NOU 2012: 5

Bedre beskyttelse av barns utvikling— Ekspertutvalgets utredning om det biologiske prinsipp i barnevernet

Til innholdsfortegnelse

5 Hjelpetiltak

5.1 Innledning

Som nevnt innledningsvis har de generelle mønstrene i familiedannelse og familiestruktur endret seg i løpet av de siste tiårene. Barn vokser ikke nødvendigvis opp med to biologiske foreldre, selv om hovedvekten av barn i dagens samfunn vokser opp med begge sine foreldre. Under en fjerdedel av 17-åringene bor sammen med enten mor eller far, mens 15 prosent bor sammen med enten mor eller far og en ny steforelder. Det er 2,1 prosent av barna som lever med mor eller far samt hans / hennes nye partner allerede ved fødsel.1

Endringen har påvirket hva som konstituerer familier, også de som får hjelpetiltak av barnevernet. Nordiske studier viser at barnevernbarnas foreldre kan ha markante og karakteristiske sosiale profiler.2 Familiene barnevernet kommer i kontakt med skiller seg fra det som kan betraktes som en «gjennomsnittsfamilie», særlig ved at barna i større grad enn vanlig har ingen eller liten kontakt med far og at mor er eneforsørger.3

I spørsmål om bruk av hjelpetiltak, står barneverntjenesten daglig overfor vanskelige dilemmaer i sin kontakt med og oppfølging av familier. Det ligger en stor utfordring i å finne frem til hjelpetiltak som faktisk kan avhjelpe familien, noe som blant annet kan skyldes mangel på forskningsbaserte, virksomme tiltak og manglende ressurser og kompetanse. En annen hindring for å finne frem til gode hjelpetiltak kan være å få til et godt samarbeid med foreldrene, særlig i form av å skape en felles forståelsesramme av hvilke hjelpetiltak som er best egnet. I enkelte tilfeller er det selve foreldrefungeringen som er problemet, og da kan det være behov for kurative råd og veiledningstiltak for å fremme omsorgskompetansen. Slike tiltak krever motivasjon hos foreldrene, noe som kan bli krevende å skape hos foreldre som ikke ønsker bistand fra barneverntjenesten.

5.1.1 Omfang av hjelpetiltak

Statistikk viser at det var 49 781 barn som mottok tiltak fra barnevernet i løpet av 2010.4 Av disse mottok 84 prosent kun hjelpetiltak, hvor vedtak om råd og rettledning var det klart mest benyttede tiltaket. Det var 34 prosent av alle barn som hadde tiltak i løpet av 2010 der tiltaket var råd og veiledning, mens 23 prosent mottok hjelpetiltak i form av besøkshjem og 21 prosent fikk økonomisk hjelp. Den største andelen av hjelpetiltak er frivillig, kun i et fåtall tilfeller blir hjelpetiltak pålagt. De aller fleste barna i barnevernet mottar hjelpetiltak, ikke omsorgstiltak. Hjelpetiltak omfatter mange ulike tiltak, slik som opphold i besøkshjem, økonomisk støtte, plass i barnehage eller oppfølging av miljøarbeider/støttekontakt. I tiltak utenfor hjemmet inngår barn som er plassert av barnevernet i fosterhjem, i beredskapshjem, på hybel eller på barnevernsinstitusjon.

5.1.2 Innholdet i hjelpetiltak

I en kunnskapsstatus ble økningen i anvendelsen av hjelpetiltak og det differensierte tilbudet som lå i denne benevnelsen påpekt:

«Det dreier seg om tiltak som økonomisk stønad, besøkshjem/avlastningstiltak, støttekontakt, tilsyn, barnehage, skolefritidsordning, fritidsaktiviteter, hjelp til bolig, utdanning eller arbeid, medisinsk undersøkelse eller behandling, særlige opplæringsbehov, foreldre-/barnplasser og poliklinisk barne- og ungdomspsykiatrisk behandling».5

Hjelpetiltak omfatter også følgende tiltak:

«…familie og nettverksbaserte tiltakene er meldingsmøte, familieråd, flipover, Marte Meo, Webster-Stratton, Parent Management Training-Oregon (PMTO), samt multisystemisk behandling (MST)».6

I tabellene nedenfor gis det en oversikt over fordelingen av de ulike plasseringstiltakene som var hjelpetiltak for barn og unge som mottok tjenester fra barnevernet i 2010.7 Det var totalt 12 492 barn og unge i alderen null til 22 år med plasseringstiltak per 31. desember 2010, hvorav 5 512 barn var plassert etter hjelpetiltak.

