6 Utvalgets tilrådninger

Utvalget har i løpet av utredningsperioden vurdert et stort antall risikopåvirkende faktorer (RIFer), se kapittel 5 ovenfor for en beskrivelse av utvalgets metodiske tilnærming i denne sammenhengen. I dette kapitlet er resultatet av utvalgets vurderinger og analyser nedfelt i tilrådninger. Dette er et sett med prioriterte RIFer/tiltak basert på erfaringer og kost-/nytte-vurderinger.

6.1 Samarbeid om flysikkerhet

Helikoptersikkerheten har vært gjenstand for en rekke utredninger gjennom årene.

Utvalget har i foreliggende rapport redegjort for de risikoreduserende tiltak som anses mest relevante og utslagsgivende for å forbedre helikoptersikkerheten. Det gjenstår etter utvalgets oppfatning en betydelig utfordring med hensyn til å finne effektive og raske måter å implementere disse tiltakene på. Å søke og forbedre helikoptersikkerhet gjennom regelverksendringer er for eksempel tidkrevende. Det er derfor viktig å finne frem til andre prosesser for å kunne iverksette viktige risikoreduserende tiltak raskt og enhetlig. Disse prosessene bør foregå parallelt med nødvendige regelverksendringer, ikke som en erstatning for regelverksendringer, og kommer i tillegg til de tiltak som direkte kan iverksettes med utgangspunkt i gjeldende nasjonale og internasjonale regler og anbefalinger.

Etter utvalgets vurdering finnes det et klart potensiale for raskere bedring av flysikkerheten gjennom bedre samarbeid mellom aktørene både på norsk sokkel og i Nordsjøbassenget. Både myndighetene, offentlige tjenesteytere (Luftfartsverket), helikopteroperatørene, fabrikantene, oljeselskapene og vedlikeholdsverkstedene har etter utvalgets oppfatning et ansvar i denne forbindelse. Det bør etableres et samarbeidsforum under ledelse av Luftfartstilsynet, og med deltagelse fra relevante myndigheter, offentlige tjenesteytere, arbeidsgiver- og arbeidstakerrepresentanter for å kvalifisere industristandarder til anerkjente normer og dermed sikre en rask implementering av viktige risikoreduserende tiltak, jf. NOU 2001:21 pkt. 8.3. Blant de aktuelle faglige fora som er etablert, har utvalget merket seg at OLFs Luftfartsfaglige Ekspertgruppe (LFE) de siste årene har vært aktiv med å utarbeide tekniske og operasjonelle retningslinjer for helikoptertransport. Disse har integrert beste praksis og ligger på enkelte områder foran gjeldende regelverkskrav.

Tilrådning

• Utvalget tilrår at det etableres et samarbeidsforum under ledelse av Luftfartstilsynet, og med deltagelse fra relevante myndigheter (Oljedirektoratet, Sjøfartsdirektoratet), offentlig tjenesteytere (Luftfartsverket), arbeidsgiver- og arbeidstakerrepresentanter (OLFs LFE, Norges Rederiforbund, helikopteroperatørene, NOPEF, OFS og Flygerforbundet). Dette samarbeidsforumet må fungere som en pådriver for å få implementert de risikoreduserende tiltakene som besluttes gjennomført som følge av NOU-rapporten, og fremme sikkerheten i helikoptertransport på norsk sokkel for øvrig.

• Utvalget tilrår at aktørene i denne sammenhengen satser på et mer strukturert og formalisert samarbeid mellom Norge, Danmark, Nederland og Storbritannia. Et FoU-samarbeid med Storbritannia bør gis prioritet.

• Utvalget tilrår videre at det bygges videre på OLFs Luftfartsfaglige Ekspertgruppe (LFE) som faglig forum, der det er behov for revisjon av eksisterende industristandarder og utarbeidelse av nye basert på behandling i utvalget og NOU-rapportens anbefalinger om risikoreduserende tiltak.

Et slikt samarbeidsforum bør møtes jevnlig, og sikre blant annet at OLFs LFEs industristandarder er av en slik kvalitet at myndighetene kan henvise til disse som anerkjente normer. Dette vil sikre en rask implementering av sentrale risikoreduserende tiltak, uavhengig av mer tidkrevende regelverksendringsprosesser. Et slikt forum vil dessuten være av betydning for å sikre:

• en felles virkelighetsoppfatning om utfordringene med helikoptertransport på norsk sokkel

• enighet rundt tilsynsmetodikk som anvendes av industrien

• et bedre grunnlag for risikobasert tilsyn hos myndighetene

• tilsyn i myndighetenes og aktørenes regi som samlet sett favner videre og får mer effekt på flysikkerheten

For at et slikt samarbeidsforum skal kunne fungere etter hensikten, er det sentralt at de ulike representanter har nødvendig faglig og organisatorisk forankring i sine respektive organisasjoner til å bidra med kvalifiserte og raske beslutninger i forumet. Det er viktig at et slikt samarbeidsforum velger en løsningsorientert og pragmatisk arbeidsform, med visshet om at løsningene som vil kunne iverksettes av et slikt samarbeidsforum ikke konkurrerer med nødvendige regelverksendringer. Utvalgets tilrådning om samarbeidsutvalg understøtter og utdyper tilrådningene i NOU 2001:21 pkt. 8.3.

Enkelte oljeselskaper har dessuten etablert et samarbeid for å utføre felles kontrollaktiviteter av helikopteroperatørene.

Tilrådning

• Utvalget tilrår at samarbeidet som allerede er etablert mellom noen oljeselskaper med hensyn til felles tilsynsaktiviteter rettet mot helikopteroperatørene videreføres. En effektiv løsning for både oljeselskaper og helikopteroperatørene vil være å la OLFs LFE forestå tilsyn av helikopteroperatørene på vegne av oljeselskapene.

