NOU 2003: 32

Mot nord!— Utfordringer og muligheter i nordområdene

Til innholdsfortegnelse

2 Utvalgets arbeid

2.1 Oppnevning av utvalget og utvalgets mandat

På initiativ fra utenriksminister Jan Petersen fattet regjeringen 3. mars 2003 beslutning om å opprette et ekspertutvalg for nordområdene for å identifisere nye utfordringer og muligheter som Norge står overfor i nord, og utfra et overordnet perspektiv vurdere hvordan norske interesser best kan ivaretas. Utvalgets mandat er presentert i Boks 2.1: Utvalgets mandat .

Boks 2.1 Utvalgets mandat

Utvalget skal identifisere de nye utfordringer som Norge står overfor i nord og utrede konsekvensene av disse, og identifisere muligheter som åpner seg på ulike sektorer. Uten å vurdere jurisdiksjonsspørsmål og grunnleggende sikkerhetsinteresser pr. se, står utvalget fritt til å vurdere alle saksområder der internasjonale samarbeidsrelasjoner er, eller bør bli, viktige. Det skal arbeide utfra et overordnet, helhetlig perspektiv på hvordan norske interesser best kan ivaretas.

Utvalget skal arbeide i samråd med berørte sektorer og næringsinteresser, og kan innhente faglige utredninger etter behov innen den tildelte kostnadsramme. Det bør også tilstrebe å holde kontakt med den bredere, interesserte offentlighet og være åpen for debatt og innspill til gruppens arbeid underveis.

Utvalget skal utarbeide en rapport til Utenriksdepartementet innen 1. november 2003*. Rapporten bør ikke overskride 200 sider, men faglige innspill eller utredninger kan om ønskelig følge som vedlegg. Rapporten bør inneholde konkrete forslag til oppfølging. Økonomiske, administrative og andre vesentlige konsekvenser av forslagene skal utredes i samsvar med Utredningsintruksens kapittel 2.

* I forbindelse med oppnevningen ble tidsfrist for avlevering endret fra 1. november til 1. desember.

2.2 Utvalgets sammensetning

Utvalget har hatt følgende medlemmer:

  • Direktør Olav Orheim (leder) (Norsk Polarinstitutt), Tromsø

  • Forskningsdirektør Ingvild Broch (Universitetet i Tromsø)

  • Senterleder Else Grete Broderstad (Senter for samiske studier, Universitetet i Tromsø)

  • Direktør Tor Fjæran (Statoil), Stavanger

  • Direktør Leif Forsell (Norsk institutt for landbruksøkonomisk forskning), Oslo (erstattet Christel Elvestad, NILF Bodø, i juni 2003)

  • Generalsekretær Rasmus Hansson (Verdens naturfond (WWF) Norge), Oslo

  • Reindriftssjef Ellen Inga O. Hætta (Reindriftsforvaltningen), Kautokeino

  • Tidl. sjefredaktør Ivan Kristoffersen, Tromsø/Odense

  • Regionsjef Knut Lægreid (Linjegods), Tromsø

  • Sekretariatsleder Lars Otto Reiersen (Arctic Monitoring and Assessment Program), Oslo

  • Førsteamanuensis Vigdis Stordahl (Avdeling for barne- og ungdomspsykiatri, Universitetet i Tromsø), Karasjok

  • Seniorforsker Willy Østreng, Fridtjof Nansens Institutt, Oslo 03.03–01.08.03. Fra 01.08–08.12.03 Vitenskaplig leder, Senter for grunnforskning ved Det norske videnskabsakademi, Oslo.

Sekretariatet har vært ledet av rådgiver Birgit Njåstad (Norsk Polarinstitutt). Ivar Haugen, Anne Kibsgaard, Bjørn Fossli Johansen og Christopher Brodersen (alle Norsk Polarinstitutt) har bistått sekretariatet.

2.3 Hvorfor trenger Norge en ny nordområdepolitikk?

En tredjedel av Norges fastland har en kystlinje som strekker seg nord for Polarsirkelen. Med kongerikets forlengelse til Svalbard går norsk område langt inn i Polhavet, og med 200 nautiske mils økonomiske soner har Norge ansvar og plikter i et havområde mer enn seks ganger større enn det norske fastland. Det er slik en geografisk begrunnelse for at Norge skal føre en nordområdepolitikk som både vektlegger norske interesser og hensynet til norsk utenrikspolitikk. I nordområdene grenser norske interesser opp mot Russland, USA, Canada, Sverige, Finland, Island, Grønland og Færøyene. Like mye som nordområdene er av betydning for næringsliv, bosetting og økonomi i Norge, like viktig er nordområdene som utenrikspolitisk samarbeidsområde.

