NOU 2003: 32

Mot nord!— Utfordringer og muligheter i nordområdene

Til innholdsfortegnelse

1 Oppsummering av utvalgets anbefalinger

Utvalget gir i denne utredningen en rekke anbefalinger til mål, veivalg og tiltak, hvorav de mest sentrale er oppsummert i det følgende. Overordnete mål og tiltak er gjengitt i kursiv skrift . I tillegg står overordnede mål utskilt som egne avsnitt. Utfyllende beskrivelser og begrunnelser for disse er beskrevet i kapittel 5. Med ett unntak (se 5.1.2) er alle anbefalinger enstemmige. Videre er det særmerknader angående prosessen knyttet til utvinning av petroleumsressursene i norsk Barentshav (5.2.5) og veivalg for norsk virksomhet på Svalbard (5.7).

Det er selvsagt en geografisk begrunnelse for at Norge skal fremme en nordområdepolitikk. Det meste av norsk økonomisk sone og en tredjedel av fastlandets kystlinje er nord for Polarsirkelen, og med Svalbard går norsk område langt inn i Polhavet. I nord grenser norske interesser opp mot en rekke land.

I tillegg har det særlig i de siste årene oppstått drivkrefter og prosesser som har brakt nordområdespørsmål høyere på den internasjonale dagsorden og krever ny politikkutforming. Det startet med jernteppets fall, da en samarbeidsfattig region styrt av militærstrategiske forhold igjen ble et område med aktivt samarbeid på tvers av grensene, med muligheter til felles utvikling. Positive politiske og økonomiske endringer i Russland, petroleumsaktivitet og sjøtransport er stikkord for utviklingen de seneste få årene. Samtidig er dagens hovedutfordring for norsk nordområdepolitikk å posisjonere Norge i en ny konstellasjon av tunge internasjonale aktører og prosesser, der det ikke nødvendigvis er mulig å basere seg på tradisjonelle, forutsigbare allianser. Det er utvalgets mening at Norge må ha en kraftfull nordområdepolitikk nettopp i en uforutsigbar verden.

Nordområdene er mulighetenes land. Utvinning og transport av energiressurser i Barentshavet ventes å utvikle seg til en dominerende faktor både i politisk, næringsmessig og miljømessig perspektiv for Norge. Det er påvist store petroleumsressurser i nordområdene, og ytterligere funn ventes. Nasjonale inntektsbehov, særlig i Russland, og ønske om risikospredning og stabile leveranser fra store energibrukere som EU og USA setter stort press på utnyttelse av disse ressursene. Gjennom Barentshavet eksporterer Russland nå raskt økende oljemengder fra land, og offshore produksjon ventes etter hvert også å komme i gang.

Samtidig er nordområdene rike på levende naturressurser som har vært grunnlaget for levekår og bosetting og fortsatt må være det. Små arktiske naturbaserte næringer som fangst, fiske, jordbruk og reindrift har brukt områdene i uminnelige tider. Barentshavets fiskerikdom har i lang tid gitt basis for eksport av nasjonal betydning. Fiske og havbruk har fortsatt utviklingspotensial, og fornyer og vedlikeholder seg selv når de blir vel forvaltet. I en verden med mange overbelastede økosystemer blir nordområdenes rike naturressurser av stadig større verdi. Et grunnleggende hensyn i norsk nordområdepolitikk må derfor være å sikre at Norge kan bevare, høste og videreforedle disse verdiene for all fremtid.

Petroleumsvirksomhet i nord vil medføre betydelig utbygging av infrastruktur og antakelig store endringer i sosiale og økonomiske forhold. Det blir en utfordring å balansere ønsket om rask utvikling og vekst mot nødvendigheten av å bevare økosystemene, de kommersielt viktige levende ressursene og tradisjonell næringsvirksomhet med nye fremtidsmuligheter.

Ovenstående viser tydelig at Norge ikke opererer alene i nordområdene, men at andre lands interesser og aktiviteter påvirker utviklingen og mulighetene her. I dette bildet må det føres en norsk politikk som setter Norge i stand til å påvirke egne vitale interesser i nord.

Utvalget legger til grunn følgende overordnede visjon:

Norge skal, gjennom aktiv bruk av naturressurser, offensiv utenrikspolitikk og strenge miljøkrav gjøre nordområdene til et foregangsområde for bærekraftig utvikling, der kultur og natur danner grunnlaget for nyskapende næringsvirksomhet og samarbeid mellom nasjoner.

Ut fra en endret geopolitisk situasjon og økende internasjonal interesse for ressursene i nord, mener utvalget at ny politikk for nordområdene må inneholde følgende hovedelementer:

Norge må ha både strategi og påvirkningskraft

Prosessene beskrevet innledningsvis i dette kapitlet begrunner utvalgets syn om at nordområdene nå må høyt på den politiske dagsordenen. Norge må ha en strategi for hva landet ønsker å oppnå, og sikre tilstrekkelig påvirkningsmuligheter i det som skjer i nord. Følgende bør være mål for nordområdepolitikken:

Norge skal arbeide for å få større påvirkningskraft i nordområdene gjennom aktiv deltakelse i internasjonale fora og bilaterale initiativ. Det bør utvikles en overordnet nasjonal strategi som basis for sentrale og regionale myndigheters behandling av nordområdespørsmål.

