7 Dagens begrensede kompensasjonsordning

7.1 Generelt

Konkurransevridningene mellom kommunenes egenproduksjon og kjøp fra andre skyldes at kommunal virksomhet i hovedsak ikke er omfattet av merverdiavgiftsplikten. Dette innebærer at kommunene og fylkeskommunene ofte heller ikke har fradragsrett for inngående merverdiavgift på anskaffelser av varer og tjenester til bruk i virksomheten. Siden kommunal virksomhet dermed må betale merverdiavgift på anskaffelse av avgiftspliktige tjenester fra andre, kan merverdiavgiften gi økonomisk motiv til egenproduksjon av avgiftspliktige tjenester. Egenproduksjon av tjenester som ikke omsettes til andre er ikke merverdiavgiftspliktig.

Fra 1. mai 1995 ble det innført en begrenset kompensasjonsordning for kommunesektoren, jf. lov 17. februar 1995 nr. 9 om kompensasjon for merverdiavgift til kommuner og fylkeskommuner mv. Om forarbeidene til loven vises det til Ot. prp. nr. 18 (1994-95) Om lov om kompensasjon for merverdiavgift til kommuner og fylkeskommuner ved kjøp av visse tjenester fra registrerte næringsdrivende og Innst. O. nr. 25 (1994-95). Hensikten med den begrensede kompensasjonsordningen er å nøytralisere virkningene av merverdiavgiften ved valget mellom kommunal egenproduksjon og kjøp fra andre. Ordningen ligger utenfor merverdiavgiftssystemet og medfører dermed ingen endringer i merverdiavgiftsloven. Både private næringsdrivende og offentlige virksomheter skal oppkreve merverdiavgift av sin avgiftspliktige omsetning til kommunene.

Etter kompensasjonsloven skal det ytes kompensasjon for merverdiavgift til kommuner og fylkeskommuner ved kjøp av visse tjenester fra registerte næringsdrivende. Loven omfatter enheter som omhandlet i kommuneloven. Det vil si at det gis kompensasjon til kommuner og fylkeskommuner. Videre omfattes interkommunale og interfylkeskommunale sammenslutninger organisert etter kommuneloven eller etter kommunal særlovgivning av ordningen. Kommunal virksomhet som er skilt ut i egne selskaper etter aksjelovene eller selskapsloven er ikke omfattet av kompensasjonsordningen.

Fra 1. januar 2000 er kompensasjonsordningen utvidet til også å omfatte private og ideelle virksomheter som er tatt med i offentlige planer som en integrert del av det kommunale eller fylkeskommunale tjenestetilbudet. Det er i tillegg krav om at slike virksomheter skal finansieres fullt ut med offentlige midler samt eventuell brukerbetaling på lik linje med tilsvarende offentlige virksomheter. Om bakgrunnen for denne utvidelsen vises det til Innst. O. nr. 1 (1999-2000) og Ot. prp. nr. 86 (1998-99) Endringer i skatte- og avgiftslovgjevinga.

Kompensasjonsordningen er for øvrig begrenset til å omfatte kommunale virksomheter som ikke har fradragsrett for inngående merverdiavgift på anskaffelser etter merverdiavgiftslovens bestemmelser. I tilfeller hvor slike enheter har fradragsrett for inngående merverdiavgift, foreligger det ingen konkurransevridning som følge av merverdiavgiften.

Ved utformingen av kompensasjonsordningen, er det lagt til grunn at det kun er tjenesteelementet i leveransen som gir opphav til konkurransevridninger, siden kommunene uansett må betale merverdiavgift på vareinnsatsen som brukes i egenproduksjon av tjenesten. Kompensasjonsordningen gjelder derfor bare merverdiavgift ved anskaffelse av tjenester og ikke ved anskaffelse av varer. Siden det bare skal ytes kompensasjon for tjenesteelementet i leveransen, er det utarbeidet egne refusjonssatser som gjenspeiler tjenesteandelen av leveransen av de enkelte tjenester.

Kompensasjonsordningen var opprinnelig begrenset til å gjelde kommunenes anskaffelser av tjenester som gjelder vask og rens av tekstiler og arbeid på bygg og anlegg og annen fast eiendom. Fra 1. januar 2002 ble ordningen utvidet til også å omfatte renhold. Om bakgrunnen for denne utvidelsen vises det til Innst. O. nr. 3 (2001-2002). Kommunale og fylkeskommunale enheter som er kompensasjonsberettigede, vil kunne få refundert merverdiavgiften som knytter seg til anskaffelse av slike tjenester. For de private og ideelle virksomhetene gjelder kompensasjonsordningen kun for de av virksomhetene som utfører tilsvarende oppgaver som kommunen eller fylkeskommunen etter lovgivningen er pålagt å utføre.

Det er en forutsetning at den begrensede kompensasjonsordningen ikke skal påvirke statens inntekter. Kompensasjonsordningen er derfor finansiert av kommunene selv gjennom et engangstrekk i det kommunale rammetilskuddet. For at finansieringsordningen skal virke etter hensikten, skal finansieringen skje uavhengig av hva den enkelte kommune mottar i refusjon.

