Del 4
Administrative og økonomiske konsekvenser
16 Økonomiske og administrative konsekvenser
16.1 Økonomiske konsekvenser
De samfunnsøkonomiske konsekvensene av alternative utforminger av kvotesystemet er vurdert i kapittel 13. Virkningene av kvotesystemet på statens inntekter er også nærmere beskrevet i kapittel 13. Nivået på statens inntekter vil avhenge av kvoteprisen, omfanget av kvotesystemet og hvor stor andel av kvotene som eventuelt tildeles gratis. Dersom det etableres et bredt kvotesystem, CO2-avgiften avskaffes, og ingen kvoter tildeles gratis, kan inntektene likevel blir lavere enn inntektene fra dagens CO2-avgifter. Utvalget legger til grunn at dersom inntektene bli lavere ved innføringen av et kvotesystem, så vil inntektstapet bli dekket inn på andre måter. I dette kapitlet begrenses vurderingene av de økonomiske konsekvensene til de administrative kostnadene knyttet til å etablere og drive et kvotesystem. Utvalget har ikke hatt mulighet til å foreta en vurdering av størrelsen på disse kostnadene, men vil peke på hvilke forhold som får betydning for størrelsen på kostnadene.
Kostnadene knyttet til å etablere og drive kvotesystemet er knyttet til:
utvikling av beregningsmetodikken slik at utslippene kan tilordens en kvoteeier
tildeling av kvoter, herunder eventuell gratis tildeling og salg
rapportering, overvåking og kontroll med at kvoteplikten overholdes
registrering av handelen med kvoter
handelen med kvoter
Kostnadene vil i tillegg avhenge av varigheten av kvotesystemet. Utvalget legger til grunn at dersom det etableres et kvotesystem, så vil systemet videreføres også etter 2012 som er utløpet av den første forpliktelsesperioden.
I kapittel 9 går det fram at det for enkelte av kildene som Kvoteutvalget vurderer som egnet for regulering gjennom kvoter ikke er utviklet beregningsmetoder for at utslippene skal kunne tilordnes en kvoteeier. Desto flere av disse kildene som inkluderes i systemet, desto høyere vil kostnadene ved kvotesystemet bli. Utvalget anbefaler at SFT, som besitter det faglige ansvaret for utarbeiding av klimagassregnskapet, får hovedansvaret for å utvikle beregningsmetodikken og for å vedlikeholde denne, når det er aktuelt med rekalkulering av utslippene. Utvalget legger til grunn at det i den endelige vurderingen av hvilke kilder som er egnet for inkludering i kvotesystemet blir foretatt en beregning av kostnadene ved å utvikle beregningsmetodikken, og hvor store ressurser i SFT som eventuelt må settes av til dette. Kostnadene ved å utvikle beregningsmetodikken vil være størst før kvotesystemet iverksettes og i de første årene.
Kostnader knyttet til tildeling av kvoter, herunder salg og gratis tildeling, vil falle på myndighetene. Utvalget har ikke vurdert størrelsen på kostnadene, men antar at de vil være større dersom kvotene skal auksjoneres ut, enn dersom de skal selges direkte i markedet. Kostnadene knyttet til gratis tildeling vil avhenge av hvor klare kriterier en velger for hvor mye hver virksomhet skal få tildelt gratis. Desto større grad av skjønn en legger opp til, desto større vil kostnadene ved å vurdere antall gratiskvoter til hver virksomhet bli, jf. kapittel 10.4 for drøfting av egenskaper ved ulike tildelingsformer. Kostnadene knyttet til tildeling vil variere med hyppigheten av tildelingen.
Utvalget legger til grunn at kostnader knyttet til rapportering av utslipp skal betales av de kvotepliktige virksomhetene. En bør søke å minimalisere bedriftenes kostnader knyttet til rapportering, for eksempel ved å samordne innrapporteringen av klimagassutslipp med rapporteringen av andre typer utslipp. Kostnadene ved å kontrollere at bedriftenes rapportering og innlevering av kvoter samsvarer med utslippene vil falle på det offentlige. Utvalget har ikke vurdert hvorvidt det vil være hensiktsmessig å dekke inn kostnadene gjennom gebyrer. Kostnadene knyttet til kontrollvirksomheten vil avhenge av antall kvotepliktige aktører og vil øke desto flere forskjellig typer utslipp som omfattes av systemet. Utvalget har kommet til at nærmere 90 prosent av utslippene er egnet for regulering gjennom kvotesystemet. Antall kvotepliktige aktører vil likevel ikke bli særlig høyt fordi det anbefales at kvoteplikten for utslipp fra fossile brensler legges på produsentene/importørene av brenslene, mens kvoteplikten for de store prosessutslippene legges direkte på de forurensende virksomhetene. Kostnadene for myndighetene kan reduseres ved mest mulig standardiserte rutiner for rapportering, og ved at virksomhetene pålegges å drive internkontroll i henhold til internkontrollforskriften. Myndighetenes oppgave blir dermed først og fremst å kontrollere at virksomhetene har et tilfredsstillende system for internkontroll. Dersom det etableres et bredest mulig kvotesystem vil kostnadene uansett overstige dagens kostnader knyttet til å regulere klimagassutslipp. Dette henger dels sammen med at mange utslipp i dag ikke er regulert, og dels med at det vil kreves mer avanserte beregninger for å anslå utslippene.
