2 Sammendrag

2.1 Oversikt

Innstillingen består av til sammen 23 kapitler. I kapittel 3 presenterer utvalget noen grunnleggende begreper. Kapitlene 4-9 er for det meste av beskrivende art. Det gjøres rede for en del trekk ved den faktiske og rettslige situasjonen i Norge i dag, og for Norges internasjonale forpliktelser. Det gis også en beskrivelse av den rettslige situasjonen vedrørende etnisk diskriminering innen EU og i noen utvalgte land.

Utvalgets nærmere drøftelser, vurderinger og forslag er inntatt i kapitlene 10-20. Utvalget drøfter hvordan FNs rasediskrimineringskonvensjon kan innarbeides i norsk rett, vurderer det strafferettslige vernet mot rasistiske handlinger og ytringer, og drøfter utforming av en ny lov mot etnisk diskriminering. Herunder vurderer utvalget håndheving av loven og reaksjoner mot overtredelse av loven. Utvalget går også inn på behovet for tiltak for å fremme etnisk likestilling utover et forbud mot diskriminering, og drøfter den fremtidige rollen til Senter mot etnisk diskriminering.

I kapitlene 21-22 gir utvalget kommentarer til lovforslagene og trekker opp administrative og økonomiske konsekvenser. Kapittel 23 inneholder selve lovutkastet.

2.2 Presentasjon av sentrale begreper

Kap. 3, Noen sentrale begreper, presenterer først begrepene forskjellsbehandling, som utvalget ser på som et overordnet og nøytralt begrep som omfatter alle former for ulik behandling, og diskriminering, som omfatter den forskjellsbehandling som ikke er saklig begrunnet og ikke berettiget som positiv særbehandling. Diskriminering deles inn i direkte og indirekte diskriminering. Direkte diskriminering foreligger når en person behandles dårligere enn andre i tilsvarende situasjon på grunnlag av vedkommendes etnisitet, uavhengig av om det foreligger noen hensikt om å diskriminere. Indirekte diskriminering foreligger når en tilsynelatende nøytral handling, regel e.l. likevel resulterer i at personer med en bestemt etnisitet uten saklig grunn stilles dårligere enn andre. Trakassering på etnisk grunnlag ses på som en spesiell form for diskriminering.

Etnisitet har nær sammenheng med kultur og identitet. Det lar seg ikke gjøre å trekke klare grenser for hva som omfattes av begrepet etnisitet, delvis fordi etnisitet inneholder et betydelig subjektivt element, og fordi det åpner for utvikling over tid. Utvalget oppfatter etnisitet som et vidt begrep som er godt egnet til bruk i lovgivning mot etnisk diskriminering. Nasjonalitet vil i noen tilfeller kunne omfattes av etnisitetsbegrepet, men nasjonalitet i betydning av statsborgerskap faller utenfor. Begrepet «rase» vil utvalget unngå å bruke, da det ikke er noe vitenskapelig belegg for å inndele menneskeheten i ulike «raser» og begrepet er sterkt belastet. Begrepet rasisme uttrykker imidlertid noe reelt og vil bli benyttet i samsvar med vanlig oppfatning av begrepet.

Et forbud mot direkte og indirekte etnisk diskriminering innebærer at alle skal ha like rettigheter. Men det kan være nødvendig med en særskilt tilrettelegging for at det også skal foreligge like muligheter. Likestilling kan ses på som et overordnet siktemål, uten at det er nødvendig å gi noen presis definisjon av hva dette innebærer. Utvalget bruker ikke begrepet i lovteksten.

Med begrepet strukturell diskriminering forstår utvalget strukturer som kan være bygget opp slik at det ligger visse diskriminerende effekter innebygget i systemet, uavhengig av om dette gir seg utslag i direkte eller indirekte diskriminerende handlinger eller virkninger for enkeltpersoner. Begrepet blir ikke anvendt i utredningen, men den lovgivning som foreslås vil i stor grad bidra til å motvirke strukturell diskriminering.

2.3 Situasjonen i Norge i dag

Kap. 4, Opplysninger om etnisk diskriminering i Norge, tar utgangspunkt i situasjonen for etniske minoriteter i Norge i dag. Utvalget har ikke prøvd å foreta noen bredere kartlegging av denne situasjonen, men nøyer seg med å gi en del eksempler på problemer som vil kunne oppfattes som diskriminering. Det tas utgangspunkt i en del undersøkelser og rapporter av ulike slag samt annen offentlig tilgjengelig informasjon. I forhold til enkelte av problemstillingene vises det også til domsavgjørelser. Videre vises det til opplysninger som er kommet frem i utvalgets møter med frivillige organisasjoner som arbeider innenfor feltet, og møter med andre instanser, som Sivilombudsmannen, Riksadvokaten og Sametinget. Utvalget har ikke hatt anledning til å iverksette selvstendige undersøkelser, eller til å foreta selvstendige kontroller av den informasjon som er innhentet. Det tas heller ikke stilling til om alle de problemstillinger og enkelttilfeller som presenteres vil være å anse som diskriminering etter definisjonen i den loven som utvalget foreslår.

Utvalget gir en oversikt over de gruppene som kan være særskilt utsatt for etnisk diskriminering. Dette omfatter både den store og noe ubestemt angitte gruppen personer med innvandrerbakgrunn, nasjonale minoriteter (jøder, kvener, rom, romanifolket og skogfinner) samt samene. Utvalget viser til en del eksempler på problemer innenfor arbeidslivet, og innenfor deler av den offentlige forvaltning og tjenesteyting med særlig vekt på politi og påtalemyndighet, rettsvesenet og utlendingsforvaltningen. Videre vises det til noen eksempler innenfor skole og utdanning, boligmarkedet, og tilgang til varer og tjenester med særlig vekt på utestedsdiskriminering. Til sist tas også opp noen eksempler på rasistisk kriminalitet, og noen forhold omkring høyreekstreme grupper.

