NOU 2012: 5

Bedre beskyttelse av barns utvikling— Ekspertutvalgets utredning om det biologiske prinsipp i barnevernet

Til innholdsfortegnelse

15 Økonomiske og administrative konsekvenser av utvalgets tilrådinger

15.1 Innledning

Utvalgets tilrådinger vil kunne innebære endringer av eksisterende barnevern. Av de forslag til lovendringer, tiltak og virkemidler som utvalget anbefaler, er det noen som vil kunne ha vesentlige økonomiske og administrative konsekvenser. Utvalget anbefaler mer forskning og kunnskapsbasering av tiltak. Ved å styrke bruken av forsknings- og kunnskapsbaserte tiltak og anvendt forskning på barnevernsfeltet, er det nødvendig med økte økonomiske overføringer. Samtidig er det sannsynlig at tilrådingene over tid kan gi betydelige samfunnsøkonomiske gevinster.

Kvalitetssikring og videreutvikling av et forsknings- og kunnskapsbasert barnevern vil kunne bidra til at flere barn, unge og deres familier får et kvalitativt bedre liv, noe som vanskelig lar seg måle rent økonomisk. I tillegg er det sannsynlig at disse personene over tid i mindre grad vil ha behov for offentlige helse- og sosialtjenester. Denne effekten vil kunne gjøre seg gjeldende over hele livsløpet for personene det gjelder. Utvalget har ikke gjort forsøk på å beregne denne typen gevinster. Likevel anses det som sannsynlig at de samlede gevinstene vil være høyere enn de økte utgiftene som utvalgets forslag medfører.

Utredningen av økonomiske konsekvenser skal i prinsippet omfatte både utgifter og inntekter for alle aktørene som berøres av forslagene til utvalget. For berørte barn og unge og deres familier vil forslagene gi gevinster og ikke føre til noen utgifter. For det kommunale og statlige barnevernet vil forslagene kunne gi både gevinster og økte utgifter. Det er vanskelig å anslå gevinstene som følge av at behovet for tjenester kan bli redusert over tid. Dette kapitlet er derfor avgrenset til å anslå de mer direkte endringene i merutgiftene som følge av utvalgets forslag.

I utgangspunktet skulle utvalget gi minst ett forslag basert på uendret ressursbruk. Uendret ressursbruk kan altså oppnås dersom man bare gjennomfører tiltakene som ikke fører til økte kostnader. Forslaget om å beholde det biologiske prisnippet underordnet prinsippet om barnets beste, samt enkelte forslag om praksisendringer, styrking av tolketjenesten, endringer av ordlyd i forskrifter og lovverk samt anbefalinger har ikke en økonomisk konsekvens og er derfor ikke ytterligere omtalt i dette kapitlet. Forslaget om å bruke Helsetilsynet som tilsynsinstans for fosterhjemmene er ikke vurdert til å være kostnadskrevende, men vil innebære en administrativ omprioritering. Utvalgets forslag til nye utredninger, arbeidsgrupper eller utarbeidelse av veiledere er ikke konsekvensvurdert da det antas at de vil kunne løses som midlertidige prosjekter av kort varighet, der hvert oppdrag kun vil ha en kostnadsramme på opptil tre millioner. Utvalget har i dette kapitlet valgt å omtale de tilrådingene som innebærer merkostnader utover dagens nivå og hvis de i konsekvens fører til en omprioritering rent administrativt.

15.2 Forslag om prinsippet om utviklingsfremmende tilknytting

15.2.1 Analysemodell

Utvalget argumenterer for at prinsippet om utviklingsfremmende tilknytning skal være førende for barnevernets prioriteringer. Konsekvensen av et slikt prinsipp er nærmere beskrevet i utvalgets anbefalinger. Følgende tiltak blir foreslått i forlengelsen av dette prinsippet:

Økt bruk av evidensbaserte endringstiltak: Utvalget legget til grunn at effektive virkemidler tilbys foreldre som har behov for det. Tilgjengelige tiltak i barnevernet omfatter blant annet: De utrolige årene (DUÅ), Parent Management Training (PMTO), International Child Development Program (ICDP), Aggression Replacement Training (ART), Circle of Security (COS) og Multi Systemisk Terapi (MST). Utvalget legger til grunn at det er behov for en kontinuerlig utvikling av metoder på dette området.

