4 Utgangspunkter

4.1 Foretakspensjonsloven

4.1.1 Et forsikringsrettslig regelverk

Foretakspensjonsloven inneholder et utførlig forsikringsrettslig regelverk for ytelsesbaserte pensjonsordninger. Dette er den type pensjonsordning som tradisjonelt har vært mest brukt av private foretak for å sikre foretakenes arbeidstakere pensjonsytelser i tillegg til ytelsene fra folketrygden, og en meget vesentlig del av virksomheten i livsforsikringsselskap og pensjonskasser er derfor knyttet til kollektiv pensjonsforsikring. I foretakspensjonslovens regelverk stilles det utførlige krav til utformingen av de enkelte pensjonsordninger og det gis regler for det innbyrdes trepartsforhold mellom pensjonsinnretning, foretak og arbeidstakerne som medlemmer i pensjonsordningen. Loven legger særlig vekt på å sikre medlemmenes opptjente pensjonsrettigheter til enhver tid.

1) Ytelsesbaserte pensjonsordninger er basert på kollektiv pensjonsforsikringsavtale. Avtalepartene er pensjonsinnretningen og foretaket, men det er første og fremst foretakets arbeidstakere som er de forsikrede. Det er knyttet dødelighetsrisiko til arbeidstakernes pensjonsrettigheter, og rett til alderspensjon bortfaller ved død, uavhengig av om død inntrer før eller etter uttak av pensjon. Biometrisk risiko er derfor av vesentlig betydning ved beregningen av de årlige premier foretaket skal betale som ledd i finansieringen av pensjonsrettighetene.

Det sentrale element i pensjonsforsikringsavtalen er den pensjonsplan som ligger til grunn for pensjonsordningen, og som kontraktsfester hvilke pensjonsytelser arbeidstakerne etter hvert vil opptjene etter lønn og tjenestetid i foretaket (foretakspensjonsloven §§ 2-3 og 4-2). Pensjonsinnretningen skal garantere de ytelser som opptjenes etter pensjonsplanen (foretakspensjonsloven § 2-3 annet ledd), og den må sikre sitt ansvar ved til enhver tid å ha en premiereserveavsetning tilsvarende netto kapitalverdi av pensjon opptjent i pensjonsordningen (foretakspensjonsloven § 9-1 og forsikringsvirksomhetsloven § 9-16).

Pensjonsytelsene er ikke beløpsmessig fastsatt i pensjonsplanen. Pensjonsplanen inneholder imidlertid forhåndsfastsatte regler om beregningen av de pensjonsytelser som skal utbetales av pensjonsinnretningen når et medlem har nådd opptjeningsalderen, normalt 67 år. Hovedregelen er at pensjonsytelsen for det enkelte medlem blir bestemt ut fra medlemmets lønnsforhold og tjenestetid ved nådd opptjeningsalder (foretakspensjonsloven § 4-2 første ledd). Pensjonsplanen bygger på prinsippet om lineær årlig opptjening av retten til pensjon, og de ytelser pensjonsplanen gir et medlem rett til, forutsettes opptjent fullt ut ved tjenestetid frem til nådd opptjeningsalder. En arbeidstaker har til enhver tid opptjent en så stor del av fulle ytelser som arbeidstakerens tjenestetid i foretaket på beregningstidspunktet utgjør i forhold til tiden fra det tidspunkt arbeidstakeren ble opptatt som medlem i pensjonsordningen, og til arbeidstakeren vil nå opptjeningsalderen (67 år). Ved beregningen legges arbeidstakerens lønn på beregningstidspunktet til grunn. Ved fratreden før opptjeningsalder sikres medlemmets opptjente pensjon ved fripolise (foretakspensjonsloven § 4-7).

Pensjonsordningen finansieres av foretaket ved innbetaling av årlig premie, men heller ikke denne er beløpsmessig fastsatt i pensjonsplanen. Årlig premie må – i samsvar med prinsippet om lineær opptjening av pensjon – beregnes for hvert år på grunnlag av premieberegningsgrunnlaget for pensjonsordningen og den andel av retten til full pensjon som hver av arbeidstakerne har opptjent i løpet av året. Det er et sentralt krav at pensjonsordningen til enhver tid skal ha en premiereserve (pensjonskapital) for pensjonsinnretningen som etter beregningsgrunnlaget er tilstrekkelig til å sikre medlemmenes pensjonsrettigheter opptjent etter pensjonsplanen (foretakspensjonsloven § 9-1). Dette krever at hvert års samlede premier må være tilstrekkelig til å sikre den rett til pensjon som de enkelte medlemmer ut fra sin lønn og tjenestetid opptjener i løpet av året etter pensjonsplanens regler (foretakspensjonsloven § 9-2). Dette er også nødvendig for at de enkelte medlemmers opptjente pensjon skal være fullfinansiert ved den premiereserve (pensjonskapital) som er opparbeidet ved nådd opptjeningsalder, noe som er en forutsetning for pensjonsinnretningens garanti av ytelsene etter pensjonsplanen (foretakspensjonsloven § 2-3).

Prinsippet om lineær årlig opptjening innebærer at det enkelte medlem hvert år opptjener en bestemt brøkdel av retten til full pensjon etter pensjonsplanen, normalt beregnet ut fra hvor lang tjenestetid medlemmet vil ha ved nådd opptjeningsalder (foretakspensjonsloven § 4-2 første ledd). Pensjonsplanen blir dermed også bestemmende for beregning av de årlige premier og dermed for foretakenes årlige pensjonsutgifter. Dette innebærer, generelt sett, også at årlig premie for det enkelte medlem vil stige med alder og lønnsvekst, og at årlig premie derfor vil øke ganske vesentlig, særlig i siste del av medlemmets yrkesaktiv periode. Årsaken er at opptjent pensjon skal beregnes ut fra lønn og tjenestetid til enhver tid, og at opptjent pensjon etter lønnsstigning beregnes på nytt som om medlemmet har hatt det nye lønnsnivået i hele sin tjenestetid.

Dette følger av en kombinasjon av foretakspensjonsloven § 5-2 tredje ledd hvoretter endring av medlemmers lønn skal tillegges virkning fra endringstidspunktet, og foretakspensjonsloven § 4-2 første ledd hvoretter tjenestetiden til enhver tid skal beregnes ut fra det tidspunkt arbeidstakerne ble opptatt som medlemmene av pensjonsordningen. Årets premie må derfor – under hele tjenestetiden og i tilfelle frem til nådd opptjeningsalder – også omfatte premie (reguleringspremie) til dekning av kostnadene ved den årlige oppregulering av tidligere opptjent pensjon og tilhørende premiereserve som årlig lønnsøkning gjør påkrevd. Dette blir i meget stor grad styrende for nivået på foretakenes årlige pensjonsutgifter og dermed også for nivået på medlemmenes pensjonsytelser. Et foretak har riktignok adgang til å begrense de årlige oppreguleringspremier ved bestemmelse i regelverket hvoretter det ved anvendelsen av foretakspensjonsloven § 5-2 tredje ledd skal ses bort fra endringer i lønn ut over «den alminnelige lønnsutvikling i foretaket», jf. foretakspensjonsloven § 5-6 første ledd bokstav a) og b). I praksis er det likevel ikke så mange foretak som har gjort dette.

Disse forhold innebærer at systemet for opptjening av pensjon og premieberegning i ytelsesbaserte foretakspensjonsordninger lenge har medført betydelige utfordringer for foretakene fordi årlige pensjonsutgifter ofte blir så vel høye som lite forutsigbare. I tillegg kommer at årlige pensjonsutgifter også av andre grunner har økt vesentlig i senere år. Dette har sammenheng med den betydning pensjonsinnretningenes forventede kapitalavkastning og dødelighetsarv blir tillagt ved beregningen av årlige premier, og at det ikke har vært til å unngå at reduksjon av beregningsrenten og økt levealder har ført til høyere premier for foretakene, se nærmere nedenfor under punktene 2) og 3).

2) Pensjonsinnretningen forestår forvaltningen av pensjonsordningens midler til enhver tid. I premieberegningsgrunnlaget for pensjonsordningen er det forutsatt at pensjonsinnretningen selv vil oppnå en årlig avkastning av pensjonskapitalen til enhver tid (premiereserven) tilsvarende den premieberegningsrente som inngår i premieberegningsgrunnlaget for pensjonsordningen. Beregnet årlig avkastning som i de siste 15-20 årene har variert i området fra 4 til 2,5 prosent, går dermed til fradrag ved beregning av årlige premier. I tillegg til årlig premie fra foretaket plikter derfor pensjonsinnretningen selv årlig å tilføre pensjonsordningens premiereserve en avkastning som minst tilsvarer beregningsrenten (forsikringsvirksomhetsloven § 9-16 tredje ledd). Ellers vil rett til pensjon opptjent i pensjonsordningen ikke være fullfinansiert og sikret slik foretakspensjonsloven § 9-1 krever. Det er pensjonsinnretningen som bærer risikoen for at avkastningsresultatet i de enkelte år er tilstrekkelig til å dekke pensjonsinnretningens eget årlige tilskudd til pensjonsordningens premiereserve. I kortform omtales denne risikoen vanligvis som en avkastningsgaranti eller en rentegaranti.

I prinsippet er det opp til den enkelte pensjonsinnretning å avgjøre hvilket avkastningsnivå (beregningsrente) den vil legge til grunn ved beregningen av årlig premie. Av konkurransehensyn har imidlertid pensjonsinnretningenes premier i praksis vært basert på den til enhver tid høyeste lovlige premieberegningsrente, fastsatt av Finanstilsynet ut fra soliditetshensyn og markedsforhold til enhver tid (forskrift 30. juni 2006 nr. 869 til forsikringsvirksomhetsloven (livsforsikring) § 2-3). I de siste 10-15 årene er grensen for høyeste beregningsrente etappevis blitt satt ned fra 4 prosent til 2,5 prosent, noe som i første rekke har hatt sammenheng med utviklingen i rente- og verdipapirmarkedene. Dette er tiltak som uunngåelig har ført til at foretakenes årlige pensjonsutgifter har økt i de senere år fordi en tilsvarende større del av finansieringskostnadene må dekkes av premiene fra foretaket. De enkelte nedsettelser får virkning for etterfølgende beregning av årlig premie både for nye kontrakter og for fremtidig opptjening av pensjon under eksisterende pensjonsordninger. Derimot gir en reduksjonen av beregningsrenten ikke pensjonsinnretningen rett til etterberegning av premietillegg til de tidligere års premier som er betalt for allerede opptjente pensjonsrettigheter. Opptjente pensjonsforpliktelsers langsiktige karakter innebærer derfor at pensjonsinnretningene også etter en nedsettelse av beregningsrenten, vil ha en betydelig og langsiktig avkastningsrisiko knyttet til tidligere opptjent pensjon i ytelsesbaserte pensjonsordninger, se Utredning nr. 25, NOU 2011: 3 Fripoliser og kapitalkrav, kapittel 2.

Pensjonsinnretningen kan imidlertid redusere avkastningsrisikoen ved at den i år med høyere avkastningsnivå enn beregningsrenten gjør bruk av retten til å foreta «tilleggsavsetninger» som i senere år etter behov kan benyttes til å dekke årlig differanse mellom beregnet og faktisk avkastning (forsikringsvirksomhetsloven § 9-17). I et år hvor avkastningen tilordnet den enkelte kontrakt ikke er stor nok til å dekke det årlige avsetningskravet til dens premiereserve (forsikringsvirksomhetsloven § 9-16 tredje ledd), har pensjonsinnretningen rett til å oppfylle avsetningskravet ved overføring fra kontraktens tilleggsavsetninger (forsikringsvirksomhetsloven § 9-17 tredje ledd). I perioder hvor pensjonsinnretningenes årlige avkastningsresultater er svake som følge av forholdene i rente- og verdipapirmarkedene, foreligger det imidlertid begrenset mulighet for oppbygging av tilleggsavsetninger. Dette har vært situasjonen i de senere år. Den reelle betydningen av adgangen til å foreta tilleggsavsetninger, vil i slike perioder være tilsvarende mindre. Tilleggsavsetninger kan heller ikke benyttes til å dekke tap fordi avkastningsresultat i et år er negativt, det vil si at verdien av eiendelene i kollektivporteføljen er redusert i løpet av året, se Ot.prp. nr. 74 (2003-2004) side 65 flg. og Innst. O. nr. 4 (2004-2005) side 20.

