NOU 2002: 1

Fortid former framtid— Utfordringer i en ny kulturminnepolitikk

Til innholdsfortegnelse

1 Sammendrag og hovedstrategier. Mandat, sammensetning, arbeid og rammevilkår

1.1 Sammendrag

Bakgrunnen for oppnevningen av kulturminneutvalget var Stortingets behandling våren 1998 av St.meld. nr. 58 (1996–97 ) Miljøvernpolitikk for en bærekraftig utvikling – Dugnad for framtida . Stortingsflertallet la til grunn at dagens kulturminnepolitikk ikke var tilstrekkelig for å sikre vår felles kulturarv for kommende generasjoner. De mente det var behov for en grundig vurdering av mål, strategier og virkemidler. Det ble lagt vekt på at kulturminnepolitikken bør utøves i et nært samarbeid mellom offentlige myndigheter og private interesser.

I sitt mandat ble utvalget bedt om å vurdere videreutvikling av kulturminnepolitikken, med særlig vekt på:

  • perspektivet på kulturminner som ressurs for samfunnet

  • vern og forvaltning av fredete og bevaringsverdige kulturminner

  • eieres rolle og situasjon

  • kommunenes og organisasjonenes rolle i kulturminnearbeid

  • nettverksbygging

  • staten som eier

  • organiseringen av kulturminneforvaltningen på fylkesnivå, herunder også samisk kulturminneforvaltning

  • internasjonalt kulturminnesamarbeid, med spesiell vekt på utviklingssamarbeid

Utvalgets flertall har i utredningen både lagt vekt på å vurdere kulturminner og kulturmiljøer som ressurser i seg selv, og å se kulturminnene og kulturminnepolitikken som ledd i en større samfunnsmessig sammenheng.

Utredningen er delt i to hoveddeler:

Del I: Verdigrunnlag og hovedlinjer i en ny kulturminnepolitikk

Del II: Forslag til tiltak

I vedleggene 2–5 beskrives dagens situasjon når det gjelder overordnete rammer i kulturminnepolitikken, tilstanden til ulike kategorier kulturminner og kulturmiljøer, ressurssituasjonen, og det gis en historisk oversikt over utviklingen av den offentlige kulturminneforvaltningen.

Avslutningsvis i hvert kapittel i del II er anbefalingene til utvalgets flertall til angjeldende kapittel oppsummert. I dette sammendraget gis det derfor bare en kort omtale av hva som behandles i de enkelte kapitlene.

Utvalgets mindretall, utvalgsmedlemmene Elin Schanche og Christian Sulheim, har en særmerknad som er inntatt i sin helhet som kapittel 15, og disse medlemmene vil ikke tiltre anbefalingene fra utvalgets flertall.

I kapittel 1 presenteres 10 hovedstrategier fra utvalgets flertall, samt mandat, sammensetning og rammevilkårene for utvalgets arbeid.

I kapittel 2 framheves verdier som knytter seg til kulturminner og kulturmiljøer. Hva kan kulturminner og kulturmiljøer fortelle, hvor befinner de seg i hverdagslandskapet og hvordan kan de samme kulturminner eller kulturmiljøer gi forskjellige opplevelser og kunnskap til ulike personer.

Det legges vekt på at forskjellige mennesker og grupper i samfunnet måler verdier etter ulike skalaer, fordi de ofte har ulike interesser og forskjellig verdisyn. Ikke alle har de samme mulighetene til å bli hørt i den offentlige debatten, eller til å få gjennomslag for sine synspunkter eller interesser. Det underbygges hvorfor det er viktig at kulturminnepolitikken må basere seg på et bredt perspektiv som tar hensyn til både det allmenne og det spesielle, og som sikrer et bredt og mangfoldig utvalg av kulturminner og kulturmiljøer.

Det ses også på hvilke utfordringer slike faktorer gir for utforming av framtidens kulturminnepolitikk.

I kapittel 3 presenteres visjonen og målene til utvalgets flertall:

Visjonen for framtidens kulturminnepolitikk er «Kulturminner og kulturmiljøer – kilder til opplevelse, utvikling og verdiskaping». For å nå denne visjonen er det utarbeidet fem mål:

  1. Kulturminner og kulturmiljøer viser et historisk, kulturelt og materielt mangfold.

  2. Samvirket mellom mennesker og kulturminner skaper verdier, kunnskap og opplevelser.

  3. Sammenhengen mellom natur og kulturminner stimulerer til bærekraftig ressursforvaltning.

  4. Det er likeverd i samspillet mellom offentlige og private aktører.

  5. De økonomiske rammene står i forhold til oppgavene.

Videre presenteres hovedstrategier og hovedområder som utvalgets flertall mener må legges til grunn for å nå visjonen og målene for en ny kulturminnepolitikk. Dette utdypes i tiltakskapitlene 4–13.

I kapittel 4 beskrives kulturminner og kulturmiljøers betydning som verdier i lokalsamfunnene, der mennesker har sin tilhørighet. Kapitlet konkretiserer flere av de perspektiver som trekkes opp i verdikapitlet (kapittel 2), og det foreslås tiltak med sikte på å øke engasjementet for og gleden ved å ta vare på disse verdiene.

Det legges vekt på at lokalsamfunn må settes i stand til å være en pådriver og en påvirker med reell innflytelse på utforming og bruk av omgivelsene. Dette gjelder både i forbindelse med arealplanlegging og i tilrettelegging og formidling av kulturminneverdier. Betydningen av å bygge nettverk, som blant annet trekker inn frivillige organisasjoner og museer, trekkes også fram.