Tabell 5.1 Barn med plasseringstiltak som hjelpetiltak per 31. desember 2010

Plasserte i alt

Fosterhjem og beredskapshjem

Barnevernsinstitusjon og andre behandlingsinstitusjoner

Hybel/bolig med oppfølging

5 512

2 493

289

889

27

1 814

Statistikk fra fylkesnemndene viser at det i perioden 2008 – 2010 totalt ble fattet 5 290 vedtak, hvorav 12 vedtak gjaldt pålegg om hjelpetiltak.8

En oversikt over undersøkelser av brukere av barnevernstjenester viser at ulike etniske grupper mottar ulike typer hjelp fra barnevernet.9 Studiene skiller mellom førstegenerasjonsinnvandrere, innvandrere med og uten flyktningbakgrunn og etterkommere. Innvandringsfamilier og spesielt pakistanske familier tar imot hjelpetiltak hjemme og omsorgsovertakelse er mindre brukt i denne gruppen.10

5.2 Gjeldende rett

5.2.1 Innledning

Norsk barnevernslovgivning og praksis bygger på at hjelp og støtte til barn og unge i utgangspunktet skal baseres på samarbeid og frivillighet. Dette grunnes på troen om at samarbeid er best egnet for å hjelpe barna. Tvang skal ikke benyttes med mindre det er nødvendig. At hjelp først og fremst skal gis som frivillige tiltak, følger også av at offentlige inngrep i familielivet ikke skal gjøres i større grad enn nødvendig. Reglene om hjelpetiltak er dermed forankret i det mildeste inngreps prinsipp, selv om det også kan ses som et utslag av oppfatningen om at det er best for barnet å vokse opp hos sine foreldre.

5.2.2 Barnevernloven § 4

I bvl. § 4-4 reguleres hjelpetiltak i familien:

Ǥ 4-4. Hjelpetiltak for barn og barnefamilier.
Barneverntjenesten skal bidra til å gi det enkelte barn gode levekår og utviklingsmuligheter ved råd, veiledning og hjelpetiltak.
Barneverntjenesten skal, når barnet på grunn av forholdene i hjemmet eller av andre grunner har særlig behov for det, sørge for å sette i verk hjelpetiltak for barnet og familien, f.eks. ved å oppnevne støttekontakt, ved å sørge for at barnet får plass i barnehage, ved besøkshjem, ved avlastningstiltak i hjemmet, ved opphold i senter for foreldre og barn eller andre foreldrestøttende tiltak. På samme måte skal barneverntjenesten også søke å sette i verk tiltak som kan stimulere barnets fritidsaktivitet, eller bidra til at barnet får tilbud om utdanning eller arbeid, eller anledning til å bo utenfor hjemmet. Barneverntjenesten kan videre sette hjemmet under tilsyn ved at den oppnevner tilsynsfører for barnet.
Barneverntjenesten kan også yte økonomisk stønad som hjelpetiltak for barnet.
Fylkesnemnda kan om nødvendig beslutte at tiltak som opphold i barnehage eller andre egnede dagtilbud, skal settes i verk ved pålegg til foreldrene. Fylkesnemnda kan gi pålegg om tilsyn når vilkårene i § 4-12 er til stede. For barn som har vist alvorlige atferdsvansker, jf. § 4-24 første ledd, eller som er i ferd med å utvikle slike alvorlige atferdsvansker, kan fylkesnemnda vedta at foreldrestøttende tiltak som har som formål å redusere barnets atferdsvansker kan gjennomføres uten barnets samtykke. Slike foreldrestøttende tiltak kan også gjennomføres uten barnets samtykke når tiltakene iverksettes som ledd i avslutningen av et institusjonsopphold med hjemmel i § 4-24. Foreldrestøttende tiltak uten barnets samtykke kan ikke opprettholdes utover seks måneder fra fylkesnemndas vedtak.
Når vilkårene i annet ledd er til stede, og dersom behovene ikke kan løses ved andre hjelpetiltak, kan barneverntjenesten også formidle plass i fosterhjem, institusjon eller omsorgssenter for mindreårige. Hvis det må forutsettes at foreldrene i lengre tid ikke vil kunne gi barnet forsvarlig omsorg, bør det likevel vurderes om det med en gang skal vedtas at barneverntjenesten skal overta omsorgen for barnet etter § 4-12 første ledd, framfor frivillig plassering etter denne paragraf.»