Kap. 5, Beskrivelse av noen hovedpunkter i gjeldende norsk rett,tar utgangspunkt i Grunnloven § 110 c om plikt til å sikre menneskerettighetene, og det gis en kort beskrivelse av menneskerettsloven fra 1999. Videre vises det til den særlige rettslige regulering som tar sikte på å sikre samenes rettigheter. Deretter redegjøres for hovedpunktene i det gjeldende sivilrettslige vernet mot etnisk diskriminering. Den eneste bestemmelsen som eksplisitt fastsetter et forbud mot etnisk diskriminering, er arbeidsmiljøloven § 55 A om ansettelse. I tillegg vil et vern mot denne form for diskriminering være innebygget i en del generelle regler, som arbeidsmiljølovens regler om vern mot usaklig oppsigelse og mot trakassering, og krav til saklighet ved avgjørelser etter boliglovgivningen. Det pågår dessuten arbeid med å innføre nye forbud mot etnisk diskriminering innen boligsektoren. Gjennom forvaltningsrettslige prinsipper om saklighet og lik behandling foreligger det også et generelt vern mot etnisk diskriminering innen forvaltningen.

Det eksisterende strafferettslige vernet mot etnisk diskriminering består bl.a. av straffeloven § 135 a om rasistiske ytringer som fremsettes offentlig eller på annen måte spres blant allmennheten, og straffeloven § 349 a som gjør det straffbart i ervervsmessig virksomhet å nekte en person varer eller tjenester m.v. på de vilkår som gjelder for andre, når nektelsen er begrunnet i personens religion, hudfarge, etniske opprinnelse m.v. I tillegg inneholder straffeloven regler om skjerping av straffen ved rasistisk motiverte legemskrenkelser, trusler og tvang, og ved rasistisk motivert skadeverk, jf. straffeloven §§ 222, 227, 232 og 292. Videre vil de alminnelige regler om ærekrenkelser i prinsippet kunne anvendes ved krenkelser på etnisk grunnlag. Utvalget viser også til en spesiell bestemmelse i straffeloven § 330 om stiftelse eller deltagelse i visse typer foreninger.

2.4 Internasjonale og utenlandske regler

Kap. 6, Internasjonale forpliktelser, gir en skisse over det relevante internasjonale regelverk som Norge er bundet av, med hovedvekt på FNs rasediskrimineringskonvensjon (RDK) som ble ratifisert av Norge i 1970. Det gjøres rede for konvensjonens definisjon av rasediskriminering, og for de krav som stilles overfor statene om forbud og andre tiltak mot slik diskriminering. Flere av konvensjonens sentrale bestemmelser finnes i artikkel 4, hvor det bl.a. kreves at statene skal erklære ulovlig og forby organisasjoner m.m. som fremmer eller tilskynder til rasediskriminering. Det gjøres også rede for prosessuelle bestemmelser og for virksomheten til FNs rasediskrimineringskomité, og noen av denne komitéens kommentarer til de norske rapportene om hvordan konvensjonen er fulgt opp i Norge.

Det gjøres videre rede for noen sentrale ikke-diskrimineringsbestemmelser i enkelte andre FN-konvensjoner; først og fremst FNs konvensjon om sivile og politiske rettigheter som er inkorporert i norsk lovgivning gjennom menneskerettsloven fra 1999. Videre vises det til FNs konvensjon om økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter, også inkorporert gjennom menneskerettsloven, og enkelte andre relevante FN-konvensjoner.

Deretter vises det til de sentrale forpliktelsene gjennom Europarådet. Først og fremst gjennomgås ikke-diskrimineringsbestemmelsene i Den europeiske menneskerettighetskonvensjon fra 1950, som er inkorporert i norsk rett gjennom menneskerettsloven fra 1999. Det vises videre til Europarådets rammekonvensjon for beskyttelse av nasjonale minoriteter, og kort til enkelte andre konvensjoner som også inneholder forbud mot diskriminering. Til sist vises det til ILO, som har lang erfaring med å yte minoriteter vern gjennom konvensjoner og rekommandasjoner, og det redegjøres kort for ILO-konvensjon nr. 111 om diskriminering knyttet til sysselsetting og yrke samt ILO-konvensjon nr. 169 om urfolks rettigheter.

Kap. 7, Forholdet mellom internasjonale forpliktelser og norsk rett, er skrevet av universitetsstipendiat Ken Uggerud på oppdrag for utvalget, før han ble ansatt som seniorrådgiver i utvalgets sekretariat. Det foretas her en drøftelse og gjennomgang av folkerettens stilling i norsk rett med utgangspunkt i juridisk teori. Menneskerettighetenes stilling i norsk rett blir særskilt drøftet. Med utgangspunkt i menneskerettsloven fra 1999, som inkorporerte tre internasjonale konvensjoner, foretas det en nærmere drøftelse av disse konvensjonenes stilling i norsk rett, med analyse av relevant rettspraksis. Videre foretas det en særskilt behandling av ikke inkorporerte konvensjoners stilling i norsk rett.

Kap. 8, Vern mot etnisk diskriminering innen EU, redegjør for reglene om ikke-diskriminering og likebehandling innen Den europeisk union. Norge er bundet av store deler av EUs regelverk gjennom EØS-avtalen, men uavhengig av dette vil utviklingen av regelverket om diskriminering innen EU være av betydning både fordi Norge har en rettstradisjon som ligger nær opp til en rekke av EUs medlemslands, og fordi Norge på ulike måter vil være påvirket av samarbeidet med EU-landene gjennom både Europarådet og FN-systemet. Med utgangspunkt i Amsterdam-traktaten av 1997 som bl.a. innførte nye bestemmelser om menneskerettigheter og ikke-diskriminering, er det bl.a. gitt et rådsdirektiv 29. juni 2000 om gjennomføring av prinsippet om likebehandling uavhengig av rase eller etnisk opprinnelse. Utvalget foretar en nærmere gjennomgang av dette direktivet og de kravene som fremgår av de enkelte bestemmelsene. Som et generelt utgangspunkt mener utvalget at det ikke er noen grunn til at beskyttelsesnivået mot etnisk diskriminering i norsk rett skal være lavere enn innen EU, og utvalget vurderer i hvilken grad direktivets krav må anses ivaretatt i norsk rett, eventuelt vil bli ivaretatt gjennom utvalgets forslag til ny lovgivning. Utvalget gjør også kort rede for andre tiltak innen EU, som opprettelse av et europeisk overvåkingssenter, The European Monitoring Centre, EUs handlingsprogram for bekjempelse av rasisme og diskriminering 2001-2006, og EUs charter fra 2000 om grunnleggende rettigheter.