Etter opphøret av den kalde krigen har det vært betydelige endringer i de internasjonale rammebetingelsene for utformingen av norsk nordpolitikk. I perioden 1945–91 kunne Norge påregne alliert støtte – politisk såvel som militært – i sitt forhold til Sovjetunionen. Tidligere utenriksminister Knut Frydenlund sa det slik:” Norges handlefrihet østover er avhengig av ryggdekning vestover.» Ved en kombinasjon av avskrekking , gjennom NATO-medlemskapet og et effektivt nasjonalt forsvar, og beroligelse gjennom selvpålagte militære begrensninger, fikk Norge et handlingsrom for sin nordpolitikk som bidro til å bevare ro og stabilitet i nordområdene. Etter 1991 synes den vestlige ryggdekningen å ha minket blant annet ved at flere av Norges allierte har utfordret innholdet i norsk nordpolitikk, ikke minst når det gjelder forvaltningen av levende ressurser i Barentshavet. Det bilde som avtegner seg idag er at Norge i en viss utstrekning står mer alene i sin nordpolitikk enn tidligere og at interessesammenfallet med Russland har øket, blant annet i utnyttelsen av ressursgrunnlaget i russisk Arktis. Dette gir et endret grunnlag for utformingen av norsk nordpolitikk.

Det er åpenbart at et eventuelt EU-medlemskap vil få store konsekvenser for Norges nordområdepolitikk, fra sikkerhets- og alliansepolitikk til fiskeriforhandlingene med Russland. Samtidig er en analyse av virkningene – selv innefor et begrenset område som nordområdepolitikken – et altfor omfattende spørsmål for utvalget til å behandle med den sammensetning og tidsramme som har vært til rådighet.

Under arbeidet med rapporten Mot Nord! har også utvalget hatt diskusjoner om avgrensningene mellom innenrikspolitiske interesser og utenrikspolitiske forhold. Et spesielt trekk ved utviklingen, som ble forsterket etter Sovjetunionens sammenbrudd, er at grensene mellom innenrikspolitikk og utenrikspolitikk nedtones.

Olje- og gassvirksomhet på sokkelområdene i nord er ett eksempel på et utvisket skille mellom nasjonale og internasjonale interesser. Krav til økonomisk utbytte kombinert med behovet for å ta vare på et sårbart miljø gjør at en må finne nye beslutningsmekanismer, slik at alle interesser kan bli hørt.

Nordområdene blir i økende grad transportvei for skip som er en potensiell miljøtrussel. Dette problemet må drøftes internasjonalt, regionalt og lokalt for at man skal kunne imøtegå virkningene av et eventuelt uhell raskt og effektivt.

Et annet eksempel er norsk fiskerinæring, som både er en viktig eksportnæring og et virkemiddel i distriktspolitikk, og samtidig en del av utenrikspolitikken i forhandlinger om kvoter og forvaltning.

De nye utenrikspolitiske utfordringene av økt virksomhet, større åpenhet og mer samarbeid i nordområdene må finne veien inn i en samlet nordområdepolitikk.

Det har vært hevdet overfor utvalget at Norge ikke har noen politikk for nordområdene – at norsk utenrikspolitikk har vært og er sterkt engasjert i utviklingshjelp, problemer og konflikter i fjerne områder av verden, mens norske nærområder er blitt forsømt som utenrikspolitisk satsingsområde. Et klart eksempel på at det er nyanser i påstanden om manglende nordområdepolitikk, er det fiskeripolitiske samarbeidet mellom Norge og Sovjetunionen, som i 1970-årene var et av de få sivile initiativ som ble gjennomført i et område der tunge militære prioriteringer lammet forsøk på mellomfolkelig samarbeid. Norges sterke engasjement i atomproblemene i Nordvest-Russland er også nordområdepolitikk. De siste tyve år har Norge hatt en løpende debatt om urfolks rettigheter, et saksområde som strekker seg ut over egne grenser og drøftes i mange internasjonale fora. Overordnede prinsipper om å sikre suverenitet, bevare ro og stabilitet, og søke ryggdekkning fra vestlige allierte har vært sentralt for norsk utenrikspolitikk i hele etterkrigstiden.

Etter oppløsningen av Sovjetunionen har oppmerksomheten rundt det som skjer i våre nære nordområder vokst kraftig. Interessen for nordområdespørsmål er stor, ikke bare blant noen få spesialister, nordområdespørsmål har kommet på den offentlige dagsorden og beveget seg ut av spesialistenes arena.