  Det er viktig å merke seg at kundetilsyn er et regelverkskrav og at kundetilsyn gjennomføres i tillegg til og ikke som erstatning for myndighetstilsyn.

6.2 Helidekk, konstruksjon

Etter utvalgets oppfatning kan landing på og avgang fra helidekk karakteriseres som en av de mest risikofylte fasene i flygingen. Helidekkenes størrelse, plassering, merking, belysning m.v. er ifølge UK CAA Helideck Environmental Study årsaken til 2/3 av inntrufne hendelser i nærheten av helidekkene. Problemene er knyttet til turbulens, temperaturgradienter, bevegelser m.v. Det er varierende standard på helidekkene på norsk sokkel. Det vises dessuten til NOU 2001:21 vedrørende utfordringer med hensyn til myndighetenes regulering og tilsyn av helidekkene.

Tilrådning

• Utvalget tilrår at OLF oppdaterer sine retningslinjer for å integrere ny kunnskap og beste praksis med hensyn til helidekk-konstruksjon. Det er viktig å legge til grunn helhetlige vurderinger som tar hensyn både til risikoen som innretningen utgjør for helikopter og risikoen som helikopter utgjør for innretningen. For bevegelige helidekk må industristandardene i tillegg stille krav til måleutstyr for dekksbevegelse, dets funksjon, ytelse og pålitelighet, samt innføre Motion Severity Index (MSI), jf. UK CAA Paper nr. 12, se vedlegg 3. Myndighetene bør deretter sørge for å bruke disse industristandardene som anerkjent norm i regelverket. På eksisterende innretninger bør gjeldende operasjonsprosedyrer og operasjonelle begrensninger gjennomgås i lys av UK CAAs rapport, og nødvendige korrigerende tiltak iverksettes, ev. at det innføres begrensninger eller forbud mot regulære landinger på bevegelige innretninger med helidekk i baugen (skip) under nattforhold. Flygernes erfaringer må stå sentralt i dette arbeidet.

6.3 Støtabsorbsjon m.v. ved harde landinger og nødlanding på sjø (ditching)

Controlled Flight Into Terrain (CFIT) og kollisjon med terreng, sjø eller hindringer er den ulykkeskategorien som gir størst bidrag til totalrisikoen, jf. Helicopter Safety Study 2 (SINTEF). Forsterket skrog kan i noen tilfelle redusere konsekvensene ved harde landinger og ditching. Det er mange eksempler på at besetningsmedlemmer har overlevd CFIT og kollisjon med terreng med amerikanske militærhelikoptre som har meget strenge krav til “crashworthiness”. Dersom offshorehelikoptre har samme krav til støtabsorbsjon (inkludert seter) som militære helikoptre, må det kunne antas at risikoen ville bli redusert. Effekten av dette vil etter utvalgets oppfatning være større ved CFIT på sjø enn på land. Utvalget har merket seg at det er et stort gap mellom sertifiseringskravene til eldre konstruksjoner og gjeldende regler for nye maskiner. Helikopterprodusentene arbeider imidlertid systematisk med dette. Luftfartmyndighetene (Luftfartstilsynet) i samarbeid med produsentene er ansvarlige aktører på dette området. Utvalget har konkludert med at det vil være umulig å innføre retroaktive krav til design og sertifisering, både kostnadsmessig og i forhold til gjennomføring, selv om dette vil medføre sikkerhetsmessig forbedring.

Tilrådning

• Utvalget tilrår at BSL D 5-2 endres til også å gjelde for helikopter og at sete-installasjon mot JAR 29 krav vurderes.

BSL D 5-2 har krav til nødutgang, sitteplass, merking, evakuering, nødbelysning, interiørets brannsikkerhet og drivstofftankene.

6.4 Helikopterets stabilitet i sjøen

Sertifiseringskravene i FAR/JAR 29.801 er basert på amerikanske forhold og er etter utvalgets oppfatning ikke akseptable på norsk sokkel. Det er spørsmål om hva som skal legges i uttrykket “reasonably probable water conditions” i FAR/JAR 29.801. Federal Aviation Administration har bestemt at sea state 4 (4 til 8 ft bølgehøyder og H/L-forhold 1:12,5) tilfredsstiller kravet til “reasonably probable”. Utvalget har fått opplyst at de forskjellige typer helikoptre har ulike egenskaper når det gjelder stabilitet i sjøen, samt at nåværende flytemidler ikke sikrer at dører og vinduer blir liggende over vann hvis helikopteret velter. Både Luftfartsmyndighetene (Luftfartstilsynet) og helikopterfabrikantene er aktuelle beslutningstakere når det gjelder eventuelle tiltak til forbedring av helikoptrenes stabilitet.

Tilrådning

• Utvalgets tilrår at det i JAR-OPS, eller alternativt for Nordsjølandene, innføres krav til helikopterets flyteevne og stabilitet ved nødlanding på sjøen (“ditching”) tilsvarende realistiske forhold på norsk sokkel (dvs. tilsvarende Sea State 6 eller høyere). Ekstra nødflytemidler bør sikre at dører og vinduer blir liggende over vann lenge nok, slik at rask evakuering blir mulig. Utvalget tilrår videre at det innføres operasjonelle begrensninger som tilsvarer den Sea State helikopteret er sertifisert for.

  Utvalget tilrår at det etableres allianser med britiske tilsynsmyndigheter slik at det kan bygges videre på det FoU-program som allerede er utført i UK CAAs regi på området.