Pensjonsinnretningens garanti for pensjonsytelser opptjent etter pensjonsplanen innebærer derfor indirekte en garanti av fremtidige avkastningsnivå – en «rentegaranti» – av betydelig varighet. Pensjonsinnretningenes reelle avkastningsrisiko knyttet til samlede pensjonsforpliktelser ligger for tiden på om lag et 3,5 prosent nivå selv om høyeste lovlige beregningsrente for ny opptjening under løpende kollektive kontrakter er 2,5 prosent. Dette innebærer at det over årene er bygget opp en avkastningsrisiko av betydelig omfang som reelt innebærer en trussel mot pensjonsinnretningenes egenkapital og soliditet.

3) I pensjonsplanene er det normalt lagt til grunn at pensjonsytelser skal utbetales så lenge et medlem lever (foretakspensjonsloven § 5-1). Det er imidlertid dødelighetsrisiko knyttet til opptjent pensjon, og retten til pensjon faller derfor bort når medlemmet dør, uavhengig av om dette skjer før eller etter uttak av pensjon. Forventet levealder og dødelighet – og dermed forventet utbetalingsperiode – må derfor tas i betraktning ved premieberegningen. Den dødelighetsstatistikk som angir forventet dødelighet og dermed forventet levealder for hver årsklasse, og som inngår i beregningsgrunnlaget for pensjonsordningen, legges her til grunn.

Et første utgangspunkt er at årlige premier må beregnes slik at premiereserven ved nådd opptjeningsalder (67 år) skal være tilstrekkelig til, uten ytterligere premiebetaling, å sikre utbetaling av pensjon i medlemmets forventede levetid. Dette betyr at pensjonsinnretningen har risikoen for økning av medlemmenes levealder i opptjenings- og utbetalingsperioden – ofte en periode på 40-50 år – i forhold til den dødelighetsstatistikk med risikomargin som er benyttet ved premieberegningen. Dette har vist seg å være en meget tyngende risiko. Levealder og utbetalingsperioder har i løpet av de senere tiår økt atskillig mer enn hittil forutsatt. Forskjellen mellom den tidligere dødelighetsstatistikk K1963 og den nye K2005 som for tiden benyttes, er ganske vesentlig. Økt levealder i årene etter K2005 krever nå at denne erstattes av et nytt dødelighetsgrunnlag og det jobbes for tiden med utarbeidelse av et slikt grunnlag (her benevnt K2013).

Et andre utgangspunkt er at pensjonsinnretningene ved beregning av årlig premie ut fra de enkelte medlemmers forventede levealder også vil ta hensyn til at pensjonsforpliktelser overfor en del medlemmer som dør i løpet av opptjenings- og utbetalingstiden, vil falle bort og dermed år om annet frigjøre midler som sikrer deres opptjente pensjon. Forventet omfang av frigjorte midler («dødelighetsarv»), beregnet ut fra dødelighetsstatistikken, har derfor også gitt grunnlag for fradrag i årlig premie. En beregning av forventet «dødelighetsarv» må imidlertid også ta i betraktning risikoen for at levealderen skal øke og dermed redusere dødelighetsarven i forhold til beregnet nivå. Denne risikoen lar seg imidlertid vanskelig beregne med rimelig sikkerhet eller tilstrekkelige marginer over så lange tidsrom som vanlige pensjonsforpliktelser dekker.

Pensjonsinnretningenes premieberegningspraksis har derfor vist seg over tid å medføre en vesentlig større risiko enn forventet, både for økt levealder og lengre utbetaling av pensjoner, og for redusert dødelighet og redusert dødelighetsarv i utbetalingsperioden. Selv om årlige premier senere kan forhøyes dersom levealderen viser seg å øke mer enn ventet, vil dette ikke gi vederlag for økt levealdersrisiko knyttet til pensjonsrettigheter opptjent før endringen. Akkumulert levealdersrisiko må i første omgang dekkes av pensjonsinnretningene selv ved en oppregulering av premiereservene for pensjonsforpliktelser, slik som ved overgangen til K2005, og dernest dekkes ved økte pensjonsutbetalinger til de mange pensjonister som lever lenger enn ventet. Den alminnelige økning i levealderen sett i forhold til de forutsetninger om dødelighet som er lagt til grunn for tidligere års premieregning, representerer derfor nå betydelige økonomiske utfordringer for pensjonsinnretningene.

4.1.2 Forholdet til folketrygden

Foretakspensjonslovens ytelsesbaserte tjenestepensjonsordninger fremstår på mange måter som en påbygning på pensjonssystemet i folketrygdloven før loven ble endret og det nye regelverket om alderspensjon trådte i kraft i 2011. Regelverket i folketrygdloven, slik det var utformet da foretakspensjonsloven ble utarbeidet og vedtatt, gjorde dette mulig. Før folketrygdreformen i 2011 bygget pensjonssystemet i folketrygden på følgende prinsipper:

• Folketrygden var en ytelsesbasert pensjonsordning hvor den pensjonsytelse som kom til utbetaling ved fastsatt pensjonsalder, ble beregnet etter forhåndsfastsatte regler ut fra lønn og medlemskapstid (folketrygdloven § 19-5. jf. § 3-8).

• Folketrygden var i hovedsak basert på årlig lineær opptjening av en forholdsmessig del av fulle ytelser, beregnet ut fra krav til samlet medlemskapstid ved nådd pensjonsalder (folketrygdloven § 3-8 annet ledd).

• Folketrygdens pensjonsalder var lik pensjonsalderen (opptjeningsalderen) i foretakspensjonsloven (folketrygdloven § 19-4).

• Pensjonsytelsen fra folketrygden blir utbetalt så lenge medlemmet lever.

I kortform innebar dette at pensjonssystemet i dagjeldende folketrygdlov bygget på et system for opptjening, beregning og utbetaling av pensjon grunnet på prinsipper som lot seg videreføre i et regelverk for ytelsesbaserte pensjonsordninger etter foretakspensjonsloven. Folketrygdsystemet kunne dermed også gi viktige føringer ved utformingen av regelverket for ytelsesbaserte tjenestepensjonsordninger som et sosialpolitisk redskap for å gi pensjonsytelser i tillegg til ytelsene fra folketrygden. I foretakspensjonsloven stilles det også krav til utformingen av pensjonsordningens pensjonsplan slik at det settes grenser for samlet pensjon fra pensjonsordningen og folketrygden.

En hovedbestemmelse her er forholdsmessighetsprinsippet i foretakspensjonsloven § 5-3. Der kreves det, for det første, at pensjonsplanen fastsetter pensjonsytelsene slik at forholdet mellom de enkelte medlemmers samlede pensjonsytelser fra pensjonsordningen og folketrygden blir rimelig ut fra lønn og tjenestetid i foretaket. For det annet, de samlede pensjonsytelser fra pensjonsordningen og folketrygden skal ikke utgjøre en større prosentandel av lønnen for medlemmer med høyere lønn enn for medlemmer med lavere lønn. Dette må ses i sammenheng med hovedreglene i foretakspensjonsloven § 2-3 tredje ledd hvoretter pensjonsplanen skal gjelde for alle arbeidstakere og forsikrede, og i foretakspensjonsloven § 3-3 hvoretter pensjonsordningen skal omfatte alle arbeidstakere som har fylt 20 år.

I tillegg krever foretakspensjonsloven § 5-7 mer konkret at pensjonsplanen for pensjonsordningen skal utformes slik at de samlede pensjonsytelser fra pensjonsordningen og beregnet folketrygd for hvert medlem ikke skal overstige 100 prosent av lønn inntil 6 G, 70 prosent av lønn mellom 6 G og 12 G, og 0 prosent av lønn over 12 G. I praksis har bestemmelsene i foretakspensjonsloven §§ 5-3 og 5-7 ført til at pensjonsplanens ytelser normalt er fastsatt ut fra lønn og (forhånds)beregnet folketrygd for det enkelte medlem, og at pensjonsytelsene fra pensjonsordningen beregnes for hvert år med sikte på at samlet pensjon fra pensjonsordningen og folketrygden vil utgjøre et beløp i området 60 til 70 prosent av lønn ved nådd opptjeningsalder. Grovt sagt betyr dette at beregnet folketrygd kommer til fradrag ved årlig beregning av pensjonsgivende lønn i tjenestepensjonsordningen. Folketrygdens andel av samlet pensjon er betydelig, men samtidig degressiv i forhold til de enkelte medlemmers lønnsnivå. Av Utredning nr. 13, NOU 2005: 15 Obligatorisk tjenestepensjon side 86 Tabell 9.1, fremgår at folketrygdens kompensasjonsgrad i forhold til lønn i intervallet 4 G til 12 G er beregnet å variere fra 57 prosent til 33 prosent. Tjenestepensjonens andel av forventet samlet pensjon vil således være stigende med lønnsnivå opp til 12 G, hvor den vil utgjøre om lag halvparten av samlet alderspensjon.

Foretakspensjonsloven § 5-5 inneholder nærmere regler om hvordan folketrygdytelsen skal forhåndsberegnes ved anvendelsen av grensene i foretakspensjonsloven §§ 5-3 og 5-7. Det er imidlertid allment akseptert at beregnet folketrygd kan avvike en del fra den folketrygdytelse som ved nådd pensjonsalder eller ved uttak av pensjon etter foretakspensjonsloven § 5-7c faktisk kommer til utbetaling. Dette er imidlertid uten betydning for pensjonsinnretningens pensjonsforpliktelse som er kontraktsmessig fastsatt, og dermed prinsipielt er frikoblet fra faktisk utbetalt folketrygd (foretakspensjonsloven § 5-5 første ledd bokstav c). For øvrig følger det av foretakspensjonsloven § 5-5 fjerde ledd at beregnet folketrygd inntil videre skal beregnes etter bestemmelsene i folketrygdloven kapittel 19 pr. 31. desember 2010, det vil si etter de regler som gjaldt før det nye regelverket for alderspensjon i folketrygden trådte i kraft, se Utredning nr. 23, NOU 2010: 6 Pensjonslovene og folketrygdreformen I side 67-69.

4.1.3 Et regelverk for skattefavoriserte pensjonsordninger

Foretakspensjonsloven er utformet ut fra flere rettspolitiske målsetninger. I tillegg til å gi en egnet forsikringsrettslig ramme for kollektiv tjenestepensjonsforsikring, ivaretar foretakspensjonsloven også viktige prinsipielle sosialpolitiske og skattepolitiske prinsipper. Som det fremgår foran i avsnitt 4.1.2, er dette prinsipper som i foretakspensjonsloven er gjennomført ved bestemmelser som formelt gjelder utformingen av pensjonsplanen og annet regelverk for den enkelte pensjonsordning.

For det første, sosialpolitiske hensyn begrunner lovfestingen både av forholdsmessighetsprinsippet (foretakspensjonsloven § 5-3) som krever at de enkelte medlemmers samlede pensjonsytelser skal være rimelig ut fra lønn og tjenestetid i foretaket, og av prinsippet om at alle arbeidstakerne i foretaket skal ha rett til medlemskap i dets pensjonsordning (foretakspensjonsloven § 3-3). Det samme gjelder hovedregelen i foretakspensjonsloven § 2-3 tredje ledd som krever at pensjonsplanen skal gjelde for alle arbeidstakere og forsikrede i pensjonsordningen.