Tidsgrense for etablering av utviklingsstøttende omsorg: Det settes en tidsbegrensning på hvor lenge barnet skal måtte vente på at den daglige omsorgen skal bli utviklingsstøttende. Det forutsetter at de vurderes til å ha endret kvaliteten fra helseskadelige, utviklingsforstyrrende eller utviklingshemmende, til utviklingsstøttende betingelser, avhengig av barnets tilknytning.

Disse tiltakene kan i prinsippet føre til endringer i sammensetning av tiltak. Det er store forskjeller i hvor mye ulike tiltak koster. Endringer i sammensetningen av tiltak kan derfor føre til en endring i nivået på kostnadene. Vi vil drøfte slike effekter med utgangspunkt i modellen i figuren under.

Modellen tar utgangspunkt i dekningsgrader for barn og unge fra 0 til 18 år. Dekningen er lavest for de yngste aldersgruppene for så å øke til et nivå på rundt fire prosent for ungdom på mellom 15 og 17 år. Andelen personer med omsorgstiltak øker også over alder til et nivå på rundt 1,1 prosent for en ungdom på 17 år. For barna mellom 0 og 4 år utgjør omsorgstiltakene i underkant av 15 prosent av alle tiltak. For en ungdom på 17 er denne andelen økt til 25 prosent. Det blir altså mer vanlig med omsorgstiltak etter hvert som alderen øker.

Figur 15.1 Prinsippskisse av mulige effekter av utvalgets forslag med utgangpunkt i dekningsgrader for barnevernet fordelt på alder og type tiltak

Figur 15.1 Prinsippskisse av mulige effekter av utvalgets forslag med utgangpunkt i dekningsgrader for barnevernet fordelt på alder og type tiltak

I figur 15.1 er det videre antydet at en viss andel av barna lever under det som kan kalles utviklingshemmende omsorgsbetingelser (mellom den blå og den lysegrønne linjen). Det gjøres oppmerksom på at vi ikke vet hvor mange barn og unge som lever under slike betingelser og at den lysegrønne linjen er tegnet uten grunnlag i et faktisk tallgrunnlag.

Utvalget legger frem forslag med sikte på å redusere antall barn med utviklingshemmende omsorgsbetingelser. Som de to pilene i figuren antyder, kan en slik reduksjon enten skje ved at foreldrene blir bedre i stand til å skape et utviklingsfremmende oppvekstmiljø, eller ved at det blir flere på omsorgstiltak. I det følgende beskrives først tiltak foreslått av utvalget som kan ha en slik effekt og anslår de direkte kostnader for disse tiltakene. Deretter drøftes det i hvilken grad det er sannsynlig at det vil skje endringer i sammensetningen av tiltak som følge av utvalgets tiltak.

15.2.2 Utgiftsendringer som følge av sammensetningen av tiltak

Avhengig av kvaliteten på det faglige beslutningsgrunnlaget, kan barnevernet ha gjennomført mange tiltak med uklare mål. Tiltakene kan derfor ha bidratt til unødvendige omsorgsovertakelser eller forsinkelse av nødvendig omsorgsovertakelse. Det er et mål at barnevernet i større grad skal velge tiltak ut fra effekter som er dokumentert. Målet er at omsorgsovertakelsene i større grad skal være basert på kunnskap om når det er riktig å overta omsorgen for barnet.