Satsing på nordområdekompetanse

Kraftfull utenrikspolitikk for nordområdene må støtte seg til tunge kompetansemiljøer. Forsvarlig forvaltning av de enorme naturressursene som finnes i nord krever kunnskap om alt fra økosystemer til internasjonale markeder. Godt næringssamarbeid med Russland krever bred forståelse av russisk kultur, forvaltning og bedriftskultur. Det må derfor satses for å etablere et organisert tett samarbeide mellom de tre partene – næringsliv, forvaltning og forskning og høyere utdanning. Disse tre skal sammen bygge opp kompetanse og analysekapasitet innen en rekke fagområder, inkludert næringsliv, miljø, ressursforvaltning, teknologiforskning, økonomi, jus, kultur og språk. De tre partene skal videreutvikle et levedyktig og fruktbart næringsliv og samfunn i nord, gjennom bl.a. å kartlegge muligheter, fremskaffe bakgrunnsinformasjon og tilrettelegge og gjennomføre fellesprosjekter. Fokus bør være på samarbeidet mellom Norge og Russland. Alle tre partene bør kunne bidra med ekspertise og ulike typer infrastruktur og logistikk, men staten og næringslivet må tilføre samarbeidet frisk kapital. Fra den norske stat bør det stilles til disposisjon en nordområdemilliard, og næringslivet bør inviteres til medfinansiering.

Det må opprettes et administrativt senter som skal sikre koblingen mellom de tre partene og forvalte nordområdemilliarden. Senteret lokaliseres i Nord-Norge og skal samarbeide med og forsterker innsatsen i alle relevante forsknings- og utdanningssentre i regionen og resten av landet. Senteret skal ivareta behovet for tverrfaglige tilnærminger som kan bidra til å styrke resultatene av samarbeidet med Russland, og gi et bedre beslutningsgrunnlag for lokale og nasjonale myndigheter. Derfor må det på Statsbudsjettet avsettes en Nordområdemilliard øremerket for å satse på en troika av næringsliv, forskning og forvaltning, med særlig vekt på det som er spesifikt for nordområdene. Innenfor rammen av Nordområdemilliarden skal samarbeidet med Russland spesielt prioriteres. Videre etableres et Nordområdesenter i Nord-Norge med ansvar for å koble eksisterende forskning, forvaltning og næringsliv. Senteret skal bygge på relevante kunnskapsmiljøer. Senteret skal administrere nordområdemilliarden. Satsingen på Nordområdemilliarden og Nordområdesenteret må være både tung og langsiktig for å sikre gode resultater på sikt. Utvalget mener at et slikt tiltak i det lange løp vil være nødvendig i forhold til å bygge opp den kompetanse og kunnskap som skal til for å ivareta de interesser Norge har i nord. En langsiktig finansiering av tiltaket er derfor nødvendig.

En bilateral Barentshavavtale

Norge og Russland har store interesser i Barentshavområdet med tilliggende landområder. Her møter de to landene sine største felles muligheter og utfordringer. Samtidig er Norge og Russland de to største oljeeksportørene utenfor OPEC, og begge landene står utenfor EU. Et tettere samarbeid mellom Russland og Norge om utnyttelse og eksport av fisk, olje og gass i nord åpner for interessante muligheter. Et grunnleggende premiss for alle fellestiltak med Russland må være gjensidig nytte for begge parter. På en slik basis mener utvalget at Norge og Russland kan gå langt i samhandling så lenge det ikke går over i felles håndhevelse i hverandres territorier.

Det vil være hensiktsmessig å utvikle en forpliktende bilateral og helhetlig avtale for all virksomhet i Barentshavområdet med det formål å sikre både næringsutvikling og miljø. En slik avtale bør inkludere felles kvalitetsmål og minimumsstandarder for all virksomhet i havet, og bør inkludere et permanent, operativt miljøforum. Ved å legge tunge ressurser inn i avtalen vil landene i fellesskap kunne ta tak i de store utfordringene knyttet til Barentshavet. Samarbeidet må bygge på det eksisterende bilaterale samarbeidet innenfor fiskeriforvaltning, sjøsikkerhet og miljø. Det bør kunne åpnes for deltakelse fra andre land. Dette tilsier at i sin politiske innsats i de nære nordområder bør Norge ta initiativ overfor Russland til å utvikle en forpliktende bilateral Barentshavavtale .

Avklaring av grenselinjen i Barentshavet

Et bredere samarbeid mellom Norge og Russland vil få vesentlig bedre spillerom ved at spørsmålet om grenselinjen i Barentshavet blir avklart. Diskusjon av denne problemstillingen er utenfor utvalgets mandat, men det er utvalgets mening at en avklaring i forhold til grenselinjen er det viktigste enkeltstående politiske tiltaket som må til for å sikre utvikling av et godt, forpliktende samarbeid med Russland i Barentshavet . Sterke signaler fra russisk side viser samme oppfatning.

Styrking av den politiske medvirkningen i politikkutformingen

For å følge opp politiske prioriteringer, og for å ta et samlet grep om utfordringene og mulighetene i nordområdene, må det skje en politisk organisering som sikrer permanent oppmerksomhet mot disse områdene. Et alternativ er å opprette en statsrådsstilling ved statsministerens kontor eller plassert i Utenriksdepartementet. Et annet alternativ er å etablere en stilling som statssekretær for nordområdene. Et regjeringens nordområdeutvalg for behandling av relevante saker på ministernivå vil også bidra til å øke den politiske oppmerksomheten omkring nordområdeproblematikken og sikre bedre politisk koordinering mellom sektorinteressene.

Alle disse forslagene er mulige tiltak som vil bidra til å øke Norges politiske fokus på nordområdene. Det er nødvendig med en formalisert, styrket politisk styring for å sikre overordnet nasjonal politikk-utforming og -iverksetting for nordområdene.