Etter § 4-4 første ledd skal barneverntjenesten alltid tilby bistand i form av råd og veiledning. Dersom barnet har særlig behov for hjelp har barneverntjenesten en plikt til å tilby hjelpetiltak i hjemmet, jf. annet ledd. Hvem barnet bor sammen med har i utgangspunktet ingen betydning, det er barnets behov som er avgjørende.

Hjelpetiltak som nevnt i annet til fjerde ledd gjennomføres når barnet bor hjemme hos foreldrene, mens hjelpetiltak som nevnt i femte ledd innebærer at barnet flyttes ut av hjemmet. Det følger av ordlyden i annet ledd at hjelpetiltakene som nevnes kun er ment som eksempler på tiltak som kan tilbys, og at barneverntjenesten derfor kan tilby andre hjelpetiltak. Se også Rundskriv Q-0982 av 19. juni 2000 «Retningslinjer om hjelpetiltak, jf. barnevernloven § 4-4.» Barne- og familiedepartementet 10. desember 1998. I rundskrivet gis det blant annet en nærmere beskrivelse av og forklaring på de ulike hjelpetiltakene som nevnes i loven.

§ 4-4 andre og tredje ledd omhandler frivillige tiltak som kan iverksettes av barneverntjenesten etter avtale med foreldrene. Barneverntjenestens plikt til å yte hjelpetiltak er dermed i utgangspunktet begrenset til tilfeller hvor foreldrene samtykker, selv om iverksettelse av hjelpetiltak ellers vurderes å være til barnets beste. Det er kun foreldre som bor sammen med barnet og barnet selv, dersom barnet er over 15 år, som behøver å samtykke til tiltaket, jf. forvaltningsloven § 2e og bvl. § 6-3 annet ledd.

Etter bestemmelsens annet ledd kan barneverntjenesten eksempelvis oppnevne støttekontakt, sørge for at barnet får plass i barnehage, iverksette besøkshjem eller avlastningstilbud i hjemmet, skaffe opphold i senter for foreldre og barn eller tilby andre foreldrestøttende tiltak. Barneverntjenesten skal søke å sette i verk tiltak som kan stimulere barnets fritidsaktivitet, bidra til at barnet får tilbud om arbeid eller utdanning, eller anledning til å bo utenfor hjemmet. Støttekontakt, besøkshjem og avlastningstiltak er tiltak som er aktuelle for noe eldre barn, i tilfeller hvor foreldrenes kapasitet til å stimulere barna og sørge for aktiviteter er begrensede. Tiltakene kan innebære at barnet er borte fra hjemmet, kanskje også overnatter borte. Det er en forutsetning at barnet selv ønsker og har glede av tiltaket.

Etter fjerde ledd kan fylkesnemnda pålegge gjennomføring av to typer hjelpetiltak. For det første kan det pålegges at det skal settes i verk opphold i barnehage eller annet egnet dagtilbud for barnet. For det annet kan det pålegges tilsyn. Pålegg av hjelpetiltak innebærer et unntak fra prinsippet om frivillighet som bestemmelsen ellers bygger på, og utgjør et inngrep i omsorgsforelderens rettigheter. I den følgende fremstillingen er det de tradisjonelle hjelpetiltakene som omhandles. Fylkesnemndas kompetanse til å pålegge foreldrestøttende tiltak overfor barn med atferdsvansker etter § 4-24 første ledd vil derfor ikke bli nærmere omtalt.

