan reglene om kvotesystemet kan innpasses i tilgrensende regelsett.

Utvalget vil ikke framsette konkrete forslag til nye lover og forskrifter for regulering av kvotesystemet. Utvalget vil likevel si noe om hvordan regelverket bør utformes. Dette gjøres ved at utvalget under avsnitt 15.2 gjennomgår regelutformingen i relasjon til de ulike elementene i et kvotesystem.

På bakgrunn av legalitetsprinsippet er det klart at kvotesystemet må forankres i formell lov. I loven kan forvaltningen gis myndighet til å vedta forskrifter og treffe enkeltvedtak (Bugge/Løvold, 1999, avsnitt 10.1). Utvalget legger til grunn at de prinsipielle bestemmelsene om hvilke plikter og rettigheter kvotesystemet innebærer, bør komme til uttrykk i loven. Når det gjelder mer detaljerte bestemmelser og bestemmelser som det kan være behov for å endre relativt ofte, kan derimot myndigheten overlates til forvaltningen.

Utvalget har ikke gått grundig inn på hvilke forvaltningsorganer som bør tildeles de ulike formene for myndighet. Problemstillingen berøres imidlertid i avsnitt 15.4.

I forhold til spørsmålet om hvor i lovverket de sentrale lovbestemmelsene om kvotesystemet skal plasseres, er det etter utvalgets vurdering særlig to alternativer som er aktuelle. Det ene alternativet er å utforme en egen lov om kvotesystemet. Det andre alternativet er å innta bestemmelsene om kvotesystemet som et eget kapittel i forurensningsloven av 13. mars 1981 nr. 6. Utvalget drøfter disse alternativene i avsnitt 15.3, men tar ikke stilling til hvilket som bør velges.

Innføring av et kvotesystem vil for øvrig reise privatrettslige spørsmål knyttet til kjøp og salg av utslippskvoter. Denne type spørsmål må i utgangspunktet løses i samsvar med de alminnelige reglene om avtaleinngåelser og oppfyllelse av avtaler. Utvalget vil ikke i denne utredningen gå særlig inn på de privatrettslige spørsmålene.

15.2 Regelutformingen i relasjon til de ulike elementene i kvotesystemet

15.2.1 Plikten til å levere utslippskvote

Hvem som skal ha kvoteplikt

Loven bør inneholde en generell bestemmelse om hvem som skal ha plikt til å levere utslippskvoter for sine klimagassutslipp. Utvalgets oppfatning er at flest mulig klimagasser bør inkluderes i kvotesystemet (se avsnitt 7.2). Videre er det utvalgets oppfatning at kvoteplikten bør legges nærmest mulig den som forurenser (se avsnitt 7.3). På denne bakgrunnen bør lovens hovedregel være at alle aktører med aktiviteter som utløser klimagassutslipp, skal levere utslippskvoter svarende til utslippene.

Den nærmere avgrensningen av hvem som er ansvarssubjekt, bør ses i sammenheng med hvem som etter forurensningsloven anses ansvarlig for utslipp av forurensende stoffer. En naturlig parallell er valget av ansvarssubjekt i forhold til forurensningsloven § 11 vedrørende utslippstillatelser. Hovedregelen etter denne bestemmelsen er at det er eieren av vedkommende virksomhet som i utgangspunktet har plikt til å søke konsesjon og oppfylle konsesjonsvilkårene (Bugge, Forurensningsansvaret, 1999, s 545).

I konsernforhold er det vanlig at utslippstillatelser er knyttet til den enkelte bedriften. Også i et kvotesystem vil dette være den naturlige enheten for utslippsberegninger og for kontroll av at det er samsvar mellom utslipp og innleverte kvoter.

Dersom det i utformingen av lovteksten viser seg å bli vanskelig å gi en entydig definisjon av ansvarssubjektet, kan forvaltningen gis myndighet til i tvilstilfeller å bestemme hvilket rettssubjekt som skal regnes som kvotepliktig.