I kapittel 5 gjennomgås situasjonen for private eiere av fredete kulturminner og kulturmiljøer og for samiske rettighetshavere og brukere. Videre ses det nærmere på statens rolle og ansvar i egenskap av eiere og forvaltere av kulturminner og kulturmiljøer, og på kommunenes økonomiske ansvar for kirker.

Ser man bort fra de automatisk fredete kulturminnene, er bare rundt 3000 vedtaksfredet etter kulturminneloven. Målet om å sikre et mangfold av kulturminner og kulturmiljøer er derfor helt avhengig av at eiere flest tar ansvar gjennom daglig bruk, vedlikehold og skjøtsel.

Utvalgets flertall foreslår en rekke tiltak knyttet opp mot behovet for å utarbeide en ny kulturminnelov som skal gi større likeverd mellom eiere og den offentlige kulturminneforvaltningen. Det foreslås flere tiltak knyttet opp mot økonomi og kompensasjon for merutgifter. Behovet for styrking av de økonomiske virkemidlene utdypes nærmere i kapitel 9.

Situasjonen for samiske rettighetshavere og brukere beskrives og det foreslås tiltak knyttet til dokumentasjon av kulturminner og kulturlandskap og til forvaltning av reindriftas kulturlandskap.

Når det gjelder staten som eier og forvalter av kulturminner og kulturmiljøer, vektlegges betydningen av at staten går foran som et godt eksempel. Behovet for å få utarbeidet en samlet politikk for statlig eierskap og eiendomsforvaltning understrekes.

Kirkene og kirkegårdene er viktige kulturminner, og kommunenes muligheter til å ivareta sine forpliktelser vil være avhengig både av rammevilkårene på kulturminnefeltet og av kommunens økonomi.

I kapittel 6 er omtalen i stor grad konsentrert om frivillige organisasjoner, men vurderingene og forslagene gjelder alle former for frivillig arbeid. Frivillig innsats har alltid vært en sentral og viktig forutsetning for å kunne ta vare på kulturarven, både på kulturminnefeltet og i museer. Utvalgets flertall mener det må legges best mulig til rette for at de frivillige organisasjonene får arbeidsvilkår som stimulerer til kreativitet, engasjement og rekruttering. Frivillige organisasjoner omtales også i forbindelse med kulturminnerelatert utviklingsarbeid i kapittel 13.

I kapittel 7 legges det vekt på at den offentlige kulturminneforvaltningen og museene begge arbeider med den materielle kulturarven og at det langt på vei ligger en felles ideologi til grunn for innsatsen i de to sektorene. Det er et stort og uutnyttet potensiale for et styrket samarbeid med museene, som utvalgets flertall mener bør tas i bruk i arbeidet med å ta vare på kulturminner og kulturmiljøer. Museenes rolle som formidler, kunnskapsbank og møteplass trekkes fram spesielt, og situasjonen for museenes kulturhistoriske bygninger omtales. I kapittel 11 foreslås også en del felles tiltak mellom museene og den offentlige kulturminneforvaltningen når det gjelder konserverings- og håndverkertjenester, og overfor skolen.

I kapittel 8 vurderes behovet for en egen særlov om kulturminner og kulturmiljøer. Det gis også en vurdering av plan- og bygningsloven som virkemiddel for å ta vare på kulturminner og kulturmiljøer.

Utvalgets flertall mener det fortsatt er behov for en egen særlov for kulturminner og kulturmiljøer. Forholdet til plan- og bygningsloven og andre lover på miljøfeltet må ivaretas gjennom en god samordning mellom lovene. Det foreslås å utarbeide en ny kulturminnelov. Hvilke føringer som må ligge til grunn for et slikt arbeid framgår av kapittel 5.

I forhold til plan- og bygningsloven er planlovutvalget godt i gang med å revidere dagens lov. Kulturminneutvalgets flertall foreslår en rekke endringer som skal styrke plan- og bygningsloven som virkemiddel i arbeidet med å ta kulturhistoriske hensyn og legge vekt på kulturminner som ressurs. Blant annet legges det vekt på at eiere, organisasjoner og lokalsamfunn må gis anledning til å delta mer aktivt i arbeidet med arealplaner. Forholdet til oppfølging av urfolk og nasjonale minoriteters rettigheter i plan- og bygningsloven er også vurdert. Flere av forslagene vil bli fulgt opp gjennom planlovutvalgets videre arbeid.

En presentasjon av gjeldende lovverk er gitt i vedlegg 3.

I kapittel 9 ses dagens økonomiske støtteordninger i forhold til dokumenterte behov. Alle aktørene i kulturminneforvaltningen etterlyser bedre økonomiske ordninger. Tilskuddsmidler, kulturminnefond og særregler for kulturminner og kulturmiljøer i skatte- og avgiftsregelverket er de tre virkemidlene som i hovedsak skal bidra til den offentlige ressursinnsatsen på kulturminnefeltet.