Vilkårene for hjelpetiltak etter pålegg er derfor strengere enn for hjelpetiltak ellers. Opphold i egnet dagtilbud for barnet kan bare pålegges dersom dette anses «nødvendig», mens pålegg om tilsyn forutsetter at vilkårene for omsorgsovertakelse er oppfylt.

Etter femte ledd kan barneverntjenesten formidle plass i fosterhjem, institusjon eller omsorgssenter for mindreårige som hjelpetiltak. Vilkårene er at barnet har særlig behov for hjelp, og at behovene ikke kan løses ved andre hjelpetiltak. Det forutsettes at slik frivillig plassering fortrinnsvis kun skal benyttes i tilfeller hvor foreldrene midlertidig ikke kan ivareta omsorgen for barnet. Siden slik plassering bygger på foreldrenes samtykke, kan foreldrene i utgangspunktet når som helst kreve at barnet flytter hjem igjen. Dersom det ikke er rimelig grunn for hjemflyttingen eller denne kan være til skade for barnet, kan fylkesnemnda, eventuelt barneverntjenesten i akuttsituasjoner, bestemme at barnet i inntil tre måneder ikke skal flyttes, jf. § 4-8 første ledd jf. § 4-9 første ledd.

Det gjelder ingen tidsrammer for hvor lenge hjelpetiltak kan benyttes, men barneverntjenesten skal etter § 4-5 utarbeide en tidsavgrenset tiltaksplan når hjelpetiltak vedtas. Det skal følges nøye med på om hjelpen er tjenlig, om det er nødvendig med nye tiltak eller om det er grunnlag for omsorgsovertakelse.

Valg av tiltak skal alltid skje ut fra en vurdering av hva som er barnets beste, jf. § 4-1.

I «Retningslinjer om hjelpetiltak, jf. barnevernloven § 4-4» er det om varigheten på midlertidig plassering uttalt følgende:

«Når det gjelder plasseringer av lengre varighet, er det i de fleste tilfeller viktig å skape større stabilitet og forutsigbarhet i forhold til barnets omsorgssituasjon enn det plasseringer etter § 44 femte ledd gir rom for. Dette gjelder særlig når barnet er lite. For ungdom og større barn kan det nok i større grad være mulig å skape tilstrekkelig forutsigbarhet og stabilitet også ved plasseringer etter § 4-4 femte ledd. Det forhold at plasseringen vil vare over noe tid bør i utgangspunktet ikke være noe selvstendig argument mot en slik plassering dersom ungdommen selv, de foresatte og kommunen er enige om plasseringen og oppholdet/plasseringen fremstår som uproblematisk. Det avgjørende er her som ellers hvilken løsning som etter en konkret vurdering fremstår som den beste for barnet/ungdommen totalt sett.»11

Det følger videre av retningslinjene at hjelpetiltak også kan ytes i hjemmet til den samværsberettigede. Eventuelle pålegg om hjelpetiltak eller senere tvangstiltak kan imidlertid bare rettes mot barnets omsorgsperson. Om nødvendighetskriteriet i fjerde ledd uttales at tiltaket må være å anse som nødvendig for barnet og det må ikke kunne skapes tilfredsstillende forhold for barnet med frivillige hjelpetiltak.