Koordinering mellom departementene

Saker vedrørende nordområdene blir som regel behandlet sektorvis i forskjellige departementer, og ofte mangler en strategisk interdepartemental koordinering. For å møte de nye utfordringene i nord trengs bedre koordinering, og det bør opprettes et interdepartementalt nordområdeutvalg med representasjon på ekspedisjonssjefsnivå. Utvalget ledes av politisk ansvarlig for nordområdepolitikken.

Koordinering innad i departementene

Sektoriseringen av nordområdepolitikken gjelder ikke bare mellom departementene, men også i det enkelte departement, særlig i UD. Derfor anbefales at Utenriksdepartementet, og evtentuelt andre departementer, reorganiserer og samler sitt arbeid med nordområdesaker i én administrativ enhet, med sikte på bedre koordinering og synliggjøring av arbeidet.

Samordning og styrking av det internasjonale arbeidet

De internasjonale politiske organene som behandler nordområdene har elementer av tematisk og geografisk overlapping og involverer ofte de samme personer og myndigheter. For å oppnå en mer kostnadseffektiv administrering av nordområdene foreslår utvalgets flertall at norsk innsats konsentreres om Arktisk råd og det bilaterale arbeidet med Russland. Samarbeidet i Barentsregionen bør i fremtiden i større grad fokusere på det regionale samarbeidet gjennom Regionrådet. På det politiske plan bør det foretas en samordning og rasjonalisering av innsatsen innen Arktisk råd og Barentsrådet. Samordning av nordiske standpunkter og felles ressursbruk for nordområdene bør fortsatt kunne håndteres av Nordisk Ministerråd.

I motsetning til flertallet, mener Broderstad, Kristoffersen, Lægreid og Stordahl at Barentsregionsamarbeidet må videreutvikles som en av tre hovedsatsninger i norsk nordområdepolitikk. Hovedsatsningene i norsk nordområdepolitikk vil da utgjøre Barentsregionsamarbeidet, Arktisk råd og en bilateral norsk-russisk Barentshavavtale. På denne måten vil man fortsatt sikre et regionalt nærområdefokus i tillegg til en bilateral norsk-russisk og sirkumpolar satsning.

Et samlet utvalg mener videre at Norge bør arbeide for å styrke Arktisk råd ved at det får et fast sekretariat og et utvidet mandat.

Urfolksrettigheter høyere på den utenrikspolitiske dagsordenen.

Det må være en overordnet målsetning at urfolksdimensjonen og urfolksrettigheter blir ivaretatt på en tilfredsstillende måte i nordområdepolitikken.

Norsk utenrikspolitikk må derfor innebære følgende:

Norge skal arbeide aktivt for å sikre urfolk i nordområdene reell deltakelse i alle beslutningsprosesser som bidrar til vern og utvikling av urfolkenes historie, kultur, næring og samfunn.

Norge må være ledende i arbeidet med å skape standarder og politikk for å sikre prinsippene om at alle rettighetshavere har krav på å delta i utviklingen av prosjekter som berører deres områder.

Videre må urfolk sikres økonomiske ressurser til å kunne delta i internasjonale beslutningsprosesser og samarbeidsorganer knyttet til nordområdene .

Veivalg for å få til økonomisk utvikling

Et livskraftig næringsliv med basis i regionene er grunnlaget for et levende samfunn i nord. De naturressursbaserte næringene, utenom petroleumsnæringen, utfordres nå når det gjelder opprettholdelse av arbeidsplasser, økonomisk overskudd og vekst. Kraftige endringer i regionale, nasjonale og internasjonale rammevilkår krever omstilling for næringslivet i regionen. Innsats er nødvendig for å møte disse utfordringene, og følgende overordnede mål bør legges til grunn for den utenrikspolitiske tilnærmingen til næringslivsinteressene i nordområdene:

Norge skal, gjennom en aktiv nasjonal og internasjonal politikk, legge til rette for et mangfold av næringsvirksomhet i nordområdene. Næringsvirksomhet basert på fornybare ressurser i videste forstand, fra kultur og natur til fornybar energi, må ha høy prioritet. Det må satses aktivt på kunnskaps- og teknologiutvikling, utvikling av reiseliv og andre tertiærnæringer.

Etablering av et finansieringsfond

Ut fra sin posisjon og sine interesser må Norge ta et særlig ansvar for å bidra til en positiv utvikling i nordområdene. Dette betinger at det bevilges økonomiske midler i et slikt omfang at det gir grunnlag for å iverksette større prosjekter. Samtidig er dette en forutsetning for at Norge kan fremstå som en interessant partner i store internasjonale prosjekter. Begrensede norske finansieringsmuligheter i forhold til å utvikle et næringssamarbeid med Russland har vært gjenstand for kritikk. For å få bedre samsvar med våre nordiske naboers innsats må det avsettes minst 500 mill. NOK. Dette er et beløp som andre investeringsfond angir som minstebeløp for å kunne være en reell aktør. Utvalget foreslår at fondet skal ha lønnsomhet som siktemål og et virksomhetsområde som gjelder hele det administrative Nordvest-Russland, inkludert St. Petersburg. Derfor anbefaler utvalget at det opprettes et finansieringsfond på minst 500 mill NOK, som administreres av Innovasjon Norge.

