5 Bustadpolitiske premissar

5.1 Bustadpolitiske dokument

I mandatet er utvalet bede om å gjere greie for dei bustadpolitiske premissane som blir lagde til grunn for eit framlegg om revisjon. Det heiter mellom anna:

«Bustadbyggjelaga har spela ei særskild rolle for å fremje interessene for dei som treng ein rimeleg bustad, særleg i dei større byene. Samanknytinga av bustadbyggjelaga og burettslaga har langt på veg vore bygd på ein tanke om solidaritet mellom dei som bur, og dei som treng bustad. Bustadsamvirket har også spela ei viktig rolle i gjennomføringa av den offentlege bustadpolitikken. I stor mon har bustadbyggjelaga vore dei utøvande organa for offentlege reising av rimelege bustader i nyare tid. Føresegnene gjev ei ytre ramme for verksemda til bustadsamvirket. Utvalet blir bede om å klårgjere dei bustadpolitiske premissane som blir lagde til grunn for den revisjonen som utvalet måtte tilrå. Det skal takast særskild omsyn til dei føremonene bustadsamvirket har som medlemsorganisasjon, og til bustadsamvirkets rolle for å fremje sosial bustadbygging i Noreg. Vurderinga skal såleis omfatte ei vurdering av den rolla som bustadbyggjelaga og burettslaga spelar og kan spele på den framtidige bustadmarknaden. Om nødvendig bør utvalet skissere ulike hovudalternativ og klårgjere dei fylgjene som ulike modellar vil ha for revisjon av føresegnene.»

Utvalet skal først vise til nokre politiske mål som har vore sette opp for bustadpolitikken, og deretter gå nærare inn på spørsmål som er særleg viktige som bakgrunn for ein revisjon av burettslovene.

Stortinget drøfta bustadpolitikken i full breidd i tilknyting til St.meld. nr. 34 (1988-89) Boligpolitikk for 90-årene, som er den siste til no av dei generelle bustadmeldingane. Seinare har bustadpolitikken vore drøfta mellom anna i tilknyting til St.meld. nr. 14 (1994-95) Om boforhold og levekår i storbyene og i langtidsprogramma frå 1993 og 1997. Dei bustadpolitiske måla kjem elles fram i dei årlege budsjettproposisjonane. Særlege spørsmål er drøfta mellom anna i tilknyting til St.meld. nr. 28 (1997-98) Oppfølging av HABITAT II, St.meld. nr. 49 (1997-98) Om boligetablering for unge og vanskeligstilte og St.meld. nr. 50 (1998-99) Utjamningsmeldinga.

I langtidsprogrammet 1998-2001, St.meld. nr. 4 (1996-97), er målet for bustadpolitikken formulert slik (s. 99, kursivering i meldinga):

«Boligen og bomiljøet er av stor betydning for den enkeltes levekår gjennom hele livsløpet. Boligen og bomiljøet gir en ramme rundt dagligliv, sosial kontakt og rekreasjon. Et viktig grunnlag for barn og ungdoms utvikling og muligheter legges i bo- og nærmiljøet. Regjeringens mål i boligpolitikken er at alle skal kunne disponere en god bolig i et godt bomiljø. Det fordelingspolitiske aspektet er blitt mer sentralt i boligpolitikken. Offentlig støtte må rettes inn mot de grupper som trenger det mest. Virkemidlene i boligpolitikken skal bidra til å utjevne ulikhetene i boforhold og bomiljø.»

I statsbudsjettet 2000, St.prp. nr. (1999-2000), Kommunal- og regionaldepartementet, heiter det mellom anna om programkategorien bustad og bumiljø (s. 151):

« Overordnet mål

Det overordnede målet for Regjeringens boligpolitikk er at alle skal kunne disponere en god bolig i et godt bomiljø.

Hovedmål og strategier

De boligpolitiske målene er:

• god boligdekning og godt fungerende bolig- og byggemarked

• god boligfordeling

• gode boliger, god byggkvalitet og godt bomiljø

• botrygghet

• en funksjonell og rettferdig organisering av eie- og leieforhold.»

Tilhøvet til fordelingspolitikken er særleg omtala i St. meld. nr. 50 (1998-99) Utjamningsmeldinga, der det mellom anna heiter (s. 230, kursivering i meldinga):

«Buutgifter er i all hovudsak eit privat ansvar, og dei fleste må velje standard i høve til eigen økonomiske bereevne. Hushalda nyttar ein stor del av inntekta til bustad, og aukar ofte bustadkonsumet når inntekta aukar. Dei som ikkje har god og stabil økonomi kan få etableringsproblem på bustadmarknaden. Ein bustad med akseptabel standard kostar, og utan ein aktiv bustadpolitikk vil butilhøva bli fordelt etter økonomisk evne. Det er derfor eit mål at bustadfordelinga skal vere betre enn formue- og inntektsfordelinga aleine kan føre til. For nokre grupper er bustaden særleg viktig - t.d. for dei som har barn, er funksjonshemma, har svak helse el.l. Det er derfor eit hovudmål i levekårspolitikken at alle grupper skal ha høve til å skaffe seg ein bustad som er funksjonell og sunn (jf og St.meld. nr 49 (1997-98) og nr 14 (1998-99).