Kostnadene knyttet til registrering av handelen med kvoter vil avhenge av om en kan bruke en eksisterende institusjon til å håndtere registreringen eller om det må etableres en ny institusjon. Det vises til at utvalget har foreslått at det vurderes nærmere om kvoter og kvotederivater kan omfattes av verdipapirsentralloven. Dersom loven blir endret til å omfatte kvoter og kvotederivater, vil handelen med kvoter kunne registreres av Verdipapirsentralen. Dersom kvotene ikke omfattes av verdipapirsentralloven, må det antakelig etableres en egen enhet som registrerer all handel med kvoter, også den internasjonale handelen. Utvalget har ikke vurdert størrelsen på kostnadene knyttet til registrering av handel. Utvalget foreslår at aktørene i markedet betaler kostnadene knyttet til registrering av handelen i form av et gebyr til registreringsenheten.
Aktørene i markedet vil ha kostnader knyttet til å handle med kvoter. Dersom markedet for kvoter er lite utviklet, vil antakelig kostnadene ved å finne fram til mulige selgere eller kjøpere, og til å komme til enighet om pris, være større enn dersom markedet er velutviklet og en stor del av handelen foregår over børs.
16.2 Administrative konsekvenser
Utvalget anbefaler at en så langt det er mulig søker å benytte allerede etablerte institusjoner til å administrere kvotesystemet. Det kan likevel være behov for å opprette nye enheter med ansvar for å administrere deler av systemet.
Følgende ansvarsfunksjoner må ivaretas for å administrere kvotesystemet:
ansvar for å definere det totale antallet kvoter
ansvar for tildeling av eventuelle gratiskvoter
ansvar for utarbeiding og vedlikehold av beregningsmetodikken
ansvar for å forvalte statens kvoteformue, herunder tildeling i form av salg
ansvar for å registerer handel med kvoter og for å forvalte regelverket for handel
ansvar for å overvåke og kontrollere at kvoteplikten overholdes og for iverksettelse av sanksjoner ved brudd på kvoteplikten
Det må fastsettes hvor mange kvoter som skal tildeles for perioden 2008-2012. Det totale antallet kvoter vil bli bestemt av hvor mange utslippskilder som omfattes av systemet.
Utvalget har ikke vurdert hvilke instanser som bør ha ansvar for tildeling av eventuelle gratiskvoter. Utformingen av tildelingsformen vil ha innvirkning på hvor omfattende en slik oppgave blir. Tildeling basert på historiske utslippsnivåer vil kreve mindre administrasjon og skjønn enn en tildeling som baserer seg på et framtidig aktivitetsnivå, jf. kapittel 10.4. Vedtak om hvor mange gratiskvoter de enkelte bedriftene skal få tildelt vil bli regnet som enkeltvedtak. Dette innebærer blant annet at vedtaket kan påklages.
Som tidligere nevnt bør Statens forurensningstilsyn underlagt Miljøverndepartementet få hovedansvar for å utvikle beregningsmetodikken slik at flest mulig kilder kan inkluderes i systemet. SFT bør dessuten ha hovedansvaret for å endre beregningsmetodene når dette er nødvendig som følge av internasjonale pålegg eller andre hensyn.
En instans underlagt Finansdepartementets styring bør forvalte statens kvoteportefølje, dvs. å forestå salget av kvoter og salg av eventuelle opsjoner og andre derivater. Det bør vurderes om det vil være hensiktsmessig å opprette en egen organisasjon for å forestå denne forvaltningen innenfor retningslinjer trukket opp av politiske myndigheter. Det må i så fall utredes nærmere på hvilken måte en kan etablere egnede mål for risiko og resultater som kan gjøre det mulig å foreta løpende evaluering av organisasjonen.
Som tidligere nevnt bør det vurderes om Verdipapirsentralen kan forestå registreringen av all handel med kvoter og kvotederivater. Dersom Verdipapirsentralen ikke kan tillegges denne oppgaven bør det opprettes en egen enhet for dette formålet.
Statens forurensningstilsyn underlagt Miljøverndepartementet bør ha et hovedansvar for å overvåke og kontrollere at kvoteplikten overholdes og at virksomhetenes innrapportering av utslipp stemmer overens med myndighetenes beregninger.