6.5 FOQA (Flight Operational Quality Assurance) analyseprogram

Mange helikopterulykker og alvorlige hendelser kan tilskrives operasjonelle forhold og menneskelige feilhandlinger. FDR registrerer fortløpende blant annet operasjonelle forhold. FDR-data er tillatt brukt til undersøkelse av ulykker og alvorlige hendelser. FDR-data kan imidlertid ikke uten videre anvendes rutinemessig i det forebyggende arbeidet, blant annet på grunn av hensynet til personvernet. Etter det utvalget er kjent med foretas det ikke systematisk vurdering av operative forhold; FDR-data brukes ikke i det rutinemessige arbeidet med flysikkerhet. Dette skyldes blant annet at FOQA analyseprogram ikke p.t. er utviklet for helikopter. FOQA for helikopter er imidlertid under utvikling i Storbritannia. Utvalget viser til at det er mulig å “tappe” dagens FDR for visse parametere ved hjelp av “quick access recorder” som kan brukes i forbindelse med FOQA. Dette kan gjøres med FDR som er installert i dagens helikoptre og brukes i dag av alle store flyselskaper. Dette bør kunne ivaretas på en tilfredsstillende måte i forhold til personvernet, men nærmere tilrettelegging er påkrevd. FOQA analyseprogram kan etter utvalgets vurdering bidra til å redusere antall ulykker og alvorlige hendelser som skyldes operasjonelle forhold og menneskelige feilhandlinger. Det vil også gi operatørene innsikt i avvik fra prosedyrer og rutiner og således være et grunnlag for å iverksette korrektive tiltak. Helikopteroperatørene og oljeselskapene er etter utvalgets oppfatning de aktører som kan forestå en eventuell innføring av FOQA analyseprogram.

Tilrådning

• Utvalget tilrår at Luftfartstilsynet, oljeindustrien og helikopteroperatørene aktivt deltar i utviklingen og implementeringen av FOQA analyseprogram. Oljeindustrien bør på sin side pålegge helikopteroperatørene bruk av FOQA.

6.6 Innflyging til installasjonene

Utvalget er kjent med at DGPS/GPS ikke er formelt godkjent som primært (eller sekundært) innflygingshjelpemiddel (verken på land eller offshore). DME er et godkjent innflygingshjelpemiddel hva angår avstandsangivelse (brukt sammen med utstyr som angir retning), men svært få installasjoner har DME utstyr. Ingen innflyging offshore er for øvrig sertifisert eller kontrollfløyet av Luftfartstilsynet. I tillegg til Luftfartstilsynets ansvar som luftfartsmyndighet, er også helikopteroperatørene selv en viktig deltager i tilknytning til en ev. forbedring av innflygingshjelpemidlene offshore. Airborne Radar Approach (ARA) er hjemlet i JAR-OPS 3 (Appendix 1 to JAR-OPS 3.430, i) og basert på bruk av værradar til avstandsangivelse, NDB til verifikasjon av retning og radiohøydemåler til høydeangivelse. JAR-OPS 3 setter imidlertid ikke tekniske krav til radaren som brukes, for eksempel type radar, funksjoner og funksjonalitet eller nøyaktigheten på avstands- og retningsangivelse. ARA supplert med informasjon fra GPS er i praksis den mest brukte innflygingsmetode til et helikopterdekk offshore i redusert sikt. Utvalget er gjort kjent med at det fins radarutstyr som bedre egner seg til ARA, men at slikt utstyr ikke benyttes på dagens helikoptre på kontinentalsokkelen.

Tilrådning

• Utvalget tilrår at GPS godkjennes som primært navigasjonshjelpemiddel på norsk kontinentalsokkel og at DGPS utvikles og godkjennes som primært innflygingshjelpemiddel til offshore installasjoner. Videre tilrår utvalget at det utarbeides innflygingsprosedyrer basert på DGPS. I denne sammenheng tilrår utvalget at muligheten for samarbeid med og harmonisering mot engelsk sektor på området undersøkes og utnyttes.

  Utvalget tilrår at det utarbeides kravsspesifikasjon til radarutstyr som benyttes til ARA.

6.7 Antikollisjonsvarslingssystem (Airborne Collision Avoidance System - ACAS)

Det har vært en rekke såkalte “nearmiss” hendelser (nærpasseringer) mellom helikopter tilknyttet oljeindustrien på sokkelen og annet luftfartøy. Det er i første rekke militære luftfartøyer under øvelser som er faremomentet når det gjelder nærpasseringer, men det understrekes at også andre luftfartøyer har skapt farlige situasjoner i denne forbindelse.

ACAS er et varslingssystem som kan hindre eller redusere risiko for nærpassering og kollisjon i luften ved at besetningen kan oppdage annen trafikk og foreta unnvikelsesmanøver i tide.

Antikollisjonsvarslingssystem i helikopter er ikke et myndighetskrav. Noen helikoptre har installert SKYWATCH SKY 497, som er et enklere trafikkinformasjons- og anvisningssystem (Traffic Advisory System - TAS), men dette gjelder kun et mindretall. Flere oljeselskaper har krav om denne enklere form for ACAS. Erfaringene i bruk har vært gode både i norsk og britisk sektor.