Det er ikke føringer i utvalgets forslag som øker antall overtakelser. Likevel er det mulig at den samlede effekten både kan gi flere og færre overtakelser. Derfor er det viktig å ha beredskap for at det kan bli noe flere omsorgsovertakelser, og at dette i størst grad vil kunne skje for barn under fire år. Det er usikkert om omfanget av overtakelser vil øke eller bli redusert som følge av utvalgets forslag. I det følgende blir effekten av en mulig endring av tiltakenes sammensetning illustrert. Beregningene tar utgangspunkt i hvor mye ulike tiltak koster per år.

I 2010 var kommunenes gjennomsnittlige bruttoutgifter på rundt 32 000 kroner per person for barneverntiltak i familien og rundt 266 000 kroner for barneverntiltak utenfor familien.1 Disse utgiftene omfatter kun utgiftene som dekkes av kommunene. Tiltak utenfor familien er med andre ord mer enn åtte ganger så kostbart som tiltak i familien. De to hovedkategoriene omfatter en rekke ulike tiltak som også har ulike kostnader. I det følgende blir kostnadene for noen av tiltakene nærmere omtalt.

KS har utarbeidet veiledende satser for fosterhjem og besøkshjem. For et fosterhjem utgjør summen av arbeidsgodtgjørelsen og utgiftsdekningen mellom 135 000 og 160 000 kroner per år. Variasjonene skyldes at satsene for utgiftsdekning øker med barnets alder. For et forsterket fosterhjem er satsene høyere. I Oslo gis det et tillegg på omtrent 300 000 kroner for slike fosterhjem. For besøkshjem er utgiftene per døgn på rundt 900 kroner. En årlig bruk på 30 døgn fører til en utgift på rundt 27 000 kroner.

Utgiftene til en institusjon varierer i henhold til hva tilbudet omfatter. I Oslo varierer de årlige utgiftene fra rundt 1,3 millioner kroner for et ordinært familiehjem til nærmere 7 millioner kroner for en akuttinstitusjon for ungdom. Disse store variasjonene viser at endringene i sammensetningen av tiltak kan ha relativt store økonomiske konsekvenser. En mulig størrelsesorden for disse konsekvensene vil bli illustrert ved et regneeksempel basert på noen forenklede forutsetninger.

I 2010 var det rundt 7 000 barn på omsorgstiltak. Som en illustrasjon er det beregnet effekten av en økning på ti prosent (700 barn) for antall barn på omsorgstiltak. Det vil ta en del år før den akkumulerte effekten av utvalgets forslag har nådd dette nivået. Det kan antas at utgiftene øker med 500 000 kroner for hvert av barna på omsorgstiltak. En slik økning tilsvarer omtrent de samlede årlige utgiftene til et forsterket fosterhjem. De samlede utgiftene vil i dette eksempelet øke med 350 millioner kroner. Utgiftene vil dekkes dels av kommunene og dels av staten.

Eksempelet viser at nivået på utgiftene i stor grad er følsom overfor endringer i sammensetningen av tiltak. Det vil være viktig å være oppmerksomme på denne effekten når de økonomiske rammene skal fastlegges både for det statlige og for det kommunale barnevernet. Utgiftene til det kommunale barnevernet blir i hovedsak dekket av kommunenes det som omtales som frie inntekter, som består av skatteinntekter og det statlige rammetilskuddet. Det samlede nivået på disse utgiftene blir bestemt av statlige myndigheter gjennom vedtak fattet av Stortinget i forbindelse med behandlingen av statsbudsjettet.

Det vil være nyttig både for statlige og kommunale myndigheter at budsjetteringen av rammene til barneverntjenesten blir fattet ut fra realistiske anslag for en eventuell endring i utgiftene som følge av at sammensetningen av tiltak blir forandret. For at de nødvendige tiltakene skal gjennomføres slik at barnas beste blir ivaretatt, er det altså viktig å sikre en dekning for tiltakene både på statlige og kommunale budsjetter.