Samlet skal disse virkemidlene bidra til at et mangfold av kulturminner og kulturmiljøer blir tatt vare på. Utvalgets flertall foreslår at statlige tilskuddsordninger og skatte- og avgiftsreglene først og fremst skal benyttes til kulturminner og kulturmiljøer som er fredet eller bevaringsregulert. Et kulturminnefond, opprettet med statlige midler, skal fungere som et supplement til statlige tilskudd. Fondet skal ikke komme som en erstatning for det ansvaret staten har for fredete kulturminner og kulturmiljøer. Midler fra fondet skal stimulere til kulturminnetiltak og –aktiviteter regionalt og lokalt, og skal primært gå til kulturminner og kulturmiljøer som ikke er fredet etter kulturminneloven. Det foreslås også endringer i merverdiavgiftsloven og skatteloven for å lette situasjonen for eiere av fredete og bevaringsregulerte kulturminner og kulturmiljøer.

I kapitlet presenteres det dessuten ulike modeller som gir eksempler på at det er samfunnsøkonomisk lønnsomt å sikre gode økonomiske rammevilkår for forvaltning av kulturminner og kulturmiljøer.

En presentasjon av dagens ressurssituasjon på kulturminnefeltet er gitt i vedlegg 5.

I kapittel 10 gjennomgås hovedtrekkene i oppgavefordelingen mellom de ulike forvaltningsnivåene. Utvalgets flertall mener det i dagens situasjon først og fremst er viktig å legge vekt på samordnet innsats og samarbeid. Det er ikke behov for noen nye og grunnleggende organisatoriske endringer innenfor den offentlige kulturminneforvaltningen. Det foreslås visse justeringer av oppgavefordelingen og ulike tiltak i forhold til bedre samordning og samarbeid. Behovet for bedre samordning mellom de departementene som har et ansvar for kulturarven, understrekes også.

Omtale av overordnete rammer for dagens kulturminnepolitikk og organisering er gitt i vedlegg 3.

I kapittel 11 tas det utgangspunkt i at kunnskap er grunnleggende både for å kunne ta vare på kulturminner og kulturmiljøer, og for å skape interesse, engasjement og aktivitet rundt dem. Utvalgets flertall har konsentrert forslagene om tiltak overfor skolen, innenfor håndverkerutdanning og konservatorutdanning, og knyttet til kunnskapsoppbygging gjennom forsknings- og utredningsvirksomhet. Behovet for å etablere kompetansemiljøer for konservatortjenester og håndverkertjenester i hele landet er også gitt en egen vurdering.

En del av de tiltakene som foreslås i kapitlet er fellestiltak med museumssektoren. Kapitlet må derfor også ses i sammenheng med kapittel 8.

I kapittel 12 vurderes behov når det gjelder registre og miljøovervåking på kulturminnefeltet. Gode opplysninger om hvilke kulturminner man har, hvor de er og hvilken tilstand de har er et viktig grunnlag for en god kulturminnepolitikk. Registrene og resultatene fra miljøovervåking skal gi bakgrunnsinformasjon for framtidige prioriteringer, knyttet både til arealforvaltning og til sikrings- og beredskapsarbeid. Det er derfor avgjørende at registrene utvikles og gjøres tilgjengelige for alle brukergrupper.

Kapitlet må ses i sammenheng med vedlegg 4 om registre og tilstanden til kulturminner og kulturmiljøer i dag.

I kapittel 13 gjennomgås Norges internasjonale kulturminnesamarbeid, knyttet opp mot konvensjonene. Nærmere presentasjon av de konvensjonene Norge har ratifisert er gitt i vedlegg 3.

I andre delen av kapitlet er kulturminnerettet utviklingssamarbeid vurdert. Selv om de overordnete rammene på feltet er godt gjennomarbeidete og handlingsrettete, er aktivitetsnivået likevel beskjedent. Utvalgets flertall foreslår derfor en del tiltak for å styrke innsatsen både hjemme og ute. Det legges også vekt på at kulturminnerettet utviklingssamarbeid i større grad ses i sammenheng med det generelle utviklingssamarbeidet.

I kapittel 14 gis en oversikt over økonomiske og administrative konsekvenser av anbefalingene til utvalgets flertall.

Kapittel 15 er en særmerknad fra utvalgets mindretall, utvalgsmedlemmene Elin Schanche og Christian Sulheim. Disse medlemmene vil ikke tiltre anbefalingene fra utvalgets flertall.

Det er mange grunner til det. For det første samsvarer ikke mandatet med hva som var Stortingets ønske om å få lagt et grunnlag for en kulturminnepolitikk som vil sikre vår felles kulturarv for kommende generasjoner. Etter disse medlemmenes syn er ikke foreliggende utredning egnet til det.

Av mandatet fremgår det at utvalget ble bedt om å « Foreta en vurdering av mål, strategier og virkemidler på kulturminnefeltet …» . Dette kan vanskelig forstås på annen måte enn at regjeringen ønsker en grundig gjennomgang av kulturminneområdet med sikte på at det blir lagt et grunnlag for en framtidig kulturminnepolitikk.

Etter disse medlemmenes syn har ikke utvalget foretatt en slik grundig gjennomgang. Det er ikke utarbeidet et tilstrekkelig faglig grunnlag som det kan trekkes forsvarlige og godt begrunnede konklusjoner fra.

Disse medlemmene har forsøkt å vinne tilslutning for sine synspunkter uten å lykkes. Når det ikke har skjedd og det er et stort sprik mellom flertallets og disse medlemmenes synspunkter, finner disse medlemmene ikke å kunne slutte seg til de ulike tilrådingene fra utvalgets flertall. Disse medlemmene begrunner sitt standpunkt slik:

Forutsetningen for at man skal kunne danne seg et velbegrunnet syn er at det foretas en gjennomgang av premissene. Disse medlemmene sikter her til at det burde vært foretatt en omfattende evaluering av kulturminneområdet slik tilstanden er i dag med tilhørende utviklingstrekk. Disse medlemmene oppfatter det slik at utvalget er bedt om å gjøre denne jobben uten at det er blitt gjort.