Kollisjon i luften mellom luftfartøy har etter utvalgets vurdering et stort risikopotensiale, og utvalget er kjent med at nærpasseringer har skjedd. Etter utvalgets vurdering er innføring og bruk av antikollisjonsvarslingssystemer et meget viktig tiltak for helikoptertrafikken i Nordsjøen. Innføring av ACAS basert på ICAO Cat. 2 eller høyere som myndighetskrav, vil være et viktig skritt i retning av bedret helikoptersikkerhet på sokkelen. En slik implementering må koordineres med UK CAA. Myndighetene bør videre kreve at helikopteroperatørene etter en tids bruk foretar en evaluering og oppfølging av utstyrets effekt, antennens plassering, displayets plassering i cockpit, m.v., og det bør undersøkes om ACAS også er egnet for helikopter i shuttle-trafikk i riggområder med konsentrert trafikk.

Tilrådning

• Utvalget tilrår at ACAS basert på ICAO Cat. 2 innføres som myndighetskrav. Implementeringen må koordineres med UK CAA.

6.8 HUMS (Health and Usage Monitoring System)

HUMS er et overvåkingssystem som gir et bilde av helikoptrets “helsetilstand”. HUMS skal gjøre det mulig å oppdage feil ved luftfartøyet i god tid før en katastrofal feil eventuelt oppstår. Dagens systemer er imidlertid ikke tilstrekkelig eller ferdig utviklet. HUMS understøttes heller ikke i tilstrekkelig grad av helikopterfabrikantene. I helikopteret som havarerte ved Norne i 1997 var HUMS installert, men deler av systemet fungerte ikke på ulykkestidspunktet. I praksis er HUMS i dag installert i alle helikoptre som benyttes til passasjertransport på norsk sokkel. Regelverket stiller imidlertid ikke krav til å installere og bruke HUMS. Fordi det ikke er et regelverkskrav, er det dermed tillatt å fly med deler av systemet ute av drift. Luftfartstilsynet er som luftfartsmyndighet ansvarlig for regelverket i denne forbindelse, men både helikopteroperatørene, fabrikantene og vedlikeholdsverkstedene er viktige aktører når det gjelder utvikling og bruk av HUMS.

UK CAA har utgitt flere forskningsrapporter som omhandler HUMS, se særlig rapport nr. 35, 40 og 45 i vedlegg 3. Signifikante fremskritt har blitt gjort i HUMS teknologien og noe er allerede tilført eksisterende helikoptre. Det er gjort ulike forskningsforsøk som kan bekrefte dette i rapport nr. 35 og 40 i vedlegg 3. Dette reflekterer den pågående forpliktelsen som er inngått mellom helikopter og motorfabrikanter, operatører, MOD, utstyrsleverandører, universiteter og forskerorganisasjoner for å oppnå videre fremskritt innenfor HUMS teknologien parallelt med andre pålitelighets teknologier for å oppnå bedret luftdyktighet. I fremtidig design av helikoptre vil, sett fra et luftdyktighetssynspunkt, transmisjon og rotorsystemer være de områdene som vil ha størst fordeler ved bruk av HUMS. Dette er systemer som under flyging er kritiske og hvor skadetoleransens innvirkning har begrenset omfang ved bruk av tilgjengelig inspeksjonsteknikker. Ved bruk av HUMS vil muligheten øke for å oppdage skader. Motordrift, krafttilførsel og motorkontrollsystemer er andre viktige områder for et effektivt overvåkningssystem. “Rotortrack and balance” systemer inkludert vil også kunne føre til bedret luftdyktighet. HUMS må være integrert i det totale vedlikeholdssystemet, samtidig som selve HUMS må ha integritet.

Utvalget er kjent med at to av de andre nordsjølandene (Storbritannia og Nederland) har innført tilleggskrav om innføring av HUMS i sitt regelverk. En innføring av HUMS som myndighetskrav understøtter også konklusjonen i NOU 2001:21 pkt. 8.7.

Tilrådning

• Utvalget tilrår at myndighetene innfører krav om tekniske tilstandsovervåkingssystemer (HUMS). Etter utvalgets oppfatning bør dette fortrinnsvis baseres på en felles norsk-engelsk standard for konstruksjon og funksjonalitet. Dette vil si at et helikopter ikke skal anses luftdyktig uten at HUMS er installert og i funksjon.

• Utvalget tilrår videre at det i samarbeid med helikopteroperatørene etableres et felles norsk-engelsk FOU-program for videreutvikling av HUMS i alle ledd (konstruksjon, tolkningen av data og kontinuerlig revisjon av programvare for eliminering av falske varsel). Innsatsen med å forbedre diagnosemetodene må forsterkes og påskyndes. Både helikopterfabrikantene og helikopteroperatørene bør sette inn ressurser på området. Utvalget tilrår samtidig at det stilles krav til opplæring i bruken av HUMS.

6.9 Flysikringstjenesten

6.9.1 Generelt

Normalt vil trafikkmengde og –kompleksitet samt type trafikk legges til grunn for nivå og standard ved etablering av flysikringstjenester. I første rekke gjelder dette spørsmål om innføring av kontrollert luftrom, men også ved etablering og dimensjonering av flyværtjeneste og navigasjonstjeneste (samband, navigasjon og overvåkning), (ICAO Annex 11).

Helikoptertransporten innen petroleumsvirksomhetene foregår over åpne værharde havområder og ellers under forhold som innebærer en ikke ubetydelig påkjenning for passasjerer og mannskaper. I tillegg bidrar følelsen av at flysikkerheten ikke er godt nok ivaretatt negativt til passasjerers og mannskaps opplevelse av transporten. Nivå og standard på flysikringstjenesten kan derfor ikke ensidig fastsettes med utgangspunkt i den totale trafikkmengde i områdene med helikoptertrafikk.

Tilrådning

• Med utgangspunkt i de spesielle vilkår innen helikoptertransporten på norsk kontinentalsokkel, tilrår utvalget at myndighetene vurderer å etablere kriteria for flysikringstjenesten på norsk kontinentalsokkel som ikke ensidig legger til grunn trafikkmengde og –kompleksitet. Dette må også omfatte lufttrafikktjeneste, samband, navigasjon og flyværtjeneste.