Nedenfor gis det en nærmere beskrivelse av kompensasjonsordningen.

7.2 Nærmere om kompensasjonsordningen

7.2.1 Subjektkretsen

Med hjemmel i kompensasjonsloven har Finansdepartementet fastsatt en egen forskrift med nærmere utfylling og avgrensning av kompensasjonsordningen, jf. forskrift 19. april 1995 nr. 370 om kompensasjon for merverdiavgift til kommuner og fylkeskommuner mv (forskrift nr. 105). Forskriften fastslår i § 1 hvem som kan kreve kompensasjon. Etter forskriften § 1 nr. 1 omfatter ordningen kommuner og fylkeskommuner med kommunal og fylkeskommunal virksomhet der kommunestyret, fylkestinget eller annet styre eller råd i henhold til kommuneloven eller kommunal særlovgivning er øverste myndighet. Videre gjelder ordningen for interkommunale og interfylkeskommunale sammenslutninger som er organisert etter kommuneloven eller etter kommunal særlovgivning, jf. forskriften § 1 nr. 2. Dette innebærer at kompensasjonsordningen ikke gjelder for kommunal eller fylkeskommunal virksomhet som er organisert som stiftelse, aksjeselskap eller lignende. Eksempelvis vil et kommunalt eiet aksjeselskap derfor ikke bli ansett for å være kommunal virksomhet i relasjon til kompensasjonsordningen. Havnevesenets virksomhet vil derimot eksempelvis komme inn under kompensasjonsordningen. Havnevesenet har normalt et eget styre, men kommunestyret er her likevel det øverste organ. Kommunal eller fylkeskommunal virksomhet som har avgiftspliktig omsetning og som derfor har fradragsrett for inngående merverdiavgift, vil ikke være kompensasjonsberettiget. Dette følger av at kompensasjon kun ytes i den utstrekning det ikke foreligger fradragsrett for inngående merverdiavgift, jf. kompensasjonsloven § 3. Bakgrunnen for dette er at slike kommunale virksomheter gjennom fradragsretten får nøytralisert merverdiavgiften ved valget mellom egenproduksjon og kjøp fra andre. Det foreligger med andre ord ingen merverdiavgift å kompensere for.

Kompensasjonsordningen er med virkning fra 1. januar 2000 utvidet til også å omfatte private og ideelle virksomheter som utfører tilsvarende oppgaver og tjenester som kommunene eller fylkeskommunen, jf. kompensasjonsloven § 1 annet ledd og forskriften § 1 nr. 3. Det er satt som vilkår at den aktuelle virksomheten er tatt med i offentlige planer som en integrert del av det kommunale eller fylkeskommunale tjenestetilbudet, og er finansiert fullt ut med offentlige midler samt eventuelt brukerbetaling på lik linje med tilsvarende offentlige virksomheter.

Kompensasjonsordningen omfatter private og ideelle virksomheter som utfører tilsvarende oppgaver som kommunen eller fylkeskommunen etter lovgivningen er pålagt å utføre. Dette er presisert i Finansdepartementets høringsnotat av 9. juli 1999 med forslag om endringer i forskrift nr. 105. Dette høringsnotatet ble utarbeidet som ledd i arbeidet med å utvide kompensasjonsordningen til også å omfatte private og ideelle virksomheter. De viktigste lovpålagte oppgaver kommunene utfører er blant annet tjenester knyttet til primærhelsetilbudet, eldreomsorg, grunnskoler og barnehager. Fylkeskommunene er pålagt ansvaret for blant annet videregående opplæring og samferdsel. Videre regnes oppgaver som kommunene ved lov er pålagt det økonomiske ansvaret for, for eksempelvis å dekke utgifter til bygg, drift og vedlikehold av kirker og kirkegårder, som en integrert del av det kommunale tjenestetilbudet som omfattes av kompensasjonsordningen. Dette innebærer at blant annet kirkelig fellesråd kan få kompensert merverdiavgift etter ordningen dersom lovens øvrige vilkår er oppfylt.

I ovennevnte høringsnotat fra Finansdepartementet er det også presisert at private og ideelle virksomheter som driver innenfor kultur- og idrettssektoren ikke vil komme innenfor kompensasjonsordningen. Bakgrunnen for dette er hovedsakelig for å unngå en ytterligere konkurransevridning overfor private og ideelle virksomheter innenfor denne sektoren som ikke mottar noen form for støtte.

Utvalget har rettet en forespørsel til Skattedirektoratet om en oversikt over hvordan vilkårene som er oppstilt i kompensasjonsloven § 1 annet ledd og forskriften § 1 nr. 3 er blitt tolket i praksis av direktoratet og fylkesskattekontorene. I sitt svar uttaler Skattedirektoratet at skatteetaten synes å ha hatt en ganske ensartet praksis, og at avgrensningen av hva som anses å omfattes av begrepet private og ideelle virksomheter ikke synes å ha vært noe vurderingstema i forholdet til omfanget av ordningen, men at det gjerne er praktiseringen av de øvrige vilkårene som i den enkelte sak er avgjørende.