15.2.3 Utgifter til saksbehandling

Kommunenes utgifter til barneverntjenesten (funksjon 244) var i 2010 på rundt 2,5 milliarder kroner. Dette er utgifter til lønn og sosiale utgifter til ansatte i tjenesten og til kjøp av sakkyndig bistand/advokat i forbindelse med utredning og saksbehandling. I 2010 utgjorde disse utgiftene 38 prosent av de samlede kommunale bruttoutgiftene. Utgiftene til ansatte i tjenesten utgjør med andre ord en betydelig del av de samlede utgiftene. Det er relevant å spørre om tiltakene som utvalget foreslår vil føre til økte utgifter til saksbehandling.

Disse utgiftene vil trolig øke som følge av flere og grundigere vurderinger. Det er ikke sannsynlig med mer advokathjelp, men i en overgangsperiode kan det bli mer bruk av sakkyndige.

Utvalget foreslår at omsorgen bare kan beholdes dersom foreldrene nyttiggjør seg evidensbaserte endringstiltak. Dersom foreldrene ikke imøtekommer dette kravet kan resultatet bli at det blir en omsorgsovertakelse. Tiltak som gjennomføres frivillig vil kreve en begrenset kommunal saksbehandling. Imidlertid vil pålegg om tiltak kunne føre til mer omfattende saksbehandling og dermed til økte utgifter.

Det er med andre ord sannsynlig at tiltakene fra utvalget vil føre til økte utgifter til saksbehandling. Det er imidlertid svært vanskelig å ha en begrunnet oppfatning om hvor mye utgiftene faktisk vil kunne øke. Også her vil det være viktig å ha en beredskap for at utgiftene kan øke. For eksempel vil en økning i utgiftene på ti prosent innebære økte utgifter på 250 millioner kroner.

15.2.4 Gevinster over livsløpet

Som nevnt innlednings har ikke utvalget gjort forsøk på å beregne samlede gevinster over livsløpet for personene det gjelder. I det følgende blir det likevel lagt frem noen indikasjoner på at det er sannsynlig med slike gevinster.

I en engelsk rapport beregnes besparelsen ved å sette inn tidlig intervensjon overfor de fem prosent av barna som har alvorligst atferdsproblemer.2 Beregningene viser en samlet besparelse over livsløpet på 230 000 engelske pund per barn i 2006/2007-priser. De viktigste bidragene til besparelsen er forhold knyttet til kriminalitet (71 prosent), redusert mental sykdom (13 prosent) og en økning i livsinntekt (7 prosent).

I løpet av de ti årene «De Utrolige Årene» (DUÅ) har vært tilbudt i Norge har det blitt behandlet rundt 2 000 barn. Det er dokumentert varige effekter på omtrent 1 200 (60 prosent) av barna. Et forsiktig anslag tilsier at rundt 200 av disse barna ellers ville utviklet alvorlige konsekvenser i sin oppvekst. Dersom vi legger resultatene fra Storbritannia til grunn, har de samlede besparelsene for dette tiltaket vært på rundt 400 millioner kroner. Besparelsene blir med andre ord langt større enn kostnadene ved dette tiltaket.

Det finnes opplagt gode grunner for at man ikke uten videre kan overføre resultatene fra Storbritannia til Norge. Likevel viser eksemplet at effekten kan bli betydelig ved å gjennomføre tiltak med en dokumentert effekt.

15.3 Utvikling av kunnskap om effekten av tiltak

Utvalget anbefaler mer forskning om barneverntjenesten slik at bruken av tiltak kan bli bedre. Det vil være nødvendig å finansiere forskningen og å gjennomføre tiltak med sikte på at kunnskapen blir spredt og tatt i bruk i barnevernet. I dette avsnittet blir disse utgiftene nærmere omtalt.