6.9.2 Flykontrolltjeneste

Luftfartsverket har utarbeidet konkrete planer for etablering av kontrollert luftrom for flyging mellom landbase og installasjoner på Ekofisk og Haltenbanken (Heidrun) basert på radarovervåking. Luftfartstilsynet og Luftfartsverket vil være ansvarlig beslutningstaker i denne forbindelse.

Tilrådning

• Utvalget tilrår at Ekofisk og Heidrun kontrollområder etableres så raskt som mulig.

6.9.3 Ansvarsdeling og luftromsklassifisering

ICAO har definert ansvarsdeling mellom nordsjøstatene når det gjelder utøvelse av flysikringstjeneste i Nordsjøen. Grensen mellom britisk og norsk ansvarsområde har ikke vært sammenfallende med midtlinjen, og bilateral avtale er inngått om delegering av luftrom slik at ansvarsområdene sammenfaller med landenes rettighetsområder for utvinning av ressurser. Dette har skapt problemer for Norge i forbindelse med planer om etablering av Ekofisk kontrollområde, som delvis vil ligge innenfor britisk luftrom (Scottish FIR). Storbritannia har en policy på klassifisering av luftrom over åpent hav som ikke sammenfaller med Norges interesse i dette tilfellet. Luftfartstilsynet, eventuelt i samarbeid med Luftfartsverket og overordnet myndighet, representerer Norge i denne type saker.

Tilrådning

• Utvalget tilrår at myndighetene tar initiativ overfor ICAO med sikte på at delegering av luftrom i Nordsjøen mellom Norge og Storbritannia gjøres permanent, slik at landene fritt kan definere nivået på flysikringstjenester og på eget grunnlag vurdere klassifisering av luftrom innenfor sitt ansvarsområde.

I forbindelse med etablering av kontrollert luftrom mellom Bergen/Florø og installasjoner på Statfjord området (Statfjord CTA), ble det av Luftfartsverket ansett som mest sannsynlig å få aksept for klasse E luftrom som er den “laveste” klasse kontrollert luftrom når det gjelder regler og restriksjoner på flyging. Dette er også lagt til grunn for Luftfartsverkets søknad om etablering av Ekofisk og Heidrun CTA. Etter utvalgets vurdering er tjenesteutøvers og myndigheters tilnærming når det gjelder klassifisering av kontrollert luftrom offshore for konservativ.

Tilrådning

• Utvalget tilrår at det tas initiativ overfor ICAO og nabostater med sikte på å oppgradere kontrollert luftrom på norsk kontinentalsokkel til klasse D. Dette vil innebære at både IFR og VFR flyginger er tillatt, men all flyging er underlagt flykontrolltjeneste med krav til to-veis samband.

6.9.4 Militær trenings- og øvelsesflyging på norsk kontinentalsokkel

Luftfartsverket og Forsvaret arbeider tett sammen når det gjelder planlegging og gjennomføring av større luftmilitære øvelser. Øvelsesområder og ruteføringer etableres i størst mulig grad slik at de ikke skal komme i konflikt med helikoptertrafikken. I tillegg er det et direkte koordinerende samarbeid mellom lufttrafikktjenesten og militære kontrollenheter basert på avtaler. Til tross for dette registreres det hendelser der militære jagerflyoperasjoner rapporteres farlig nær helikoptre. Etter utvalgets vurdering skyldes dette i stor grad mangelfull forberedelse av øvelsene fra Forsvarets side eller at fartøysjef ikke har fulgt de planer og forordninger som er utarbeidet for øvelsen.

• Utvalget tilrår at Forsvaret evaluerer sine rutiner i forberedelse av militære øvelser for å sikre at flygerne som deltar er kjent med og etterlever de prosedyrer og forordninger som i samarbeid med Luftfartsverket er utarbeidet for øvelsen.

Militære luftfartøyer er i utgangspunktet ikke underlagt ICAOs bestemmelser for flyging i internasjonalt luftrom. Dette kan etter utvalgets vurdering ikke frita norske myndigheter fra å pålegge norske militære luftfartøyer og allierte luftfartøyer som opererer fra norsk base, å følge spesielle regler for flyging i områder med helikoptertrafikk på norsk kontinentalsokkel. På enkelte rutestrekninger må det etableres prosedyrer som innebærer at militær flyging er atskilt fra helikoptertrafikken eller at flygingen gjennomføres på betingelser satt av lufttrafikktjenesten.

Etter utvalgets vurdering er det mulig å legge til rette for Forsvarets behov for trenings- og øvelsesflyging samtidig som flysikkerheten er ivaretatt på en tilfredsstillende måte. Luftfartstilsynet, i samarbeid med Luftfartsverket og Forsvaret, er ansvarlig for gjennomføring av tiltak på dette området.

Tilrådning

• Basert på EUROCONTROLs konsept om “Flexible Use of Airspace” (FUA) tilrår utvalget at det etableres ordninger basert på avtaler mellom Luftfartsverket og Forsvaret som ivaretar behovet for å atskille luftmilitær øvelsesaktivitet fra ruteføringene for helikoptertrafikken. I denne sammenheng mener utvalget at det kan være behov for å etablere flere dedikerte militære trenings- og øvelsesområder utenfor ruteføringene for helikoptertrafikk på norsk sokkel. Utvalget tilrår videre at det operative koordinerende samarbeidet mellom lufttrafikktjenestens kontrollsentraler og luftmilitære operasjons- og kontrollenheter evalueres med hensyn til prosedyrer, bemanning og sambandsbehov.