Når det gjelder vilkåret ”tatt med i offentlige planer” fremgår det av Skattedirektoratets redegjørelse at det blant annet siktes til kommunale eller fylkeskommunale årsbudsjett og økonomiplaner og stortingsproposisjoner fra fagdepartementer der ulike tilskuddsordninger omtales. I forhold til vilkåret ”Integrert del av det kommunale eller fylkeskommunale tjenestetilbudet” har Skattedirektoratet blant annet uttalt:

”Samtlige fylkesskattekontor og direktoratet har innfortolket et vilkår om at private og ideelle virksomheter må utøve tilsvarende oppgaver som kommunen/fylkeskommunen etter lovgivningen er pålagt å utføre, eller som de etter lovgivningen er pålagt det økonomiske ansvaret for. Dette vilkåret er innfortolket på bakgrunn av Finansdepartementets høringsnotat og Skattedirektoratets meldinger Av nr 3/2000.

Dette kravet har vært sentralt inne i alle saker vedrørende sykehjem/omsorgshjem oppført av borettslag/boligstiftelser, idrettsanlegg og andre kulturbygg, leirsteder, den katolske kirke og folkehøyskoler.

De fleste fylkesskattekontorene, samt direktoratet, er av den oppfatning at vilkåret videre innebærer at ordningen ikke kan anvendes hvor en privat utbygger (eiendomsselskap, andelslag, boligstiftelser etc) oppfører en bygning som etter ferdigstillelsen leies ut til kommunen. Dette gjelder uansett om bygget brukes av kommunen til å utføre lovpålagte oppgaver. Dette anses etter fast praksis uansett som utleie av fast eiendom, og ikke som en lovpålagt oppgave. Det avgjørende for spørsmålet om kompensasjon er hvilket rettssubjekt som utfører den lovpålagte oppgaven.

Skattedirektoratet har tidligere antatt at etablering av omsorgsboliger må anses som oppgaver som kommunen etter lovgivningen er pålagt å utføre, jf lov om helsetjenesten i kommunene. Når private borettslag bygger omsorgsboliger og disse omsorgsboligene er tatt med i kommunens handlingsplan for eldreomsorg, er det på denne bakgrunn lagt til grunn at kompensasjon kan ytes (se brev av 18. januar 2001 til Buskerud fylkeskattekontor). Skattedirektoratet har imidlertid nå, i forbindelse med behandlingen av en konkret sak, kommet til at borettslag likevel ikke vil være omfattet av ordningen (se brev av 16. september 2002 til Hordaland fylkesskattekontor). Fra brevet hitsettes:

”Etter Skattedirektoratets oppfatning vil borettslag ikke være omfattet av ordningen. Dette da de ikke kan anses å gå inn under de ”lovpålagte” oppgavene nevnt i sosialtjenesteloven § 4-2 bokstav d eller etter kommunehelsetjenesteloven § 1-3 annet ledd nr. 5. Skattedirektoratet antar at heller ikke sosialtjenesteloven § 3-4 kan anses som hjemmel for ”lovpålagte oppgaver” for en kommune i denne sammenheng. Dette da det der heter ”sosialtjenesten skal medvirke til å skaffe boliger ... osv.” Skattedirektoratet antar at borettslaget yter tjenester som består i utleie av fast eiendom som ikke kan anses som ”tilsvarende oppgaver som kommunene eller fylkeskommunen etter lovgivningen er lovpålagt å utføre”. Etter Skattedirektoratets syn vil slik virksomhet falle utenfor kompensasjonsordningens virkeområde.”

Noen fylkesskattekontor viser til at vilkåret om ”lovpålagt oppgave” kan være vanskelig å praktisere, idet begrepet ikke er nærmere definert verken i praksis eller teori. Det foreslås derfor å presisere nærmere hva vilkåret innebærer, gjerne i loven/forskriften. Det er vist til en del unødvendige henvendelser vedrørende bl a oppføring og drift av idrettshaller. Skattedirektoratet er enig i at vilkåret kan være vanskelig å praktisere. Vi viser i denne forbindelse til at direktoratet i brev av 15. april 2002 til Servicebedriftenes Landsforening uttalte at private ambulansevirksomheter omfattes av ordningen, mens et fylkesskattekontor som nevnt, har kommet til at ambulansevirksomheter ikke er omfattet. Videre har et fylkesskattekontor antatt at drift av idrettsanlegg er en lovpålagt oppgave, mens direktoratet og øvrige fylkesskattekontor har kommet til motsatt resultat, se også Finansdepartementets høringsnotat.”