15.3.1 Mer forskning

Utvalget foreslår at det forskes mer på barneverntjenesten, særlig anvendt forskning med fokus på terskler og tiltak som brukes i barnevernet. Det er etter utvalgets mening nødvendig med en fokusert og systematisk satsing på å fremme evidensbaserte metoder og tiltak. Helt konkret anbefaler utvalget at det etableres en årlig nordisk forskerkonferanse og at en interaktiv nettportal for tiltak og terskelvurderinger opprettes innenfor et forskningsfaglig miljø. En slik satsing vil medføre et satsingsbehov på minst 50 millioner kroner og bør plasseres som et eget forskningsprogram. I likhet med NOU 2011: 20 ønsker utvalget at midlene forvaltes av Forskningsrådet.3

15.3.2 Forskerkonferanse

Det foreslås en årlig nordisk forskerkonferanse omkring terskler og tiltak. Resultatet av konferansen bør dokumenteres for eksempel i form av en antologi, som kan bidra til å spre oppdatert kunnskap på feltet. Trolig vil det være aktuelt med deltakelse fra rundt 40 forskere. Utgiftene til konferansen vil kunne være i størrelsesorden fem millioner kroner årlig. Antakelig vil det være mulig å fordele utgiftene på landene som deltar på konferansen.

15.3.3 Interaktiv portal

Det etableres en interaktiv portal som forankres i et etablert nettsted om terskler og tiltak. Denne portalen må plasseres i et forskningsfaglig miljø på et universitet. Ungsinn er en allerede etablert database med en oversikt over tilgjengelige tiltak innen barn og unges psykiske helse og deres evidensnivå. Det foreslås at databasen ved Ungsinn utvides til dekke aktuelle tiltak innen barnevernet.

Etableringen og driften av en slik portal vil føre til årlige utgifter for staten. Nivået på utgiftene vil være avhengig av ambisjonsnivået til denne portalen. Likevel antas det at utgiftene vil være av relativt beskjeden karakter. Det anslås at utgifter på fire millioner kroner vil være tilstrekkelig til å dekke det nødvendige antall årsverk.

15.3.4 Kunnskap og kompetanse

Det er nødvendig med ytterligere tiltak for å sikre gjennomføring av forsknings- og kunnskapsbaserte tiltak i barnevernet i landets 430 kommuner. Befring-utvalget har foreslått endringer i utdanningen av barnevernpedagoger og sosionomer.4 I utredningen som nå legges frem er det ikke gjort egne vurderinger av behovet for å styrke utdanningen av profesjonene som arbeider i barnevernet. Utdanningsinstitusjonene er en viktig arena for spredning av kunnskap. En styrking av disse institusjonene vil kunne føre til økte utgifter, jf. beregningene som Befring-utvalget har gjort av økonomiske og administrative konsekvenser.

Befring-utvalget foreslo at alle ansatte i barnevernet gjennomfører kurs for å oppdatere seg faglig hvert fjerde år. Det vil koste anslagsvis mellom 20 – 25 millioner kroner per år dersom en fjerdedel deltar på kurs. Kostnaden vil kunne bli noe lavere dersom man utnytter eksisterende kurs og etterutdanningsopplegg. Dette opplegget for oppdatering lagt frem av Befring-utvalget er godt egnet for å spre oppdatert kunnskap om effekten av tiltak. Det foreslås at dette opplegget blir gjennomført.

15.4 Andre tiltak

15.4.1 Forslag om støtteperson og foreldreoppfølging

Utvalget foreslår både å utvide bruken av familievernkontor, og at flere foreldre skal få tilgang til forsknings- og kunnskapsbaserte tiltak for å utvikle sin omsorgskompetanse, og å innføre en ordning med støtteperson til foreldre. Ordningen med støtteperson går ut på at kommunene er pålagt å tilby foreldre en støtteperson uavhengig av om barnet er plassert utenfor hjemmet med hjelpetiltak eller omsorgsovertakelse. En støttepersons oppgave er å lytte og være til støtte for foreldrene. Bruk av støttepersoner kan være med på å dekke de behov som foreldrene har under plassering av barnet og kan dermed styrke foreldrenes samarbeid og involvering med barnet.