Det vil være behov for flere unntak fra hovedregelen om kvoteplikt for alle aktører med aktiviteter som utløser klimagassutslipp. Fordi det er problematisk å beregne og kontrollere enkelte av klimagassutslippene, er det noen utslipp som i hvert fall foreløpig ikke kan inkluderes i kvotesystemet (se kapittel 9). En kan velge om slike unntak skal tas inn i lovteksten eller om forvaltningen skal kunne gi forskrifter om at det for nærmere bestemte utslipp kan gjøres unntak fra kvoteplikten. Et moment som taler for å delegere myndighet til forvaltningen er at behovet for unntak kan forandre seg med utviklingen av beregningsmetodene og erfaringen med rapporterings- og kontrollmekanismene. Hvis myndighet delegeres, bør loven beskrive hvilke hensyn som kan begrunne unntak fra kvoteplikten. Uansett er det viktig at unntakene formuleres slik at de ikke avskjærer andre virkemidler mot de aktuelle utslippene.

Et annet unntak fra hovedregelen følger av utvalgets forslag om at ansvaret for enkelte klimagassutslipp kanaliseres til produsenter og importører av produkter som forårsaker utslipp hos sluttbrukeren (se kapittel 9). Dette gjelder i første rekke i forhold til CO₂-utslippene fra fossilt brensel. At produsenter og importører av fossilt brensel gjøres til ansvarssubjekt for kvoteplikten, svarer til det som er dagens ordning i relasjon til CO₂-avgiften. I utformingen av reglene om ansvarssubjektet for de aktuelle utslippene er det derfor naturlig å ta utgangspunkt i det eksisterende regelverket (Stortingets vedtak om avgift på mineralske produkter og forskrift om CO₂-avgift på mineralske produkter av 18. desember 1998 nr. 1249).

At det er aktuelt at produsent/importør pålegges kvoteplikt, må framgå av lovteksten. Om forvaltningen bør delegeres myndighet til å gi nærmere regler på dette punktet, avhenger bl.a. av om det er nødvendig med så detaljerte regler at lovteksten blir uoversiktlig.

Plikten til å svare CO₂-avgift i petroleumsvirksomheten på kontinentalsokkelen påhviler i fellesskap rettighetshaverne etter utvinningstillatelsen. Operatøren har, på vegne av den enkelte rettighetshavergruppe, det direkte ansvaret for beregning, innrapportering og betaling av samlet avgiftsbeløp (lov om avgift på utslipp av CO₂ av 21. desember 1990 nr. 72 § 4). Dette kan være en aktuell løsning også i relasjon til kvoteplikten. Også på andre områder kan det tenkes at virksomheter er organisert på en slik måte at det vil være naturlig med en felles kvoteplikt for flere aktører. Eventuell bestemmelse om dette bør inntas i lovteksten, som dessuten kan gi hjemmel for forvaltningen til å gi utfyllende bestemmelser.

Hvordan kvoteplikten oppfylles

Kvoteplikten oppfylles ved at aktørene innen en bestemt dato innleverer kvoter svarende til fjorårets utslipp (se avsnitt 14.2.3). Denne regelen bør inntas i selve lovteksten. Det vil være store variasjoner i hvordan utslippene beregnes (se avsnitt 3.2). Detaljerte regler om dette er det neppe hensiktsmessig å ta inn i loven. I stedet bør loven gi forvaltningen hjemmel til å gi generelle regler om beregningen av utslippene og å fastsette hva som skal regnes for virksomhetenes utslipp i det foregående året.

Enkelte andre utslipp har nær sammenheng med klimagassutslipp. Dette gjelder typisk utslipp av svoveldioksid og nitrogenoksider i forbindelse med forbrenning av fossilt brensel. Utvalget understreker at i tillegg til å oppfylle kvoteplikten for klimagassutslippene, må virksomhetene selvfølgelig også etterleve eventuelle reguleringer og avgiftsordninger knyttet til andre typer utslipp.