Bedre kommunikasjon over grensene

Manglende øst-vest kommunikasjonsmuligheter og tungvinte grensepasseringer hindrer samkvem og utviklingsmuligheter i Barentsregionen. Utvalget har merket seg behovet for bedre veistandard for å håndtere tungtransport mellom Kirkenes og Murmansk og for øst-vest flyforbindelse innenfor Barentsregionen. Utvalget har videre registrert at sentrale myndigheter i Russland ikke synes å være opptatt av jernbane Nikel-Kirkenes, og at denne saken heller ikke tillegges mye oppmerksomhet hos norske myndigheter. Utvalget mener derfor at det kan være hensiktsmessig å løfte dette initiativet opp til sentrale myndigheter både i Russland og Norge for nærmere vurdering. Utvalget har også merket seg det pågående Interreg-prosjektet Northern Maritime Corridor som et viktig initiativ for å skape bedre forbindelser mellom Nordvest-Russland og Europa for øvrig. Arkhangelsk Airlines har i dag en rute mellom Tromsø, Murmansk og Arkhangelsk. I tillegg planlegges det en rute mellom Tromsø og Luleå innenfor Interreg II A, med planlagt oppstart første kvartal 2004.

Enklere grensekrysning til og fra Russland er nødvendig for å videreutvikle et mellomfolkelig samarbeid til det beste for alle i nord. Utvalget peker også på viktigheten av at det etableres og utvikles et godt og tilstrekkelig telekommuniksasjonssystem i regionen, for å bygge opp om samarbeidet på tvers av grensene.

Ut fra dette bør Norge arbeide aktivt for en enklere grensekrysning mellom Norge og Russland gjennom et forenklet og smidigere praktisert visumsystem mellom Norge og Russland, og fortløpende vurdere å videreutvikle et flyrutenett i Barentsregionen med utgangspunkt i den eksisterende ruten mellom Tromsø, Murmansk og Arkhangelsk, og den planlagte flyruten mellom Tromsø og Luleå.

Næringslivssamarbeid med Russland

Av de fire store nordiske landene har Norge den minste samhandelen med Russland. Det russiske markedet vokser nå på en måte som bør være interessant for norske vareprodusenter. Næringsutvikling i Barentsregionen vil kunne gi grunnlag for økonomisk vekst i Nordvest-Russland, stabilitet i samfunnet og utjevning i levestandarden mellom Norge og Russland. Næringslivssamarbeid vil dessuten være et effektivt virkemiddel til å fremme samkvem, samarbeid om kunnskapsutvikling/utdanning, hensyn til urfolk og miljø i Russland. For å utløse potensalet for økt næringssamarbeid er det er nødvendig å legge til grunn en helhetlig og kraftfull næringspolitisk strategi i forhold til Russland.

Fiskeri og havbruk

Norsk fiskerinæring har vært grunnlag for bosetting og distriktspolitikk. Utvalget legger til grunn at fiskerinæringen bør fortsatt utvikles både som eksportnæring og som et lønnsomt bidrag til næringsliv og bosetting på kysten. Norge må gjennom internasjonalt samarbeid utvikle strenge forvaltningsregimer for fiskebestandene i nord og må stille høye kvalitetskrav og sikre gode kontrollrutiner som gir varig tilgang på kvalitetsfisk fra nordområdene.

I det utenrikspolitiske perspektivet vil utvalget trekke frem fire områder det er spesielt viktig å rette oppmerksomhet mot. 1) Samarbeidet i Den blandede norsk-russiske fiskerikommisjon må videreutvikles for å sikre en økologisk bærekraftig og økonomisk levedyktig fiskerinæring. 2) Norge og Island må finne frem til en langsiktig avtale om fiske som unngår fremtidige konflikter innenfor rammen av en bærekraftig forvaltningsplan. 3) En miljø- og forvaltningspolitikk innenfor det bilaterale Barentshavsamarbeidet med Russland som kan bidra til å sikre rent hav og ivareta fiskeressursenes omdømme som rene, sunne og godt forvaltet vil være uvurderlig i markedsføringssammenheng. 4) Den positive utviklingen i russisk økonomi kan gjøre Russland til et viktig marked for norsk fisk. Økt samarbeid mellom norsk og russisk fiskerinæring både når det gjelder investeringer i bedrifter og i utnyttelse av fiskeråstoff fra nærmiljøet, vil øke tilliten mellom partene i samarbeidet. På bakgrunn av dette bør det stimuleres til norsk-russisk krysseierskap i fiskerinæringen, blant annet ved å yte bistand til etablering av moderne mottaks- og foredlingsanlegg på russisk side gjennom kommersielle finansierings- og låneordninger. Det bør også gis støtte til kommersielle samarbeidsprosjekter mellom norske og russiske aktører innen oppdrett, og etableres et kompetanseprogram for oppdrett i Nord-Norge og Nordvest-Russland .

Landbruk

Norge bør bidra i det nettverksbaserte samarbeidet Agro-Forum Barents. Det vil også være vesentlig å styrke og utvikle studiet «Arktisk natur- og landbruk» ved Universitetet i Tromsø som et tilbud til hele nordområdet, blant annet gjennom samarbeid med University of Alaska Fairbanks, som er blant de ledende på dette området.

Norge bør aktivt støtte praktisk prosjektsamarbeid for å bidra til heving av kvalitet og kvantitet på matvareproduksjonen i Nordvest-Russland. Utvalget peker på at på enkelte områder bør det nå også kunne foreligge muligheter for kommersiell handel og eksport av landbruksprodukter fra Norge til Russland og vise versa.

En reindrift som sikrer kultur, økonomi og miljø

Reindriften har i uminnelige tider brukt store landområder. Reindriftsnæringen har stor betydning for opprettholdelse og utvikling av mange sirkumpolare urfolkssamfunn slik som det samiske. Et samarbeid på tvers av landegrensene vil gi reindriften et bedre økologisk og økonomisk grunnlag, og styrke reindriftens etablerte rettigheter. I mange områder er det fare for at reinnomadismen med sin unike kompetanse forsvinner som følge av ytre påvirkninger og økt globalisering av nordområdene.