I kap. 9, Utenlandsk rett, gjennomgår utvalget noen hovedtrekk ved rettssituasjonen for så vidt angår etnisk diskriminering i noen utvalgte land. I den grad det foreligger et grunnlovsvern mot etnisk diskriminering, blir dette påpekt. Det vises videre til hovedreguleringen i både sivilrettslig og strafferettslig lovgivning, og til organiseringen av håndhevingsapparatet. Det vises også til aktuelt utredningsarbeid med sikte på å gjennomføre endringer, særlig i EU-landene som innen 19. juni 2003 må tilpasse sin lovgivning til EUs direktiv om gjennomføring av prinsippet om likebehandling uavhengig av rase eller etnisk opprinnelse fra 2000.

Danmark har ikke noe generelt grunnlovsvern mot etnisk diskriminering. Sivilrettslig vern følger gjennom en generell forvaltningsrettslig likhetsgrunnsetning innen offentlig sektor, og ellers for arbeidslivet gjennom særskilt lov. Strafferettslige regler rammer rasistiske ytringer mv., samt etnisk diskriminering i forbindelse med tilgang til varer og tjenester innenfor ervervsmessig eller allmennyttig virksomhet. Både strafferettslige og sivilrettslige saker håndheves ved de ordinære domstolene. En særskilt nemnd, Nævnet for Etnisk Ligestilling, arbeider på ulike måter for å motvirke etnisk diskriminering, men har ikke kompetanse til å treffe avgjørelse i enkeltsaker.

Finlandhar en generell grunnlovsbestemmelse om ikke-diskriminering. Forbud mot diskriminering på både etnisk og en rekke andre grunnlag er videre fastsatt i en generell lov om arbeidsavtaler og i flere andre lover som gjelder for bestemte deler av arbeidslivet. Straffeloven rammer hets mot folkegrupper, og diskriminering i næringsvirksomhet mv. Den inneholder også en generell bestemmelse om straff for diskriminering i arbeidslivet. Minoritetsombudsmannen arbeider på bred basis for å hindre etnisk diskriminering og forbedre minoritetenes stilling og rettigheter mv. Delegasjon för etniska relationer fungerer som et sakkyndig organ for spørsmål om rasisme og etnisk diskriminering.

Sverige har en generell bestemmelse i Regeringsformen (Grunnloven) som gir et vern mot etnisk diskriminering. Sivilrettslig vern følger ellers av at Sverige har inkorporert Den europeiske menneskerettighetskonvensjon, og innen arbeidslivet gjennom en særskilt lov. Denne loven håndheves av Ombudsmannen mot etnisk diskriminering og Nämnden mot diskriminering. Straffeloven rammer «olaga diskriminering» i næringsvirksomhet mv., og hets mot folkegrupper.

Canadahar en omfattende lovgivning på både føderalt og provinsielt plan. Canadian Charter of Rights and Freedoms er del av grunnloven og garanterer alle innbyggere bl.a. retten til likebehandling. Utvalget viser videre særlig til den føderale menneskerettighetslov som har detaljerte regler om forbud mot etnisk diskriminering, og til tilsvarende lovgivning i provinsen Ontario. Det er opprettet særskilte kommisjoner til håndheving av disse lovene. Straffeloven har et særskilt forbud mot rasistiske ytringer.

Nederlandhar et grunnlovsfestet prinsipp om ikke-diskriminering. Et sivilrettslig vern mot diskriminering følger videre av en generell lov som forbyr diskriminering på en rekke forskjellige grunnlag, herunder etnisitet («rase«). En særskilt kommisjon er opprettet for å håndheve denne loven. Straffelovgivningen inneholder en rekke bestemmelser med forbud mot rasistiske ytringer, diskriminering i næringsvirksomhet mv.

Storbritannia har et omfattende og detaljert sivilrettslig vern gjennom Race Relations Act. En særskilt kommisjon har som oppgave både å håndheve loven og å arbeide på andre måter for å fremme etnisk likestilling. Straffelovgivningen omfatter rasistiske ytringer og handlinger som rasistisk motivert vold og trakassering. Det ble i 1999 vedtatt en omfattende handlingsplan for politiets arbeid innen dette feltet.

2.5 Innarbeiding av FNs rasediskrimineringskonvensjon

Kap. 10, Innarbeiding av FNs rasediskrimineringskonvensjon i norsk rett, inneholder en gjennomgang av ulike måter å innarbeide internasjonale konvensjoner på i norsk rett. Det redegjøres for inkorporasjon, del-monisme eller sektor-monisme, transformasjon og konstatering av rettsharmoni (eller passiv transformasjon). Utvalget drøfter hvilken måte som vil være best egnet i forbindelse med innarbeiding av FNs rasediskrimineringskonvensjon (RDK) og vurderer herunder om RDK slik den konkret er utformet er egnet for henholdsvis transformasjon eller inkorporasjon. Utvalget mener det er lite hensiktsmessig å fremme forslag om en fullstendig transformasjon av RDK, dvs. en fullstendig omarbeiding av alle bestemmelsene i konvensjonen til norske lovbestemmelser. Utvalget går heller ikke inn for en delvis inkorporasjon, dvs. å gi lovregler som sier hvilke av bestemmelsene i konvensjonen som skal gjelde som norsk lov. Rasediskrimineringskonvensjonen vurderes konkret med tanke på en mulig inkorporasjon. En forutsetning for å velge en slik løsning er at man ikke dermed får en uklar eller uoversiktlig rettstilstand på grunn av mulige regelkonflikter mellom eksisterende norsk rett og konvensjonens bestemmelser. Utvalgets gjennomgang konkluderer med at det neppe vil oppstå slike konflikter. Problemet er snarere at konvensjonen er så generell at en inkorporering ikke vil være tilstrekkelig til å løse de eksisterende problemer vedrørende etnisk diskriminering, slik at den ikke vil kunne erstatte de lovgivningsmessige tiltak utvalget ellers foreslår. Utvalget viser også til et særlig problem som har vært knyttet til at konvensjonen pålegger statene å forby organisasjoner som fremmer og tilskynder til rasediskriminering, og at FNs rasediskrimineringskomité ved flere anledninger har kritisert Norge for ikke å ha fulgt opp dette punktet. Gjennom utvalgets forslag om en særskilt bestemmelse i ny lov mot etnisk diskriminering med forbud mot organisert rasistisk virksomhet, antar utvalget at kravet i RDK vil være oppfylt. Utvalget anbefaler at RDK inkorporeres i norsk rett gjennom en tilføyelse i menneskerettsloven av 21. mai 1999 nr. 30.