1.2 Hovedstrategier for å nå målene i den nye kulturminnepolitikken

Med visjonen «Kulturminner og kulturmiljøer – kilder til opplevelse, utvikling og verdiskaping» og fem klart definerte mål, ønsker utvalgets flertall å legge grunnlaget for en kulturminnepolitikk som gir bedre vern og bedre bruk av mangfoldet av kulturminner og kulturmiljøer ved

  • å legge vekt på kulturell variasjon og mangfold

  • å gi muligheter for et differensiert vern og for regionale variasjoner

  • å gi rom for åpne og fleksible verdivurderinger som tar hensyn til historiske, sosiale og kulturelle sammenhenger

  • å legge økt vekt på formidling av og tilgjengelighet til kulturminner og kulturmiljøer

  • å legge vekt på prosesser med bred deltakelse og lokal forankring

  • å rette større oppmerksomhet mot kulturminner og kulturmiljøer som kunnskaps- og opplevelsesressurser

  • å legge vekt på miljømessige sammenhenger, inkludert sammenhengen mellom natur og kultur

  • å legge til rette for en tilpassing mellom vernets formål og eieres, rettighetshaveres og brukeres interesser, inkludert videreføring og utvikling av næringsvirksomhet

  • å foreta en markant større økonomisk satsing og en rettferdig fordeling av omkostningene ved fredning og vern, og

  • å gjennomføre lovendringer og organisatoriske endringer for å oppnå dette

Utvalget er bedt om å videreutvikle perspektivet på kulturminner som ressurs for samfunnet, som dimensjon ved bærekraftbegrepet og som en viktig del av en helhetlig miljø- og ressursforvaltning. Utvalgets flertall mener å ha lagt et grunnlag for et slikt videre perspektiv gjennom sine verdivurderinger, visjon, mål og hovedstrategier. I forhold til nærmere definerte tema og innfallsvinkler, ønsker utvalgets flertall spesielt å framheve noen satsingsområder som har krav på ekstra oppmerksomhet. Det er nærmere redegjort for disse i kapittel 3.4. Utvalgets flertall har fremmet en rekke anbefalinger til ulike tiltak for å kunne oppfylle målene, til sammen 141.

1.3 Bakgrunn

Kulturminneutvalget ble oppnevnt som følge av Stortingets behandling våren 1998 av St.meld. nr. 58 (1996–97) Miljøvernpolitikk for en bærekraftig utvikling – Dugnad for framtida . Stortingets flertall, med unntak av Fremskrittspartiet, gikk inn for å sette ned et offentlig utvalg som skulle utrede kulturminnepolitikken. Stortingsflertallet la vekt på at dagens kulturminnepolitikk ikke var tilstrekkelig for å sikre vår felles kulturarv for kommende generasjoner. De mente det var behov for en grundig vurdering av mål, strategier og virkemidler. Det ble lagt vekt på at utviklingen av kulturminnepolitikken bør skje i et nært samarbeid mellom offentlige myndigheter og private interesser.

1.4 Mandat

Regjeringen Bondevik I fulgte opp Stortingets anbefaling, og ved kongelig resolusjon av 9. april 1999 ble kulturminneutvalget oppnevnt for å utrede mål, strategier og virkemidler i kulturminnepolitikken.

Utvalget fikk følgende mandat:

«Foreta en vurdering av mål, strategier og virkemidler på kulturminnefeltet, med særlig vekt på:

  • å videreutvikle perspektivet på kulturminner som ressurs for samfunnet, som dimensjon ved bærekraftbegrepet, som en viktig del av en helhetlig miljø- og ressursforvaltning

  • å sikre vern og forvaltning av fredete og bevaringsverdige kulturminner, herunder belyse kostnader ved fredning og forvaltning av bygninger, anlegg og områder, inkludert eventuelle kostnader ved redusert alternativverdi

  • å styrke kommunens og organisasjonenes rolle i kulturminnearbeidet

  • å fremme nettverksbygging

  • å belyse eiers rolle og situasjon som aktør innen kulturminnearbeidet, herunder graden av kompensasjon for eventuelle merkostnader som følge av vernet og belyse hvordan eier inkluderes i prosessen som leder frem til verneplaner og fredningsvedtak

  • vern av statens bygninger, herunder redegjøre for hvordan vernearbeid som får økonomiske konsekvenser for statlige virksomheter samsvarer med intensjonene i Økonomireglementet for staten om at hver virksomhet har ansvar for oppfølging og kontroll innenfor sitt ansvarsområde

  • organiseringen på fylkesnivået, herunder også Samisk kulturminneråd

  • å styrke internasjonalt kulturminnesamarbeid.

Dette innebærer også å identifisere flaskehalser og forbedringspunkter i eksisterende systemer og arbeidsformer. Utvalget skal i sitt arbeid søke kontakt med relevante fagmiljøer innen forskning og undervisning, og med viktige eiere og interesseorganisasjoner som ikke er direkte representert i utvalget. Utvalget bes utrede de økonomiske og administrative konsekvenser av de forslag som fremmes, jf. utredningsinstruksens kap. 2.1. Minst et av eventuelle forslag skal basere seg på lavere eller uendret ressursbruk. Utvalgets forslag skal foreligge innen 1. september 2001.»