5.2.3 Lovforarbeider

I lov om barnevern av 1953 var vilkårene for hjelpetiltak de samme som vilkårene for omsorgsovertakelse. Barne- og familiedepartementet mente det var uheldig å stille såvidt strenge vilkår for å iverksette hjelpetiltak, og foreslo en bestemmelse som ville gi muligheter for å forebygge situasjoner som ellers ville gjøre det nødvendig med mer alvorlige tiltak.12 Departementet så det som viktig at hjelpetiltak kan iverksettes på et tidlig tidspunkt, men mente spørsmålet om når hjelpetiltak skal iverksettes må bero på skjønn. Ved at det kreves «særlige behov» for hjelpetiltak presiseres likevel at forholdene i hjemmet alene ikke gir tilstrekkelig grunnlag for hjelpetiltak. Barnets behov kan være knyttet til en rekke ulike forhold, som sosiale problemer, familiekonflikter, sykdom, økonomi, boforhold og lignende. Det er derfor viktig at hjelpetiltak i tillegg til å omfatte tiltak som går direkte på barnets behov, også går ut på å bedre foreldrenes omsorgsevne. Oppregningen av tiltak i § 4-4 annet ledd er av denne grunn ikke uttømmende, men påpeker kun enkelte typer hjelpetiltak som anses særlig aktuelle når det gjelder barn og barnefamilier.13

Departementet mente videre at hjelpetiltakene også burde omfatte frivillig plassering utenfor hjemmet, og uttalte at slik plassering kan være hensiktsmessig når foreldrene forbigående er ute av stand til å ivareta den daglige omsorgen for barnet. Slik plassering skal være et ekstraordinært tiltak som ikke skal brukes hvis problemene kan løses ved andre hjelpetiltak. Vurderingen av hvor lenge det av hensyn til barnet vil være riktig å opprettholde en slik frivillig plassering, måtte etter departementets syn være skjønnsmessig og konkret.

Om forholdet frivillighet og tvang, uttalte Sosiallovutvalget:

«Frivilligheten er et uttrykk for respekt for det enkelte menneskes rett til selv å velge sin livsform. (…)
Kravet om at hjelp som hovedregel bare skal gis på frivillig grunnlag, skyldes også at erfaringene med tvangsbehandling ofte er dårlige. Behandlerne makter ikke å etablere tilstrekkelig grad av samarbeidsvilje og medvirkning hos en klient dersom vedkommende selv ikke ønsker noen behandling.
Dersom hjelpeapparatet rår over vidtgående muligheter for tvangsinngrep, kan dette også kaste skygger over den frivillige delen av arbeidet og bringe det i miskreditt. Det har vært et alvorlig problem for barnevernet og edruskapsvernet at folk ikke har tort å henvende seg dit for å få hjelp, av redsel for at tvangstiltak blir satt inn.
Det er også fare for at en utbredt bruk av tvang i det sosiale arbeidet fører til at frivillige hjelpetilbud ikke blir utbygd i tilstrekkelig utstrekning.»14

Også departementet mente det var viktig at hjelpetiltakene så langt mulig skjer i samarbeid med familien, men fant at det i enkelte tilfeller kan være nødvendig å gjennomføre tiltak mot foreldrenes vilje.15 Departementet foreslo at tiltak som barnehage og lignende kan pålegges foreldrene når vilkårene i § 4-4 annet ledd er oppfylt, og at pålegg om tilsyn kan gis når vilkårene for omsorgsovertakelse i § 4-12 er oppfylt. Det strenge beviskravet for pålegg om tilsyn ble begrunnet med at tiltaket var «et såvidt inngripende tiltak».

Storingskomiteen sluttet seg til departementets vurderinger når det gjaldt § 4-4 annet og tredje ledd, og understreket viktigheten av at tiltak må igangsettes i så nært samarbeid med familien som mulig.16 Komiteens flertall uttalte at det er et mål at barnevernet i større grad bygger på foreldrenes ressurser som omsorgspersoner for barnet, og at det er viktig at foreldrene får nødvendige råd og veiledning fra barnevernet når foreldrenes omsorgskompetanse er sviktende. I forhold til spørsmålet om pålegg av hjelpetiltak uttalte komiteen at gjennomføring av tiltak mot foreldrenes vilje ofte vil være vanskelig. Komiteen sluttet seg til departementets presisering av at bruk av tvang bare skal være aktuelt dersom hjelpetiltakene ikke fører frem, eller det må anses som nytteløst å forsøke med slike tiltak. Kun i særskilte tilfeller vil det derfor være nødvendig å gjennomføre tiltak mot foreldrenes samtykke.