For det annet, ytelsesbaserte pensjonsordninger – og andre kollektive tjenestepensjonsordninger – er på ulike måter skattefavoriserte, først og fremst ved at foretakene generelt er innrømmet fradrag etter skatteloven § 6-46 for tilskudd til pensjonsordningen. Fradragsretten betyr at staten reelt må dekke en del av foretakets årlige pensjonsutgifter i form av redusert skatteproveny. Foretakspensjonsloven sørger imidlertid for at fradragsretten blir holdt innenfor akseptable skattemessige rammer, dels ved krav til utforming av pensjonsplanen og dels ved grenser for størrelsen av de pensjonsytelser som en pensjonsordning skal kunne gi som tillegg til pensjonsytelser fra folketrygden. Viktigst i denne sammenheng er at loven setter en grense for pensjonsgivende lønn på 12 G, og krever at pensjonsplanen skal utformes slik at et medlems samlede pensjonsytelser fra pensjonsordningen og beregnet folketrygd holdes innenfor fastsatte grenser (foretakspensjonsloven § 5-7). Dette er bakgrunnen for at foretakspensjonsloven § 2-1 første ledd generelt påbyr at regelverket for pensjonsordningen i sin helhet skal være i samsvar med bestemmelsene i loven med tilhørende forskrifter, og at dette er et vilkår for skattegunstig behandling.

4.2 Folketrygdreformen

4.2.1 Ny folketrygd

Folketrygdreformen i 2011 medførte grunnleggende endringer i pensjonssystemet i folketrygden. Endringene gjelder så å si alle hovedkomponentene, det vil si prinsippene for pensjonsopptjening, pensjonsnivå, beregning av pensjonsytelser og uttak av pensjon. Det er stort sett bare prinsippet om at retten til opptjent pensjon bortfaller ved død, som blir videreført. Resultatet er blitt en vidtgående omlegging av alderspensjonsordningen i folketrygden (se også avsnitt 3.1.1 ovenfor). De viktigste endringene er:

• Folketrygdens alderspensjon er utformet som en ordning for årlig opptjening av pensjonskapital (pensjonsbeholdningen), og er ikke lenger en pensjonsordning basert på forhåndsfastsatte ytelser (folketrygdloven § 20-3). Først ved uttak av alderspensjon omregnes medlemmets samlede opptjente pensjonskapital (pensjonsbeholdningen) til årlige og livsvarige pensjonsytelser (folketrygdloven § 20-14).

• Pensjonsopptjeningen er basert på et alleårsprinsipp hvoretter pensjonskapital opptjenes hvert år etter en fastsatt prosent av årets lønn så lenge medlemmet er yrkesaktiv (folketrygdloven § 20-5). Reglene om pensjonsalder på 67 år og om beregning av pensjon ut fra medlemskapstid er opphevet.

• Opptjent pensjonskapital skal i opptjeningsperioden årlig oppreguleres i samsvar med alminnelig lønnsvekst i året (folketrygdloven § 20-18), noe som skal gi verdi- og nivåsikring.

• Årlig opptjening av pensjonskapital, inklusive årlig oppregulering, er fastsatt til 18,1 prosent av årets lønn opp til 7,1 G, og lønn mellom 7,1 G og 12 G tas ikke i betraktning (folketrygdloven § 20-5).

• En persons pensjonsbeholdning har reelt sett nærmest karakter av en pensjonskonto som ikke er fondsbasert fra statens side, men som ved uttak av pensjon gir rett til utbetaling av alderspensjon fra staten.

• Etter beregningene skal pensjonsbeholdningen etter 40 års opptjeningstid gi grunnlag for en årlig livsvarig pensjon på 54 prosent av gjennomsnittslønn inntil 7,1 G ved 67 års alder, jf. Ot.prp. nr. 37 (2008-2009) avsnitt 3.3.3. Ytelsesnivået blir beregnet ut fra faktisk pensjonsbeholdning ved uttak av pensjon.

• Uttak av pensjon kan skje i perioden fra 62 til 75 år (fleksibelt uttak) og ikke bare ved bestemt pensjonsalder (folketrygdloven § 20-2).

• Årlig pensjonsytelse beregnes ut fra pensjonsbeholdningen på uttakstidspunktet justert ved delingstall for å sikre nøytralitet i forhold både til uttaksalder og til økning av levealder i opptjeningsperioden frem til medlemmet tar ut pensjon (folketrygdloven §§ 20-12 til 20-14).

• En gjennomsnittsberegnet «dødelighetsarv» i opptjeningstiden er integrert i delingstallet. Denne beregningen gjøres for hvert årskull ut fra en opptjeningsperiode på 40 år på grunnlag av bortfall av pensjonsforpliktelser overfor personer som dør før uttak av pensjon (Ot.prp. nr. 37 (2008-2009) side 59 spalte 1).

• Pensjoner under utbetaling reguleres årlig med alminnelig lønnsvekst og fratrekkes deretter 0,75 prosent (folketrygdloven § 20-18), noe som skal verdisikre pensjonsytelsen.

• Arbeidsinntekt etter uttak av pensjon medfører ikke reduksjon av pensjonsytelsen (folketrygdloven § 20-1), og gir grunnlag for ny opptjening av pensjonskapital (folketrygdloven § 20-17).

4.2.2 Forholdet til pensjonslovene

Folketrygdreformen rokker ikke ved prinsippet om at pensjonsytelsene fra folketrygden skal kunne suppleres med alderspensjon fra foretaksfinansierte tjenestepensjonsordninger. Tjenestepensjonsordningene er etablert ved kollektive pensjonskontrakter utformet i samsvar med krav og regler fastsatt i pensjons- og forsikringslovgivningen, og er derfor prinsipielt og rettslig atskilt fra folketrygden. Tjenestepensjonslovgivningen ble imidlertid i sin tid utformet på bakgrunn av dagjeldende folketrygdlovgivning. Folketrygdreformen medfører derfor nå behov for til dels vidtgående tilpasninger i pensjonslovene. Dette gjelder særlig i forhold til regelverket for ytelsesbaserte pensjonsordninger etter foretakspensjonsloven fordi dette bygger på, og er nært knyttet til, folketrygdens ytelsesbaserte pensjonssystem (foran i avsnitt 3.1.2).

Både prinsipielt og praktisk har endringene i folketrygdlovgivningen skapt en situasjon hvor ytelsesbasert tjenestepensjon etter foretakspensjonsloven ikke lenger vil fremtre som et naturlig supplement til ny folketrygd. Eksempelvis vil prinsippet i foretakspensjonsloven om en samlet grense for tjenestepensjon og folketrygdpensjon vanskelig la seg gjennomføre på den måte foretakspensjonsloven §§ 5-3 og 5-7 gir anvisning på. Også ellers vil folketrygdreformen medføre behov for til dels omfattende endringer i foretakspensjonsloven og foretakspensjonsordninger dersom forsikringsbaserte tjenestepensjonsordninger fortsatt skal kunne utgjøre en praktisk viktig påbygning på folketrygden. I Finansdepartementets oppdrag til Banklovkommisjonen legges det således til grunn at det nye regelverket som utarbeides, «i hensiktmessig grad utformes slik at det følger opp hovedprinsippene i den vedtatte folketrygden.» (Se ovenfor i avsnitt 2.1.)

Den første og umiddelbart nødvendige del av tilpasningene til ny folketrygd ble gjennomført ved endringer i foretakspensjonsloven ved lov 17. desember 2010 nr. 83, se Banklovkommisjonens Utredning nr. 23, NOU 2010: 6 Pensjonslovene og folketrygdreformen I, og Prop. 6 L (2010-2011), se ovenfor i avsnitt 3.5.1. Hovedpunktene der er:

• Gjennomføring av prinsippet om fleksibelt uttak av pensjon (foretakspensjonsloven §§ 5-7a til 5-7d).

• Gjennomføring av prinsippet om rett til å ha arbeidsinntekt etter uttak av pensjon og til fortsatt opptjening av pensjon (foretakspensjonsloven §§ 3-11 og 4-5).

• Overgang fra pensjonsalder til opptjeningsalder som utgangspunkt for forsikringsmessige beregninger (foretakspensjonsloven § 4-1).

• Midlertidig videreføring av regler om fortsatt beregning av pensjonsopptjening og premier ut fra forhåndsberegnet folketrygd etter regelverket i folketrygdloven kapittel 19 pr. 31. desember 2010 (foretakspensjonsloven §§ 5-5 fjerde ledd og 5-7 fjerde ledd), jf. NOU 2010: 6 side 67-68.

Det er klart nok at folketrygdreformen medfører behov for ytterligere og mer vidtgående tilpasninger i foretakspensjonsloven. Loven regulerer ytelsesbaserte tjenestepensjonsordninger som reelt utgjør en påbygning på pensjonssystemet i den tidligere folketrygdlovgivningen (foran i avsnitt 4.1.2). Etter folketrygdreformen bygger imidlertid folketrygden på prinsipper for pensjonsopptjening, premieberegning, pensjonsnivå og beregning av pensjonsytelser som er ganske andre enn de prinsipper som i sin tid dannet utgangspunktet ved utformingen av et regelverk i foretakspensjonsloven med nødvendige forbindelseslinjer til pensjonssystemet i dagjeldende folketrygd. I virkeligheten utgjør pensjonssystemet i ny folketrygd en egen mellomform – en særskilt «hybrid» – basert på elementer fra så vel innskuddsbaserte som ytelsesbaserte pensjonssystemer. I forholdet mellom folketrygden og ytelsesbasert tjenestepensjon etter foretakspensjonsloven har derfor folketrygdreformen skapt en ny situasjon.

En tilsvarende kobling av kollektive tjenestepensjonsforsikringsordninger opp mot pensjonssystemet i ny folketrygd lar seg neppe opprettholde som noen varig løsning med mindre de sentrale komponenter i de to pensjonssystemene i hovedsak bygger på samme prinsipper. Dette vil kreve en modernisering av regelverket for forsikringsbaserte pensjonsordninger med sikte på utforming av regler om pensjonsopptjening, premieberegning, uttak av pensjon og beregning av pensjonsytelser som er tilpasset og vel forenelig med det nye pensjonssystemet i folketrygden. Betydelige fordeler kan oppnås hvis tilpasningen av foretaksfinansierte tjenestepensjonsordninger til ny folketrygd vil føre til at pensjonsopptjening og pensjonsytelser i stor grad vil bli bestemt ut fra forhold som i praksis også vil innvirke vesentlig på størrelsen av den alderspensjon som den enkelte vil motta fra ny folketrygd.

Sentrale spørsmål ved en tilpasning av foretakspensjonsloven til resultatet av folketrygdreformen vil være:

• Bør et nytt regelverk for forsikringsbaserte tjenestepensjonsordninger utformes med sikte på at tjenestepensjonssystemet også etter folketrygdreformen skal fremtre i hovedsak som en påbygning på pensjonssystemet i folketrygdloven.

• I hvilken utstrekning kan og bør de vurderinger og prinsipper som ligger til grunn for det nye alderspensjonssystemet i folketrygden, gi føringer for utformingen av et regelverk for nye forsikringsbaserte pensjonsordninger, slik som Finansdepartementet forutsetter i sitt oppdrag til Banklovkommisjonen.

• I hvilken utstrekning kan og bør karakteristiske trekk ved eksisterende foretakspensjonsordninger kunne videreføres innenfor en ny rettslig ramme.

4.2.3 Tilpasning til folketrygdreformen

Pensjonssystemet i foretakspensjonsloven ble i hovedsak utformet som en påbygning av pensjonssystemet i den folketrygdlov som gjaldt før endringene i 2011 (foran i avsnitt 3.1.2). Et naturlig utgangspunkt ved utformingen av et modernisert regelverk for forsikringsbaserte pensjonsordninger vil være å videreføre en slik tilnærmingsmåte. Folketrygd og tjenestepensjon vil fortsatt utgjøre hovedkomponenter i et samlet og modernisert pensjonssystem. Dette tilsier at det fortsatt bør legges vesentlig vekt på at regelverket for tjenestepensjon blir utformet i hovedsak som en påbygning av pensjonssystemet i folketrygden. Samtidig vil det fortsatt være viktige organisatoriske forskjeller mellom folketrygdsystemet og forsikringsbaserte pensjonssystemer. Dette tilsier at det ved utformingen av enkelthetene i regelverket i en ny tjenestepensjonslovgivning må legges større vekt på forsikringsmessige prinsipper enn det er gjort i folketrygdlovgivningen.