I et notat av 22. juni 1999 fra Miljøverndepartementet ble enkelte punkter i mandatet utdypet, jf. vedlegg 1.

Etter oppnevningen oversendte regjeringen to dokumenter fra Stortinget til utvalget for nærmere vurdering:

  • Dok. nr. 8: 17 (1998–99) som foreslår å sette ned et utvalg for å se på nærings- og samfunnsmessige konsekvenser av kulturminneloven.

  • Dok. nr. 8: 14 (1999–2000) som fremmer forslag om at staten skal dekke alle kostnader i forbindelse med arkeologiske undersøkelser og utgravninger.

I det opprinnelige mandatet var funksjonstiden satt til 1. september 2001. I statsråd 24. mars 2000 ble daværende leder i utvalget, assisterende fylkesmann i Telemark Reidun Wallevik, utnevnt til statssekretær i Arbeids- og administrasjonsdepartementet. Hun gikk da ut av utvalget. Fylkesmann i Rogaland Tora Aasland ble i statsråd 19. mai 2000 oppnevnt til ny leder. Mandatet ble samtidig vurdert og videreført uten endringer, med unntak av funksjonstiden, som ble forlenget til 15. desember 2001.

1.5 Sammensetning

Utvalget har hatt følgende sammensetning:

  • Fylkesmann Tora Aasland (leder), Time

  • Direktør Thore Desserud (nestleder), Gran

  • Domprost Knut Andresen, Trondheim

  • Personal- og organisasjonssjef Tore Berntsen, Søgne

  • Generalsekretær Kristen Grieg Bjerke, Oslo

  • Museumsdirektør Ove Magnus Bore, Stavanger

  • Utbyggingssjef Anne Sigrid Hamran, Oslo

  • Avdelingsleder Espen Hernes, Oslo

  • Underdirektør Tor Kubberud, Bærum

  • Assisterende direktør Sissel Rønbeck, Oslo

  • Fylkeskultursjef Frode Sannum, Lillehammer

  • Forsker Audhild Schanche, Kautokeino

  • Gårdbruker Elin Schanche, Mosterøy

  • Forskningssjef Elisabeth Seip, Oslo

  • Direktør Kristian Skjølaas, Oslo

  • Direktør Christian Sulheim, Lom

  • Rådgiver Janne Wilberg, Oslo

Bedriftsleder Bjørg Johannessen gikk ut av utvalget i februar 2000. Direktør Kristian Skjølaas ble oppnevnt i hennes sted.

Rådgiver Torbjørn Lange ble ansatt som sekretariatsleder og rådgiver Tonte Hegard ble ansatt som faglig spesialrådgiver i sekretariatet. Rådgiver Kristine Johansen har inngått i sekretariatet fra 11. juni 2001.

1.6 Utvalgets arbeid

Utvalget har hatt 18 utvalgsmøter over 31 møtedager. I tråd med mandatet la utvalget opp til en arbeidsform som søkte å inkludere miljøer og enkeltpersoner med særlig interesse og ekspertise for de temaene utvalget har behandlet. Utvalget har også mottatt en rekke skriftlige innspill fra instanser, organisasjoner og private, og fått informasjon gjennom å delta på konferanser og seminarer.

Utvalgets leder har gjennom artikler i tidsskrifter og på seminarer og i debatter redegjort for problemstillinger som utvalget har drøftet. Lederen, utvalgsmedlem Audhild Schanche og sekretariatet har også hatt eget møte med sametingspresident Sven Roald Nystø 30. januar 2001. I tillegg har lederen og sekretariatet hatt møter med lederen og sekretariatet i oppgavefordelingsutvalget og planlovutvalget, og egne møter med miljøer som har vært særlig interessert i utvalgets arbeid.

29. og 30. november 1999 holdt utvalget et statusseminar på Hamar, med deltakelse fra Kulturdepartementet, Miljøverndepartementet, Riksantikvaren, Sametinget, Statsbygg, fylkeskommunen, landsdels- og sjøfartsmuseene, kommunen og eiere av fredete kulturminner.

29. og 30. mars 2001 hadde utvalget møte og befaring i Nidaros Domkirkes restaureringsarbeider i Trondheim.

3. og 4. mai 2001 gjennomførte utvalget møte og studietur i Finnmark (langs Varangerfjorden fra Vadsø til Kirkenes). Hovedtemaet var de utfordringene Nord-Norge som helhet står overfor på kulturminnefeltet, og forholdet til samiske, kvenske og andre interesser. Utvalget fikk både se og høre hvordan ulike typer kulturminner og kulturmiljøer brukes og forvaltes. Foruten utvalget deltok representanter for Finnmark og Nordland fylkeskommuner, Fylkesmannen i Finnmark, Universitetet i Tromsø, Tromsø Museum, Sametinget og Vadsø kommune.

Utvalget ønsket å gjennomføre en studietur til utlandet for blant annet å innhente aktuelle eksempler til bruk i utvalgets vurderinger og eventuelle anbefalinger. Utvalgets ressurssituasjon tillot ikke en slik tur. En søknad om ekstra midler til en studietur ble ikke innvilget av Miljøverndepartementet.