Når det gjelder kravet til offentlig finansiering, fremgår det av Skattedirektoratets tilbakemelding at skatteetaten har lagt til grunn at dette vilkåret kun knytter seg til virksomhetenes driftsutgifter. Det spiller dermed ingen rolle om oppføring av et bygg delvis er privat finansiert ved eksempelvis låneopptak i bank. Videre synes det å være en alminnelig oppfatning at ordlyden ”offentlige midler” omfatter både statlige, fylkeskommunale og kommunale tilskudd, samt eventuelle gaver.

7.2.2 Omfang

Etter kompensasjonsloven § 1 første ledd ytes kompensasjon ved kjøp av visse tjenester fra registrerte næringsdrivende. Det gis således bare kompensasjon ved kjøp av tjenester fra næringsdrivende som er registrert i merverdiavgiftsmanntallet, og som har rett til å angi merverdiavgift på salgsdokumentet. Dette omfatter kjøp fra private næringsdrivende, men må også eksempelvis omfatte kjøp av kompensasjonsberettigede tjenester fra offentlig eide aksjeselskaper som er registrert i merverdiavgiftsmanntallet eller kjøp av kompensasjonsberettigede tjenester fra andre kommunale virksomheter som er registrert i merverdiavgiftsmanntallet. En begrensning ut fra en streng fortolkning av ordlyden ”registrerte næringsdrivende” ville være i strid med formålet med kompensasjonsordningen, som i størst mulig grad er å nøytralisere merverdiavgiften ved valget mellom kommunal egenproduksjon og kjøp fra andre.

Når det gjelder hvilke tjenester som er kompensasjonsberettigede vises det til kompensasjonsloven § 2 og forskriften § 2. Det fremgår av disse bestemmelsene at det ytes kompensasjon ved anskaffelse til eget bruk av følgende tjenester:

• vask og rens av tekstiler

• arbeid på bygg, anlegg og annen fast eiendom, herunder nedriving, oppføring, ombygging, reparasjon og vedlikehold

• teknisk bistand i forbindelse med arbeid som nevnt i forrige punktet

• renhold

Om den nærmere avgrensningen av de kompensasjonsberettigede tjenestene, vises det til Merverdiavgiftshåndboken, utgitt av Skattedirektoratet i 2002, side 162 flg.

Det ytes ikke kompensasjon for merverdiavgift på leverte varer og på verdien av innsatsvarer, herunder driftsmidler, som benyttes til utførelsen av tjenesten. Kompensasjon gis i utgangspunktet bare for tjenestedelen av de aktuelle ytelsene, og ikke for varedelen. Det vises til kompensasjonsloven § 3 annet og tredje ledd og forskriften § 3 annet ledd. Bakgrunnen for denne avgrensningen er at det ikke anses å foreligge konkurransevridninger som følge av merverdiavgiftssystemet ved kommunens og fylkeskommunenes kjøp av varer. Kommunene blir belastet med merverdiavgift på vareanskaffelser også ved egenproduksjon.

For å unngå avgrensningsproblemer ved kombinerte anskaffelser av varer og tjenester, er tjenestedelen fastsatt rent sjablonmessig for de enkelte tjenesteområdene, se forskriften § 4. De fem kompensasjonskategoriene er:

1. Vaskeri- og renserivirksomhet - 75 prosent.

2. Bygg- og anleggsarbeider hvor det også leveres varer – 35 prosent.

3. Bygg- og anleggsarbeider hvor det bare leveres tjenester – 60 prosent.

4. Rene konsulenttjenester for bygg og anlegg – 80 prosent.

5. Renholdstjenester – 85 prosent.

Ved beregningen av sjablonene er det lagt til grunn en gjennomsnittsbetraktning av størrelsen på tjenesteandelen for de enkelte kategorier tjenester.

Kompensasjon ytes i den utstrekning det ikke foreligger fradragsrett for inngående merverdiavgift etter de alminnelige bestemmelsene i merverdiavgiftsloven, jf. kompensasjonsloven § 3 første ledd. I tilfeller hvor det foreligger fradragsrett for inngående merverdiavgift, er det heller ingen merverdiavgift å kompensere.

Kommunene og fylkeskommunene kan videre kun kreve kompensasjon for merverdiavgift for tjenester som de faktisk har betalt. Det kan ikke kreves kompensasjon for leveranser hvor kommunene og fylkeskommunene har kjøpt avgiftsfrie tjenester. Dette gjelder for eksempel ved kjøp av tjenester som gjelder arbeid på offentlig vei. Slike tjenester er i siste omsetningsledd fritatt fra plikten til å betale merverdiavgift, se merverdiavgiftsloven § 16 første ledd nr. 13. Kommunen betaler derfor bare merverdiavgift av vareleveransen, og det er dermed ikke grunnlag for å kreve kompensert noen merverdiavgift. Se nærmere kapittel 3.5.5 hvor veifritaket i merverdiavgiftsloven § 16 første ledd nr. 13 er nærmere omtalt.