I Ot.prp. nr. 64 (2004 – 2005) uttalte departementet:

«Dersom barnet har behov for andre tiltak enn de som er nevnt i § 4-4, er eksemplene i bestemmelsen ikke til hinder for at barnet gis andre tiltak. På samme måte er det fullt mulig å inkludere nyutviklede tiltak som viser seg å virke bra, blant de tiltak barnevernet tilbyr. Som det ble understreket i høringsnotatet vil departementet bidra til at nye tiltak blir omtalt og gjort kjent. Samtidig vil det fortsatt være slik at kommunene på eget initiativ må søke informasjon om nye tiltak i faglitteraturen og i faglige fora.»17

I Ot.prp. nr. 69 (2008-2009) ble det blant annet foreslått at kravene til barneverntjenestens oppfølging av hjelpetiltak ble skjerpet ved at plikten til å følge med på hvordan det gikk med barnet og foreldrene etter en omsorgsovertakelse ble presisert i lovteksten.18 Hensikten med forslaget var «å unngå at barn blir skadelidende av å leve lenge i utilfredsstillende forhold i hjemmet og dermed være mer skadet når det først blir tatt under omsorg». Departementet viste til undersøkelser hvor det var blitt hevdet at hjelpetiltak som ikke bedret barns omsorgssituasjon tilfredsstillende ble prøvd for lenge. I undersøkelsene ble det pekt på flere forhold som kunne være årsaken til dette, blant annet at barneverntjenestens undersøkelser var av varierende grundighet, at tiltakene ikke ble evaluert eller evaluert med varierende grundighet, først etter lang tid, og at barneverntjenesten kunne overvurdere foreldrenes ressurser.19

Departementet understreket at tiden kan gå fort for et barn mens det prøves ut hjelpetiltak, og at kan være riktig og nødvendig å reise sak om omsorgsovertakelse dersom hjelpetiltakene ikke har den ønskede effekt. Tiltakene må derfor evalueres, og evalueringene skal være systematiske og dokumenterbare. Departementet mente at i de fleste saker vil regelmessig kvartalsmessige evalueringer være et minimum.20

5.2.4 Menneskerettighetene

Utgangspunktet om at frivillige hjelpetiltak må være utprøvd før tvangstiltak aktualiseres, er nedfelt i både EMK og BK. Etter begge disse konvensjonene vil også bruk av tiltak i hjemmet ved pålegg fremfor at barnet hentes ut av familien, være i tråd med retten til privat- og familieliv i EMK artikkel åtte og barnets rett til vern mot inngrep i privat- og familieliv og vern mot atskillelse fra sine foreldre i barnekonvensjonens artikkel syv, ni og 16.

Barnekomiteen uttrykte i avsluttende merknader til Norges fjerde rapport datert 3. mars 2010 bekymring for at antall barn som blir fjernet fra familien har økt tross omfattende bruk av forebyggende tiltak i hjemmet.21 Barnekomiteen var betenkt over at barnevernet, som blant annet er ansvarlig for å gi barn og familier hjelp i hjemmet, er betydelig underfinansiert og har begrenset kapasitet til å drive forebyggende arbeid. Barnekomiteen anbefalte derfor å tilføre barnevernet nødvendige ressurser.

5.2.5 Juridisk teori

Lovens bestemmelser generelt er omtalt flere steder i teorien.22 Det har vært fremhevet som et rettssikkerhetsmessig dilemma at det ved frivillige plasseringer etter § 4-4 femte ledd er en mulighet for senere flytteforbud og omsorgsovertakelse.23 Det vurderes likevel ikke som problematisk fordi flytteforbud i praksis brukes relativt lite, i 2003 kun i 5,5 prosent av tilfellene.24 Undersøkelser har imidlertid vist at plassering utenfor hjemmet etter bvl. § 4-4 femte ledd i en viss grad brukes som direkte hjemmel for akuttplasseringer.25 En slik bruk av bestemmelsen hevdes å være rettsikkerhetsmessig problematisk fordi en akuttsituasjon legger faktiske begrensninger på foreldrenes evne og mulighet til å avgi et gyldig samtykke. Frivillig plassering som erstatning for akuttplassering etter § 4-6 første ledd vil derfor være tvilsom rettsanvendelse, og ikke i tråd med lovgivers intensjoner med § 4-4 femte ledd.