Det er ei særleg viktig utfordring å hjelpe gruppa av bustadlause - sjå omtale i kap 5.12. Nokre av dei treng først og fremst eit betre bustadtilbod. Hospits er ei dårleg og dyr løysing som blir for mykje brukt. Dei som har psykiske problem eller rusproblem, treng ein heilskapleg omsorg og buformer som er spesielt tilpassa til gruppa.»

Hausten 1999 vart det sett ned eit utval som på breitt grunnlag skal gå gjennom bustadpolitikken.

5.2 Bustadmarknad og offentleg ansvar for bustadforsyning

5.2.1 Rollefordeling i bustadforsyninga

Bustadpolitikken her i landet byggjer på at den einskilde har ansvar for å skaffe sin eigen bustad. For dei som av ein eller annan grunn ikkje maktar å skaffe ein forsvarleg bustad sjølve, har kommunen eit ansvar etter sosialtenestelova, jf. § 3-4:

«Sosialtjenesten skal medvirke til å skaffe boliger til personer som ikke selv kan ivareta sine interesser på boligmarkedet, herunder boliger med særlig tilpassing og med hjelpe- og vernetiltak for dem som trenger det på grunn av alder, funksjonshemming eller av andre årsaker.»

Meir konkret heiter det i § 4-5 i same lova:

«Sosialtjenesten er forpliktet til å finne midlertidig husvære for dem som ikke klarer det selv.»

Det går fram av dette at den plikta kommunen har til å skaffe bustad, har ein subsidiær karakter; normalordninga er ikkje at det offentlege skaffar bustad.

Samtidig er det i eit moderne samfunn heilt nødvendig at det offentlege har eit ansvar for tilrettelegging av bustadforsyninga. Klårast kjem det fram gjennom plan- og bygningslovgjevinga: Ingen kan setje opp ein bustad utan at det offentlege har gjeve si godkjenning. Først og fremst kommunen må som planstyresmakt leggje til rette for bygging av nye bustader og eventuelt for fornying av område med gamle bustader.

Staten har gjennom store delar av hundreåret medverka til finansieringsordningar for bustadbygging, først og fremst gjennom etableringa av Husbanken etter andre verdskrigen. Husbanken skal i dag vere ein generell bustadbank og det sentrale bustadpolitiske gjennomføringsorganet. Banken gjev lån og tilskot til bustadbygging, bustadfornying, bustadetablering, omsorgsbustader, sjukeheimar, barnehagar m.m. I vidare forstand er bustadproduksjonen omfatta av den overorda styringa som skjer gjennom skattepolitikk, finanspolitikk og lovgjeving av ymse slag. Meir spesielt påverkar staten bustadproduksjonen gjennom tekniske krav til bygningar som blir fastsette gjennom byggjeforskriftene.

Bygging av bustader, omsetning av bustader og utleige av bustader er i all hovudsak overlate til private aktørar, mellom dei bustadsamvirket. I periodar har kommunane stått for noko bustadbygging som byggherre, og framleis eig kommunane bustader som blir leigde ut til vanskelegstilte og til kommunalt tilsette. Tilsvarande har stat og fylkeskommune bustader for sine tilsette. Her i landet har vi ikkje hatt nokon parallell til dei kommunale allmennyttige bustadføretaka som ein har til dømes i Sverige.

5.2.2 Bustaden som velferdsgode og som formuesobjekt

For dei fleste er bustaden i første rekkje det ein kan kalle eit velferdsgode: Bustaden skal gje ly mot vêr og vind og vere ei trygg ramme rundt familieliv, rekreasjon og personleg utfalding. Etter kvart er bustadene viktigare også som formuesobjekt. Bustaden er eit middel til oppsparing av kapital, og bustaden kan vere eit spekulasjonsobjekt, dvs. noko ein kjøper med sikte på å selje det vidare med vinst.

For styresmaktene har det vore eit mål at flest mogleg skal eige bustaden sin. Bakgrunnen har vore bustad- eller sosialpolitisk; ein har meint at folk er best tente med sjølve å ha kontrollen over eigen bustadsituasjon og ikkje vere avhengige av ein utleigar. Men sparinga og formuesoppbygginga har nok òg vore rekna som heldig ut frå ein vidare samfunnsøkonomisk synsstad.