Utvalget har i arbeidet lagt vekt på å få sentrale temaer i mandatet vurdert eksternt. Dette har resultert i to evalueringsrapporter:

  • Kulturminneforvaltningens organisering og oppgaveløsning

  • Nærings- og samfunnsmessige konsekvenser av kulturminneloven

Hovedpunktene i evalueringene er oppsummert i vedleggene 6 og 7.

1.7 Utvalgets rammevilkår

1.7.1 Prosesser og prosjekter

I løpet av de to og et halv årene utvalget har arbeidet, er det satt i gang eller sluttført en rekke prosesser og tiltak av organisatorisk, juridisk, økonomisk eller kulturminnefaglig art, som i større eller mindre grad har berørt utvalgets mandat.

Nye mål for kulturminnepolitikken

Miljøverndepartementet utarbeidet allerede høsten 1999 nye nasjonale resultatmål, som er gjeldende fra budsjettåret 2000. Hensikten var å tydeliggjøre retningen og ambisjonsnivået innenfor kulturminnepolitikken. De nye målene ble utdypet nærmere i den første stortingsmeldingen om regjeringens miljøvernpolitikk og rikets miljøtilstand høsten 1999.

Opptrappingsplan

Under Stortingets behandling av statsbudsjettet for 2000, ble regjeringen bedt om å komme tilbake til Stortinget i budsjettet for 2001 med en opptrappingsplan som skulle vise hvordan de nye nasjonale resultatmålene skulle nås.

Våren 2000 la Riksantikvaren fram et innspill til dette i form av en behovsanalyse og en innfasingsplan. For den kommende 20-års perioden ble det lagt til grunn et behov for ni mrd. kroner, fordelt på fire mrd. kroner til istandsetting og fem mrd. kroner til løpende vedlikehold. Regjeringen har i St.prp. nr. 1 (2001–2002) for Miljøverndepartementet (budsjettproposisjonen for 2002) sagt at den ønsker å legge til rette for en opptrapping på kulturminnefeltet gjennom en økt satsing på flere plan, der ulike tiltak fases inn over tid. Viktige komponenter i en slik satsing vil være konkrete vernetiltak, utvikling av politikk og virkemidler, kompetanseoppbygging og reformering av forvaltningsapparatet.

Ulike fond

Under Stortingets behandling av den andre stortingsmeldingen om regjeringens miljøvernpolitikk og rikets miljøtilstand våren 2000, ble regjeringen bedt om å fremme en egen proposisjon samme høst, med forslag om å opprette et kulturminnefond. I St.prp. nr. 1 (2001–2002), Tillegg nr. 4 (2001 – 2002) varslet regjeringen Bondevik II at den vil komme tilbake med et forslag om å opprette et kulturminnefond. Stortinget sluttet seg til dette under budsjettbehandlingen høsten 2001.

Videre behandlet Stortinget våren 2001 Dok 8: 52 (2000–2001) om å opprette et fond for bevaring av festninger og andre militærhistoriske bygninger. Regjeringen ble bedt om å utrede ulike ordninger for staten som eier og forvalter av bygninger og anlegg med historisk verdi, med særlig vekt på å vurdere å opprette et nasjonalt fond på linje med National Trust i USA og Storbritannia.

Våren 2001 ba Stortinget regjeringen om å fremme et lovforslag om å endre gjeldende retningslinjer for finansforvaltning av Opplysningsvesenets fond. Fondet har i dag en bokført verdi på 1,3 mrd. kroner. St.prp.nr. 1 (2001–2002) for Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet legger til grunn at fondet fra 2002 får ansvaret for blant annet å delfinansiere sikring av eldre kirker og kirkeinventar.

Som ett ledd i å styrke arbeidet på kulturminnefeltet har Stiftelsen Norsk Kulturarv i 2001 startet «Dugnadslaget for den norske kulturarven» . Her blir ti bedrifter utfordret til å bidra med midler for en bestemt tidsperiode. Intensjonen er at disse midlene skal utløse like store midler fra den offentlige forvaltningen. Målet er å stimulere og legge til rette for praktisk innsats fra privatpersoner og frivillige lag og organisasjoner.

Egen kulturminneavdeling i Miljøverndepartementet

Fra 2001 er det etablert en egen avdeling for kulturminneforvaltning i Miljøverndepartementet. Gjennom dette ønsker departementet både å framheve statens arbeid på feltet og å styrke arbeidet med økonomiske rammer og nødvendige støttefunksjoner.

Organisering regionalt og lokalt

Stortinget vedtok i juni 2001 en ny oppgavefordeling mellom kommune, fylke, stat. Et overordnet prinsipp er at ansvaret for beslutninger og oppgaver skal flyttes nærmest mulig dem det gjelder. Arbeidet med å planlegge gjennomføring er startet, og en del tiltak planlegges gjennomført allerede fra 2002.

På kulturminne- og museumsfeltet har disse organisatoriske endringer spesielt stor betydning:

  • På fylkesnivå: Miljøvernforvaltningen og landbruksforvaltningen hos fylkesmannen skal overføres til fylkeskommunen.

  • På kommunenivå: Kommunene skal få større ansvar og flere oppgaver på miljøfeltet. Miljøverndepartementet ser for seg at kompetanseutvikling, bygging av nettverk, etablering av andre støttefunksjoner og overføring av oppgaver på kulturminnefeltet skal skje gradvis over en fire-års periode.