Pålegg om tilsyn er et lite brukt hjelpetiltak i praksis.26 Årsakene til dette kan være mange, men problemer med å få til gode tiltak uten at foreldrene samarbeider, manglende håndhevingsmuligheter og strenge vilkår har vært løftet frem som mulige forklaringer.Det har særlig vært hevdet at når lovens vilkår for å pålegge tilsyn er de samme som for omsorgsovertakelse, vil omsorgsovertakelse ofte fremstå som det beste alternativet for barnet der et godt plasseringsalternativ foreligger. Pålegg om tilsyn i sin nåværende form fremstår derfor totalt sett som et lite egnet hjelpetiltak. Dersom vilkårene var mindre strenge slik at pålegg om tilsyn kunne settes inn på et tidligere tidspunkt, hadde tiltaket vært mer egnet som et forebyggende tiltak mot omsorgsovertakelse.

5.3 Utvalgets vurderinger

5.3.1 Innledning

Utvalget er bedt om å vurdere problemstillingene ut fra et bredt kunnskapsgrunnlag og ut fra ulike perspektiver. I den påfølgende vurderingen har utvalget et særlig fokus på om barn som får hjelpetiltak har det godt nok og ivaretakelse av barnets rettsikkerhet. Utvalget har vurdert barneverntjenestens oppfølging av hjelpetiltak, hvorvidt dagens regler om hjelpetiltak i tilstrekkelig grad ivaretar barnets omsorgssituasjon i hjemmet, muligheten for å pålegge hjelpetiltak og saksbehandlingsreglene ved pålegg om hjelpetiltak.

5.3.2 Et sosiokulturelt perspektiv på et multikulturelt barnevern

Når barnevernet vurderer hjelpetiltak i samarbeid med familien med minoritetsbakgrunn, er kulturkompetanse, kultursensitivitet og sosiokulturell forståelse vektige elementer. Den enkelte barnevernsarbeider må beherske kunsten å se hver enkelt familie med nysgjerrighet og interesse for at de skal føle at de blir møtt uten fordømmelser, og uten å bli sett på som representanter for en tradisjon eller kultur som har predefinerte problemer.

«Kultursensitivitet og kulturkompetanse vil kunne være nyttig i arbeidet med å komme fram til en felles forståelse mellom barnevernet og familiene om hva problemet er og hva som bør gjøres. Et barnevern med kulturell kompetanse og sensitivitet vil kunne ha lettere for å kommunisere med klientene, og sannsynligvis også gjøre det lettere for klientene å kommunisere med barnevernet.» 27

Dette vil være særlig vesentlig når barnevernet møter familier som ikke har samme forståelse av prinsipper som danner grunnlag for norsk lovverk, og hva som er anerkjente oppdragelsesmåter. Barnevernet arbeider med enkelte familier som kan oppleve barrierer i møtet med offentlige tjenester. Dette kan skyldes så vel kulturelle forhold som sosiokulturelle barrierer. Barnevernet skal møte barn og familier åpent og ikke som representanter for sin kultur. Det vil være feilaktig å beskrive familiene basert på en kulturell forforståelse uten å vurdere den konkrete families situasjon og behov.