2.6 Vern mot etnisk diskriminering og tiltak for å fremme etnisk likestilling – utvalgets vurderinger og forslag

Kap. 11, Strafferettslig vern mot rasistiske ytringer og handlinger, inneholder i kap. 11.2 en utredning om rasediskriminerende ytringer skrevet av advokat Kyrre Eggen på oppdrag for utvalget. I denne utredningen foretas det en gjennomgang av Norges internasjonale forpliktelser når det gjelder rasediskriminerende ytringer, en drøftelse av gjeldende norsk rett og en vurdering av i hvilken utstrekning gjeldende rett er forenlig med Norges internasjonale forpliktelser. Videre foretas det en vurdering av i hvilken utstrekning Ytringsfrihetskommisjonens forslag til ny § 100 i Grunnloven vil innebære noen endring i dagens rettstilstand og hvorvidt dette forslaget er forenlig med Norges internasjonale forpliktelser. Eggen konkluderer med at straffeloven § 135 a om rasistiske ytringer mv., slik den er praktisert av Høyesterett, ligger innenfor norske myndigheters handlingsrom etter folkeretten. Det vil også være mulig å utvide bestemmelsens virkeområde uten å krenke ytringsfriheten. Samtidig vil det også være mulig å modifisere bestemmelsen i samsvar med Ytringsfrihetskommisjonens forslag, uten å krenke Norges forpliktelser til å forby rasediskriminerende ytringer. En vedtagelse av Ytringsfrihetskommisjonens forslag til ny Grl. § 100 vil neppe innebære endringer av betydning for forståelsen av strl. § 135 a. Samtidig vil en eventuell utvidelse av § 135 a slik at det blir en mer omfattende adgang til å anvende straff for rasistiske ytringer, kunne være vanskelig å forene med den foreslåtte nye grunnlovsbestemmelsen, avhengig av utformingen av en slik utvidelse.

Utvalget drøfter deretter straffeloven § 135 a, og mener at den bør gjøres mer effektiv gjennom enkelte endringer. Det foreslås at skyldkravet endres fra det alminnelige strafferettslige forsettskravet til «forsett eller grov uaktsomhet». Videre foreslås det en viss utvidelse av anvendelsesområdet slik at det skal være tilstrekkelig at uttalelsen eller meddelelsen er skjedd i nærvær av et mindre antall personer. Rene topartsforhold vil ikke i noe fall være omfattet. Det foreslås også at kravet om at noen må utsettesfor hat, forfølgelse eller ringeakt endres til at gjerningspersonen har fremmet hat mv. Videre foreslås at begrepet “trosbekjennelse» erstattes med “religion», og at begrepet «rase» tas ut av loven. De to siste endringene er ikke ment å innebære noen realitetsendringer.

Straffeloven § 349 a om diskriminering ved tilgang til varer og tjenester mv. foreslås ikke endret, utover at også her bør begrepet “trosbekjennelse» erstattes med “religion» og begrepet «rase» tas ut av loven. Det vises til at de forholdene som rammes av bestemmelsen også vil rammes av det sivilrettslige diskrimineringsforbudet i ny lov mot etnisk diskriminering, som samtidig vil favne langt videre enn straffebestemmelsen.

Utvalget har også vurdert hvorvidt straffelovens regler om skjerping av straffen ved rasistisk motivering bør utvides, men foreslår ingen endringer her.

Kap. 12, Forbud mot organisert rasistisk virksomhet, tar utgangspunkt i FNs rasediskrimineringskonvensjon og dens krav om forbud mot rasistiske organisasjoner, og den kritikk som har vært rettet mot Norge for manglende oppfyllelse av dette kravet. Det refereres videre til en rapport avgitt våren 2001 av en studiegruppe nedsatt av Justisdepartementet for å undersøke tiltak mot rasisme og nynazisme i Sverige og Tyskland, og det gis en oversikt over foreningsforbud i tysk rett. Utvalget drøfter argumenter for og mot innføring av et organisasjonsforbud. Studiegruppen gikk imot innføring av et slikt forbud, og utvalget viser bl.a. til ulike høringsuttalelser til denne rapporten. Etter utvalgets syn foreligger det vektige argumenter i begge retninger. Utvalgets konklusjon er at den norske lovgivningen bør inneholde et forbud mot organisert rasistisk virksomhet. En annen løsning ville være vanskelig å forene med Norges forpliktelser etter FNs rasediskrimineringskonvensjon, og ville også være uheldig av andre grunner. Men de motargumentene som er anført, bør tillegges stor vekt i forbindelse med den konkrete utformingen av forbudet. Utvalget foreslår ikke at det skal kunne treffes en avgjørelse som formelt forbyr en konkret organisasjon, noe som uansett ville være lite effektivt da en stor del av den virksomhet som bør rammes er av løsere organisatorisk karakter. Det bør i stedet innføres reaksjonsmuligheter som rammer etnisk diskriminering knyttet til organisert virksomhet, og dessuten andre former for slik diskriminering i samvirke. Utvalget foreslår at det utformes et særskilt forbud i lov mot etnisk diskriminering rettet mot den som i samvirke med andre eller ved organisert rasistisk virksomhet tilskynder til eller deltar i etnisk diskriminering. Forbudet skal kunne håndheves ved hjelp av både sivilrettslige og strafferettslige sanksjoner. Utvalget mener at dette forbudet sett i sammenheng med den øvrige lovgivning vil innebære at kravet i FNs rasediskrimineringskonvensjon blir oppfylt.