Militære luftfartøyer ikke underlagt ICAO’s bestemmelser i internasjonalt farvann. Utvalget er imidlertid av den oppfatning at Luftfartstilsynet kan pålegge norske militære luftfartøyer, samt allierte og andre fremmede lands militære luftfartøy som opererer fra norsk base, å følge de generelle reglene som luftromsklassifiseringen innenfor norsk ansvarsområde på kontinentalsokkelen tilsier, eller følge spesielle regler for flyging i nærmere definerte områder. Dette gjelder også bruk av SSR (Secondary Surveillance Radar) radar transponder dersom dette anses påkrevd innenfor deler av luftrommet.

Tilrådning

• Utvalget tilrår at nasjonale militære luftfartøyer og utenlandske militære luftfartøyer som opererer fra norsk base blir pålagt å følge de regler som gjelder for bruk av SSR transponder i henhold til luftromsklassifiseringen på kontinentalsokkelen. Dette med mindre luftrommet ikke er avgitt til militær øvelsesflyging (FUA). Utvalget tilrår videre at det spesielt blir pålagt å benytte SSR transponder ved gjennomflyging av – og passering under de publiserte ADS områder med ruteføringer for offshore helikoptertrafikk.

6.9.5 Varsling om flyttbare innretninger

Varsling om flyttbare innretninger på kontinentalsokkelen som kan utgjøre hindre for luftfarten er ikke tilfredsstillende.

Tilrådning

• Utvalget tilrår at Oljedirektoratet og Sjøfartsdirektoratet tar nødvendig initiativ for at operatører av flyttbare innretninger varsler om flytting av innretningene i tråd med etablerte krav, samt forestår utvikling av elektronisk varsling og posisjonsangivelse. Utvalget tilrår videre at myndighetene etablerer en database over bevegelige innretninger med høyde over 60 meter (200 FT) basert på registreringer i Statens kartverk. Denne databasen må kontinuerlig oppdateres og bør være direkte tilgjengelig over internett for lufttrafikktjenesten, AIS-kontorer, helikopteroperatører, Forsvaret og andre som har interesse av disse opplysningene av hensyn til flysikkerheten. Utvalget tilrår videre at nødvendig FoU igangsettes for å utvikle systemer for elektronisk varsling og innretningenes posisjon tilpasset behovet for sikker luftfart.

6.9.6 Radiosamband

VHF og UHF sambandsdekning for Luftfartsverkets kontrollsentraler er ikke tilfredsstillende i deler av områdene med ruteføringer for helikoptre på norsk kontinentalsokkel. Luftfartsverket i samarbeid med Forsvaret er beslutningstakere og ansvarlig for iverksetting av tiltak i denne forbindelse.

Tilrådning

• Utvalget tilrår at Luftfartsverket foretar en kartlegging av VHF sambandsdekning på norsk kontinentalsokkel, og sammen med industrien søker å finne løsning for plassering av radioutstyr på innretninger og fjernstyring av sambandet fra land for de områder som ikke har tilfredsstillende sambandsdekning for kontrollsentralene i dag. Utvalget tilrår videre at Luftfartsverket og Forsvaret i fellesskap kartlegger og avklarer behovet for UHF sambandsdekning på sokkelen, og sammen med industrien søker å finne løsning for plassering av radioutstyr på innretninger og fjernstyring av sambandet fra land.

6.9.7 Overvåking

Alle helikoptre innen petroleumsvirksomheten på norsk kontinentalsokkel er gjennom forskrift pålagt å medføre M-ADS utstyr. Forøvrig er ingen andre luftfartøyer pålagt å medføre utstyret. M-ADS gir sammen med radar full overvåking av luftfartøytrafikken fra avgang til landing. Etter utvalgets vurdering bør kravet til M-ADS utstyr også omfatte redningshelikoptre og maritime luftfartøy som regelmessig opererer på norsk kontinentalsokkel.

Tilrådning

• Utvalget tilrår at krav om å innføre M-ADS utstyr også gjøres gjeldende for Forsvarets og Statens Forurensningstilsyns maritime helikoptre og fly, samt for helikoptre i redningstjenesten. Utvalget tilrår at dersom HFIS-tjenesten opprettholdes offshore, må enhetene få tilført M-ADS data for overvåking av M-ADS utstyrte luftfartøy innenfor sitt ansvarsområde. Videre må Hovedredningssentralen få tilført M-ADS data for overvåking av trafikk i forbindelse med søk og redning.

6.10 Simulatortrening

Regelverket, JAR-FCL 2.240, stiller krav til bruk av flysimulator eller et tilsvarende hjelpemiddel til trening av helikopterflygere dersom dette er tilgjengelig. I tilknytning til tyngre luftfart med fly stilles det derimot krav til bruk av simulator som en integrert del av treningen for flygere. Dette er i tråd med NOU 2001:21, pkt. 8.11. I nevnte innstilling ble det tilrådd at Luftfartstilsynet følger opp krav om simulatortrening for helikoptervirksomheten på norsk sokkel. Kravet er imidlertid ikke fulgt opp, og del 2 tar dermed denne problemstillingen opp på nytt.