Folketrygden er et lovbasert system med staten som pensjonsleverandør. Inntil uttak av pensjon, er folketrygden reelt basert på et bokføringsopplegg uten et motsvarende opplegg for forskuddsfinansiering og oppbygging av pensjonskapital. Arbeidsgiverne dekker årlige premier som del av foretakenes sosiale kostnader, men midlene disponeres fortløpende innenfor årlige statsbudsjetter. Utbetalinger av pensjon er løsrevet fra selve opptjeningsperioden, og må derfor løpende finansieres årlig over årets statsbudsjett ved utbetaling. Folketrygden inneholder riktignok en del forsikringselementer, men disse er gjennomgående håndtert ved gjennomsnittsberegninger, og kommer til syne først og fremst ved beregningen av pensjonsytelsene etter delingstall ved uttak av pensjon. Forhold som kapitalrisiko, risikopremier, kostnader og soliditetssikring inngår imidlertid ikke som særskilte elementer i folketrygdsystemet. Når staten er pensjonsleverandør, kan og blir slike forhold håndtert generelt innenfor, og som del av statens ansvar som pensjonsleverandør.

Tjenestepensjonsordninger i privat sektor er derimot del av kontraktsbasert forsikringsvirksomhet som er basert på og – i forhold til folketrygdsystemet – utgjør rettslig og økonomisk frittstående kontrakter. Det er en kollektiv tjenestepensjonskontrakt mellom foretaket og pensjonsinnretningen som utgjør grunnlaget for medlemmenes pensjonsopptjening, og som fastsetter hvilke årlige premier foretaket skal innbetale for å finansiere de pensjonsrettigheter medlemmene erverver ved sitt arbeid i foretaket. Pensjonsleverandøren er selskapsrettslig organiserte pensjonsinnretninger som hver for seg driver sin virksomhet som selvstendige økonomiske enheter. Pensjonsordningenes grunnlag er i hovedsak at arbeidsgiverne forskuddsfinansierer oppbygging av pensjonskapital ved innbetaling av årlige premier, og at pensjonsinnretningene ved forvaltning av pensjonskapitalen til enhver tid oppnår beregnet kapitalavkastning i opptjeningsperioden og utbetalingsperioden. Utbetaling av opptjent pensjon finansieres derfor ved at det trekkes på opparbeidet pensjonskapital og oppnådd avkastning. Hensynet til pensjonsleverandørens økonomi og soliditet tilsier at kapitalrisiko, avkastning, risikopremier, kostnadsbelastninger og soliditetssikring vil og må inngå som fremtredende og nødvendige elementer i forsikringsopplegget.

De organisatoriske ulikhetene medfører således at risikoforhold og risikofordeling når det gjelder trekantforholdet mellom pensjonsleverandør, arbeidstaker og arbeidsgiver, til dels vil måtte bli forskjellig i folketrygdens pensjonssystem og i en tjenestepensjonslovgivning basert i hovedsak på forsikringsmessige prinsipper. Et fellestrekk er riktignok at det er knyttet dødelighetsrisiko til opptjente pensjonsrettigheter, og at midler frigjort ved bortfall av forpliktelser overfor arbeidstakere som dør i opptjenings- og utbetalingsperioden («dødelighetsarv»), gir vesentlige bidrag til størrelsen av opptjent pensjonskapital og utbetalte pensjonsytelser. Selve beregningen og fordelingen av dødelighetsarven kan likevel ikke bli helt den samme for folketrygd og tjenestepensjon. Ulikheter mellom ny folketrygd og tjenestepensjonsforsikring vil derfor i alle tilfelle måtte knytte seg til:

• Kapitalrisiko.

• Avkastning og avkastningsrisiko.

• Dødelighetsrisiko (dødelighetsarv) i opptjeningsperioden.

• Dødelighetsrisiko (dødelighetsarv) og levealdersrisiko i utbetalingsperioden.

• Dekning av kostnader og risikopremier.

• Oppregulering av pensjonsbeholdning og pensjoner.

Dette er forhold som det må tas hensyn til ved utformingen av en ny lovgivning for kollektiv tjenestepensjonsforsikring, og som forklarer hvorfor opplegget i en ny tjenestepensjonslov – selv om det baseres på hovedlinjer i folketrygdsystemet – må bli vesentlig mer utførlig enn det nye regelverket i folketrygdloven kapittel 20.

4.2.4 Et rammeverk for kollektiv tjenestepensjonsforsikring

Ved foretakspensjonsloven – og tidligere forskrifter som ble avløst av foretakspensjonsloven – ble regelverket for tjenestepensjon i privat sektor nært knyttet til folketrygdens ytelsesbaserte pensjonssystem. Selv om det var bygget inn noe fleksibilitet i regelverket, førte den nære tilknytningen til folketrygden og oppfølgningen i pensjonsinnretningenes kontraktspraksis til en høy grad av standardisering av pensjonsplaner og annet regelverk for ytelsesbaserte pensjonsordninger. Dette var lenge et godt og velfungerende system, men det ble som følge av den økonomiske utvikling i løpet av de siste 20-25 år etter hvert utsatt for betydelige påkjenninger. Tjenestepensjonssystemet har vist seg lite tilpasningsdyktig og er derfor særlig i senere år kommet under atskillig press (nedenfor i avsnitt 4.3). I våre dager forbindes slike pensjonsordninger ofte med høye og lite forutsigbare pensjonskostnader for foretakene og til dels uhåndterlig rente- og levealdersrisiko for pensjonsinnretningene (foran i avsnitt 4.1.1). Etter hvert har derfor pensjonsordninger basert på innskuddspensjon fremtrådt som et egnet alternativ, både for en del foretak som allerede har ytelsesbasert foretakspensjon, og særlig for det store antall av små og mellomstore foretak som måtte skaffe seg pensjonsordning etter at lov om obligatorisk tjenestepensjon ble vedtatt.

Den nye folketrygdlovgivningen innebærer ikke bare at alderspensjonssystemet i folketrygden har fått et nytt grunnlag, men også at det er tilført atskillig fleksibilitet ved en særskilt kombinasjon av elementer fra så vel et innskuddsbasert som et ytelsesbasert pensjonssystem. Særlig viktig er prinsippet om at pensjon opptjenes i alle yrkesaktive år og at årlig opptjening er basert på en fastsatt prosent av lønn. Men også reglene om fleksibelt uttak av pensjon, beregning av pensjonsytelser og andre deler av regelverket representerer viktige nydannelser (foran i avsnitt 4.2.1). Samlet sett vil ny folketrygd og de prinsipper folketrygdsystemet nå bygger på, åpne for en ny tilnærmingsmåte også ved utformingen av lovgivningen for forsikringsbaserte tjenestepensjonsordninger.

Pensjonssystemet i folketrygden fremtrer på mange måter som en slags mellomform – en «hybrid» – mellom et innskuddsbasert og et ytelsesbasert pensjonssystem. De prinsipper som ligger til grunn for ny folketrygd, kan derfor gi et utgangspunkt for utformingen av et nytt regelverk for forsikringsbaserte pensjonsordninger som i større grad enn hittil gis karakter av et forsikringsrettslig rammeverk for kollektiv tjenestepensjonsforsikring, og som dermed tillater større variasjonsbredde enn foretakspensjonsloven. Dette vil også være en tilnærmingsmåte i samsvar med hovedsynspunktene i utredningen NOU 2009: 13 Brede pensjonsordninger hvor det er foretatt en omfattende gjennomgang av foretakspensjonsordningenes virkemåte, og pekt på behovet for alternative opplegg for forsikringsbaserte pensjonsordninger, se ovenfor i avsnitt 3.4 og nærmere nedenfor i avsnitt 4.3. Et slikt rammeverk vil legge til rette for utforming av foretaksfinansierte tjenestepensjonsordninger basert på forskjellige pensjonsnivåer og andre egenskaper tilpasset de enkelte foretaks lønnsevne og økonomiske situasjon, herunder også pensjonsordninger basert på ulike «hybrid»-ordninger som kan utgjøre konkurransedyktige alternativer til innskuddspensjonsordninger. Samtidig vil et regelverk av denne type kunne legge til rette for utforming av kvalitativt gode pensjonsordninger uten samtidig å være til hinder for at også karakteristiske trekk ved eksisterende pensjonsordninger reelt blir videreført innenfor en ny rettslig ramme.

En slik tilnærmingsmåte åpner også for at spørsmålene knyttet til utformingen av et nytt forsikringsrettslig rammeverk, i hovedsak kan håndteres prinsipielt atskilt fra generelle spørsmål knyttet til de overordnede offentligrettslige rammer for utformingen av nye forsikringsbaserte tjenestepensjonsordninger. Utformingen av offentligrettslige rammer for nye forsikringsbaserte tjenestepensjonsordninger bør – i større grad enn etter den gjeldende ordning i foretakspensjonsloven – kunne frikobles og vurderes atskilt fra selve utformingen av folketrygdsystemet. De grenser for handlefriheten som er begrunnet ut fra allmenne hensyn, kan i så fall fastlegges slik at de i langt mindre grad enn under gjeldende foretakspensjonslov vil bli styrende for foretakenes konkrete utforming av forsikringsbaserte pensjonsordninger.

I et slikt perspektiv blir et hovedspørsmål hvilke prinsipper som skal legges til grunn ved vurderingen og utformingen av alminnelige grenser for hvor store tillegg til årlig pensjon fra folketrygden som nye forsikringsbaserte tjenestepensjonsordninger overhodet skal kunne gi. Det sentrale tema ved vurderingen vil først og fremst være de sannsynlige provenyvirkninger av de enkelte foretaks maksimale pensjonskostnader ved ulike tjenestepensjonsnivåer. I en tjenestepensjonsordning utformet med utgangspunkt i stort sett samme prinsipper som alderspensjon i ny folketrygd, vil det imidlertid være så å si en direkte sammenheng mellom pensjonsnivå og årlige premie fastsatt i prosent av lønn. Rettsteknisk vil derfor prinsippet om en grense for samlet pensjon fra folketrygd og tjenestepensjon reelt kunne gjennomføres i hovedsak i form av et lovfastsatt maksimum for den årlige premie i prosent av medlemmenes lønn som pensjonsordninger skal kunne tilføres. Ved vurderingen av en slik maksimalgrense vil en også kunne bygge blant annet på de beregninger over antatt kompensasjonsgrad i forhold til lønn som utgjør en del av beslutningsgrunnlaget ved utformingen av det nye alderspensjonssystemet i folketrygden.

4.3 Ytelsesordningene under press

4.3.1 Tidligere utredninger

Folketrygdreformen er den umiddelbare årsak til Banklovkommisjonens gjennomgang av foretakspensjonsloven med sikte på nødvendig modernisering av regelverket. Hovedoppgaven er å utarbeide utkast til lovgivning for kollektiv tjenestepensjonsforsikring som vil være tilpasset ny folketrygd. Både forut for, og under Banklovkommisjonens arbeid med tilpasning av foretakspensjonsloven til ny folketrygd, er det imidlertid fra ulike hold – uavhengig av selve folketrygdreformen – foreslått eller påpekt behov for viktige regelverksendringer på pensjons- og forsikringsområdet. En meget vesentlig del av de synspunkter som er fremkommet, har direkte eller indirekte sammenheng med problemer som både pensjonsinnretninger og foretak i senere år har forbundet med ytelsesbaserte pensjonsordninger etter foretakspensjonsloven. Spørsmålene vedrørende slike regelverkstiltak er derfor generelt satt i sammenheng med Banklovkommisjonens arbeid med tilpasningen av foretakspensjonsloven til ny folketrygd, og er forutsatt vurdert som ledd i utarbeidelsen av utkast til ny lovgivning om kollektiv tjenestepensjonsforsikring tilpasset folketrygden.

I utredningen NOU 2009: 13 Brede pensjonsordninger er det foretatt en omfattende gjennomgang av foretakspensjonsordningenes virkemåte, og pekt på ulike behov for regelverksendringer og alternative opplegg for forsikringsbaserte pensjonsordninger, se ovenfor i avsnitt 3.4. I Utredning nr. 23, NOU 2010: 6 Pensjonslovene og folketrygdreformen I side 49-52, er det gitt en oversikt over vurderinger og forslag som fremkommer i NOU 2009: 13. Det vises også til at Finansdepartementet i sitt brev av 7. juli 2009 vedrørende tilpasning av pensjonslovene til ny folketrygd særskilt ba Banklovkommisjonen vurdere spørsmål knyttet til såkalte «hybridordninger» som omhandlet i NOU 2009: 13 Brede pensjonsordninger.