I kap. 13, Forbud mot etnisk diskriminering, fremmer og begrunner utvalget sine forslag til lovens sentrale materielle bestemmelser m.m. Lovens geografiske og saklige virkeområde drøftes. Utkastet bygger på at loven skal komme til anvendelse i alle områder hvor Norge har jurisdiksjon. Videre foreslås det at loven skal gjelde generelt på alle samfunnsområder, med unntak for familieliv og rent personlige forhold. Avgrensningen mot personlige forhold vil for eksempel innebære at utleie av hybel i egen bolig ikke vil være omfattet av loven, men at tilbud til allmennheten om for eksempel leie av leilighet hvor utleier ikke selv bor eller om kjøp av bruktbil mv. vil være omfattet av loven.

Det foreslås at loven skal inneholde en egen formålsparagraf. Formålet vil først og fremst være å gi et helhetlig og effektivt vern for enkeltindivider mot usaklig forskjellsbehandling med bakgrunn i vedkommendes etnisitet. I tråd med det som foreslås som lovens hovedregel; et forbud mot etnisk diskriminering, vil hovedformålet være å hindre diskriminering. Men formålet vil favne videre og ta sikte på å bidra til en mer vidtgående tilrettelegging av forholdene for etniske minoriteter gjennom å sikre at alle får like rettigheter og like muligheter.

Utvalget drøfter videre hvordan loven bør angi de forhold det skal være forbudt å diskriminere på grunnlag av. I ulike lover og konvensjoner har det vært benyttet en rekke begreper for å angi diskrimineringsgrunnlag, som rase, hudfarge, nasjonal eller etnisk opprinnelse, språk, religion mv. Siktemålet med loven er å hindre etnisk diskriminering, og utvalget tar utgangspunkt i begrepet etnisitet. Begrepet inneholder en rekke elementer, men vil kunne beskrives med utgangspunkt i forhold som binder personer sammen som en etnisk gruppe. I denne forbindelse vises det blant annet til begrepene kultur, identitet og nasjonalitet. Begrepet rase behandles nærmere, og utvalget mener at dette begrepet ikke bør benyttes da det ikke kan gis noe forsvarlig vitenskapelig innhold, ikke inneholder noe som er av betydning for vurderingen av forskjeller mellom folkegrupper og er sterkt belastet.

Utvalget foreslår å angi «etnisitet» alene som diskrimineringsgrunnlag. Dette vil inkludere en rekke av de elementene som er angitt uttrykkelig i en del lover og konvensjoner. En oppregning av slike elementer vil likevel kunne oppfattes som begrensende, mens etnisitetsbegrepet i seg selv er vidt og fleksibelt.

Utvalget drøfter særskilt forholdet mellom etnisitet og religion, og fremholder at også religion kan være et element i etnisiteten. Utvalget foreslår ikke at religion stilles opp som et selvstendig diskrimineringsgrunnlag i loven. Et vern mot all diskriminering som er knyttet til religion, uavhengig av etnisitet, ville gå utover det som er formålet med loven.

Videre behandles diskrimineringsbegrepet og lovens generelle diskrimineringsforbud. Utvalget foreslår at loven skal stille opp et uttrykkelig vern mot både direkte og indirekte diskriminering. Direkte diskriminering vil finne sted der en person blir behandlet dårligere enn andre, eventuelt gjennom en unnlatelse av å handle, og denne ulike behandlingen har sin årsak nettopp i vedkommendes etnisitet. Handlingen e.l. behøver likevel ikke å være motivert i noe ønske om å diskriminere, og den som utfører handlingen behøver heller ikke å være bevisst på at handlingen reelt er begrunnet i den aktuelle personens etnisitet. Indirekte diskriminering omfatter tilfeller hvor en tilsynelatende nøytral handling, bestemmelse, praksis e.l. fører til at personer med en bestemt etnisk bakgrunn stilles dårligere enn andre. I begge tilfeller gjelder likevel at det ikke foreligger diskriminering dersom handlingen har et saklig formål, ikke er uforholdsmessig inngripende og handlingen er nødvendig for at formålet skal kunne oppnås. For øvrig vil også annonsering med diskriminerende innhold omfattes av diskrimineringsforbudet.

Utvalget foreslår at det stilles opp et særskilt forbud mot trakassering på etnisk grunnlag. Selv om noen former for etnisk trakassering allerede vil kunne fanges opp av annet lovverk, utgjør trakassering en særskilt form for diskriminering som bør forbys på generell basis. Med trakassering menes gjentatte eller vedvarende handlinger eller ytringer som er rettet mot bestemte personer nettopp på grunn av deres etnisitet, og som faktisk virker eller har til formål å virke krenkende, nedverdigende e.l.

Utvalget foreslår også et særskilt forbud mot instrukser om å diskriminere eller trakassere. Selv om diskriminerende handlinger med utgangspunkt i en instruks vil rammes av det alminnelige diskrimineringsforbudet, vil et forbud som nevnt kunne ramme instruksen i seg selv uavhengig av om den har resultert i noen konkrete diskriminerende handlinger eller trakassering.

I tilknytning til det alminnelige, sivilrettslige diskrimineringsforbudet foreslås det en presisering av at det er forbudt å tilskynde til eller delta i diskriminering i samvirke med andre. I kap. 12 fremmer utvalget forslag om en straffebestemmelse som vil dekke samme forhold.

Utvalget foreslår en lovfesting av at positiv særbehandling av bestemte etniske grupper eller individer for å fremme lovens formål, ikke skal anses som diskriminering i strid med loven. Dette er i samsvar med det som følger av FNs rasediskrimineringskonvensjon og andre konvensjoner, og andre lands lovgivning om etnisk diskriminering.

Den som vil ta opp en sak om påstått etnisk diskriminering, kan risikere å bli utsatt for negativ gjengjeldelse av mer eller mindre alvorlig art. Utvalget foreslår at det innføres en særskilt beskyttelse mot slik gjengjeldelse, gjennom en bestemmelse som uttrykkelig forbyr å gjøre bruk av negativ gjengjeldelse mot en person som har fremmet eller vil fremme klage over brudd på loven. Det foreslås at forbudet også skal omfatte vitner i diskrimineringssaken. De tilfeller der klageren har opptrådt grovt uaktsomt for eksempel ved å fremsette en falsk eller useriøs klage, vil falle utenfor vernet.