Opplæring og trening på NG helikopter (nyere generasjon, dvs. helikopter med “glasscockpit”, automatisering og digitale instrumenter) er etter utvalgets oppfatning ikke optimal uten simulator. Etter utvalgets oppfatning vil bruk av simulator også gi redusert risiko i forbindelse med trening. Flygerne får imidlertid ikke realistisk trening p.t. Simulatorer er ikke tilgjengelig for alle helikoptertyper eller NG helikopter. I den grad simulatortrening finner sted, benyttes til dels “gamle” typer. Dette innebærer at de ikke er skreddersydd til den enkelte flytype eller NG helikopter. Det kan også nevnes at flysimulator er kostbar i anskaffelse, og at utnyttelsen på enkelte typer kan bli lav. I tillegg til Luftfartstilsynet, er engasjement og deltagelse fra både helikopteroperatørene, fabrikantene og oljeselskapene påkrevd i en gjennomføring av krav til bruk av simulator. Simulatortrening er allerede innført som krav for regulær flyging.

Tilrådning

• Utvalget tilrår at simulatortrening gjøres obligatorisk for alle helikoptertyper som opererer på norsk sokkel. Utvalget tilrår videre at simulatorene muliggjør trening på operasjoner på bevegelige helikopterdekk.

6.11 Vedlikeholdsfunksjonen

Utvalget har merket seg at det er et avtagende rekrutteringsgrunnlag til utføring av vedlikehold av helikoptre. Årsaken til det avtagende rekrutteringsgrunnlaget er blant annet lavere aktivitet i Forsvaret, da Forsvaret tradisjonelt har vært den viktigste rekrutteringskilden til slik virksomhet. Parallelt med dette hevder helikopterselskapene at lav inntjening har ført til at lærlinginntaket i flyselskapene har vært lavere enn ønskelig. Samtidig kunne intern rapportering og analyse av avvik i selskapene etter utvalgets oppfatning vært bedre. Etter utvalgets oppfatning er det manglende bruk av kritikalitetsvurderinger hos fabrikantene. I tillegg blir ikke eventuelle kritikalitetsanalyser videreformidlet til helikopteroperatørene. Videre skaper ulike kundekrav og økende teknisk kompleksitet spesielle utfordringer når det gjelder vedlikehold. Ovennevnte utvikling innebærer samlet et sett av risikofaktorer for helikoptersikkerheten på sokkelen som etter utvalgets vurdering bør være gjenstand for nøye oppfølging. Foruten fabrikantene og helikopteroperatørene har både vedlikeholdsverkstedene og oljeselskapene ansvar for denne utviklingen.

Utvalget viser samtidig til HSLBs rapport etter Norne-ulykken hvor det ble avdekket svakheter i det vedlikeholdsprogrammet som ble benyttet på helikopteret. Videre ble det avdekket mangler ved det vedlikeholdet som ble utført av helikopteroperatøren. De kritiske punktene i rapporten førte til at helikopteroperatøren ble tilrådd å gjennomgå prosedyrene ved utarbeidelse og kontroll av vedlikeholdsprogram, samt foreta en gjennomgang av systemet “Main Tasks” med tanke på å unngå avvikende oppfatninger om dokumentets status blant selskapets flyteknikere. Helikopteroperatøren ble også pålagt å foreta en vurdering av grensesnittet mellom arbeidsoppgaver som ligger inn under ansvarsområdet til flyteknikere og andre faggrupper. I tillegg ble Luftfartstilsynet, i samarbeid med franske tilsynsmyndigheter, anmodet om å pålegge fabrikanten å iverksette en rekke tiltak. Det ble blant annet tilrådd å vurdere å pålegge fabrikanten å lage en plan for å øke brukervennligheten og oversikten på de vedlikeholdsprogrammer og den informasjon som gis av fabrikanten, se forøvrig HSLBs rapport 47/2001. Harmonisering av kundekrav vil styrke helikopteroperatørenes posisjon overfor fabrikantene/konstruktørene.

Tilrådning

• Utvalget tilrår at Maintenance Steering Group (MSG) prosessgrunnlag forbedres i samarbeid mellom helikopterprodusentene og helikopteroperatørene. Det er spesielt behov for at de vurderingene som ligger til grunn for konstruktørenes utforming av vedlikeholdsprogrammer (kritikalitetsanalysene) forbedres og kommuniseres bedre til helikopteroperatørene.

• Utvalget tilrår at helikopterselskapenes vedlikeholdskonsepter / -programmer forbedres og forenkles i tråd med HSLBs tilrådninger etter Norneulykken. Utvalget tilrår at erfaringer fra vedlikehold hos helikopteroperatørene overføres mer effektivt til konstruktør for kontinuerlig forbedring av vedlikeholdsprogrammer.

• Utvalget tilrår at Crew Resource Management-konseptet (CRM) innføres i vedlikeholdet, samt at nødvendig opplæring i CRM og Human Factors innføres.

• Utvalget tilrår videre at dagens praksis med hensyn til etteropplæring (continuation training) vurderes. Helikopteroperatørene bør dessuten etablere et program for å forbedre rekruttering av vedlikeholdspersonell. Helikopteroperatørene bør i denne sammenheng samarbeide med OLFs prosjekt for økt rekruttering til olje- og gassvirksomhet “En verden av muligheter”.

6.12 Flyværtjeneste

Flyværtjenesten for helikoptertrafikken offshore har for dårlig kvalitet. Etter utvalgets vurdering skyldes dette i stor utstrekning at regelverket (rammeforskriften, innretningsforskriften og styringsforskriften) ikke blir fulgt når det gjelder krav til kvalifikasjoner, utstyr, vedlikehold, kontroll og drift, samt at det er uklare rutiner og ansvarsforhold mellom myndigheter, tjenesteytere og industrien når det gjelder etablering av flyværtjeneste. I tillegg etterspør brukere andre værtjenesteprodukter enn de som produseres i dag. Det er Luftfartstilsynet, Meteorologisk institutt og Luftfartsverket som er/blir aktuell beslutningstaker når det gjelder flyværtjeneste.