Norge må bidra til å bevare og videreutvikle en bærekraftig reindrift i nord – som næring og som kulturbærer på tvers av landegrensene.

Det er en stor utfordring for reindriften å klare å utnytte tradisjonskunnskapen som basis for positiv utvikling og lokalbasert verdiskapning. Norge har den største samiske befolkningen og bør ta spesielt ansvar for dette ved å etablere et internasjonalt fag- og formidlingssenter for sirkumpolare reindriftsfolk . Det er naturlig å lokalisere senteret i Kautokeino for å dra nytten av det etablerte Kompetansesenter for urfolks rettigheter og de samiske utdannings-og forskningsmiljøene.

Reiseliv

Reiselivsnæringen utvikler seg ulikt i ulike deler av nordområdene. I Norge har antall tilreisende gått ned i motsetning til hva som er tilfelle i Sverige og Finland. Kurs og konferanse, samt forretningsmarkedet preges av den økonomiske utviklingen i regionens næringsliv. Utviklingen av nye næringer, spesielt innen olje- og gassektoren kan bli en viktig drivkraft for reiselivsnæringen, særlig i byene.

Grensepasseringsutfordringer og mangel på øst-vest kommunikasjoner, er begge problemer det må satses på å løse dersom Norge og Russland i fellesskap skal kunne utvikle felles reiselivsprodukter, for eksempel innen øko- og kulturturisme. Det må øremerkes midler og satses i samarbeid med næringens organisasjoner for å finne mulige felles løsninger på denne problemstillingen.

Dersom regjeringen velger at Norge skal være søker til de olympiske vinterleker 2014, og at Tromsø velges som søkerby, vil dette være en betydelig drivkraft i forhold til utvikling både av reiselivsnæringen og øvrig næringsliv i Nord Norge.

I Barentshavregionen har Norge og Russland enestående miljø og kultur, og synergieffekter kan oppstå dersom de to landene tar felles initiativ til å utvikle et reiseliv basert på disse. Slike konsepter vil bidra til en mer distriktsbasert turistnæring med basis i de tradisjonelle aktiviteter. For at dette skal bli vellykket må det utvikles helhetlige tilbud som dekker hele området, og det må øremerkes midler til å utvikle norsk-russiske reiselivsprodukt basert på lokal natur og kultur som en dokumentert merkevare.

En petroleumssektor under utvikling

Det er store petroleumsressurser i Barentshavet, men tempoet i ressursutvinningen vil avhenge av de funn som gjøres og de gitte rammevilkårene (inkl. gass- og oljepriser). Den norske offshore-kompetansen er internasjonalt ledende når det gjelder miljø og sikkerhet til havs og burde være interessant for russisk offshore-utvikling i Barentshavet. Fra norsk side må det være en målsetning å sikre høyest mulig miljøstandard på all petroleumsvirksomhet som foregår i områder som har betydning for de norske nordområdene.

Spørsmålet om ytterligere petroleumsvirksomhet i norsk sektor i Barentshavet er for tiden til politisk vurdering. Utvalgets flertall ønsker ikke å foregripe utfallet av denne vurderingen, men har gjort vurderinger av ulike hensyn som må følges dersom man beslutter å åpne for slik virksomhet.

Prinsippene om null skade, rent hav og sameksistens med andre næringer må være styrende for petroleumsvirksomhet i nordområdene. Skal Norge ta mål av seg om å sette standarder for andre nasjoner og områder, må Norge være et foregangsland i denne sammenheng. Utvalget understreker at petroleumsvirksomhet må inngå som et element i en bilateral Barentshavavtale.

Petroleumsvirksomhet i nord må brukes målbevisst til å styrke næringsliv, bosetting, kompetanse og kunnskapsutvikling i Nord-Norge, og til å fremme norsk kompetanse som grunnlag for samarbeid med næringsliv og myndigheter i Russland og andre stater som er aktive i området.

På denne bakgrunn mener utvalget at:

Petroleumsvirksomhet kan gi grunnlag for en ny giv i nordområdene. Det forutsettes at virksomhet skjer innenfor rammen av høye miljøkrav, forutsigbare rammevilkår og sameksistens med andre næringer.

Det må stimuleres til at norske selskaper engasjerer seg i samarbeid med russiske selskaper på basis av sin høye offshore- og miljøkompetanse. Utvalget tilrår også at samarbeidet mellom Norge og Russland når det gjelder potensialet for utvikling av fornybare energikilder stimuleres til videre fremdrift. Norge må ha en klar politikk som stiller krav om at petroleumsaktører, både offentlige myndigheter og næringen selv, tar hensyn til og respekterer urfolks interesser, i henhold til konsultasjonskravene i ILO-169

Når det gjelder prosessen knyttet til utvinning av petroleumsressursene i norsk Barentshav foreligger det særmerknader fra utvalgsmedlem Rasmus Hansson, Tor Fjæran og Knut Lægreid. Se kapittel 5.2.5.

Kan gass, olje og miljø forenes?

For å bringe petroleums- og miljøinteresser nærmere hverandre må det ligge gode internasjonale avtaler og konvensjoner til grunn for utvinning, drift og transport. Videre må næringen i nord utvikle teknologi tilpasset høye miljøkrav. Dette vil kunne være en investering for å sikre miljøet, men slik teknologi kan i seg selv også utvikles til å bli en betydelig næringslivsnisje. På denne bakgrunn må Norge legge til rette for at all petroleumsvirksomhet i Barentshavet foregår slik at felles, områdetilpassede, høye standarder for helse, miljø, sikkerhet og beredskap, beskyttelse av sårbare og verdifulle områder, samt overvåking av virksomheten utvikles i et forpliktende samarbeid og formaliseres innenfor rammen av en Barentshavavtale. Norge må også utvikle samarbeid med andre viktige aktører i området, særlig USA og EU, for å få best mulig oppslutning om disse målene. Videre må Norge være pådriver for å utvikle teknologi tilpasset utfordringene i området. Det bør øremerkes egne midler til satsing på nordområdeteknologi innenfor de midlene som Norge i dag har avsatt til petroleumsforskning.