Utvalget foreslår at det skal gjelde en generell regel om delt bevisbyrde i sivile saker etter lov mot etnisk diskriminering. Dette innebærer at i de tilfellene hvor det foreligger omstendigheter som gir grunn til å tro at diskriminering har funnet sted, skal slik diskriminering anses bevist med mindre den som har utført handlingen sannsynliggjør at dette likevel ikke er tilfelle. En slik bestemmelse vil medvirke til å fremme en effektiv håndheving av lovens regler, og vil kunne være av stor betydning for å sikre at loven fungerer i samsvar med intensjonene. Også når det påstås å ha funnet sted en negativ gjengjeldelse i strid med loven, bør samme bevisbyrderegel gjelde. Utvalget drøfter om det også bør innføres en opplysningsplikt for den som påstås å ha diskriminert i strid med lovens regler, ved at den som mener seg diskriminert forut for og uavhengig av om det reises sak etter loven skal kunne kreve visse opplysninger som kan bidra til å oppklare forholdet. Utvalget foreslår at en slik regel begrenses til ansettelser, i samsvar med det som i dag følger av arbeidsmiljøloven § 55 A.

I kap. 14, Reaksjoner, drøfter utvalget hvilke reaksjoner som bør stå til rådighet ved brudd på loven. Det vil kunne gis erstatning for økonomisk tap etter alminnelige erstatningsregler. Utvalget foreslår at det etableres en særskilt ordning med en skjønnsmessig utmålt økonomisk oppreisning til fornærmede i saker etter lov mot etnisk diskriminering. Utgangspunktet er at oppreisning alltid skal gis når enkeltindivider er rammet gjennom brudd på loven, men i særlige tilfeller er det adgang til å unnlate å utmåle noen oppreisning. Dersom det diskriminerende forhold er av vedvarende art, skal det kunne gis pålegg om stansing, retting eller andre tiltak som er nødvendig for å gjenopprette lovlig tilstand. Det skal også kunne fastsettes en tvangsmulkt for å sikre gjennomføringen av slike pålegg. Det foreslås ikke strafferettslige reaksjoner for brudd på loven utover det som er knyttet til forbud mot organisert rasistisk virksomhet, jf. kap. 12, men det foreslås at det skal være straffbart å unnlate å etterkomme pålegg om stansing eller retting mv.

Kap. 15, Særlige tiltak for å fremme etnisk likestilling, behandler ulike virkemidler som vil kunne være aktuelle i arbeidet for å oppnå etnisk likestilling, utover det som kan oppnås gjennom et forbud mot etnisk diskriminering. Utvalget foreslår at det innføres en særlig aktivitetsplikt for offentlige myndigheter og for arbeidsgivere innen både privat og offentlig sektor, samt for arbeidslivets organisasjoner. Plikten vil innebære en aktiv og planmessig innsats med sikte på å fremme lovens formål. Det foreslås også at det skal redegjøres i årsberetninger eller årsbudsjetter for tiltak som er iverksatt eller planlagt for å oppfylle aktivitetsplikten.

Videre drøfter utvalget om registrering av opplysninger om etnisitet kan brukes som et virkemiddel for å sikre etnisk likestilling, først og fremst innen arbeidslivet. Det finnes sterke motforestillinger mot slik registrering, både på prinsipielt og historisk grunnlag. Samtidig vil slik registrering kunne bidra til å gi en informasjon som vil kunne være av betydning i arbeidet for å fremme likestilling mellom ulike etniske grupper. Utvalget gjennomgår de sentrale bestemmelsene i personopplysningsloven for å vise hvilke muligheter gjeldende rett gir til å registrere opplysninger om etnisitet. Det gis også noen eksempler på sentrale registre som allerede inneholder en del slike opplysninger, og muligheter for å hente informasjon gjennom samkjøring av slike registre. Selv om utvalget mener det er et stort behov for et detaljert kunnskapsgrunnlag om situasjonen for etniske minoriteter på ulike samfunnsområder, foreslår ikke utvalget å innføre noen mer omfattende og generell hjemmel for registrering av opplysninger om etnisitet enn det som allerede finnes.

Til slutt drøftes spørsmålet om å anvende klausuler om ikke-diskriminering i forbindelse med offentlige anskaffelser. Utvalget mener at det vil være mulig å ta i bruk slike klausuler som et ledd i arbeidet for å oppnå etnisk likestilling. Dette reiser likevel en del spørsmål som utvalget ikke har hatt mulighet for å gå nærmere inn på, og utvalget foreslår at det foretas en særskilt utredning om aktiv bruk av ikke-diskrimineringsklausuler ved kjøp av varer eller tjenester til det offentlige samt i forbindelse med offentlige bygge- og anleggskontrakter.

Kap. 16, Utestedsdiskriminering, behandler spørsmål omkring etnisk diskriminering i forbindelse med tilgang til utesteder. Slik diskriminering vil omfattes av lovens generelle forbud, men det drøftes om det bør fastsettes særskilte reaksjoner for å hindre denne spesielle formen for diskriminering. Det foretas en gjennomgang av gjeldende rett for å vurdere hvilke reaksjonsmuligheter som står til rådighet etter alkoholloven, serveringsloven og straffeloven. Utvalget mener det er behov for et mer effektivt vern, og foreslår at det vedtas en særskilt hjemmel for kortvarig stengning av et utested dersom det er nødvendig for å avverge eller stanse brudd på lovens forbud mot diskriminering. Det foreslås at avgjørelse om slik stengning treffes av tingretten etter begjæring fra det organet utvalget foreslår opprettet for å håndheve loven i første instans, Diskrimineringstilsynet, jf. kap. 19. Videre foreslår utvalget noen endringer i alkoholloven og serveringsloven. Siktemålet er å utvide mulighetene til å legge vekt på om det forekommer etnisk diskriminering ved utestedet i forbindelse med utstedelse eller tilbakekall av skjenke- eller serveringsbevilling, samt å utvide politiets hjemmel til å foreta kortvarig stengning av et serveringssted.