15.2.2 Utformingen av utslippssertifikatet og tildelingen av utslippskvoter

Som det framgår i avsnitt 8.4, anbefaler utvalget at kvotene måles i tonn CO₂-ekvivalenter, og at utslippssertifikatene utstedes i hele tonn. Hvilken periode utslippssertifikatene i utgangspunktet gjelder for, og adgangen til å spare kvoter til senere bruk, framgår i avsnitt 8.6. Både reglene om kvoteenheten og kvotenes varighet bør lovfestes.

Det er staten som står for utstedelsen av utslippskvoter innenfor den totalkvoten Norge er tildelt gjennom Kyotoprotokollen. Dette bør framgå av loven. Hvor mange kvoter som utstedes, må ses i forhold til utslippene fra kilder som ikke er inkludert i kvotesystemet og at det kan være behov for en viss sikkerhetsmargin for det tilfellet at enkelte kvotepliktige ikke overholder sine forpliktelser. Fastsettelsen av det nøyaktige antallet kvoter som skal utstedes, bør overlates til forvaltningen.

Det er enighet i utvalget om at hovedregelen for tildeling skal være at kvotene selges til markedspris. Dette bør lovfestes. Dersom det ikke er et velfungerende internasjonalt kvotemarked, foreslår utvalget av kvotene selges på auksjon. Dette bør framgå av loven. De nærmere reglene om hvordan auksjonen skal foregå, kan derimot fastsettes av forvaltningen. De forretningsmessige avgjørelsene under auksjonen om at kvotene selges til de aktørene som byr høyest, kan neppe anses som vedtak i forvaltningslovens forstand (Bugge/Løvold, 1999, avsnitt 11.1.3). For å gjøre dette helt klart kan det vurderes å lovfeste at forvaltningsloven ikke kommer til anvendelse på disse avgjørelsene.

Dersom det bestemmes at enkelte kvotepliktige skal motta kvoter uten å betale vederlag eller mot et lavere vederlag enn markedsprisen (se kapittel 10), bør reglene om hvilke typer virksomheter dette gjelder framgå av loven. Det bør også i loven stå noe om kriteriene for hvor mange kvoter den enkelte aktør skal tildeles. Hvis de generelle reglene om hvilke kriterier som skal legges til grunn blir relativt omfattende, og hvis det kan være behov for å justere kriteriene, er dette momenter som taler for at forvaltningen delegeres en viss myndighet til å fastsette de generelle reglene.

Uavhengig av om de generelle reglene om tildeling av gratiskvoter fastsettes i lov eller forskrift, vil det være nødvendig at forvaltningen gis myndighet til å treffe individuelle vedtak om hvor mange kvoter den enkelte aktør skal tildeles. Hvis den generelle regelen går ut på at kvotene skal tildeles på basis av virksomhetens utslipp i 1990 eller 1998, må det bl.a. fastsettes hva som skal regnes som virksomhetens utslipp i det valgte året. Ved slike individuelle vedtak vil forvaltningslovens bestemmelser om enkeltvedtak komme til anvendelse, noe som bl.a. innebærer klagerett. Om saksbehandlingsreglene ved enkeltvedtak henvises for øvrig til Bugge/Løvold, 1999, avsnitt 11.1.7.

15.2.3 Annenhåndsomsetningen

Utslippskvotene skal i utgangspunktet være omsettelige og uten begrensning med hensyn til hvem som kan kjøpe og selge kvotene (se avsnitt 11.5). Dette bør slås fast i loven. For det tilfellet at det besluttes å tildele gratiskvoter, er det en viss uenighet i utvalget om graden av restriksjoner på overdragelse og benyttelse av slike kvoter (se kapittel 10). De restriksjonene som vedtas, bør framgå av lovteksten.