Økende transport langs norskekysten

Den sterkt økende oljetransporten langs den nordnorske kysten har vakt bekymring, og også en mulig fremtidig transport av radioaktivt materiale langs kysten vil kunne utgjøre en trussel mot miljøet. Det er videre viktig å holde for øye den potensielle fare utslipp av ballastvann utgjør i forhold til innføring av fremmede arter i økosystemet. Norge må ha beredskap og overvåkings- og varslingsrutiner som står i forhold til forurensningstruslene. Hvordan utfordringene skal møtes, diskuteres nå i Fiskeridepartementets regi og i andre fora, og utvalget tar derfor ikke opp spørsmålet i sin fulle bredde, men vil påpeke betydningen av å videreføre påbegynt samarbeid mellom norske og russiske myndigheter og utnytte de mange mulighetene til å utvikle konkret, tillitsfullt samarbeid innenfor dette problemområdet, som kan inkludere samarbeid med Russland om nullutslipp av urenset ballastvann fra skip som anløper havn i Barentshavet. Det er også viktig at Norge arbeider videre med sikte på å fremme forslag i IMO om Barentshavet som Særlig Sårbart Havområde (PSSA) slik at Norge får virkemidler til å kanalisere miljøfarlig skipstrafikk i internasjonalt farvann uten at det for øvrig legges hindringer for virksomhet og ferdsel i området. For å ytterligere bedre samarbeidet med Russland anbefaler utvalget at Russland inviteres med i den sivile trafikkovervåkingssentralen som etableres i Vardø og i utviklingen av «Barentshavet på Skjerm». Norge bør videre gjennom IMO fremme forslag til strengere felles tekniske krav til skip og til felles retningslinjer for håndtering av ballastvann.

Miljøsamarbeid – nødvendighet og politisk mulighet

For mennesker både i Norge og andre land er det av stadig større verdi å vite at i nord er det relativt uberørt natur. Mye tyder på at utviklingen fremover vil legge ytterligere vekt på verdien av sunne og naturlige økosystemer – samtidig øker omfanget av menneskelige miljøpåvirkning. Miljøet i nord må forvaltes for å ivareta de store verdiene og Norge må videreutvikle sin internasjonale posisjon som foregangsland på miljøområdet, ut fra følgende overordnete mål:

Økosystem og leveområder i nordområdene skal opprettholdes intakte og uskadde. Norge skal være verdensledende på miljøkvalitet og miljøstandarder.

Flere av utfordringene i nordområdene forårsakes av prosesser utenfor regionen, og det er derfor nødvendig med globale tiltak for å løse dem. Dette gjelder spesielt langtransporterte miljøgifter, der internasjonale konvensjoner og avtaler i dag regulerer en del stoffer, men ikke alle. En viktig oppgave for Norge vil derfor være å bidra til å utvikle nye globale og regionale avtaler, og å utvide de eksisterende slik at utslippene av alle miljøgifter reduseres. Derfor må Norge bidra til at internasjonale avtaler om langtransporterte miljøgifter, klima, biologisk mangfold og introduserte arter settes i verk, overholdes og videreutvikles.

En ny Barentshavavtale må utvikles som en avtale med mål om helhetlig forvaltning av Barentshavet, og slik at den kan sikre at aktivitet i området gjennomføres innenfor rammen av en omforenet miljøagenda. Norge bør i denne sammenheng utvikle den varslede helhetlige forvaltningsplanen for Barentshavet til en god modell. Beskyttede og vernede områder er et virkemiddel i arbeidet for en helhetlig økosystemforvaltning, og gir mulighet til å ta vare på særlige viktige miljøverdier. Det bør iverksettes samarbeid på tvers av landegrensene for å bevare områder og ressurser som er særlig biologisk verdifulle, sårbare, sjeldne eller viktige som faglig referansegrunnlag i nordlige havområder. Det er også viktig at lokal og tradisjonell kunnskap utnyttes og integreres i en helhetlig økosystemsforvaltning. Ut fra dette understrekes at det må iverksettes aktivt arbeid innenfor rammen av Arktisk råd og det bilaterale arbeidet med Russland for å få opprettet representative verneområder som sikrer typiske, samt særlige sårbare og verdifulle natur- og kulturverdier, der tradisjonelle naturbaserte næringer fortsatt får ha sin plass.