Også i Finanskriseutvalgets utredning NOU 2011: 1 Bedre rustet mot finanskriser tilrås at det foretas en gjennomgang av behovet for ulike endringer i regelverket for kollektiv livs- og pensjonsforsikring. Finansdepartementet har i brev av 11. februar 2011 anmodet om at Banklovkommisjonen – i tilknytning til det pågående arbeid med endring av pensjonslovene – gir en vurdering av de spørsmål om regelverksendringer på pensjons- og livsforsikringsområdet som er omtalt i Finanskriseutvalgets utredning. Ytterligere bidrag til vurderingen av problemer knyttet til virkemåten av eksisterende foretakspensjonsordninger fremkom under Banklovkommisjonens arbeid med Utredning nr. 25, NOU 2012: 3 Fripoliser og kapitalkrav, se ovenfor i avsnitt 3.5.2. Det vises videre til at Finansdepartementet ved ulike brev i februar/mars 2011 ba om Banklovkommisjonens vurdering av ulike innspill fra Finanstilsynet og Finansnæringens Fellesorganisasjon (FNO), og til at også disse innspillene gjelder spørsmål av særlig betydning i forhold til pensjons- og forsikringslovgivningens regler om kollektiv pensjonsforsikring.

Det er i Utredning nr. 25, NOU 2012: 3 Fripoliser og kapitalkrav kapittel 3, redegjort for de viktigste spørsmål om endringer i pensjons- og forsikringslovgivningen som omhandles i Finanskriseutvalgets utredning og i innspillene fra Finanstilsynet og FNO. Også dette er spørsmål som direkte eller indirekte har sammenheng med forhold knyttet til ytelsesbaserte pensjonsordninger etter foretakspensjonsloven.

4.3.2 Nasjonale forhold

Bakgrunnen for de forslag og initiativer som er omtalt foran i avsnitt 4.3.1, er generelt sett ulike oppfatninger basert på at ytelsesbasert foretakspensjon har vist seg å ha uønskede virkninger, og at de i det hele ikke er tilpasset utviklingen på pensjons- og forsikringsområdet og i arbeidslivet i løpet av de siste 10-20 årene. Ulike aktører har derfor hevdet – hver fra sitt ståsted – at de problemer dette forårsaker, tilsier at det blir gjennomført til dels inngripende regelverksendringer i pensjons- og livsforsikringslovgivningen. Oversikten nedenfor gjelder først og fremst forhold og synspunkter knyttet til ytelsesbaserte pensjonsordninger etter foretakspensjonsloven og dermed til arbeidet med ny lovgivning for kollektive tjenestepensjonsordninger tilpasset folketrygden.

1) Fra arbeidsgiverhold er det fremhevet at ytelsesbaserte pensjonsordninger nå medfører store økonomiske belastninger for mange foretak. Det er særlig pekt på at de årlige kostnadsnivåer ved ytelsesbaserte pensjonsordninger er uforutsigbare, og at årlige pensjonskostnader etter hvert er blitt svært høye. Dette kan tilbakeføres til premieøkning som følge av gjentagende reduksjon av beregningsrenter, årlig lønnsvekst og økt levealder. Bakgrunnen er at foretakenes pensjonsplaner for ytelsesbaserte pensjonsordninger er utformet slik at opptjent livsvarig tjenestepensjon og beregnet folketrygd til sammen normalt vil utgjøre en bestemt del (om lag to tredeler) av den enkelte arbeidstakers sluttlønn ved nådd pensjonsalder, og at pensjonsordningen derfor medfører fremtidige pensjonsforpliktelser av ubestemt omfang for foretakene. Dessuten medfører forholdene på finansmarkedet at overføring fra pensjonsinnretningene av overskuddsmidler til foretakenes premiefond er vesentlig redusert, og at netto pensjonskostnader derfor har økt.

Fra arbeidsgiverhold hevdes det med styrke også at regnskapsmessige krav om føring av fremtidige pensjonsforpliktelser som gjeldspost i balansen, medfører betydelige problemer for mange foretak fordi dette fører til vesentlig reduksjon av foretakenes egenkapital etter årsregnskapet. Det ventes også nye internasjonale regnskapsregler som vil forverre situasjonen i så måte.

Et hovedsynspunkt fra arbeidsgiverhold er at den nye tjenestepensjonslovgivningen må utformes slik at det åpnes for forsikringsbaserte pensjonsordninger som ikke vil gi slike problemer for foretakene. Det pekes også på at det er behov for en rask avklaring på dette området fordi mange foretak som har ytelsesbasert pensjonsordning, for tiden overveier å erstatte denne med en innskuddspensjonsordning.

2) Fra ulike arbeidstakerorganisasjoner er det fremhevet at ytelsesbaserte pensjonsordninger har gitt, og stort sett gir, gode pensjoner, ikke minst fordi slike pensjonsordninger bygger på sluttlønnsprinsippet.

Pensjonssystemet er imidlertid ikke tilpasset den betydelige mobiliteten i arbeidsmarkedet i våre dager. Dette fører i praksis til at pensjonsnivået for den enkelte arbeidstaker svært ofte blir bestemt av et antall fripoliser som er utstedt etter ulike lønnsnivåer ved hvert skifte av arbeidsgiver, og til at avkastningen av fripolisemidler oppleves som svak, blant annet som følge av kostnadsnivået i pensjonsinnretningene. Det legges imidlertid vesentlig vekt på at det i regelverket for nye forsikringsbaserte pensjonsordninger legges til rette for at også et sluttlønnsprinsipp kan bli gjennomført på en rimelig måte i pensjonsordninger for foretak som ønsker å tilby gode alderspensjonsvilkår.

Det er videre gitt uttrykk for at det høye kostnadsnivået som ytelsesbaserte pensjonsordninger medfører for arbeidsgiverne, gir grunnlag for bekymring fordi det fører til etablering av, eller presser frem overgang til, langt dårligere innskuddspensjonsordninger. En annen bekymring er at foretakenes og pensjonsinnretningenes problemer med ytelsesbaserte pensjonsordninger i siste omgang reelt vil gå ut over arbeidstakerne. Det ses også som en ulempe at de kollektive pensjonsordningene ikke kan kombineres med egen pensjonssparing fra den enkelte arbeidstakers side.

Selv om pensjonsordninger som bygger på sluttlønnsprinsippet fungerer godt for arbeidstakerne, har innføringen av fleksibelt uttak av alderspensjon ført til at de årlige ytelsene får en uforholdsmessig stor avkortning ved uttak ved 62 år sett i forhold til uttak ved 67 år. For arbeidstakere som ikke ser seg i stand til, eller som ikke ønsker å jobbe lenger enn 62 år, oppleves dette som urettferdig.

3) De større pensjonsleverandørene fremhever særskilt at foretakspensjonsordningene har vist seg å medføre betydelige økonomiske utfordringer for pensjonsinnretningene. Ytelsesbaserte pensjonsordninger som utgjør en meget stor del av virksomheten, har etter hvert ført til en akkumulasjon av risiko i pensjonsinnretningene som – sett i sammenheng med regelverket for livsforsikring – innebærer en trussel mot deres egenkapital og dermed evnen til å oppfylle lovfastsatte kapitalkrav. Bakgrunnen er at pensjonsinnretningenes premienivåer over tid har vist seg å være utilstrekkelige fordi utviklingen i senere år har påført pensjonsinnretningene finansiell og biometrisk risiko langt ut over det omfang som de med rimelighet kunne ha tatt i betraktning.

For det første innebærer pensjonsinnretningenes garanti av pensjonsforpliktelser opptjent under ytelsesbaserte pensjonsordninger en betydelig avkastningsrisiko, knyttet først og fremst til utviklingen av rentenivået på kort og lang sikt og til svingninger i verdipapirmarkedet. Bakgrunnen er at pensjonsinnretningene som følge av premieberegningspraksis reelt har overtatt et eget ansvar for i hele forsikringstiden å oppnå en årlig avkastning av midlene knyttet til pensjonsordningene, som minst tilsvarer den beregningsrente som vanligvis inngår i pensjonsordningenes beregningsgrunnlag. Selv om høyeste lovlige beregningsrente gjentatte ganger er blitt nedsatt, har markedsforholdene i de siste 10-15 årene synliggjort pensjonsinnretningens betydelige langsiktige avkastningsrisiko, og har dessuten gjort det vanskelig å bygge opp nødvendig bufferkapital til bruk i år med svake avkastningsresultater. Disse forhold er det nærmere redegjort for foran i avsnitt 4.1.1.

For det annet har pensjonsleverandørene vist til at de forsikredes levealder over tid har økt vesentlig mer enn forventet og forutsatt i den dødelighetsstatistikk med risikomarginer som er blitt lagt til grunn ved premieberegningen. Også dette har medført store økonomiske utfordringer for pensjonsinnretningene og en vesentlig belastning av deres kapitalreserver. I ytelsesbaserte pensjonsordninger med livsvarig pensjonsutbetaling har redusert dødelighet i forsikringstiden ført til vesentlig forlengelse av utbetalingsperioden samtidig som de midlene som er beregnet frigjort etter hvert som medlemmer dør, er blitt vesentlig mindre enn forventet. Økningen av levealderen har derfor nødvendiggjort en betydelig økning av premiereservene som pensjonsinnretningene selv i hovedsak har måttet finansiere ved å trekke på kapitalreserver. Også i det siste tiåret har levealderen økt vesentlig, og det må ventes at denne utviklingen vil fortsette, noe det igangværende arbeidet med et nytt og forsterket dødelighetsgrunnlag (K2013) bekrefter. Dette vil utløse nye behov for styrking av forsikringsmessige avsetninger. Det er foran i avsnitt 4.1.1 redegjort nærmere for de forhold som knytter seg til akkumulert levealdersrisiko i pensjonsinnretningene.

Et hovedsynspunkt fra pensjonsleverandørenes side er at håndteringen av den betydelige avkastningsrisiko og levealdersrisiko som nå er akkumulert i pensjonsinnretningene i tilknytning til ytelsesbaserte pensjonsordninger, representerer store økonomiske utfordringer for pensjonsinnretningene, og at den foreliggende samlede risikoeksponering – hvis utviklingen fortsetter i samme spor – kan komme til å utgjøre en soliditetstrussel, jf. drøftelsen i Banklovkommisjonens utredning nr. 25, NOU 2012: 3 Fripoliser og kapitalkrav kapitlene 2 og 4. Det erkjennes at disse problemene er oppstått uavhengig av, og ikke har sammenheng med, folketrygdreformen. Det hevdes imidlertid med styrke at problemer knyttet til pensjonsinnretningenes langsiktige avkastningsrisiko og levealdersrisiko må effektivt adresseres ved utformingen av et nytt regelverk for kollektiv tjenestepensjonsforsikring tilpasset ny folketrygd. Det gjøres således gjeldende blant annet at prinsipper om levealdersjustering av pensjonsytelser også bør inngå i et nytt regelverk for kollektive pensjonsordninger.

4) Pensjonsleverandørene har videre understreket at de utfordringer som risikoeksponering knyttet til ytelsesbaserte pensjonsordninger medfører allerede i den nåværende situasjon, må ventes å tilta vesentlig i styrke når det nye kapitalkravsregimet i EU/EØS forsikringsdirektiv (2009/138/EF) – Solvens II – blir fullt operativt og gjennomført, ventelig i løpet av de neste 4 til 7 år. Det er derfor vesentlig at det nye regelverket for kollektiv tjenestepensjonsforsikring blir utformet med sikte på så vidt mulig å begrense den reelle økning av kapitalkravene for norske pensjonsinnretninger som det nye kapitalkravsregimet ventes å medføre.