7.2.3 Kompensasjonskravet og kontroll

Prosedyrebestemmelsene mv. for kompensasjonskravet følger av forskrift nr. 105. Kompensasjonen ytes samlet for ett kalenderår. Kommunen og fylkeskommunen skal sende inn oppgave over beløpet som kreves kompensert til det stedlige fylkesskattekontor innen 1. juni i kalenderåret etter at anskaffelsen er foretatt. Fylkesskattekontoret anviser kompensasjonskravet og skattefogden foretar utbetalingen året etter at kommunen eller fylkeskommunen har sendt inn oppgaven. Interkommunale og interfylkeskommunale sammenslutninger som fører eget regnskap, skal sende oppgaver på tilsvarende måte. Det må angis hvilke kommuner eller fylkeskommuner som er med i sammenslutningen og med hvilken andel.

Private og ideelle virksomheter som omfattes av kompensasjonsordningen skal ikke sende kompensasjonskravet direkte til fylkesskattekontoret, men til den kommune eller fylkeskommune de er hjemmehørende i. Disse må i tillegg gi opplysninger om hvordan virksomheten er finansiert. Kommunene og fylkeskommunene kan kreve kompensasjon for de krav som fremsettes av disse virksomhetene.

Ved søknad om kompensasjon skal det benyttes et eget skjema. På oppgaven skal det samlede beløp angis som kreves kompensert spesifisert etter tjenesteområde. Det skal også angis det årlig samlede vederlag uten merverdiavgift, selve avgiftsbeløpet og de beløp som kreves for de enkelte tjenesteområder. I tillegg skal det utarbeides en oppstilling over alle fakturaer med tilsvarende spesifikasjon, fakturadato samt navn og organisasjonsnummer til de virksomheter som har levert tjenesten.

Utgiftene som søkes kompensert må kunne henføres til posteringer i kommunens eller fylkeskommunens ordinære bevilgningsregnskap. Dette gjelder også interkommunale eller fylkesinterkommunale sammenslutninger. For private og ideelle virksomheter må utgiftene som er tatt med kunne henføres til posteringer i virksomhetens regnskap.

Ovennevnte bestemmelser fremgår av forskrift nr. 105 § 5.

Kommune- eller fylkeskommunerevisjonen skal kontrollere grunnlaget og attestere for berettigelsen av kompensasjonskravet. For private og ideelle virksomheter skal registrert eller statsautorisert revisor eller kommunerevisor stå for tilsvarende kontroll og attestering. Kommunen eller fylkeskommunen skal videre attestere at virksomheten er en del av det kommunale eller fylkeskommunale tjenestetilbudet. Disse bestemmelsene fremgår av forskrift nr. 105 § 6.

Det fremgår videre av forskrift nr. 105 § 7 at fylkesskattekontoret kan iverksette de tiltak som er nødvendige for å føre kontroll med at kompensasjonen ytes i samsvar med regleverket. Er det krevet for mye i kompensasjon, kan fylkesskattekontoret rette beløpet.

Den underliggende salgsdokumentasjonen for kravet må oppfylle visse vilkår. Plikten til å utstede tilfredsstillende salgsdokumentasjon påhviler tjenesteleverandøren. Det følger av lov 17. juli 1998 nr. 56 om årsregnskap (regnskapsloven 1998) § 10-2 at regnskapspliktige (her tjenesteleverandøren) inntil videre kan benytte bestemmelsene om registrering og dokumentasjon av regnskapsopplysninger (bokføring) i lov 13. mai 1977 nr. 35 (regnskapsloven 1977) med forskrifter i stedet for bestemmelsene i kapittel 2 i regnskapsloven 1998. Valget innebærer at disse plikter å følge de bokføringsbestemmelsene som per 31. desember 1998 eller senere er gitt i eller i medhold av særlovgivningen, herunder merverdiavgiftsloven og kompensasjonsloven.

For tjenesteleverandører som har valgt å benytte bokføringsbestemmelsene i regnskapsloven 1977 mv., følger det av forskrift 14. oktober 1969 nr. 1 om innhold av salgsdokumenter m.v. hva salgsdokumentet skal inneholde (forskrift nr. 2 til merverdiavgiftsloven).

For tjenesteleverandører som har valgt å benytte bokføringsbestemmelsene i regnskapsloven 1998 følger kravene til salgsdokumentasjonen av § 5-2 i forskrift 6. mai 1999 nr. 544 om regnskapssystem, registrering, dokumentasjon og oppbevaring av regnskapsopplysninger (regnskapsforskriften).

Begge regelsettene, forskrift nr. 2 og regnskapsforskriften, pålegger tjenesteleverandøren altså visse plikter hva gjelder utstedelse av salgsdokument. Tjenesteleverandøren må blant annet påse at salgsdokumentet er datert, nummerert og angir partene med navn og adresse (kan fravikes ved kontantsalg til forbruker), selgers organisasjonsnummer i Enhetsregisteret etterfulgt av bokstavene MVA, ytelsens art og mengde, tidspunkt og sted for levering av ytelsen og vederlaget. Dokumentet skal også angi vederlaget uten merverdiavgift og selve avgiftsbeløpet.