Tilrådning

• Utvalget tilrår at ny forskrift om flyværtjeneste må avklare ansvarsforholdet mellom myndigheter (Luftfartstilsynet/Oljedirektoratet), tjenesteutøver (Luftfartsverket), Meteorologisk institutt og riggoperatør mht. etablering av flyværtjeneste for innretning og for underveisflyging. Nivå og omfang av flyværtjenesten må etableres i samsvar med retningslinjene i ICAO Doc 9680: “Manual on the provision of meteorological service for international helicopter operations” (jf. WMO doc. No 842). Utvalget tilrår at værtjenestetilbudet forbedres når det gjelder kvalitet og tilgjengelighet på værobservasjoner og varsler (rutevarsel/områdevarsel) og at kompetansekravene til værobservatører sikres gjennom formell opplæring og autorisering. Videre tilrår utvalget at kvalitetskontroll, avviksbehandling og vedlikehold av MET-instrumenter på offshoreinnretninger må gjennomføres i samsvar med relevante forskrifter til Petroleumsloven og må minst oppfylle kravene i Luftfartsverkets/Meteorologisk institutts “Prosedyrer for vedlikehold av meteorologiske instrumenter på norske landingsplasser.” I denne sammenhengen tilrår utvalget også at det etableres prosedyrer for kontroll med lufttrykkmåling på innretningene i samsvar med Luftfartsverket/Meteorologisk institutts “Prosedyre for QNH-kontroll på flyplassene”.

  Når det gjelder omfang av MET utstyr på innretningene tilrår utvalget at det etableres skyhøydemåler (ceilometer) på alle innretninger med METAR-tjeneste.

6.13 Motorytelse

Alle helikoptre som brukes på norsk kontinentalsokkel er sertifisert i henhold til “Category A” (CAT A) hva angår ytelse. Etterlevelse av CAT A-kravet til motorytelse sikrer at helikopteret ved motorsvikt under avgang enten kan avbryte avgangen og lande sikkert (på flyplassen eller helikopterdekket) eller kan fortsette avgangen med den ene motoren ute av drift, og for motorsvikt under landing kan man velge enten å avbryte landingen og foreta en sikker utflyging (“go around”) eller å gjennomføre en sikker landing. Regelverket krever imidlertid ikke CAT A ytelse i forbindelse med avgang og landing offshore, men tillater CAT B som ikke sikrer at helikopteret har nok motorytelse til å fortsette flygingen med en motor ute av drift dersom motorsvikten skjer i en tidlig fase under avgangen eller rett før landing (eksponeringstiden) på et helikopterdekk offshore.

JAR-OPS 3 gjelder for flyginger på norsk kontinentalsokkel fra 1. september 2002. Kravet til motorytelse betegnes som Class 1, 2 og 3. Class 1 kan grovt sammenlignes med CAT A, Class 2 tillater bruk av eksponeringstid (jf. kap. 5.2.4) og Class 3 er uaktuelt.

Utvalget er av den oppfatning at flygingene på norsk kontinentalsokkel, særlig tatt i betraktning de til tider svært problematiske og krevende værforholdene (“hostile area”) i vårt område, vil være sikrere med ytelse i henhold til Class 1. Med dagens helikoptre er det først og fremst et økonomisk spørsmål om Class 1-kravet skal gjøres gjeldende også offshore. Dette fordi nyttelasten må reduseres, og for de helikoptrene som i dag har lavest motorytelse, i så betydelig grad at de sannsynligvis vil bli ulønnsomme i drift. Utvalget er kjent med at nye helikoptre med bedre motorytelse er under utvikling og snart i produksjon. Disse vil i stor grad minske behovet for vektreduksjon, selv om det ikke er garantert at de under alle forhold kan fly med full nyttelast offshore (dvs. i praksis kunne hovre med en motor ute av drift med full nyttelast). Det er imidlertid mulig å utvikle motorer med enda bedre ytelse. Innføring av kravet om Class 1 vil utvilsomt legge press på produsenter og operatører, samt føre til raskere utskiftning av helikoptre med lav motorytelse. Det blir nå, etter utvalgets oppfatning, viktig at Luftfartstilsynet på den internasjonale arena (innen JAA, ICAO, ol.), aktivt arbeider for å sikre at kravet om Class 1 blir gjennomført minst som planlagt innen 2010. Utvalget er kjent med at krav om bedre motorytelse allerede er utsatt en rekke ganger. JAR-OPS 3 åpner dessuten for ny evaluering av Class 2-kravet frem mot 2010 for, hvis aktuelt, å forlenge tillatelsen til Class 2 utover 2010, eller i verste fall fjerne kravet om Class 1. Herunder vil det også bli vurdert å forandre kravet til motor pålitelighet (basert på erfaringsdata) fra nåværende 5 x 10^-8 til 1 x 10^-8. Selv om det vil bli vurdert å forandre kravet til sannsynligheten for motorsvikt fra 5 x 10 ^-8 til 1 x 10^-8, mener utvalget at det vil være en særdeles uønsket utvikling om Class 1-kravet skulle bli utsatt eller fjernet.

Tilrådning

• Utvalget tilrår at Luftfartstilsynet i aktuelle internasjonale fora som har avgjørende innflytelse på utvikling av regelverket, bidrar aktivt for å sikre at Class 1 kravet til motorytelse fra 2010 blir opprettholdt som planlagt. Utvalget tilrår videre at det anbefalte samarbeidsforumet (jf. kap. 6.1) utreder om Class 1 kan gjøres gjeldende på norsk kontinentalsokkel før 2010.