4.3.3 Nye kapitalkrav for livsforsikringsforetak – Solvens II

Det nye kapitalkravsregime for livsforsikringsforetak (Solvens II) er en omfattende og viktig del av regelverket i forsikringsdirektivet som vil gjelde for hele EU/EØS området. Det er i Banklovkommisjonens utredning nr. 24, NOU 2011: 8 Ny finanslovgivning avsnitt 12.3.7, redegjort for hovedlinjene i kapitalkravsregimet slik dette fremgår av dette forsikringsdirektivet. Direktivets bestemmelser utgjør imidlertid bare den overordnede del av regelverket. Innenfor EU utarbeides det for tiden med et omfattende, utfyllende regelverk som på mange og viktige områder vil bli bestemmende for realiteten i de nye kapitalkravene og innfasing av dem i løpet av de nærmeste årene. Selv om det gjenstår å fastlegge viktige enkeltheter, og det også knytter seg betydelig usikkerhet til tidsplanen for gjennomføringen og til hvilke overgangsregler som blir fastsatt, er det allerede nå en alminnelig oppfatning at dette kapitalkravsregimet om noen år vil medføre vesentlig økte kapitalbehov i pensjonsinnretningene, blant annet på grunn av nye kapitalkrav for den langsiktige avkastnings- og levealdersrisiko knyttet til pensjonsforpliktelser. Minstekravene til solvenskapital i pensjonsinnretningene ventes å bli atskillig høyere, blant annet fordi beregningsgrunnlaget nå vil omfatte både forsikringsmessig og finansiell risiko, og fordi verdiberegning av eiendeler og forpliktelser skal foretas ut fra en diskonteringsrente lik markedsrente.

Banklovkommisjonen mener derfor at det ved utformingen av et nytt regelverk for kollektiv tjenestepensjonsforsikring må legges vesentlig vekt på behovet for å begrense den reelle økning av kapitalkravene for norske pensjonsinnretninger som det nye kapitalkravsregimet må ventes å medføre i løpet av de nærmeste årene. Av særskilt og direkte betydning for Banklovkommisjonens arbeid med et nytt regelverk for kollektiv tjenestepensjonsforsikring er at langsiktig avkastnings- og levealdersrisiko – slik som knyttet til ytelsesbaserte pensjonsordninger – må ventes å bli tillagt vesentlig betydning ved beregningen av de nye kapitalkravene.

Etter det nye kapitalkravsregimet vil avkastningsrisiko knyttet til forsikringsforpliktelser bli bestemt ut fra forholdet mellom premieberegningsrenten og markedsrenten til enhver tid, og vil derfor generelt øke med fallende rentenivå. Den reelle risiko – og kapitalkravet – vil imidlertid reduseres vesentlig hvis pensjonsinnretningen kan kreve årlig vederlag for avkastningsrisiko, slik forskrift 30. juni 2006 nr. 869 til forsikringsvirksomhetsloven (livsforsikring mv.) § 2-2 annet og tredje ledd gir adgang til. I forhold til pensjonsforpliktelser under løpende pensjonsordninger er dette svært viktig fordi vederlaget for avkastningsrisikoen vil vesentlig redusere beregningsgrunnlaget og dermed også kapitalkravet. Pensjonsinnretningene kan imidlertid ikke kreve årlig vederlag for avkastningsrisiko knyttet til pensjonsforpliktelser etter fripoliser, og avkastningsrisiko knyttet til fripoliser ventes å få langt større betydning for minstekravet til solvenskapital enn hittil, særlig i et lavrentesenario. Dette betyr praktisk sett at avkastningsrisiko knyttet til fripoliser utstedt til fratrådte arbeidstakere får en helt annen og langt større betydning for kapitalkravet enn avkastningsrisiko knyttet til pensjonsforpliktelser omfattet av pensjonsordningen. For norske livsforsikringsselskap ventes derfor en meget stor del av økningen av kapitalkravene å skyldes langsiktig avkastningsrisiko knyttet til fripolisebestanden. Dette er det redegjort for i Utredning nr. 25, NOU 2012: 3 side 19-20, hvor det påpekes at dette kan gi behov for betydelig tilførsel av ny ansvarlig kapital, fordi markedet for renteinstrumenter til avdekning av langsiktig avkastningsrisiko er svært begrenset.

Pensjonsleverandørene har med styrke gjort gjeldende at Banklovkommisjonen ved utformingen av et nytt regelverk for kollektiv tjenestepensjonsforsikring må legge vesentlig vekt på å få begrenset den reelle økning av kapitalkravene for norske pensjonsinnretninger etter det nye kapitalkravsregimet, særlig når det gjelder kapitalkravet for fripolisebestanden. Ut fra dette har pensjonsleverandørene fremhevet som særlig viktig at endringene i regelverket for kollektiv tjenestepensjonsforsikring vil effektivt motvirke ytterligere økning av fripolisebestanden, enten som følge av mobiliteten i arbeidsmarkedet eller særlig ved masseutstedelse av fripoliser ved omdanning og avvikling av eksisterende ytelsesbaserte pensjonsordninger. Ved utformingen av ny lovgivning må det derfor tilstrebes at nye kollektive tjenestepensjonsordninger gjøres konkurransedyktige i forhold til innskuddspensjonsordninger, både for å motvirke at kostnadshensyn fortsatt fører til overgang fra foretakspensjon til innskuddspensjon, og at selve overgangen til et nytt regelverk for kollektiv tjenestepensjonsforsikring tilpasset ny folketrygd leder til avvikling av eksisterende pensjonsordninger. Det er påkrevd å unngå en masseutstedelse av fripoliser i et omfang som gjør at pensjonsinnretningenes situasjon vil komme ut av kontroll ved gjennomføring av det nye kapitalkravsregimet. Det er derfor også viktig at den nye lovgivningen legger best mulig til rette for en sammenkobling av pensjonsrettigheter opptjent under eksisterende pensjonsordninger og pensjonsrettigheter opptjent under de nye forsikringsbaserte pensjonsordninger etablert i samsvar med et regelverk tilpasset folketrygdreformen.

4.3.4 Utgangspunkter for foretaks balanseføring av pensjonskostnader

1) Når det gjelder det rettslige utgangspunkt, er hovedprinsippene for norsk regnskapsrett nedfelt i regnskapsloven av 1998 (lov 17. juni 1988 nr. 56). Loven pålegger selskaper, foretak og institusjoner plikt til å utarbeide årsregnskap og årsberetning hvert regnskapsår. Årsregnskapet skal i utgangspunktet bestå av resultatregnskap, balanse, kontantstrømoppstilling og noteopplysninger (§ 3-1). Hovedformålet med regnskapet er at det skal gi et rettvisende bilde av den regnskapspliktiges eiendeler og gjeld, finansielle stilling og resultat (§ 3-2a).

Norsk regnskapsrett bygger på fem grunnleggende prinsipper (§ 4-1). Årsregnskapet skal blant annet utarbeides slik at:

• Transaksjoner regnskapsføres til verdien av vederlaget på transaksjonstidspunktet (transaksjonsprinsippet).

• Inntekt skal resultatføres når den er opptjent (opptjeningsprinsippet).

• Utgifter skal kostnadsføres i samme periode som tilhørende inntekt (sammenstillingsprinsippet).

Ved usikkerhet skal det på bakgrunn av tilgjengelig informasjon benyttes beste estimat (§ 4-2). Videre skal årsregnskapet ha med alle inntekter og kostnader (kongruensprinsippet i § 4-3).

Regnskapsloven kapittel 6 har utførlige bestemmelser om oppstilling av resultatregnskapet og balansen. I kapittel 7 er det detaljerte regler om hva som skal inntas i noteopplysninger.

Lønnskostnader skal føres opp som særskilt post i resultatregnskapet (§ 6-1 første ledd nr. 6). Dette er en samlepost som blant annet skal omfatte pensjonskostnader. I balansen skal foretakets eventuelle pensjonsforpliktelser føres opp (§ 6-2 bokstav D, I, nr. 2). Som pensjonsforpliktelser regnes differansen mellom verdien av påløpte pensjonsforpliktelser og verdien av midler avsatt til dekning av forpliktelsene (§ 6-2 tredje ledd). I note til regnskapet skal det spesifiseres hva som er lønn, folketrygdavgift, pensjonskostnader og andre ytelser. Når det gjelder pensjonskostnader, skal det opplyses om hvordan pensjonskostnadene og pensjonsforpliktelsene er beregnet (§ 7-11).

Et foretak som har etablert en ren innskuddspensjonsordning for sine arbeidstakere, anses ikke å ha ytterligere pensjonsforpliktelser overfor sine ansatte når innskuddspremien er betalt. Når det gjelder foretakspensjonsordninger, er situasjonen annerledes. I en sluttlønnsbasert foretakpensjonsordning har man i norsk regnskapspraksis lagt til grunn at foretaket har ytterligere pensjonsforpliktelser utover det å betale årets premie til pensjonsinnretningen. Dette er begrunnet med at i en slik ordning vil for eksempel lønnsøkninger gjøre det nødvendig med påfyll av ytterligere premier for å kompensere for at premien som allerede er innbetalt har vært basert på lavere lønn enn det arbeidstakerne vil ha etter lønnsøkningen. Ved lønnsøkninger til arbeidstaker med lang medlemstid i pensjonsordningen, vil reguleringspremien i mange tilfelle utgjøre et større beløp enn den ordinære årlige pensjonspremien.

Regnskapsloven har en rekke unntak fra de alminnelige regnskapsregler og prinsipper som er nedfelt i loven. Det er blant annet gitt noe ulike regler avhengig av omfanget av den virksomhet som et foretak utøver (foretakets størrelse). Et foretak som faller inn under regnskapslovens definisjon av små foretak (§ 1-6), behøver ikke balanseføre pensjonsforpliktelser som er forsikret (§ 5-10)1. Dette innebærer at små foretak ikke behøver å balanseføre forpliktelser etter en foretakspensjonsordning.

2) I tillegg til de regler om føring av pensjoner som er nevnt ovenfor, hjemler regnskapsloven også de internasjonale regnskapsstandarder for foretak med børsnoterte papirer. Disse regler er forankret i loven § 3-9. Her er det bestemt at EØS-avtalen vedlegg XXII punkt 10b (forordning (EF) nr. 1606/2002 om anvendelse av internasjonale regnskapsstandarder med tilpasningen til EØS-avtalen) gjelder som lov med de endringer og tillegg som følger av protokoll 1 til avtalen og avtalen for øvrig. Finansdepartementet har hjemmel til å fastsette forskrifter som svarer til kommisjonsforordninger fastsatt i medhold av forordning (EF) nr. 1606/2002 artikkel 3. I forskrift 17. desember 2004 nr. 1852 om gjennomføring av EØS-reglene om vedtatte internasjonale regnskapsstandarder § 2 er det bestemt at EØS-avtalen vedlegg XXII nr. 10 (forordning (EF) nr. 1126/2006 som endret ved forordning (EF) nr. 1260/2008) skal gjelde som forskrift. I kommisjonsforordning (EF) 1126/2006 er flere internasjonale regnskapsstandarder samlet i en rettsakt. En av disse standarder er IAS 19 (International Accounting Standard2) som gjelder for ytelser til ansatte. IAS 19 omfatter blant annet pensjonsytelser til ansatte.

Hensikten med de internasjonale regnskapsstandarder3 er å legge grunnlaget for ensartet regnskapspraksis over landegrensene og dermed redusere kostnadene til investorer og andre som anvender regnskap. Man har antatt at selskapene på sin side lettere vil kunne få tilført egenkapital og fremmedkapital. De internasjonale regnskapsstandarder er derfor særlig rettet inn mot foretak som driver internasjonal virksomhet eller som henter finansiering i internasjonale kapitalmarkeder.

IAS 19 anses således som en norsk forskrift gitt med hjemmel i regnskapsloven § 3-9 og forskriften av 17. desember 2004. Det følger av fortalen til kommisjonsforordning 1126/2008 punkt 1) at de internasjonale regnskapsstandardene kreves anvendt for selskaper med offentlig omsatte verdipapirer. Lovgiver har svært begrenset handlefrihet med hensyn til særregler om føring av pensjonskostnader for foretak med børsnoterte papirer (aksjer eller lånepapirer) på grunn av EØS-forpliktelsene knyttet til de internasjonale regnskapsstandarder.