Ifølge opplysninger fra Skattedirektoratets oversikt over kommunenes kompensasjonskrav for 2001, hadde alle landets kommuner levert inn kompensasjonskrav dette året. De fire kompensasjonskategoriene for 2001 er:

• Vaskeri- og renserivirksomhet.

• Bygg- og anleggsarbeider hvor det også leveres varer.

• Bygg- og anleggsarbeider hvor det bare leveres tjenester.

• Rene konsulenttjenester for bygg og anlegg.

Som det går fram av tabell 7.1, utgjør de samlede kravene om lag 1,5 mrd. kroner. Oversiktene de senere år tyder på at alle kommuner og fylkeskommuner sender inn refusjonskrav. Tilnærmet ¾ av det samlede refusjonsbeløp knytter seg til bygg og anleggsarbeider hvor det også leveres varer.

7.3 Finansieringen av ordningen

Ved behandlingen av lovforslaget som ble fremmet i Ot.prp. nr. 18 (1994-1995) Om lov om kompensasjon for merverdiavgift til kommuner og fylkeskommuner ved kjøp av visse tjenester fra registrerte næringsdrivende ble det av finanskomiteens flertall lagt følgende retningslinjer til grunn for finansieringen av ordningen, jf. Innst. O. nr. 25 (1994-95):

”Flertallet mener at staten verken skal vinne eller tape proveny som følge av den foreslåtte ordningen. Flertallet mener derfor at statens eventuelle merinntekter som følge av ordningen skal tilbakeføres til kommunene. Flertallet er enig med Regjeringen i at finansieringen av ordningen skal skje uavhengig av hva den enkelte kommune mottar i refusjon. Flertallet er også enig i at ordingen i så liten grad som mulig bør påvirke inntektsfordelingen mellom kommunene.”

Finansieringsordningen er nærmere beskrevet i St. meld. nr. 2 (1994-95) Revidert nasjonalbudsjett 1995.

”Ordningen vil bli finansiert som en engangsoperasjon i tilknytning til de økonomiske oppleggene for kommunesektoren for årene 1997 og 1998. For påfølgende år forutsettes refusjonsordningen holdt helt utenfor kommuneoppleggene, jf. nåværende opplegg for bevilgninger til arbeidsmarkedstiltak, flyktninger og asylsøkere. En eventuell økning i inntekter for kommunene som følge av økte refusjoner vil ha sitt motstykke i økte merverdiavgiftsinntekter til staten fra private næringsdrivende. På denne måten ivaretas kravet om at endringer i refusjonsbeløp over tid, som følge av endret kjøp fra næringsdrivende, ikke skal påvirke statens nettoproveny, og at eventuelle merinntekter for staten blir tilbakeført til kommunene.”

Det ble forutsatt at trekkene i rammetilskudd skulle være uavhengig av hva den enkelte kommune får i refusjon. Dette er viktig for at hver kommune skal ha motiv for erstatte egenproduksjon med kjøp av merverdiavgiftspliktige tjenester fra private.

Finansieringen ble gjennomført som et engangstrekk i rammetilskuddet til kommunesektoren. Trekket skulle i prinsippet gjenspeile den refusjon kommuner og fylkeskommuner samlet vil få i et normalår for de berørte aktivitetene, og med et nivå på egenregiandelen slik det var i de siste årene før ordningen ble innført. I senere budsjetter er det ikke foretatt ytterligere trekk i rammeoverføringene.

Om fordelingen av trekket på de enkelte kommuner og fylkeskommuner ble det i St. meld. nr. 2 (1994-95) Revidert nasjonalbudsjett 1995 skrevet følgende:

”Ved valg av kriterier for fordelingen av belastningen mellom de enkelte kommuner og fylkeskommuner bør det så langt som mulig, ut fra tilgjengelig statistikk beregnes fordelingsnøkler med utgangspunkt i de aktiviteter som berøres av ordningen.

Det er aktivitetsomfanget i perioden før ordningen trådte i kraft som vil inngå i beregningen.”

7.4 Svakheter i dagens begrensede kompensasjonsordning

Siden innføringen av den begrensede kompensasjonsordningen i 1995, har det flere ganger vært reist spørsmål om ordningen i tilstrekkelig grad er egnet til å motvirke konkurransevridninger mellom kommunal egenproduksjon og kjøp fra andre. Dette gjelder både i forhold til omfanget av dagens kompensasjonsordning og selve utformingen av ordningen. Det har blant annet vært politisk uenig om kompensasjonsordningen som konkurransereduserende virkemiddel. Flere ulike endringsforslag er blitt fremsatt overfor Stortinget. I kapittel 5 er det gitt en nærmere omtale av ulike forslag som har vært behandlet i Stortinget. Konkurransevridningene mellom kommunal egenproduksjon og kjøp fra andre har også aktualisert seg i tilknytning til iverksettelsen av Merverdiavgiftsreformen 2001. Dette ble også fremhevet av Finansdepartementet i foredraget til kongelig resolusjon hvor utvalget ble nedsatt. Det ble uttalt at:

”Merverdiavgiftsreformen 2001 innebar en generell avgiftsplikt ved omsetning av tjenester. Et bredere avgiftsgrunnlag innebærer også at flere virksomheter er avgiftspliktige, og dermed får fradragsrett for inngående avgift. Færre virksomheter vil dermed ha et avgiftsmotiv for å produsere tjenestene selv. For de virksomheter som fortsatt er utenfor merverdiavgiftssystemet, slik som offentlig sektor, er imidlertid flere tjenester som anskaffes blitt omfattet av merverdiavgiften.