Av kontrollhensyn er det viktig at kontrollmyndighetene har oversikt over hvem som til enhver tid er innehaver av kvotene. Det må derfor opprettes en registreringsordning. Dersom Norge skal delta i internasjonal kvotehandel under Kyotoprotokollen, forventes det også at det vil være internasjonale krav til et slikt register. Det norske registeret må dermed samsvare med disse internasjonale bestemmelsene.

Registreringsordningen kan knyttes til Verdipapirsentralen eller det kan opprettes et eget register. Hvis Verdipapirsentralen skal kunne benyttes, forutsetter dette antagelig endring av verdipapirsentralloven (lov av 14. juni 1985 nr. 62), jf. avsnitt 8.2.

Også andre regelbehov i forbindelse med omsetningen av kvotesertifikater vil kunne tilfredsstilles gjennom tilknytning til eksisterende regelverk. Dersom Verdipapirsentralloven gis anvendelse på kvotesertifikater, vil bestemmelsene i kapittel 5 om rettsvirkning av registrering kunne løse enkelte privatrettslige spørsmål i forbindelse med kjøp og salg av kvoter (Bugge/Løvold, 1999, avsnitt 14.2.2).

Videre kan det tenkes at bestemmelsene i verdipapirhandelloven (lov av 19. juni 1997 nr. 79) vil kunne ha en funksjon i reguleringen av omsetningen av utslippskvoter. Som det framgår i avsnitt 8.2, må denne loven antagelig endres dersom den skal kunne anvendes på kvotehandel. Utvalget foreslår at det vurderes nærmere om det er hensiktsmessig med en slik lovendring. I denne forbindelsen må det bl.a. tas i betraktning om lovens regler er velegnet i forhold til behovene i et internasjonalt kvotemarked, jf. kapittel 11.

Etableringen av et kvotesystem vil trolig utløse handel med derivater, dvs. kontrakter om kjøp og salg av kvoter på et framtidig tidspunkt til en på forhånd fastsatt pris (se avsnitt 11.3). En offentlig utredning gjennomført av Varederivatutvalget (NOU 1999: 29) har foreslått at verdipapirhandelloven utvides til også å gjelde varederivater. Dersom forslaget tas til følge, bør det vurderes om kvotederivater skal regnes som varederivater

I den grad det er aktuelt at kvotesertifikater skal kunne omsettes på organiserte markedsplasser (se avsnitt 11.2), vil regelverket i forhold til Oslo Børs eller Nord Pool (elektrisitetsbørsen) kunne danne utgangspunkt for regulering av slik omsetning. Reguleringen på dette punkt må vurderes nærmere bl.a. sett i lys av den internasjonale utviklingen.

15.2.4 Kontroll og sanksjoner

Både i forurensningsloven og regelverket for CO₂-avgiften er det en rekke regler knyttet til opplysningsplikt, tilsyn og kontroll. For en nærmere gjennomgang av disse reglene henvises til Bugge/Løvold, 1999, avsnitt 15.1. I et kvotesystem vil det være behov for tilsvarende regler, jf. avsnitt 14.2 hvor utvalget har redegjort nærmere for hvordan rapporterings- og kontrollsystemet kan utformes.

I avsnitt 14.3 har utvalget gjennomgått aktuelle sanksjonsordninger. Både regler om tvangsmulkt, refusjonsordninger og tilleggsavgift må framgå av loven. Når forvaltningen treffer vedtak om slike sanksjoner rettet mot bestemte kvotepliktige, dreier det seg om enkeltvedtak, slik at forvaltningslovens regler for denne typen vedtak kommer til anvendelse.

Straffebestemmelsene må selvfølgelig lovfestes. Straff kan i utgangspunktet bare idømmes av domstolen, men når det dreier seg om bøtestraff vil det kunne utferdiges et forelegg. Dersom forelegget vedtas, unngås domstolsbehandling.