Vi kan si at Norge har hatt nordområdepolitikk på avgrensede områder, men ingen helhetlig politikk der norske interesser også ses i et internasjonalt perspektiv. Med de nye åpninger og utfordringer som melder seg for næringsliv, for økonomi og bosetting, vil nordområdene bli en arena for nye muligheter. På denne bakgrunn mener utvalget at Norge trenger en klar og tydelig overordnet nordområdepolitikk hvor dagens situasjon og forventede utvikling i området, sammen med uttalt nasjonal sektorpolitikk må danne grunnstammen. I sin tilnærming legger utvalget til grunn et all-arktisk perspektiv som overbygg for norsk utenrikspolitikk i nordområdene. Samtidig vil utvalget understøtte forventningene til Barentsregionen som et satsingsområde, der også en russisk økonomi i vekst kan bidra til å gi rom for nye investeringer og næringslivsinitiativ i regionen.

2.4 Utvalgets forståelse av mandatet

2.4.1 Hva er nordområdene?

I forhold til mandatet forstår utvalget nordområdene som hele det sirkumpolare Arktis, inkludert Barentsregionen og Barentshavområdet .

Det sirkumpolare Arktis defineres her lik AMAPs avgrensning av Arktis, dvs. langs polarsirkelen på land og noe lenger sør i de marine områdene. Figur 2.1 viser denne, samt noen andre naturgeografiske avgrensninger.

Utvalget har definert Barentsregionen (Figur 2.2) i tråd med Barentssamarbeidets bruk av begrepet. Definisjonen er politisk/administrativ, og inkluderer følgende administrative enheter: Nordland, Troms, Finnmark, Norrbotten og Västerbotten, Norra Österbotten, Lappland, Kainuu, Murmansk, Karelen, Arkhangelsk, Komi, Nenets. Når det gjelder miljøspørsmål inkluderes tilliggende havområder i definisjonen.

Mange av de viktigste prosessene som antas å ha betydning for utviklingen i nordområdene, finner sted i Barentshavet og tilliggende øygrupper i nord og nordøst, nære landområder på fastlandet, samt Petsjorahavet (Barentshavområdet som illustrert i Figur 2.3). Med «nære nordområder» menes Barentsregionen og Barentshavområdet.

Figur 2.1 Arktis

Figur 2.1 Arktis

Kilde: AMAP (www.amap.no)

Figur 2.2 Barentsregionen

Figur 2.2 Barentsregionen

Kilde: www.beac.st

Figur 2.3 Barentshavområdet med tilliggende hav

Figur 2.3 Barentshavområdet med tilliggende hav

Kilde: Norsk Polarinstitutt

2.4.2 Forholdet til uttalt politikk

Utvalget har i sitt arbeid tatt hensyn til uttalt overordnet politikk og sektorpolitikk for nordområdene.

Utvalget har ikke funnet at det foreligger en egen, uttalt norsk nordområdepolitikk, men antar likevel at overordnede prinsipper kan leses ut av eksisterende politiske dokumenter og strategier, og at målformuleringene i de internasjonale politiske prosessene Norge har sluttet seg til er rettledende. Utvalget antar at øvrige politiske føringer ligger nedfelt i en rekke relevante sektorpolitiske stortingsdokumenter, bl.a.:

  • St.meld. nr. 12 (2001–2002) Rent og rikt hav

  • St.meld. nr. 55 (2000–2001) Om samepolitikken

  • St. meld nr 33 (2000–2001) Tilleggsmelding til St.meld. nr 55 (2000–2001) Om samepolitikken

  • St.meld. nr. 47 (1994–1995) Om handlingsprogrammet for Øst-Europa

  • St. meld nr. 12 (2000–2001) Om Norge og Europa ved inngangen til et nytt århundre

  • St.meld. nr. 34 (1993–1994) Om atomvirksomhet og kjemiske våpen i våre nordlige nærområder

  • «Atomsikkerhet og miljø» – Handlingsplan for oppfølging av Stortingsmelding nr. 34 (1993–94)

  • St. prp. nr. 74 (1993–1994) Om plan for samarbeid med Sentral- og Øst-Europa samt SUS-landene og i Barentsregionen

  • UD strategidokument: Norge og Russland. Mål og virkemidler i den videre utvikling av vår Russlandspolitikk (2000)

  • St.meld. nr. 22 (1994–1995) Om miljøvern på Svalbard

  • St.meld. nr. 9 (1999–2000) Om Svalbard

2.4.3 Overordnede målformuleringer i norsk nordområdepolitikk

Overordnede målformuleringer for nordområdene generelt:

  • å fremme en bærekraftig utvikling i Regionen, under hensyntagen til de prinsipper og anbefalinger som ble fremsatt i Rio-erklæringen og UNCEDs Agenda 21.