I kap. 17, Forholdet til arbeidsmiljøloven og boliglovgivningen, drøftes forholdet mellom den eksisterende bestemmelse i arbeidsmiljøloven om forbud mot diskriminering på bl.a. etnisk grunnlag ved ansettelse og den nye loven mot etnisk diskriminering. Den nye loven er ment å være helt generell og vil dermed også dekke arbeidslivet, herunder ansettelsessituasjoner. Utvalget foreslår derfor at diskrimineringsgrunnlagene som er knyttet til etnisitet tas ut av arbeidsmiljøloven § 55 A. Ved oppsigelse og avskjed vil det likevel foreligge et dobbelt vern mot etnisk diskriminering gjennom arbeidsmiljølovens generelle regler med forbud mot å ta usaklige hensyn og den nye loven. Lov mot etnisk diskriminering vil også gjelde boligsektoren, og utvalget ser ikke grunn til at boliglovgivningen skal inneholde egne, tilsvarende regler om forbud mot etnisk diskriminering.

2.7 Dokumentasjon av etnisk diskriminering, håndheving av lov mot etnisk diskriminering og SMEDs fremtidige rolle

Kap. 18, Dokumentasjon om art og omfang av etnisk diskriminering, redegjør for dagens situasjon når det gjelder registrering og innsamling av data om etnisk diskriminering. Det er i Norge i dag ikke noe overordnet og felles system for innsamling av systematiske og sikre data. Det gjøres rede for metodiske vanskeligheter ved dokumentering av etnisk diskriminering, og for hvilke instanser som har mer eller mindre utviklede rutiner for innsamling av data om art og omfang av slik diskriminering. For å kunne bekjempe diskriminering, er det nødvendig å ha et så sikkert kunnskapsgrunnlag som mulig, og det pekes på ulike måter å forbedre kunnskapene på. Det kan dreie seg om ulike former for registrering av saker og henvendelser i diverse offentlige og private organer, statistikkføring og rapportering, forskning og undersøkelser, medieovervåkning m.m. Utvalget mener det er behov for en helhetlig dokumentasjon av art og omfang av etnisk diskriminering, noe som krever omlegging av registreringsrutiner, systematisk rapportering fra berørte instanser, forbedret statistikkføring, spesialundersøkelser og forskning. Utvalget foreslår at det overordnede ansvaret for disse oppgavene legges til et Kompetansesenter for etnisk likestilling, jf. kap. 20.

Kap. 19, Håndheving av loven, inneholder utvalgets vurderinger og forslag om hvilke organer som bør håndheve loven og hva slags oppgaver og kompetanse disse bør ha. Domstolsbehandling av sivile saker om etnisk diskriminering bør så langt mulig unngås, og det bør opprettes særskilte forvaltningsmessige organer til å håndheve loven. Utvalget mener at disse oppgavene ikke kan legges til noen eksisterende organer, se også kap. 20 om den fremtidige rollen til Senter mot etnisk diskriminering (SMED). Utvalget foreslår at loven i første instans skal håndheves av et nytt, faglig uavhengig organ som kan kalles Diskrimineringstilsynet. Det forutsettes at det vil være en lav terskel for å ta kontakt med dette organet, og at tilsynet vil få en sentral rolle i det fremtidige arbeidet mot etnisk diskriminering. Diskrimineringstilsynet skal behandle saker som bringes inn for den av en person som selv mener å være utsatt for etnisk diskriminering, eller av andre som mener å kjenne til diskriminerende forhold. Tilsynet bør likevel ha en viss frihet til å vurdere om det er grunn til å ta en sak til behandling. Tilsynet må også kunne ta opp saker på eget tiltak. Ordinært skal det tas sikte på å oppnå en løsning gjennom megling. Fører ikke dette frem, skal tilsynet ha adgang til å treffe bindende vedtak. I tillegg til å ta stilling til om det foreligger brudd på loven, skal tilsynet ha myndighet til å fastsette bruk av alle de reaksjoner som står til rådighet og som er omhandlet i kap. 14.

Det foreslås videre å opprette et klageorgan, Klagenemnda for etnisk diskriminering, til behandling av klager over Diskrimineringstilsynets vedtak.

I forhold til andre forvaltningsmyndigheter vil likevel den formelle vedtakskompetansen være begrenset, ved at tilsynet og klageorganet ikke vil kunne oppheve eller endre forvaltningsvedtak truffet av andre og ikke gi pålegg om hvordan forvaltningsmyndighet må nyttes for å unngå strid med loven. Det kan heller ikke gis andre pålegg som binder Kongen eller et departement. Det må likevel tas stilling til om det foreligger et diskriminerende forhold i strid med loven, og når saken gjelder andre deler av forvaltningen enn Kongen eller et departement vil det bl.a. kunne fastsettes oppreisning.

Utvalget drøfter videre visse sider ved saksbehandlingen, og foreslår en bestemmelse om opplysningsplikt overfor tilsynet og klageorganet. Forholdet til forvaltningsloven og offentlighetsloven tas opp.

Utvalget foreslår at vedtak av tilsynet eller klageorganet skal kunne bringes inn for domstolene til full overprøving. Det vil også være adgang til å bringe en sak direkte inn for domstolene uten å gå veien om de særskilte håndhevingsorganene, selv om dette ikke antas å ville skje særlig ofte i praksis.

Utvalget drøfter særskilt adgangen for organisasjoner til å reise sak på vegne av eller til støtte for personer som er utsatt for etnisk diskriminering. Det vises hvilke muligheter gjeldende rett gir, og det foreslås en særskilt regel som utvider adgangen til å bruke organisasjoner som fullmektig.

Det foreslås at nærmere bestemmelser om håndhevingsorganene og deres virksomhet fastsettes i forskrift.