Fra atomer til naturmangfold – nytt perspektiv

Opprydding i usikret atomavfall og reaktorer i Nordvest-Russland er den del av miljøsamarbeidet med Russland hvor Norge har investert størst ressurser. Innsatsen har medført forbedringer i en situasjon som i utgangspunktet var meget usikker, men fortsatt gjenstår store utfordringer. I løpet av 2003 har også andre land lagt store ressurser inn i det russiske atomavfallsproblemet. Selv om radioaktiv forurensning og atomulykker utgjør potensielle trusler for miljøet i nordområdene, er andre trusler mer akutte. Utvalget mener derfor at det vil være hensiktsmessig å vurdere en omdisponering av noe av midlene i atomhandlingsplanen, men mener ikke at dette arbeidet bør avvikles, da det fremdeles er behov for norsk innsats. Fra norsk side bør man heller nå konsentrere innsatsen der Norges nære forhold og særegne posisjon i forhold til Russland kan utnyttes. Aktuelle områder kan være myndighetssamarbeid med vekt på harmonisering av regelverk og prosedyrer, helhetlige trusselvurderinger, miljøkonsekvensvurderinger og bedre beredskapssamarbeid. Samarbeid med russiske myndigheter med ansvar for helse, miljø, sikkerhet og beredskap bør også styrkes. Utvalget mener også at det vil være hensiktsmessig å vurdere en omdisponering av noe av midlene som har vært brukt til infrastrukturtiltak og sette disse inn i arbeidet for å forhindre og begrense pågående langtransportert forurensning, og for å forebygge skader på biomangfold og naturressurser av petroleumsvirksomhet og –transport. Ut fra dette anbefales at ressursene i det norsk-russiske og arktiske miljøsamarbeidet trappes opp i samsvar med økingen i miljøutfordringene som vil følge av økt aktivitet i Barentshavområdet. Ressursinnsatsen innenfor atomhandlingsplanen dreies fra infrastrukturtiltak til kompetanseutvikling, forvaltningssamarbeid og overvåking. En betydelig større andel av de samlede ressursene i samarbeidet prioriteres til arbeid med økosystemeffekter av miljøgifter, særlig fra russiske kilder, og til arbeid mot forurensing og annen påvirkning av biomangfold og naturressurser som er viktige for Norge.

Miljøovervåking

Utviklingen i den arktiske regionen kan gi et tidlig varsel om virkninger av globale problemer slik som miljø- og helsevirkningen av miljøgifter, klimaendringer og effekten av utslipp av ozonreduserende stoffer. Miljøgifter i dyr dokumenterer både langtransport, bioakkumulering og persistens av miljøgifter. I dag har man store problemer med å opprettholde et arktisk overvåkingsnettverk som kan dokumentere hva som foregår samt gjennomføre «leting» etter nye problemstoffer. Man står i fare for ikke å kunne dokumentere et problem før det er for sent. Norge må være pådriver og foregangsland for overvåking og forskning på langtransporterte miljøgifter og klimaendringer i nordområdene, bl.a. ved å legge til rette for videreføring og styrking av pågående internasjonale programmer. I samarbeid med Russland bør Norge iverksette en samordnet miljøovervåking i norske og russiske havområder.

Utdanning og forskning på tvers av grensene

Det er i flere sammenhenger slått fast at forskning og utdanning skal være sentrale virkemidler for å sikre fremtidens Norge. Like mye er dette virkemidler for å skape utvikling og samarbeid i nordområdene. I et langsiktig perspektiv er det knapt noe virkemiddel som pr. krone brukt har større potensial for å skape stabilitet og utvikling enn internasjonal forskning og høyere utdanning.

Som liten nasjon kan ikke Norge satse på alle fagområder. To prinsipper bør legges til grunn for å velge hvor Norge bør satse for å sikre nasjonale interesser og fremme samarbeid i nord. Det første prinsippet er å satse der Norge allerede har en styrke, det andre er å satse på områder der Norge har kunnskapsbehov som må dekkes. Det etablerte nordiske utdannings- og forskningssamarbeidet og studentutveksling innenfor Barentsregionsamarbeidet er en konkretisering av det førstnevnte prinsippet. Det andre prinsippet er et hovedgrep som bør brukes enten det gjelder områder der de arktiske randstatene møter felles utfordringer, eller der det er bilaterale felles interesser. Sirkumarktiske spørsmål som fyller disse kriteriene er f.eks. klimaendringer og konsekvenser av disse, ressursutnyttelse (fisk og energi) og teknologi, humanistiske fag, miljøgifter og konsekvenser av tilførsel av disse og spørsmål knyttet til urfolk.

Studentutveksling mellom de sirkumpolare landene bør etter utvalgets syn utgjøre en viktig del av den norske strategien for å sikre norske interesser i nordområdene. Initiativet under Arktisk råd om etableringen av et Arktisk universitet er viktig i denne sirkumpolare sammenhengen, og utvalget merker seg at Universitetet i Tromsø har fått bevilgning til å følge opp arbeidet med AU de neste fire årene. Når det gjelder nordområdene og polarforskning, bør det spesielt oppmuntres til nærmere samarbeid med Canada, siden dette samarbeidet har vært relativt lite utviklet. Generelt sett må det satses sterkere på forskning og utdanning som et virkemiddel for å påvirke Norges interesser i nord. Utvalget mener også at det må satses på og investeres i urfolksinstitusjoner i nord, og arbeides for å utvikle kunnskap om tverrfaglig og tverrkulturell sårbarhet, der urfolks tradisjonelle kunnskap integreres med vestlig naturvitenskap.

Det bilaterale utdanningssamarbeidet med Russland

Forskningssamarbeid mellom Norge og Russland finansieres gjennom mange kilder, men i sum er det lite penger avsatt til slikt samarbeid. Utvalget mener det vil være viktig å satse videre på, styrke og koordinere det bilaterale samarbeidet innen høyere utdanning og forskning. Studentutveksling mellom Nord-Norge og Nordvest-Russland vil være særdeles viktig som et langsiktig tiltak for å bygge opp gode samarbeidsrelasjoner mellom de to landene. Utvalget mener derfor at det må utarbeides en helhetlig norsk utdanningspolitikk i forhold til Nordvest-Russland. Det må i forbindelse med dette legges til rette for økt finansiering for studentutveksling, spesielt mellom Norge og Russland. Både russiske og norske studenter har vanskelig for å finne samlet informasjon om eksisterende muligheter og hva slags studier de forskjellige stipendene dekker. Det bør koordineres interdepartementalt for å gi en lettere informasjonstilgang om ulike støtteordninger og pågående samarbeidsprosjekter.