I forbindelse med behandlingen av statsbudsjettet for 2002 er det vedtatt at renholdstjenester inkluderes i den eksisterende kompensasjonsordningen fra 1. januar 2002. Det er imidlertid flere svakheter knyttet til den eksisterende ordningen. Det anbefales derfor at det gjøres en ny vurdering av ulike løsninger i tråd med vedlagte mandat.”

Spørsmålet om kompensasjonsordningen bør utvides til å omfatte flere tjenester, er særlig blitt aktuelt etter Merverdiavgiftsreformen 2001. Et bredere merverdiavgiftsgrunnlag betyr også at flere virksomheter blir avgiftspliktige, og dermed oppnår fradrag for inngående merverdiavgift. Det økonomiske motiv for egenproduksjon av tjenester vil derfor fjernes for mange virksomheter. For virksomheter som fortsatt vil være unntatt fra merverdiavgiftsplikten, slik som kommunal sektor, vil imidlertid flere tjenester som anskaffes være avgiftspliktige som følge av reformen. For slike virksomheter kan merverdiavgiftsreformen ha bidratt til ytterligere konkurransevridninger mellom kommunal egenproduksjon og kjøp fra andre. Det er derfor nærliggende å vurdere utvidelse av kompensasjonsordningen til å omfatte flere tjenester. Konkurransevridninger i favør av kommunal egenproduksjon vil derimot ikke oppstå for tjenester som er særskilt unntatt fra den generelle merverdiavgiftsplikten. Dette gjelder eksempelvis for helsetjenester og sosiale tjenester, undervisningstjenester og persontransporttjenester.

I kapittel 6 gis det en omtale av omfanget av konkurransevridningene blant annet basert på en rapport fra SNF. I denne rapporten er det redegjort nærmere for omfanget av kommunal egenproduksjon for ulike tjenester og der konkurransevridning i forhold til private tilbydere kan være et problem. Utvalget gir i kapittel 12 en vurdering av en begrenset utvidelse av dagens kompensasjonsordning til å gjelde flere tjenester.

Utvalget har i delrapporten stilt spørsmål ved i hvilken grad dagens kompensasjonsordning faktisk fungerer etter hensikten. For at ordningen skal virke etter hensikten, er det viktig at de som tar beslutningene om innkjøp i kommunen faktisk ser bort fra merverdiavgiften og ikke anser den som en kostnad. Dagens ordning innebærer at kommunen sentralt sender inn kompensasjonskrav til det lokale fylkesskattekontoret. Det er også kommunen sentralt som får utbetalt kompensasjonsbeløpet. Kommunen avgjør selv hvordan kompensasjonsbeløpet fordeles på kommunens virksomheter. Det pålegger ingen plikt for kommuner å tilbakeføre kompensasjonen til den eller de virksomheter som har generert kompensasjonskravet. I den grad de enkelte virksomheter som er berettiget kompensasjon ikke får tilbakeført korrekt beløp fra kommunen sentralt, vil dette kunne svekke virkningene av ordningen. Hvis de enkelte kommunale beslutningstakere ikke opplever at merverdiavgiften blir kompensert, vil avgiften oppleves som en kostnad og ordningen virker dermed ikke etter hensikten.

Utvalget stilte i delrapporten også spørsmål ved om måten som regnskapsføringen av kompensasjonen i kommunene foregår på, kan bidra til å svekke virkningen av ordningen. Utgifter som gir grunnlag for refusjon skal føres brutto i regnskapet, det vil si uten fradrag for kompensasjonsbeløp. Dette gjelder både kompensasjon for merverdiavgift og andre refusjoner. Når kompensasjonen først kan kreves kompensert året etter at anskaffelsen ble foretatt, kommer dermed utgiften og kompensasjonen på ulike regnskapsår. Utvalget gir i kapittel 12 en vurdering av endringer i regnskapsføringen.

Kommunen og fylkeskommunen skal sende inn oppgave over det beløp som kreves kompensert til fylkesskattekontoret innen 1. juni i kalenderåret etter at anskaffelsen er foretatt. Fylkeskommunen anviser kompensasjonskravet og skattefogden foretar utbetalingen året etter at de kompensasjonsberettigede virksomhetene har sendt inn oppgaven. I delrapporten uttrykte utvalget av det var av den oppfatning at det svekker virkningen av ordningen at utbetalingen av kompensasjonen skjer to kalenderår etter at anskaffelsen er foretatt. Ved at kompensasjonsbeløpet ikke utbetales nær opp til anskaffelsestidspunktet, kan det svekke virkningen av ordningen ved at den kompensasjonsberettigede virksomheten får en likviditetsulempe. Samtidig vil kompensasjonsutbetalingen skje i et annet budsjettår. Ved årlig budsjettering kan dette ha en betydning. Ved eksempelvis innsending og utbetaling av kompensasjonsbeløpet hver måned eller hver annen måned, kan bevisstheten om at beløpet kompenseres bli klarere for den kompensasjonsberettigede virksomheten. Månedlig innrapportering tilsvarer rutinene i kompensasjonsordningene i våre naboland.