Dette at bustaden etter kvart er viktig som formuesobjekt, har prega bustadpolitikken. Endringane i prisreguleringa for bustader kan ein sjå frå denne synsstaden: Det vart press mot prisreguleringa fordi eigarane ønskte å kunne ta ut verdien av bustaden ved omsetning. Noko liknande galdt for leigereguleringa: Retten til ein leigeregulert bustad vart eit økonomisk gode når ein samanlikna med marknadsprisen; verdien kunne til dels takast ut gjennom retten til å overføre leigeretten gjennom byte, og ein kunne stille spørsmål om korleis godet vart fordelt.

5.2.3 Sektorar av bustadmarknaden

Bustadmarknaden er ueinsarta. Det er fleire former for organisering av og rettsleg tilknyting til bustaden, det er store geografiske skilnader, og det er skilnader i standard og bustadbehov.

Ein kan skilje mellom tre hovudformer for organisering av og rettsleg tilknyting til bustaden, nemleg leige, indirekte eige og direkte eige. Leigebustaden er kjenneteikna av at bebuaren har ein mellombels bruksrett, utan noko eigarforhold til eigedommen. Tidlegare hadde ein nokre tilfelle der leigarane var med på finansiering gjennom lån til utleigaren (innskot), men i dag stengjer husleigelova som hovudregel for at det blir teke opp slike lån. Dei indirekte åtte bustadene er burettslagsbustader og aksjebustader. Her er det ei samanslutning som er den formelle eigaren, og bebuaren har ein varig bruksrett som formelt har vore rekna som eit leigeforhold, men bebuaren er indirekte eigar som deltakar i samanslutninga. Direkte åtte bustader er einebustader og eigarseksjonar; her er bebuaren den formelle eigaren av bustaden, anten åleine eller saman med andre. I denne samanhengen er det den rettslege tilknytinga for bebuaren som interesserer; da blir til dømes ein utleigd einebustad eller eigarseksjon ein leigebustad. Andre gonger deler ein inn bustadene etter andre kjennemerke, og da kan ein skilje mellom til dømes eineeige og sameige utan omsyn til kven som bruker bustaden. Den siste inndelinga trengst ikkje her, men skilnaden mellom dei to synsmåtane er viktig når ein arbeider med statistiske opplysningar om bustader.

Det har gått fram ovafor at bustadsamvirket har skaffa medlemmene både leigebustader, indirekte åtte bustader og direkte åtte bustader, sjølv om det er indirekte eige gjennom burettslag som har dominert.

Geografisk er det i første rekkje eit skilje mellom byar og større tettstader på den eine sida og resten av landet på den andre. Det er i byar og tettstader ein finn mest av leigebustader, indirekte åtte bustader og eigarseksjonar, medan det er mest av einebustader på landsbygda. Det er likevel eit viktig innslag også utanom byane av det som somtid blir omtala som privat utleige, typisk utleige av sokkeletasjen i einebustader. Sameige i tomannsbustader er òg vanleg, og slike bustader kjem nok etter kvart til å bli seksjonerte etter eigarseksjonslova. Prisnivået er til dels mykje høgare i mange byar og tettstader enn i landet elles; klårast ser ein det for brukte bustader, men det er òg dyrare å byggje nye bustader, først og fremst fordi tomtene er dyrare. Men prisnivået skiftar mykje, avhengig mellom anna av tilflytting og av eksisterande bustadmasse. Bustadsamvirket har størstedelen av verksemda si i byar og tettstader, men fleire bustadbyggjelag har bygt bustader i kommunane rundt dei byane der dei held til. Bustadsamvirket er aktivt i mesta halvparten av kommunane i landet.

Etterspurnaden etter bustad skiftar mykje med familiesituasjon, livsfase og økonomi. Ein har gjerne rekna med at unge, både einslege og par, bur i leigebustader ein periode, og at dei seinare kjøper ein burettslagsbustad, eigarseksjon eller einebustad. For nokre er burettslagsbustader og eigarseksjonar ein mellomstasjon før kjøp av einebustad. Endringane har samanheng både med behovet for plass og med økonomisk evne. Det er òg ein tendens til at eldre flyttar frå einebustader til burettslagsbustader og eigarseksjonar fordi dei treng mindre plass etter at borna har flytta ut, og fordi dei ønskjer mindre ansvar for vedlikehald. I tillegg til det som her er nemnt, er det rimeleg nok slik at bustadforbruket skiftar mykje med økonomien. Inntil ei viss grense er mange innstilte på å bruke meirinntekter til å skaffe dyrare bustad.

Grupper som ikkje kan skaffe ein forsvarleg bustad i det heile på vanlege vilkår, skal omtalast under 5.3 nedafor.