IASB ved fortolkningsorganet IFRS Interpretations Committee kan gi fortolkninger av IAS 19 og de øvrige IFRS-standardene. Regnskapsstandardstyret i Norsk Regnskapsstiftelse utgir veiledninger om anvendelsen av IFRS på norske forhold. Regnskapsstandardstyrets veiledninger og uttalelser er gitt uten uttrykkelig hjemmel i regnskapsloven eller annen norsk lov. Slike veiledninger og anbefalinger må anses som fortolkninger av den rettslige standarden «god regnskapsskikk» i regnskapsloven § 5-6. I det rettskildemessige hierarkiet har de i utgangspunktet lav vekt, men har sin virkning gjennom den ekspertise som Norsk Regnskapsstiftelse representerer og følges opp i norsk regnskapspraksis.

Når det gjelder pensjonsordninger, skiller IAS 19 skarpt mellom innskuddsbaserte pensjonsordninger og ytelsesbaserte pensjonsordninger. Innskuddsbaserte pensjonsordninger er ordninger der et foretak betaler inn faste bidrag til en egen pensjonsinnretning. Foretaket har ikke noen juridisk eller underforstått plikt til å utbetale ytterligere bidrag dersom pensjonsinnretningen ikke har tilstrekkelige eiendeler til å betale alle ytelser til ansatte. Ytelsesbaserte pensjonsordninger er definert negativt ved at pensjonsordninger som ikke er innskuddsbaserte anses som ytelsesbaserte. Det følger av IAS 19 at i pensjonsordninger som anses som innskuddsbaserte, anses de årlige innskuddene som pensjonskostnad og ordningen balanseføres i utgangspunktet ikke. I IAS 19.7 er en innskuddspensjonsordning definert slik:

«Innskuddsbaserte pensjonsordninger er pensjonsordninger der et foretak betaler inn faste bidrag til en atskilt enhet (fond), og ikke har noen juridisk eller underforstått plikt til å utbetale ytterligere bidrag dersom fondet ikke har tilstrekkelige eiendeler til å betale alle ytelser knyttet til tjenester som ansatte har utført i inneværende og tidligere regnskapsperioder.»

For en ytelsesbasert pensjonsordning måles forpliktelsen og kostnaden ved aktuarmessige forutsetninger og på diskontert grunnlag. Dersom forpliktelsene i pensjonsordningen overstiger midlene i ordningen, blir differansen (nettoforpliktelsen) ført som en gjeld i foretakets balanse. Summen av årets pensjonsutbetalinger og endringen av nettopensjonsforpliktelsen fra et år til det neste anses som årets pensjonskostnad.

3) Foretak som ikke har børsnoterte aksjer eller lånepapirer, behøver ikke utarbeide sine regnskaper etter de internasjonale regnskapsstandarder. Slike foretak fører regnskapene etter regnskapslovens øvrige bestemmelser med tilhørende forskrifter. Når det gjelder pensjonskostnader, har regnskapsloven ikke andre bestemmelser enn de som er nevnt ovenfor i punkt 1). Forarbeidene til regnskapsloven gir i liten grad nærmere retningslinjer for hvordan pensjonskostnader skal føres.

Norsk Regnskapsstiftelse som har som formål å være nasjonal standardsetter ved å utarbeide og utgi standarder innen regnskap og bokføring, har utgitt en egen norsk standard om pensjonskostnader (NRS 6). Denne standarden er nærmest identisk med IAS 19.

Selv om NRS 6 er et omfattende regelverk av stor samfunnsmessig og pensjonsrettslig betydning, har denne standarden i motsetning til IAS 19 ingen uttrykkelig forankring i lov eller forskrift. Heller ikke Norsk Regnskapsstiftelse er tildelt formell myndighet i lov eller forskrift. Standarden må anses som Norsk Regnskapsstiftelses fortolkning av «god regnskapsskikk», se Ot.prp. nr. 42 (1997-1998) avsnitt 6.8.5. Ut fra en vanlig rettskildemessig vurdering tilsier det at standarden har lav rettskildemessig vekt. Mangel på andre rettskildefaktorer i lov eller forskrift har imidlertid medført at NRS følges i norsk regnskapspraksis. Det to-sporede systemet som regnskapsloven åpner for – det nasjonale sporet og IFRS-sporet – er visket ut ved likheten mellom NRS 6 og IAS 19 og gjennom regnskapspraksis og har ført til et en-sporet system når det gjelder føring av pensjonskostnader. Slik er det også på mange andre områder hvor det foreligger IFRS’er. Denne utviklingen kan begrunnes i et ønske om enkelhet og oversiktelighet og at en børsnotering eller avlisting av foretak ikke bør gi store regnskapsmessige utslag på grunn av anvendelse av andre regnskapsregler. Særlig på pensjonsområdet bør imidlertid disse hensyn veies opp mot andre særlige hensyn som måtte foreligge.

4.3.5 Norsk Regnskapsstiftelses vurdering av om pensjonsordningen er en ytelsesordning eller innskuddsordning

Norsk Regnskapsstiftelse har lagt til grunn at vurderingen av om en pensjonsordning er å anse som en innskuddspensjonsordning eller en ytelsesbasert pensjonsordning, og dermed om det skal stilles krav til balanseføring av framtidige pensjonsforpliktelser, må gjøres med utgangspunkt i det økonomiske innholdet i pensjonsavtalen. For å vurdere klassifiseringen mellom innskudds- og ytelsesordninger, må det tas stilling til hvem som bærer risikoen for negativ utvikling for både demografiske forhold (risiko knyttet til ytelsen) og finansielle forhold (investeringsrisiko knyttet til pensjonsmidler).

Norsk Regnskapsstiftelse legger videre til grunn at dersom et foretak skal kunne regnskapsføre en pensjonsordning som en innskuddsordning, må det være reelt ut fra avtalen, intensjon og praksis at foretaket ikke garanterer for avtalt eller tilsiktet pensjonsnivå. Foretaket kan verken direkte eller indirekte dekke opp for at avkastningen på innbetalte premier ikke har vært tilstrekkelig for å oppnå det avtalte eller tilsiktede pensjonsnivået.

En endelig vurdering av den regnskapsmessige behandlingen av en pensjonsordning kan først gjøres når det er klart hvordan en avtale fordeler risikoen mellom pensjonsinnretningen, foretaket og arbeidstaker. Det er den avtalen og pensjonsplanen som til enhver tid gjelder, som skal regnskapsføres.

Det er flere egenskaper eller forhold ved pensjonsordningen som kan utløse at pensjonsordningen er å anse som en ytelsesordning i regnskapsmessig forstand og at det dermed skal skje en balanseføring av framtidige pensjonsforpliktelser.

Dersom foretaket blir ansvarlig for å foreta innbetalinger som gjelder allerede opptjente rettigheter, eksempelvis som følge av redusert grunnlagsrente eller at forventet levealder øker, vil dette være forhold som tilsier regnskapsmessig behandling som ytelsesordning. Dersom risikoen for økt levealder i stedet legges på arbeidstakerne ved at ytelsene blir justert for økt levealder (levealdersjustering), vil dette unngås. Dette må imidlertid gjelde både risikoen for økt levealder i opptjeningsperioden og i utbetalingsperioden. Dersom pensjonsinnretningen overtar risikoen for utviklingen av levealderen i en av disse periodene og pensjonsinnretningen som følge av dette belaster foretaket en premie, vil foretaket ha påtatt seg en framtidig pensjonsforpliktelse som kan medføre at pensjonsordningen må klassifiseres som en ytelsesordning.

Dersom ansvaret for avkastning på pensjonsmidlene, og derved regulering av opptjente rettigheter, ligger reelt og utelukkende på pensjonsinnretningen for en eventuell rentegaranti og på arbeidstaker for avkastning utover rentegarantien, taler dette for at ordningen kan anses som en innskuddsordning. Hvis foretaket i pensjonsplanen har forpliktet seg til at opptjente pensjonsrettigheter skal sikres en årlig oppregulering, vil dette tilsi at ordningen må betraktes som en ytelsesordning. Dette gjelder selv om foretakets ansvar for dekning av den årlige reguleringspremie først inntrer dersom årlig avkastning, og eventuelt oppbygde bufferfond, ikke er tilstrekkelig til å dekke en slik oppregulering. Tilsvarende vil gjelde dersom foretaket har påtatt seg et ansvar for å dekke premie knyttet til oppregulering av pensjoner under utbetaling. Dersom oppreguleringen av opptjente pensjonsrettigheter eller løpende pensjoner i sin helhet beror på oppnådd avkastning på midlene knyttet til de opptjente pensjonsrettighetene, vil oppreguleringen være arbeidstakernes og pensjonistenes risiko. Dette kan dermed tilsi at pensjonsordningen kan klassifiseres som en innskuddspensjonsordning.

Selv om det av pensjonsordningens pensjonsplan ikke følger at opptjente pensjonsrettigheter skal oppreguleres årlig, men bare at arbeidstakerne skal sikres mot at de opptjente pensjonsrettighetene reduseres i verdi fra år til annet (sikring mot negativ avkastning), vil dette i følge Norsk Regnskapsstiftelse kunne medføre at pensjonsordningen må klassifiseres som en ytelsesordning i regnskapsmessig forstand. For å påta seg et slikt ansvar, vil pensjonsinnretningen kreve et vederlag fra foretaket som dermed vil betale for at pensjonsinnretningen tar denne risikoen. Noe annet blir det om arbeidstakerne betaler for at pensjonsinnretningen påtar seg et slikt ansvar, for eksempel ved at pensjonsinnretningens premie dekkes ved fradrag i oppnådd avkastning eller av pensjonsbeholdningen.

Selv om én eller flere egenskaper ved pensjonsordningen medfører at pensjonsordningen må anses som en ytelsesordning, vil ikke dette si at foretaket vil bli møtt med et samlet krav til balanseføring av framtidige pensjonsforpliktelser på det samme beløpsmessige nivå som ved dagens ytelsesbaserte foretakspensjonsordninger. Dette beror på en beregning av de framtidige pensjonsforpliktelser som man anser den enkelte egenskap ved ordningen utløser.

Det forhold at pensjonsinnretningen påtar seg et ansvar for at opptjente pensjonsrettigheter ikke reduseres i verdi og krever foretaket for et vederlag for denne risikoen, vil for eksempel utløse et langt mer beskjedent krav til balanseføring enn om garantien fra pensjonsinnretningen, og dermed vederlaget for dette, hadde omfattet en garantert avkastning på nivå med det som hittil har vært gjeldende for ytelsesbaserte foretakspensjonsordninger.

Når det gjelder foretakets eventuelle ansvar for oppregulering av opptjente pensjonsrettigheter eller løpende pensjonsytelser, vil det forhold at reguleringspremien i enkelte år kan bli helt eller delvis dekket av avkastningen på midlene, bidra til en mindre differanse mellom pensjonsforpliktelsen og pensjonsmidlene sammenlignet med tradisjonelle ytelsesordninger. Nettoforpliktelsen blir dermed lavere, volatiliteten mindre og samvariasjonen mellom forpliktelsene og midlene blir mindre. Forpliktelsen i disse ordningene er avledet av verdien av pensjonsmidlene – noe som gjør at forventet nettoforpliktelse blir lavere, samt at volatiliteten reduseres (lavere estimatavvik).

Avhengig av hvilket nivå som foretaket forplikter seg til med hensyn til oppreguleringen av opptjente pensjonsrettigheter, vil således nettoeffekten av foretakets framtidige pensjonsforpliktelser som eventuelt må balanseføres kunne bli betydelig mer begrenset enn det som er tilfelle i dagens ytelsesbaserte foretakspensjonsordninger.

4.4 Rammer for utredningen

4.4.1 Nytt regelverk for kollektiv tjenestepensjonsforsikring

Folketrygdreformen er den umiddelbare årsak til Banklovkommisjonens gjennomgang av foretakspensjonsloven og utredning av behovet for endringer og modernisering av regelverket. Hovedoppgaven er derfor å utarbeide utkast til en lovgivning for kollektiv pensjonsforsikring tilpasset ny folketrygd. Dette fremgår også av Finansdepartementets oppdrag til Banklovkommisjonen i brev av 7. juli 2009 (foran i avsnitt 2.1) hvor det gis en rekke føringer for utredningsarbeidet basert på prinsipper som nå ligger til grunn for alderspensjonssystemet i folketrygden.