Danmark har allerede innført en ordning der kommunene etter loven har plikt å tilby foreldrene en støtteperson. I København er det ansatt tre sosionomer som fyller denne rollen. Kommunen leier en leilighet som danner basen for tilbudet og som brukerne av tjenesten har anledning til å besøke. Representanter for tjenesten opplever at tilbudet har redusert konflikten mellom foreldrene og barnevernet og gjort foreldrene bedre i stand til å være gode samværsforeldre. Utgiftene i København omfatter lønn til de tre sosionomene og utgifter til lokaler. Det antas at utgiftene vil ligge mellom to og tre millioner danske kroner. I andre deler er det vanlig å ansette personer med fagutdannelse eller at personene blir leid inn fra sak til sak. Nivået på kostnadene for en slik ordning i Norge er avhengig av om tilbudet blir gitt til grupper eller enkeltpersoner. Tilbudet gitt i grupper vil kunne gi lavere kostnader enn tilbud til enkeltpersoner.

En mulig utvidelse av familievernkontorene er tidligere anslått av en arbeidsgruppe nedsatt av BLD til omtrent 15 millioner kroner.5 Samlet sett vil utvalgets forslag om bedre foreldreoppfølging tilsvare en utvidet ressursbruk på i underkant av 30 millioner som kan fordeles ut i regionene av Bufetat, som også forvalter midler til andre lignende familietiltak.

15.4.2 Styrket samarbeid

Utvalget ønsker å styrke samarbeidet på tvers av ulike eksisterende etater som arbeider med barn, unge og familier. Samarbeid bør dekke barnehage, helsestasjon, skoler, familievernkontor, krisesenter og andre som kommer i kontakt med barnevernet. Instansene må styrkes, få bedre metoder og kunnskap om utsatte barn. Å utvikle modeller for samarbeid og stimulere til økt samarbeid kan innebære økte utgifter og behov for økte overføringer til disse instansene.

15.4.3 Endringer i lovverket og juridisk praksis

Utvalgets forslag om at det etableres skranker i forhold til hvor hyppig samværs- og tilbakeføringssaker kan fremmes på nytt, vil trolig kunne føre til både økonomiske og administrative besparelser i forhold til dagens ressursbruk på flere områder. Slike saker dekkes fullt ut av det offentlige. I tillegg bindes barneverntjenestens ressurser opp i å forberede og fremme ubegrunnede saker for fylkesnemnda etter krav for foreldrene. Disse ressursene kan benyttes til å gi hjelp til andre familier som i større grad har behov for barnevernets bistand. Forslaget om at det skal bli obligatorisk for fylkesnemndene å vurdere barnets tilknytting i tilbakeføringssaker etter to års plassering vil trolig ikke medføre nevneverdig økt ressursbruk, verken i fylkesnemndene eller i barnevernet.

I likhet med Flatø-utvalget foreslår dette utvalget at barnevernloven etableres som en rettighetslov sett fra barnets side. Flatø-utvalget kunne ikke se at en slik endring ville føre til økte utgifter for det kommunale barnevernet. Begrunnelsen var at rettighetsfestingen ikke ville gi barn og unge anledning til å pårope seg rettigheter som det barnevernfaglig og reelt sett ikke er behov for.

Fotnoter

1.

Gjennom Kostra rapporterer landets kommuner utgiftene i barnevernet fordelt på tre såkalte funksjoner: Barneverntjenesten (funksjon 244), barneverntiltak i familien (funksjon 251) og barneverntiltak utenfor familien (funksjon 252). Kilde: Kommunal- og regionaldepartementet (2009): «Regnskapsrapporteringen i Kostra. Veiledning. Regnskapsåret 2010»

2.

Friedli 2007

3.

NOU 2011:20

4.

NOU 2009:08

5.

BLD oppnevnt arbeidsgruppe fosterhjem, tiltak for å styrke arbeidet med kommunale fosterhjem 2011

Til dokumentets forside