Samisk kulturminneforvaltning omorganisert fra 2001

I fylkene fra Hedmark til Finnmark er ansvaret for forvaltningen av kulturminner og kulturmiljøer delt mellom fylkeskommunen og Sametinget. Som en prøveordning i tre år er forvaltningsansvaret fra januar 2001 lagt direkte under Sametinget i en samlet miljø- og kulturvernavdeling, hvor også de samiske museene inngår.

St.meld. nr. 55 (2000–2001) Om samepolitikken ble lagt fram i august 2001. Meldingen legger vekt på at samarbeidet mellom den samiske kulturminneforvaltningen og kulturminneforvaltningen i fylkeskommunen må styrkes i arbeidet på regionalt og lokalt nivå.

Endret rolle for landsdels- og sjøfartsmuseene fra 2001

Fra 2001 er myndigheten etter kulturminneloven til å tillate inngrep i automatisk fredete kulturminner fra forhistorisk tid overført fra de arkeologiske landsdelsmuseene til Riksantikvaren. På samme måte er myndigheten knyttet til marinarkeologiske kulturminner overført fra sjøfartsmuseene til Riksantikvaren.

Kulturminneloven

Høsten 1999 vedtok Stortinget endringer i kulturminneloven. Disse trådte i kraft 1. juli 2000 og 1. januar 2001. De sentrale endringene er knyttet til grensen for automatisk fredning av bygninger, innføring av særskilt plikt for kommunene til å melde fra om søknader om riving eller vesentlige endringer av bygninger som er oppført før år 1850, forenklet saksgang ved fredning av statens bygninger, og innføring av hjemmel til å frede båter.

Plan- og bygningsloven

Planlovutvalget la fram sin første delutredning i januar 2001. Kulturminneutvalget innledet på et tidlig stadium samarbeid med planlovutvalget. Utvalgene var enige om at problemstillinger som har stor betydning for bruk og ivaretakelse av kulturminner og kulturmiljøer etter plan- og bygningsloven skulle presenteres i planlovutvalgets utredning. På bakgrunn av dette skal kulturminneutvalget i sin utredning komme med innspill til planlovutvalgets videre prosess.

I forbindelse med behandlingen av ny fordeling av oppgaver mellom offentlige myndigheter har Stortinget vedtatt at fylkesplanen skal styrkes og få en generell forpliktende virkning. Fylkeskommunen skal være avgjørelsesmyndighet i innsigelsessaker. De enkelte sektorinstansers adgang til å reise innsigelse forblir uendret.

Biologisk mangfold

Regjeringen oppnevnte ved kongelig resolusjon 20. april 2001 et lovutvalg for biologisk mangfold. Utvalgets arbeid skal munne ut i en felles lov om biologisk mangfold og ett av utvalgets mandatpunkter er å se på hvordan vern av kulturminner og natur kan koordineres bedre gjennom lovverket.

Skatteloven

  • Boligeiendommer: For fredete eiendommer kan eier fritt velge mellom prosentligning eller direkte ligning. Bestemmelsen ble fra januar 2000 utvidet til også å gjelde bevaringsregulerte eiendommer etter plan- og bygningsloven paragraf 25 nr. 6.

  • Rett til fradrag for gaver til visse frivillige organisasjoner: Høsten 2000 vedtok Stortinget at skattyter som gir gave (inntil kr 900) til organisasjoner som driver kulturvern, miljøvern, naturvern eller dyrevern, kan kreve fradrag i inntekten for gaven.

  • Boligtaksering: Våren 2001 fremmet regjeringen forslag til endringer i skattelovgivningen om boligtaksering. Endringene har betydning for bygninger og anlegg med kulturhistorisk verdi. Endringsforslaget falt i Stortinget i juni 2001.

Merverdiavgiftsloven

Fra 1. juli 2001 er det innført generell merverdiavgift på omsetning av tjenester. Det medfører at tjenester, i likhet med varer, er omfattet av avgiftsplikten. Dette innebærer at flere tjenester innenfor kulturminnesektoren er avgiftspliktige, blant annet oppdrag som utføres av NINA-NIKU. I tillegg skaper reformen usikkerhet med hensyn til om tiltakshaver skal belastes en merverdiavgift på 24 prosent når vedkommende betaler for arkeologiske undersøkelser og utgravinger.

Staten som eier og forvalter av kulturminner og kulturmiljøer

Staten er en stor eiendomsforvalter, og eier en rekke sentrale monumentalbygg og anlegg med stor kulturhistorisk og symbolsk verdi. I forbindelse med fornyelsen av offentlig sektor og omorganiseringen av Forsvaret, vil en rekke verdifulle kulturminner i de neste årene bli vurdert solgt. Flere statsetater har utarbeidet nasjonale verneplaner for egen sektor. Forsvaret har, som eneste statsetat, gjennomgått hele sin eiendomsportefølje og utarbeidet en landsverneplan for forsvarets eiendommer, bygninger og anlegg.

Arbeids- og administrasjonsdepartementet har varslet at det ønsker å foreta en tilsvarende gjennomgang av alle statlige eiendommer for å kartlegge og bedre forvaltningen av viktige kulturminner som staten eier. Samtidig ønsker man en helhetlig statlig politikk for forvaltning av statens kulturminner. Som ledd i dette arbeidet, vil man utrede hvilke kriterier som skal legges til grunn for framtidig statlig eierskap, dvs. hvilke kulturminner som er av så stor samfunnsmessig betydning at de bør forbli i statlig eie. Prosjektet skal etter planen starte opp i 2002. Sommeren 2001 besluttet regjeringen Stoltenberg at dette arbeidet og utredningsarbeidet i Forsvaret skal samkjøres.