Både forut for og under Banklovkommisjonens arbeid med tilpasning av foretakspensjonsloven til ny folketrygd, er det imidlertid fra ulike hold – uavhengig av selve folketrygdreformen – også foreslått eller påpekt behov for viktige regelverksendringer på pensjonsområdet og til dels på forsikringsområdet. Dette har stort sett direkte eller indirekte sammenheng med problemer som i våre dager forbindes med ytelsesbaserte pensjonsordninger etter foretakspensjonsloven. Bakgrunnen er at ytelsesbasert foretakspensjon på ulike måter har vist seg å ha uønskede virkninger, og – mer generelt – at pensjonsordninger etter foretakspensjonsloven neppe er tilpasset utviklingen på pensjons- og forsikringsområdet og i arbeidslivet i løpet av de siste 10-15 årene. De lovspørsmål dette reiser, er generelt blitt sett i sammenheng med spørsmål knyttet til arbeidet med tilpasning av foretakspensjonsloven til ny folketrygd, og er derfor forutsatt vurdert av Banklovkommisjonen under utarbeidelsen av utkast til ny lovgivning om kollektiv tjenestepensjonsforsikring tilpasset folketrygden. Det er foran i avsnitt 4.3.1 gitt en oversikt over de viktigste utredninger og innspill hvor slike synspunkter gjøres gjeldende.

Banklovkommisjonen viser til at Finansdepartementet i oppdraget i brev av 7. juli 2009 vedrørende tilpasning av pensjonslovene til ny folketrygd, særskilt ba Banklovkommisjonen vurdere spørsmål knyttet til såkalte «hybridordninger» som er utførlig omhandlet i NOU 2009: 13 Brede pensjonsordninger. Videre har Finansdepartementet i brev av 11. februar 2011 bedt om at Banklovkommisjonen gir en vurdering av de spørsmål om regelverksendringer på pensjons- og livsforsikringsområdet som er omtalt i Finanskriseutvalgets utredning (NOU 2011: 1), i tilknytning til det pågående arbeid med endring av pensjonslovene. Noe senere ba Finansdepartementet ved ulike brev i februar/mars 2011 også om at innspill fra Finanstilsynet og Finansnæringens Fellesorganisasjon (FNO) ble vurdert som ledd i arbeidet med tilpasning av pensjonslovgivningen til folketrygdreformen.

Banklovkommisjonen er enig med Finansdepartementet i at det er naturlig og hensiktmessig at også viktige spørsmål og synspunkter vedrørende ytelsesbaserte pensjonsordningers virkemåte undergis vurdering i forbindelse med arbeidet med tilpasning av foretakspensjonsloven til ny folketrygd. Ved tilpasningen av foretakspensjonsloven til folketrygdreformen bør det generelt sett også legges vesentlig vekt på at loven deretter vil inneholde et modernisert og vel tilpasset regelverk for kollektiv tjenestepensjonsforsikring. Det tilsier at utredningen og et nytt regelverk for kollektiv tjenestepensjonsforsikring så vidt mulig også bør adressere de problemer som berørte organisasjoner og aktører i dag forbinder med og ser som ulemper ved foretakspensjonsordninger. I hvilken utstrekning kollektiv tjenestepensjonsforsikring fortsatt vil reise slike særlige problemer med tilknytning til forsikringsvirksomhetslovgivningen som ytelsesbaserte pensjonsordninger etter foretakspensjonsloven er hevdet å gjøre, vil først kunne bedømmes etter at den nye pensjonslovgivningen er på plass. For øvrig mener Banklovkommisjonen at problemer knyttet til ytelsesbaserte pensjonsordninger i første omgang bør adresseres ved endringer i pensjonslovgivningen og ikke – indirekte – via tilpasninger i regelverket for livsforsikring i forsikringsvirksomhetsloven.

Ut fra dette er Banklovkommisjonen kommet til at utredningen også bør omfatte sentrale problemområder som i seg selv strengt tatt ikke er direkte knyttet til selve tilpasningen av foretakspensjonsloven til endringen av folketrygdloven. Banklovkommisjonen mener at dette er påkrevd for å unngå at problemer som i våre dager forbindes med foretakspensjonsordninger også vil gjøre seg gjeldende i forhold til nye forsikringsbaserte tjenestepensjonsordninger. Utredningen vil således også omfatte problemer knyttet til forsikringsbaserte tjenestepensjonsordninger etter foretakspensjonsloven som etter de synspunkter som arbeidsgivernes, arbeidstakernes eller pensjonsinnretningenes organisasjoner har gitt uttrykk for under lovarbeidet bør bli vurdert som ledd i arbeidet med tilpasningen av foretakspensjonsloven til folketrygdreformen.

Et særskilt problem i denne sammenheng er at pensjonsinnretningenes utfordringer i den foreliggende situasjon må ventes å øke i omfang og bli mer markerte når det nye kapitalkravsregimet – Solvens II – i EU/EØS forsikringsdirektivet (2009/138/EF) vil være gjennomført i lov- og forskriftsverket og er blitt fullt operativt, ventelig i løpet av en periode på 4 til 7 år, se ovenfor i avsnitt 4.3.3. Finanskriseutvalget, Finanstilsynet og FNO har understreket betydningen av at det i tide blir gjennomført ulike regelverksendringer som er egnet til vesentlig å dempe virkningene for norske pensjonsinnretningene av det nye kapitalkravsregelverket. Banklovkommisjonen viser til at også Finansdepartementet ved ulike brev i februar/mars 2011 har anmodet om at slike spørsmål blir vurdert i tilknytning til utredningen om tilpasning av foretakspensjonsloven til ny folketrygd, og at lovforslag i tilfelle blir fremmet av Banklovkommisjonen med sikte på at lovendringer vil kunne være på plass før overgangen til det nye kapitalkravsregimet, se NOU 2012: 3 Fripoliser og kapitalkrav side 13.

Banklovkommisjonen har ved utarbeidelsen av det lovutkast som fremlegges, lagt vesentlig vekt på hvordan pensjonsforpliktelser etter nye forsikringsbaserte pensjonsordninger kan ventes å bli håndtert ved beregningen av kapitalkrav etter det nye kapitalkravsregimet. Målet har vært at det regelverk for kollektiv tjenestepensjonsforsikring som foreslås, også skal være godt tilpasset det nye kapitalkravsregelverket når dette er fullt operativt, slik at økningen av kapitalkravene for norske pensjonsinnretninger kan ventes å bli holdt innenfor akseptable rammer. I denne sammenheng står en imidlertid overfor flere til dels forskjellige spørsmål, jf. fremstillingen foran i avsnitt 4.3.3 hvor det er gitt en oversikt over de antatt viktigste enkeltspørsmål som vil oppstå i forhold til det nye kapitalkravsregelverket.

4.4.2 Sammenkobling av opptjente og nye pensjonsrettigheter

Det første trinn i tilpasningen av foretakspensjonsloven til ny folketrygd ble gjennomført ved lov 17. desember 2010 nr. 83, se Banklovkommisjonens Utredning nr. 23, NOU 2010: 6 Pensjonslovene og folketrygdreformen I, og Prop. 6 L (2010-2011), jf. foran i avsnittene 3.5.1 og 4.2.2. Ved lovendringen ble det etablert en overgangsordning basert på midlertidig videreføring av foretakspensjonslovens regler om beregning av pensjonsopptjening, premier og pensjonsytelser ut fra forhåndsberegnet folketrygd etter regelverket i folketrygdloven kapittel 19 pr. 31. desember 2010 (foretakspensjonsloven §§ 5-5 fjerde ledd og 5-7 fjerde ledd), jf. NOU 2010: 6 side 67-68, hvor det uttales blant annet at:

«Banklovkommisjonen [er] av den oppfatning at en overgangsordning for ytelsesbaserte foretakspensjonsordninger som innebærer at det ikke foretas endringer av betydning i pensjonsplanene for eksisterende foretakspensjonsordninger, er svært viktig for ikke å skape ytterligere press eller insentiv til lovverksmotivert omdanning av ytelsesbaserte foretakspensjonsordninger til innskuddspensjonsordninger.»

Overgangsordningen innebærer at arbeidstakerne fortsatt vil ha pensjonsopptjening i henhold til ytelsespensjonsordninger etter foretakspensjonsloven inntil den lovgivning som trengs for å tilpasse foretakspensjonsloven til folketrygden vil være på plass. I mellomtiden ville situasjonen for store grupper av arbeidstakere være at de – i tillegg til allerede opptjent pensjon – kan opptjene ytelsesbasert tjenestepensjon samtidig som pensjonsopptjeningen i folketrygden helt eller delvis er basert på pensjonssystemet i ny folketrygd. Dette gjelder også i forhold til såkalte «lukkede» foretakspensjonsordninger, jf. foretakspensjonsloven § 15-6.

Denne kombinasjonen av pensjonsopptjening etter ytelsesbaserte pensjonsordninger og etter folketrygdens nye alderpensjonssystem lar seg neppe opprettholde som noen varig løsning (foran i avsnitt 4.2.3). Behovet for helhet i det fremtidige pensjonssystem basert på ny folketrygd som grunnpilar, tilsier at kollektiv tjenestepensjonsforsikring som supplement til ny folketrygd i hovedsak bør bygge på prinsipper for pensjonsopptjening, premieberegning, uttak av pensjon og beregning av pensjonsytelser som er tilpasset og vel forenelig med det nye pensjonssystemet i folketrygden. Samtidig vil de prinsipper folketrygdsystemet bygger på åpne for utforming av en rammelovgivning for kollektiv tjenestepensjonsforsikring med den grad av fleksibilitet som trengs for å gjøre nye forsikringsbaserte pensjonsordninger til gode alternativer til innskuddspensjonsordninger (foran i avsnitt 4.2.4), også for foretak som overveier å omdanne sin ytelsesordning til en innskuddsordning etter reglene i foretakspensjonsloven § 15-6, jf. § 15-3.

Den overgangsordning som i 2010 ble innarbeidet i foretakspensjonsloven §§ 5-5 fjerde ledd og 5-7 fjerde ledd, vil ikke kunne avvikles før det er vedtatt ny lovgivning om kollektiv tjenestepensjonsforsikring som er tilpasset ny folketrygd. Utarbeidelsen av utkast til ny lovgivning om kollektiv tjenestepensjonsforsikring utgjør således et trinn II i arbeidet med tilpasningen til ny folketrygd, og i utredningen her er dette det sentrale tema.

Avviklingen av overgangsordningen vil innebære at eksisterende ytelsesbaserte pensjonsordninger vil måtte tilpasses det nye regelverket for forsikringsbaserte pensjonsordninger i samsvar med fastsatte overgangsregler. Banklovkommisjonen legger vesentlig vekt på at det legges til rette for at denne tilpasningen kan gjennomføres slik at den nye pensjonsordningen vil fremstå som en fortsettelse av den tidligere ytelsesordning, og slik at medlemmene og deres rett til opptjent pensjon i ytelsesordningen blir videreført innenfor den nye pensjonsordningen og utgjør et grunnlag for videre pensjonsopptjening i samsvar med det tilpassede regelverket. Etter Banklovkommisjonens oppfatning er det både av hensyn til arbeidstakerne og pensjonsinnretningene påkrevd å unngå at overgangen til nye kollektive tjenestepensjonsordninger fører til avvikling av eksisterende ytelsesordninger etter reglene i foretakspensjonsloven § 15-3 med masseutstedelse av fripoliser som resultat (se blant annet foran i avsnitt 4.3.3).

Hvilke prinsipper som skal legges til grunn ved sammenkoblingen av tidligere og ny pensjonsopptjening, kan imidlertid vanskelig avklares før enkelthetene ved det nye tjenestepensjonssystemet er avklart, eventuelt før ny lovgivning er vedtatt. Banklovkommisjonen legger til grunn at en utredning av disse spørsmål derfor må utstå inntil Banklovkommisjonen i hovedsak har sluttført utformingen av det lovutkast som nå er under arbeid. Ovenfor i avsnitt 3.5.3 fremgår det at enkelte medlemmer i Banklovkommisjonen er av den oppfatning at fase II og fase III av arbeidet burde vært samlet til én utredning.