Kap. 20, Senter mot etnisk diskriminering og dets framtidige rolle, redegjør først for virksomheten til Senter mot etnisk diskriminering (SMED) i dag. SMED yter rettshjelp, overvåker og dokumenterer art og omfang av etnisk diskriminering, og driver utadrettet virksomhet. SMED ble opprettet i 1998 for en prøveperiode, opprinnelig ut 2002. Det er nå politisk avgjort at SMED skal videreføres på permanent basis, men hvilken måte dette skal gjøres på vil vurderes i sammenheng med forslaget om ny lov. Det fremgår særskilt av utvalgets mandat at utvalget skal vurdere den fremtidige rollen til SMED, og utvalget drøfter tre ulike modeller for videreføring av SMED. Alle modellene må ses i lys av at utvalget mener det er påkrevd med særskilte organer til å håndheve ny lov mot etnisk diskriminering, jf. kap. 19. Den ene modellen går ut på å opprettholde SMED som et rettshjelpskontor. Utvalget anbefaler likevel ikke denne modellen, og viser til at opprettelse av et eget organ for håndheving av den nye loven vil redusere behovet for en særskilt rettshjelpsordning. I den grad det fortsatt vil være nødvendig, bør behovet kunne dekkes av andre, eksisterende rettshjelpstilbud. Den andre modellen som drøftes er omdanning av SMED til et Kompetansesenter for etnisk likestilling. Dette er den løsningen utvalget anbefaler. Et slikt kompetansesenter vil kunne ha oppgaver i form av kunnskapsutvikling, holdnings- og atferdspåvirkning, en generell støtte- og veiledningstjeneste for offentlige og private instanser, dokumentasjon og overvåking av etnisk diskriminering, og vil ha en generell pådriverrolle innen feltet. Den tredje modellen som drøftes er omdanning av SMED til håndhevingsorgan for ny lov mot etnisk diskriminering, jf. utvalgets forslag om opprettelse av Tilsyn for etnisk diskriminering. Utvalget anbefaler ikke en slik ordning, da en rekke av de nevnte oppgavene som kan legges til et kompetansesenter ikke vil kunne ivaretas av tilsynsmyndigheten. Utvalget mener det er nødvendig med et særskilt organ ved siden av tilsynsmyndigheten for å ivareta disse oppgavene, og foreslår derfor at SMED omdannes til et Kompetansesenter for etnisk likestilling.

2.8 Kommentarer til lovforslagene. Økonomiske og administrative konsekvenser

I kap. 21, Utkast til lov mot etnisk diskriminering og endringer i andre lover. Merknader til de enkelte bestemmelsene, gir utvalget en samlet fremstilling av lovforslagene med kommentarer til de enkelte bestemmelsene. Forslaget til lov mot etnisk diskriminering inneholder bestemmelser om lovens formål og virkeområde, og et generelt diskrimineringsforbud som også inkluderer forbud mot trakassering og instrukser om å diskriminere. Videre er det tatt inn regler om adgang til positiv særbehandling, forbud mot negativ gjengjeldelse, bevisbyrde og arbeidsgivers opplysningsplikt i tilsettingssaker. Det foreslås en særskilt aktivitetsplikt for arbeidsgivere, arbeidslivets organisasjoner og offentlige myndigheter. Videre inneholder lovutkastet en rekke regler om håndheving av loven; om håndhevende organer, deres organisering, oppgaver og kompetanse, og om reaksjoner mot brudd på loven, først og fremst av sivilrettslig art. Utkastet inneholder et særskilt straffesanksjonert forbud mot organisert rasistisk virksomhet. Det foreslås også opprettet et Kompetansesenter for etnisk likestilling.

Forslag til endringer i andre lover omfatter dels endringer som har en direkte tilknytning til lov mot etnisk diskriminering, og dels endringer av selvstendig art som kan gjennomføres uavhengig av denne loven. Det foreslås en endring i arbeidsmiljøloven som følge av at lov mot etnisk diskriminering også vil omfatte ansettelsessituasjoner. Videre foreslås det mindre endringer i kommuneloven og regnskapsloven i tilknytning til forslaget om en aktivitetsplikt i lov mot etnisk diskriminering og rapportering av hvordan plikten følges opp. Det foreslås også noen endringer i alkoholloven og serveringsloven for å gjøre vernet mot etnisk diskriminering ved utesteder mer effektivt.

Forslaget til endringer i straffeloven § 135 a om rasistiske ytringer tar sikte på å gjøre bestemmelsen mer effektiv. Det foreslås noen mindre justeringer i straffeloven § 349 a som ikke innebærer noen realitetsendringer. Videre foreslås det en endring i menneskerettsloven med sikte på å inkorporere FNs rasediskrimineringskonvensjon i norsk rett. Disse forslagene har ikke noen nødvendig sammenheng med forslaget til ny lov mot etnisk diskriminering.

I kap. 22, Administrative og økonomiske konsekvenser av utvalgets forslag, viser utvalget til at den samfunnsøkonomiske nytte av lovgivning mot etnisk diskriminering er vanskelig å vurdere. Når det gjelder konsekvenser generelt for offentlig sektor, vil den aktivitetsplikt som utvalget foreslår for alle offentlige myndigheter, herunder også i deres funksjon som arbeidsgiver, kreve en viss innsats også i form av ressurser. Samtidig må forslaget antas å ville føre til en bedre samlet ressursutnyttelse. De forslagene som utvilsomt vil få økonomiske konsekvenser, er opprettelsen av nye håndhevingsorganer (Diskrimineringstilsynet og Klagenemnda for etnisk diskriminering). Utvalget anslår at det vil være nødvendig med kr. 7,5 mill. pr. år til disse organene samlet. Det foreslåtte Kompetansesenter for etnisk likestilling vil være en videreføring av SMED, og antas å ville ha behov for et budsjett tilsvarende det SMED har, dvs. 6 mill. kr. i 2002. Det forslaget som vil kunne ivareta hensynet til uendret ressursbruk, vil være å unnlate å opprette egne håndhevingsorganer og overlate håndhevingen av den nye lovgivningen til domstolene, et alternativ utvalget sterkt fraråder.

Konsekvenser for privat sektor vil være forholdsvis små. Lovgivningen utdyper og presiserer kravet til likebehandling, og medfører ikke noen økonomiske byrder utover det som følger gjennom forslaget om en aktivitetsplikt for arbeidsgivere og arbeidslivets organisasjoner. Utvalget forutsetter likevel at tiltak som iverksettes for å oppfylle aktivitetsplikten vil føre til en bedre samlet ressursutnyttelse.