15.3 Plasseringen av lovbetemmelsene om kvotesystemet

Etter utvalgets vurdering er det særlig to alternativer som er aktuelle i forhold til spørsmålet om hvor de sentrale lovbestemmelsene om kvotesystemet skal plasseres. Det ene alternativet er å utforme en egen lov om kvotesystemet, mens det andre alternativet er å innta bestemmelsene om kvotesystemet som et eget kapittel i forurensningsloven. Utvalget peker på noen momenter som kan være relevante ved vurderingen av de to alternativene, men trekker ingen konklusjon på dette punktet.

Uansett hvilket alternativ som velges, bør den lovtekniske løsningen ses i forhold til strukturen i forurensningsloven. Denne loven er bygget opp på den måten at § 7 inneholder et generelt forbud mot å forurense, samtidig som det åpnes for unntak fra dette utgangspunktet i henhold til bestemmelsene i § 8, § 9 og § 11. Lovteknisk kan et kvotesystem tilpasses forurensningsloven ved at § 7 også henviser til bestemmelsene om kvoteplikt som et grunnlag for unntak fra det generelle forurensningsforbudet.

Det kan prinsipielt sies å være en fordel om alle typer forurensende utslipp reguleres i en lov. En slipper da å gjenta bestemmelser vedrørende slikt som opplysningsplikt, kontroll og sanksjoner og unngår en unødvendig økning i lovverkets tekstmengde.

Dersom bestemmelsene om kvotesystemet skal inkorporeres i forurensningsloven, må det foretas en gjennomgang av reglene om lovens anvendelsesområde.

Utvalget gjør i denne forbindelsen oppmerksom på at forurensningsloven § 8 inneholder enkelte unntak fra det generelle forurensningsforbudet. Dette gjelder bl.a. vanlige forurensninger fra boliger, fiske og jordbruk. Fordi det er ønskelig at et kvotesystem for klimagasser omfatter flest mulige utslippskilder, bør det i bestemmelsene om kvotesystemet kunne gjøres unntak fra § 8. Det heter allerede i denne paragrafen at forurensningsmyndigheten i forskrift etter § 9 kan regulere slike forurensninger som i utgangspunktet er tillatt etter § 8. En lovteknisk løsning kan være å tilføye at også bestemmelsene om kvotesystemet kan gi grunnlag for unntak fra § 8.

I avsnitt 9.3.1 foreslår utvalget at kvoteplikten for CO₂-utslipp ved stasjonær og mobil forbrenning pålegges produsenter og importører av fossilt brensel. Det er tvilsomt om forurensningsloven slik den i dag lyder, gir hjemmel til på denne måten å knytte reguleringene til produsenter og importører (Bugge/Løvold, 1999, avsnitt 12.1.3).

Forurensningsloven § 5 begrenser forurensningslovens anvendelse på transportsektoren. Innholdet i denne bestemmelsen er det naturlig å se nærmere på dersom reglene om kvotesystemet skal tas inn i forurensningsloven.

Ved en eventuell inkorporering av reglene om kvotesystemet i forurensningsloven, bør det også foretas en samlet gjennomgang av lovens bestemmelser med tanke på hvordan de passer til regulering av kvotesystemet. Det gjelder for eksempel retningslinjene for gjennomføring av loven (§ 2), saksbehandlingsreglene (se Bugge/Løvold, 1999, avsnitt 12.1.5), bestemmelsene om opplysningsplikt og tilsyn (lovens kapittel 7), bestemmelsene om tvangsmessig gjennomføring (kapittel 9) og straffebestemmelsene (kapittel 10).