Systemet med sektorvise miljøhandlingsplaner

Prinsippet om at miljøvern skal være et sektorovergripende ansvar er ett av de grunnleggende prinsippene i norsk miljøpolitikk. For å framheve sektorenes ansvar, er det fra 1998–99 satt i gang et systematisk arbeid med såkalte sektorvise miljøhandlingsplaner. Det enkelte sektordepartement skal utarbeide sin egen plan, og gjennom den vise hvordan det bidrar til å oppfylle de nasjonale målene på hele miljøfeltet. Ved utgangen av 2001 har 12 departementer utarbeidet sin første sektorvise miljøhandlingsplan. Det er lagt opp til at planene skal revideres hvert fjerde år.

Museumsfeltet

Museumspolitikken ble behandlet i Stortinget i desember 2000 med bakgrunn i en samlet stortingsmelding om arkiv, bibliotek og museer (St.meld.nr. 22 (1999–2000)). Meldingen er avgrenset til institusjoner og tiltak som direkte eller indirekte er knyttet til Kulturdepartementets ansvarsfelt. Meldingen viser til at kulturminneutvalget er oppnevnt for å se nærmere på mål, strategier og virkemidler på området. Meldingen gir ingen nærmere føringer for samarbeidsformer eller annet i forhold til kulturminneforvaltningen

Stortinget la i sin behandling av meldingen vekt på at det må komme i stand et nærmere samarbeid mellom Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet, Kulturdepartementet og Miljøverndepartementet.

Riksantikvarens strategiske plan

Riksantikvarens andre strategiske plan ble presentert i 2000 og skal gjelde for perioden 2000–2005. Planen vil bli vurdert og eventuelt justert i lys av nye kunnskaper og endrete rammebetingelser. Den er delt inn i seks deler: formål, roller og ansvar, kulturminneverdiene, påvirkning av samfunnsutviklingen, de viktigste målene og de viktigste strategiene.

Riksantikvarens vernestrategi

Riksantikvaren presenterte i september 2001 sitt informasjonshefte Alle tiders kulturminner – Hvorfor og hvordan verner vi viktige kulturminner og kulturmiljøer?. Formålet er å gi den offentlige kulturminneforvaltningen et bedre grunnlag for å prioritere ulike typer vern av kulturminner og kulturmiljøer. Strategien skal også gi andre interesserte innsikt i de prioriteringene og vurderingene som kulturminneforvaltningen gjør. Hensikten er å øke forståelsen for hva som er verneverdig og redegjøre for hvilke virkemidler som er sentrale for å sikre kulturminnene.

Riksantikvarens serviceerklæringer

Våren 2001 vedtok Riksantikvaren sin serviceerklæring som gjelder for alle som henvender seg til etaten, og for Riksantikvarens kontakt med eiere av vedtaksfredete bygninger og anlegg. Erklæringen retter seg også til eiere av bygninger og anlegg som vurderes fredet. Erklæringen innebærer blant annet at eiere skal få informasjon om rettigheter og plikter, at de hvert år får et nyhetsblad og at de jevnlig mottar informasjon om vedlikehold og istandsetting. Riksantikvaren har i sin serviceerklæring også som målsetting at vedtak om fredning normalt skal gjøres i løpet av to år. Dersom saksbehandlingen tar lengre tid, skal de involverte få informasjon om årsaken og om når vedtak forventes å bli fattet.

Bok om Kulturminnevern – lov, forvaltning og håndhevelse 2001

Økokrims bok, utgitt i samarbeid med og med støtte fra Miljøverndepartementet og Riksantikvaren, tar utgangspunkt i vern knyttet opp mot lovgivningen. Boka er særlig beregnet på den offentlige kulturminneforvaltningen, kommunene, politiet og alle andre som er opptatt av vern av kulturminner. Bind I presenterer de ulike kategoriene kulturminner og kulturmiljøer, den offentlige forvaltningen, økonomiske virkemidler og de bestemmelsene i straffeloven og plan- og bygningsloven som er relevante for vern av kulturminner og kulturmiljøer. Bind II er en kommentarutgave til kulturminneloven.

1.7.2 Prosessenes og prosjektenes betydning for utvalgets arbeid

Gjennomgangen viser at helt sentrale temaer på kulturminnefeltet har vært diskutert i Stortinget i forskjellige sammenhenger etter at utvalget ble oppnevnt. Det har ved flere anledninger vært vist til utvalgets pågående arbeid, samtidig som Stortinget har bedt regjeringen sette i gang til dels omfattende prosesser, blant annet arbeidet med en opptrappingsplan, etableringen av et kulturminnefond og en avklaring av kommunenes framtidige rolle og ansvar på kulturminnefeltet. Samlet sett oppfatter utvalgets flertall dette som uttrykk for en positiv og økende interesse for arbeidet med kulturminner og kulturmiljøer. Enkelte av disse prosessene og tiltakene griper direkte inn i utvalgets mandatpunkter. Dette innebærer at utvalgets vurderinger og anbefalinger vil fungere som innspill i den pågående prosessen istedenfor å være et grunnlag for den. Dette har til en viss grad komplisert utvalgets arbeid.

Til dokumentets forside