Slike mønster som her er nemnde, kan variere mykje. For utvalet er det ikkje nødvendig å gå nærare inn på statistiske opplysningar i denne samanhengen. Det viktigaste er å peike på at bustadmarknaden er ueinsarta. Bustadsamvirket har tradisjonelt skaffa bustader med rimeleg eller middels prisnivå; utvalet skal seinare kome attende til om det bør vere nokre grenser for kva del av marknaden bustadsamvirket skal rette verksemda mot.

5.3 Bustader for grupper som ikkje kan skaffe seg bustader på vanlege vilkår

Det er grupper i samfunnet til kvar tid som ikkje kan skaffe bustad på vanlege vilkår. Grunnane til det kan vere fleire, dels gjeld det økonomi eller livssituasjon, dels gjeld det sjukdom eller sosiale tilpassingsvanskar. Kommunane har som tidlegare nemnt hovudansvaret for å skaffe bustader til desse gruppene, men i nokon grad har bustadsamvirket òg medverka.

Nokre grupper treng tilpassa bustader av ulike slag, til dømes bustader som er spesielt utforma og innreidde for personar med funksjonshemming, og bustader som er særskilt tilrettelagde for pleie og omsorgstenester. Her det aktuelt med ei fordeling etter behov, gjerne etter ventelister i kommunen.

Andre grupper kan bruke vanlege bustader, men treng hjelp på grunn av økonomiske vanskar av mellombels eller meir varig karakter. Bakgrunnen kan vere slikt som arbeidsløyse, overgangsfasar for asylsøkjarar eller andre, sjukdom og rehabilitering og vanskeleg familiesituasjon. Særleg for desse bustadene har det vore eit mål at dei ikkje skal samlast i nokre få område, men heller spreiast i ordinære bumiljø. Det er noko av bakgrunnen for reglane om at det offentlege innafor visse rammer skal ha rett til å kjøpe burettslagsbustader og eigarseksjonar utan hinder av vedtektsføresegner.

Det finst òg grupper som - mellombels eller meir varig - har vanskar med å tilpasse seg ein normal busituasjon, til dømes med tanke på vanlege ordensreglar og omsynstaking til andre bebuarar. Kommunen har ansvar for å skaffe bustader til desse òg, men her må ein somtid finne fram til særløysingar, som innlosjering i hospits e.l.

Unge menneske kan ha vanskar med å etablere seg på bustadmarknaden. Dei har gjerne ikkje oppspart kapital og kan ikkje reise eigenkapital til kjøp av indirekte eller direkte åtte bustader, og mange stader er det vanskeleg å skaffe leigebustader, iallfall til ein overkomeleg pris.

Her kan det òg vere tale om folk i vanleg arbeid og utan særlege vanskar eller behov av dei slaga som er nemnde ovafor, og dei vil normalt kunne greie seg på den vanlege bustadmarknaden etter ei tid. Tiltak for å skaffe bustader for ungdom har vore mykje framme i bustadpolitikken, også dei seinare åra. Dels er det tale om å byggje bustader som passar for denne gruppa, dels er det tale om å finne tenlege former for tilføring av subsidiar.

Utvalet skal kome attende til kva rolle bustadsamvirket kan ha i høve til dei gruppene som er nemnde her (6.6).

5.4 Bustad og miljø

Bustader og miljø er stikkord som dekkjer fleire problemstillingar. Det gjeld spørsmålet om å skape fysiske bumiljø som folk trivst i - bustader med estetiske kvalitetar og med lys og utsikt, tenlege uteareal, kommunikasjonar, skular og andre fellestenester, for å nemne noko. Men ein talar òg om bumiljø i sosial tyding, og da gjerne slik at det er lagt til rette for at folk kan møtast, at dei kan påverke busituasjonen sin og løyse felles oppgåver av ulike slag. Ein tredje variant av miljøspørsmåla gjeld helse og forureining, til dømes spørsmål om helsefarlege byggjematerialar og om avfallshandtering. Og i vid tyding omfattar miljø også ressursbruken: Korleis blir grunnareala utnytta mest effektivt, og korleis kan ein halde ressursbruken nede når det gjeld tekniske anlegg, kommunikasjonar m.m.

Dei fleste av dei spørsmåla som her er nemnde har med arealplanlegging og bygningskrav å gjere. Dei har likevel òg tilknyting til val av utbyggingsform og modell for organisering og forvaltning av dei ferdige bustadene. Ressursomsyna kan tilseie at bustadene må liggje såpass tett at det er nødvendig med ei samla utbygging og med ei samla forvaltning. Organiseringa av bustadene kan leggje til rette for fellestenester for ivaretaking av det sosiale bumiljøet. Det har òg vore diskutert korleis ein på beste måte kan trekkje dei framtidige bebuarane inn i planlegging og byggjeprosessen.

I den vidare drøftinga av lovgjeving om bustadsamvirket må utvalet ta omsyn til kva løysingar som tener miljøet i vid forstand.