Kirkeneserklæringen ifm. etablering av Barentsrådet

  • å skape ny bærekraftig vekst i nord ved å realisere det regionale samarbeidspotensialet som bl.a. Russlands åpning har skapt.

St.prp. nr. 74 (1993–1994)

  • å fremme samarbeid, koordinasjon og interaksjon mellom de arktiske stater, med medvirkning fra de arktiske urfolk og andre innbyggere, spesielt mhp. forhold relatert til bærekraftig utvikling og miljøvern i Arktis.

Arktisk råd – Etableringsdokument (1996)

  • Arbeidet med å veve Russland tettere inn i forpliktende europeiske og euro-atlantiske samarbeidsstrukturer er etter Regjeringens syn det viktigste bidrag Norge kan yte for å styrke stabiliteten i nordområdene og dermed i Europa. Det er særlig gjennom vår deltakelse i NATO, i et nært samarbeid med EU og gjennom det regionale samarbeid i nord at Norge kan yte sine bidrag

St.meld. nr. 12 (2000–2001)

Overordnede målformuleringer for Svalbard spesifikt:

Målene for norsk svalbardpolitikk har ligget fast i lang tid, og er blant annet uttrykt i St.meld. nr. 39 (1974–75) Vedrørende Svalbard og St.meld. nr. 40 (1985–86) Svalbard og i senere stortingsdokumenter om Svalbard. St.meld. nr. 40 formulerer målsetningen på denne måten:

«Regjeringens overordnede mål for svalbardpolitikken er en konsekvent og fast håndhevelse av suvereniteten, korrekt overholdelse av Svalbard-traktaten og kontroll med at traktaten blir etterlevet, bevaring av ro og stabilitet i området, bevaring av områdets særegne villmarksnatur og opprettholdelse av norske samfunn på øygruppen.»

St.meld. nr. 9 (1999–2000) Om Svalbard fastsetter at all næringsvirksomhet, ressursutnytting og forskning må skje innenfor de rammer som hensynet til bevaring av Svalbards naturmiljø og kulturminner setter.

2.4.4 Forholdet til andre pågående prosesser

En rekke pågående prosesser og tiltak av politisk, organisatorisk, juridisk og økonomisk art berører i større eller mindre grad utvalgets mandat. Utvalget har tatt disse prosessene i betraktning, men stort sett avstått fra å gå direkte inn i detaljer eller spørsmål som er under politisk behandling i andre fora. Utvalget har isteden konsentrert seg om overordnede veivalg og utfordringer, samt områder der det er behov for nye initiativ. Eksempler på slike prosesser er:

  • Distriktskommisjonen

  • Arbeidet med Helhetlig forvaltningsplan for Barentshavet

  • Arbeidet med Utredning av konsekvensene av helårlig petroleumsvirksomhet i området Lofoten – Barentshavet (ULB)

  • Havressurslovutvalget

  • Samerettsutvalget

  • Arbeidet med Finnmarksloven

  • Arbeidet med Nordisk samekonvensjon

  • Biomangfoldlovutvalget

  • Implementeringen av EUs Vannrammedirektiv

  • Planlovutvalget

2.5 Møter og arbeidsform i utvalget

Utvalget har i perioden 25. mars til 30. november 2003 avholdt 9 ordinære møter over 18 møtedager. I tillegg gjennomførte utvalget en studietur i Russland 29. august til 4. september med besøk hos myndigheter og organisasjoner i Moskva og St. Petersburg.

I tråd med mandatet har utvalget lagt opp til en arbeidsform som har søkt å konsultere miljøer og enkeltpersoner med særlig interesse og ekspertise for de temaene utvalget har behandlet. Utvalget har gjennomført to «Nordområdeseminar» med fire ulike tema, hvor spesielt interesserte personer/miljøer ble invitert til å diskutere utvalgte emner.

Utvalget har også gjennomført møter med den amerikanske, canadiske, danske, finske, islandske, svenske og russiske ambassade for å bli orientert om og diskutere forhold rundt nordområdepolitikk i disse landene. Utvalget har også hatt møte med EU-delegasjonen til Norge. Utvalget har videre gjennomført møter med en rekke sentrale departementer bl.a. for å bli orientert om samarbeid og muligheter i nord, og fått innspill fra de norske ambassadene i Moskva, Ottawa og Washington D.C.