Det kan sies å være en fordel ved å plassere bestemmelsene om kvotesystemet i en egen lov, at det ikke vil være nødvendig med en så omfattende gjennomgang av forurensningsloven som hvis bestemmelsene skal inkorporeres i forurensningsloven. En ny lov om kvotesystemet må imidlertid samordnes med forurensningsloven. Dette fordi det bør være en viss sammenheng i forurensningslovgivningen med hensyn til slikt som mål, prinsipper, saksbehandlingsregler, regler om tilsyn og opplysningsplikt, håndhevingsregler og sanksjonsbestemmelser (Bugge/Løvold, 1999, avsnitt 12.1.2).

Et argument for å innta bestemmelsene om kvotesystemet i en egen lov, er at kvotesystemet, som blant annet kommer til erstatning for CO₂-avgiften, vil innebære både relativt store økonomiske byrder for næringslivet og store inntekter for staten og således må tas i betraktning i utformingen av det samlede økonomisk-politiske opplegget og særlig skatte- og avgiftspolitikken og næringspolitikken. Dette er en dimensjon ved bestemmelsene om kvotesystemet som atskiller seg fra reglene i forurensningsloven. Dersom Stortinget skulle velge å anse at kvotesystemet går inn under skattebegrepet i Grunnloven § 75 bokstav a (se avsnitt 15.4), vil også dette kunne tale for en egen lov om kvotesystemet.

15.4 Fordelingen av myndighet til å ta avgjørelser vedrørende kvotesystemet

Som nevnt i avsnitt 15.1, tilsier legalitetsprinsippet at kvotesystemet forankres i formell lov vedtatt av Stortinget. Under utvalgsarbeidet har det vært reist spørsmål om deler av kvotesystemet er å anse som skatt eller avgift i relasjon til Grunnloven § 75 bokstav a. Konsekvensen er i så fall at Stortinget må treffe årlige vedtak vedrørende kvotesystemet. Problemstillingen er behandlet i Bugge/Løvold, 1999 avsnitt 10.2. Stortinget må uansett fatte bevilgningsvedtak for inntekter ved salg av kvoter.

Argumentet for at deler av kvotesystemet er å anse som skatt eller avgift er at kvotesystemet til dels er ment å erstatte den nåværende CO₂-avgiften, og at et kvotesystem i realiteten vil ha tilsvarende økonomiske virkninger for virksomhetene som en klimagassavgift. På den annen side er den tradisjonelle oppfatningen at det ikke dreier seg om skatt eller avgift i tilfeller hvor betaleren mottar en eller annen form for motytelse. I kvotesystemet mottar betaleren en utslippskvote som har en verdi bl.a. ved at den kan selges videre.

Konklusjonen i Bugge/Løvold, 1999, avsnitt 10.2, er at Grunnloven neppe setter bestemte skranker for hvordan vedtak om kvotesystemet kan treffes. Stortingets egen oppfatning om hva som vil være en riktig og hensiktsmessig løsning, vil således være avgjørende. Hensynet til forutsigbarhet for de kvotepliktige tilsier at hovedtrekkene i kvotesystemet, herunder de viktigste bestemmelsene om omfanget og fordelingen av eventuelle gratiskvoter, reguleres i lov med sikte på å ligge fast.

Gjennomgangen av regelutformingen under avsnitt 15.2 viser at det vil være nødvendig å overlate en del avgjørelser om kvotesystemet til forvaltningen. Utvalget forutsetter at sentrale myndigheter skal stå for tildelingen av kvoter og den generelle styringen av kvotesystemet. Enkelte tilsyns- og kontrolloppgaver kan imidlertid tenkes å bli lagt til mer lokalt nivå.

Utvalget har ikke gått grundig gjennom hvordan avgjørelsesmyndigheten bør fordeles mellom ulike sektorer av forvaltningen. De to mest sentrale departementene i forhold til kvotesystemet er nok Finansdepartementet og Miljøverndepartementet. De interessene som knytter seg til kvotesystemet, er så betydelige og bredt sammensatte at det vil være naturlig at avgjørelser av vesentlig betydning tas av Kongen i statsråd.