Det er knyttet betydelige administrasjon til praktiseringen av dagens kompensasjonsordning både hos kommunen og skatteetaten. For kommunene kan dette delvis tilskrives relativt kompliserte krav til dokumentasjon ved innsendelse av kompensasjonsoppgavene til skatteetaten. I denne sammenheng vises det til at det ved søknad om kompensasjon skal det benyttes et eget skjema. På oppgaven skal det angis det samlede beløp som kreves kompensert spesifisert etter tjenesteområdet, det årlig samlede vederlag uten merverdiavgift, selve avgiftsbeløpet og de beløp som kreves for de enkelte tjenesteområder. I tillegg skal det utarbeides en oppstilling over alle fakturaer med tilsvarende spesifikasjon, fakturadato samt navn og organisasjonsnummer til de som har levert tjenesten. Videre må kommunen og fylkeskommunen attestere at virksomheten er en del av det kommunale eller fylkeskommunale tjenestetilbudet. Kompleksiteten i ordningen og administrative byrder knyttet til dokumentasjonskrav kan føre til at kommunene ikke benytter ordningen fullt ut. Det er grunnlag for å se nærmere på disse bestemmelsene for å oppnå forenklinger. Ordningen berører imidlertid store pengestrømmer og må underlegges betryggende rutiner.

Svakhetene i dagens begrensede kompensasjonsordning er også kommentert i SNF-rapporten som følger vedlagt til utvalgets utredning. Fra rapporten siteres følgende:

”... Det er liten tvil om at denne loven i hovedsak har virket etter hensikten for de tjenestene som er inkludert, selv om det fortsatt gjenstår noen svake punkt. Det ene består i at det kan gå relativt lang tid fra et kjøp finner sted, til avgiftsrefusjonen mottas. Et annet punkt gjelder muligheten for avvik mellom stedet hvor et refusjonskrav oppstår og stedet hvor refusjonen inntektsføres. I situasjoner hvor kommunen totalt sett kommer best ut med eksternkjøp, kan derfor avdelinger med beslutningsmyndighet likevel tjene på å velge dyrere løsninger i egenregi hvis avdelingen ikke får tilbakeført avgiftskompensasjonen. Sentraladministrasjonen i kommunene er nok oppmerksom på denne muligheten for suboptimalisering og gjør ganske sikkert sitt beste for å fjerne muligheter og insentiv til slik atferd. En tredje innvending som også kan reises mot ordningen, er at den benytter standardiserte tjenesteandeler ved beregning av kompensasjonen. Disse standardsatsene vil i mange tilfeller kunne avvike en del fra den reelle avgiftsskjermingen av tjenestedelen i egenregiutførelse. Virkningene kan her slå i begge retninger, både til gunst og ugunst for eksterne konkurrenter.”

Dersom en skal opprettholde en kompensasjonsordning utenfor merverdiavgiftssystemet som en løsning som motvirker konkurransevridninger som følge av merverdiavgiften, er det behov for endringer. På bakgrunn av beskrivelsen ovenfor synes det å være behov for forbedringer av ordningen både når det gjelder omfanget av tjenester som kommer inn under ordningen og selve innrettingen av ordningen. Ordningen bør utvides til å gjelde flere tjenester i tillegg til at det må innføre kortere innberettingsrutiner, for eksempel hver annen måned. I tillegg bør det vurderes om regnskapsreglene er utformet slik at de enkelte enheter som tar beslutninger om innkjøp faktisk ikke opplever merverdiavgiften som en kostnad. Det bør også vurderes administrative forenklinger blant annet om det kan knyttes mindre detaljerte dokumentasjonskrav til ordningen. Utvalgets nærmere vurderinger av disse forholdene fremgår av kapittel 12 hvor utvalget vurderer en begrenset utvidelse av dagens kompensasjonsordning utenfor merverdiavgiftssystemet.

NHOs spørreundersøkelse, som er omtalt i kapittel 6, indikerer at dagens kompensasjonsordning ikke virker tilfredsstillende. Undersøkelsen viser at mange bedrifter som leverer tjenester som omfattes av dagens kompensasjonsordning ikke tror at kommunene tar hensyn til kompensasjonsordningen når de skal velge mellom å produsere tjenesten selv eller kjøpe dem fra private. For eksempel synes det særlig å være innen vaskeri og renseri at bedriftene ikke tror kommuner og fylkeskommuner tar hensyn til kompensasjonsordningen (over 50 prosent).