Utvalget har i arbeidet fått flere sentrale temaer vurdert eksternt gjennom forskjellige notater (se kapittel 7). Videre har utvalget mottatt en rekke skriftlige innspill fra organisasjoner og private, og fått informasjon gjennom å delta på konferanser og seminarer. I alt har utvalget blitt presentert for over 5 000 sider relevant materiale. Utvalget retter en stor takk til alle som har kommet med disse bidragene, og som har deltatt i seminarene og i andre møter med utvalget.

Med den gitte tidsrammen (8 måneder) har det ikke vært mulig å gå dypt inn i alle tenkelige nordområdespørsmål. Enkelte tema har derfor blitt summarisk behandlet. Allikevel har utvalget prøvd så langt mulig å gi detaljert bakgrunnsinformasjon som grunnlag for videre beslutninger. Slik håper utvalget at utredningen har klart å få frem hovedutfordringene og mulighetene som ligger der Norge møter andre land i nord.

2.6 Oversikt over kapitlene

Utredningen er delt i 7 kapitler og 1 vedlegg.

I kapittel 1 presenteres en oppsummering av det utvalget anser som de viktigste veivalgene som bør gjøres for å skape en ny giv i en styrket norsk nordområdepolitikk både innenfor politisk organisering, næringsliv, miljø, utdanning og forskning og Svalbard. Kapitlet er basert på tilrådingene utredet i kapittel 5.

I kapittel 2 presenteres utvalgets mandat, sammensetning og arbeidsform.

I kapittel 3 diskuterer utvalget bakteppet som setter nordområdene i perspektiv i forhold til samlet nasjonal politikk. Spesielt understrekes det historiske spranget nordområdene har vært gjennom, fra den kalde krigs tid da regionen var en perifer, samarbeidsfattig region hvor de militærstrategiske forhold i en stor grad var i fokus, til jernteppets fall og dagens situasjon da området igjen er av internasjonal interesse med aktivt samarbeid på tvers av grensene. Denne nye åpenheten vises blant annet ved at en rekke politiske prosesser er kommet i gang i nordområdene gjennom de siste årene. Selv om store deler av 90-årene også var preget av brutte forventninger til økonomisk utvikling, er mulighetene til felles utvikling og samarbeid nå blitt mye sterkere. Kapitlet omtaler videre nordområdenes befolkning, og viser til at områdets næringsliv i stor grad er basert på de rike naturressursene, som gjennom alle tider har vært grunnlaget for bosetting i det sirkumpolare nord. Utvalgte næringer beskrives nærmere, og det vises til at disse utvilsomt møter store utfordringer. Miljøet og naturressursene, som ikke bare er grunnlag for en rekke næringer, men som også har verdi i seg selv, er under stadig større press. Klimaendringer, forurensning og overbeskatning er noen av utfordringene som beskrives. Forhold i det sivile samfunn som utvalget finner spesielt viktig i forhold til utvikling av en slagkraftig nordområdepolitikk, urfolksrettigheter, forskning og utdanning, kulturutveksling og helsesituasjonen, er kort beskrevet. Utvalget har også valgt å peke på noen viktige utviklingstrekk i nordområdesammenheng hos de andre aktørene i nordområdene, dvs. Russland, USA, Canada, de nordiske land og EU. Til slutt gis en kort beskrivelse av trekk i utviklingen på Svalbard som antas å være av utenrikspolitisk betydning.

Kapittel 4 peker kort på de helt overordnede drivkrefter og prosesser, først og fremst politiske og økonomiske, som utvalget mener styrer utviklingen i nordområdene.

I kapittel 5 har utvalget, ut fra bakgrunnsinformasjonen i bakteppet og med de pågående drivkreftene som ramme, anbefalt veivalg og tiltak som utvalget mener vil være påkrevd i utformingen av en ny og styrket nordområdepolitikk. Utvalget understreker gjennom disse anbefalingene at det er viktig at det nå tas et grep i forhold til å utforme en ny, styrket og koordinert politikk som ivaretar Norges interesser i det internasjonale nordområdebildet.

I kapittel 6 diskuterer utvalget de administrative og økonomiske konsekvensene av tiltak og anbefalinger fremmet i kapittel 5. Selv om mange av anbefalingene kan gjennomføres ved administrativ omprioritering og omorganisering, er det også en rekke konkrete tiltak som krever at det tilføres friske midler.

Kapittel 7 gir en oversikt over materiale som har vært tilgjengelig for utvalget. Det meste av dette blir lagt ut på egen hjemmeside http://npolar.no/nordutvalg som opprettes i forbindelse med at denne utredningen legges ut elektronisk ved avlevering.

I Vedlegg 1 er gitt en historisk fremstilling av Norge i nord som et bakteppe til den nyere historien.

Til toppen
Til dokumentets forside