Forskningsinfrastruktur

Med de store forskningsmessige utfordringene i Arktis er det spesielt viktig å sikre en bedre koordinering av forskning og utnyttelse av logistikk og infrastruktur. For å ha et sirkumpolart nettverk av stasjoner som kan betjene arktisk forskning og overvåking, er det viktig å bidra til å bygge opp infrastrukturen i russisk Arktis. I forbindelse med planleggingen av det internasjonale polaråret (IPY) i 2007–2008 er det viktig å få på plass slik infrastruktur som kan tjene fremtiden. For norsk polarforskning er i dag et isgående forskningsfartøy den største mangelen, og en rekke aktører, inkludert Norges forskningråd, har tatt opp denne saken.

På denne bakgrunn må Norge få et nytt, moderne isgående forskningsfartøy for å kunne arbeide i de periodevis isdekkete deler av Barentshavet. Norge må jobbe aktivt for å få etablert et sirkumpolart nettverk av forsknings- og overvåkingsstasjoner, i første rekke i samarbeid med Russland. Øremerkede midler bør settes av til dette som en del av nordområdemilliarden.

Helse

Menneskenes helse og velvære er sentrale elementer for å skape rom for en ny giv i nord. Smittsomme sykdommer som HIV/AIDS og tuberkulose er et økende problem i Nordvest-Russland. For å skape stabilitet og gode levekår for folk i området er det viktig å begrense utvikling og spredning av slike sykdommer. Dette er også viktig for å redusere faren for spredning av sykdommer over grensen til Norge. Norge må derfor fortsette et aktivt prosjektsamarbeid med helsemyndighetene i Nordvest-Russland, hvor utveksling av spesialister og etterutdanningstilbud er viktig. Slikt samarbeid bør fokusere på behandling og forebygging, spesielt av smittsomme sykdommer, på den ene siden og kompetanse- og teknologiutveksling på den andre siden. Telemedisin må fortsatt være et prioritert område innenfor det arktiske og regionale arbeidet.

Folk-til-folk-samarbeid

Med ro og stabilitet som overordnet mål for norsk nordområdepolitikk er det avgjørende å knytte sivilt samfunn i de to land tett sammen. Det vil også bidra til demokratiutvikling. Kapasitet i offentlig forvaltning og aktive russiske frivillige organisasjoner er også viktig i en slik utvikling av samfunnet. Norge bør satse på gjensidig utveksling, hospitering og opplæring av forvaltere og andre fagfolk. I tillegg må det legges til rette for samarbeid mellom russiske og norske frivillige organisasjoner i Nordvest-Russland som et virkemiddel til å stimulere politisk deltakelse og engasjement.

Det vellykkede folk-til-folk-samarbeidet i Barentsregionen omfatter mange sektorer og danner grunnlag for en økende kulturell samforståelse Kulturutveksling i nord vil også være et viktig bidrag til utenrikspolitikk og som tillitskaper for næringslivet. Samarbeidet i Barentsregionen må styrkes og danne mønster for lignende samarbeid i en sirkumpolar sammenheng. Dersom OL arrangementet i 2014 lar seg realisere i Tromsø, vil det, og prosessen frem mot det, gi betydelig fokus på nordområdene og kan bidra til å rette oppmerksomhet mot urfolkene her.

Svalbard: Kull, forskning og miljøturisme

Svalbard har utviklet seg raskt til et samfunn som står på flere næringsben. Ingen enkeltnæring er lenger nødvendig for å opprettholde norsk bosetting eller tilstedeværelse, men utvalget anser at det er utenfor dets mandat å foreslå hvilke næringer som skal være basis for fremtidens norske tilstedeværelse på Svalbard. For enkelte segmenter av det globale samfunn er Svalbard en mer attraktiv møteplass enn fastlands-Norge. Som plattform og verksted for å utvikle internasjonale relasjoner har Svalbard noen enestående fortrinn som Norge ennå ikke fullt ut har utnyttet i sin utenrikspolitikk.

Det kan være grunn til å tro at norsk næringslivstenking på Svalbard også kan være en drivkraft bak russisk tenking, på samme måte som sovjetiske handlinger i sin tid påvirket Norges svalbardtenking. Trapper Norge ned kulldriften, mister Arktikugol et argument for å få subsidiering av sin kullgruvevirksomhet. Infrastrukturen i Pyramiden og Barentsburg krever trolig omfattende investeringer for å møte vestlig standard enten det gjelder turisme eller forskning, men deler kan tas i bruk straks.

Utvalget har merket seg at midler til polarforskning stadig har blitt redusert, i strid med tidligere mål og i motsetning til internasjonal satsing. Det må avsettes mer driftsmidler til forskning på Svalbard, hvorav en del øremerkes til norsk forskning innenfor russisk-norsk samarbeid, og til høyere utdanning av russiske studenter som tilbud på UNIS.

Dette tilsier at det bør stimuleres til norsk-russisk fellesutvikling av en miljøtilpasset og miljøvennlig turistnæring på Svalbard. Innenfor Nordområdemilliarden må det satses driftsmidler til tverrfaglig Svalbardforskning med fokus på klima, miljøovervåking og romforskning, samt øremerkes midler til russisk-norsk forskningssamarbeide.

Når det gjelder veivalg for norsk virksomhet på Svalbard foreligger det særmerknader fra utvalgsmedlem Rasmus Hansson, Tor Fjæran, Ivan Kristoffersen og Knut Lægreid. Se kapittel 5.7.

Til toppen
Til dokumentets forside