Tillit fra familier er til hjelp for barnevernet når de skal gjøre en god undersøkelse, og dermed finne frem til de rette hjelpetiltak. Enkelte av foreldrene kontakter selv barnevernet for å be om hjelp, mens noen innvandrerfamilier har gitt uttrykk for mistillit til barnevernet. Årsakene til dette kan være sammensatte og kan skyldes feiloppfatninger av barnevernets arbeid. Det kan også skyldes at familier ikke har følt seg møtt eller hørt på som individer. En annen årsak kan være frykt eller negative medieomtaler av barnevernet. Det kan skyldes manglende kunnskap om barnevernets rolle i minoritetsbefolkningen og hvordan barnevernet har håndtert enkelte saker hvor innvandrefamilier vært involvert.28

Barnevernet blir kritisert for sin manglende kulturkompetanse og kultursensitivitet i møtet med barn og familier med minoritetsbakgrunn. For å forbedre praksis må flere tiltak igangsettes: tiltak som fremmer kulturforståelsen, dialoggrupper mellom innvandrere og representanter fra barnevernet, at fagfolk med minoritetsbakgrunn rekrutteres til barnevernet, samt bruk av tilpassede utradisjonelle metoder.29 Utvalget erkjenner de utfordringene barnevernet står overfor og understreker at det er behov for bedret kulturkompetanse og kultursensitivitet i innvandrersaker.

«Det er varierende kunnskap i barnevernet om hvordan man skal arbeide inn mot innvandrermiljøer og på en del områder har det nok ikke blitt arbeidet godt nok, noe som kan ha skapt et dårlig bilde av barnevernet i en del miljøer. Dette setter ekstra krav til hvordan både statlig og kommunalt barnevern arbeider og kommuniserer med de ulike gruppene» 30

Det er flere tiltak som er opprettet for å ta tak i den nåværende mistilliten og dårlige samarbeid mellom innvandrerfamilier og barnevernet. Fire høyskoler har opprettet videreopplæringsprogram om flerkulturelle perspektiver, tiltak som omhandler rekruttering av barnevernsansatte av ikke-vestlige bakgrunn, og til sist en dialoggruppe mellom barnevernet og innvandrerfamilier.31 Tiltakene kan bidra til å nå målet med å få flere med ulike kulturelle bakgrunner til å arbeide i barneverntjenesten.

5.3.3 Oppfølging og evaluering av hjelpetiltak

Som omtalt ovenfor fikk barneverntjenesten ved en lovendring i 2009 lovfestet plikt til regelmessig evaluering av igangsatte hjelpetiltak. Barnevernet må regelmessig evaluere om hjelpetiltakene fungerer etter sitt formål og det ble lovfestet å vurdere omsorgstiltak. Hensikten var å tydeliggjøre oppfølgingsansvaret til barnevernet i sterkere grad enn det var før. Kravene vil kunne bidra til større fokus på å følge opp effekten av hjelpetiltak, og derved til å kunne endre tiltakene eller iverksette omsorgstiltak dersom ikke den igangsatte hjelpen virker etter sin intensjon. Dette kan igjen sikre at det benyttes tiltak som faktisk er til hjelp for det enkelte barnet, og ikke minst at uhensiktsmessige tiltak ikke forsøkes i så lang tid at det er til skade for barnet. Videre vil krav om skriftlighet sikre etterprøvbarheten av de vurderinger som er gjort, noe som er viktig av hensyn til alle de involverte partene og til eventuelle senere rettslige prosesser.

Etter utvalgets syn er det noe tidlig å foreta vurderinger om lovendringen og departementets veiledning til saksbehandlingen har hatt ønsket effekt. Utvalget mener likevel det bør vurderes en presisering i loven om at evalueringer skal være skriftlige og at det lovfestes en frist for evaluering. Metoder for evalueringen bør utvikles.

5.3.4 Dagens regler om bruk av hjelpetiltak før omsorgsovertakelse

Det har vært hevdet at hjelpetiltak prøves for lenge før sak om omsorgsovertakelse fremmes. En slik praksis vil kunne medføre at barnet blir unødvendig skadelidende, noe som ikke vil være i overensstemmelse med lovgivers intensjoner slik denne fremgår av gjennomgangen ovenfor.

Det er etter utvalgets syn ikke mulig å avdekke hvorvidt praksis i barneverntjenesten generelt er slik at hjelpetiltak utprøves på en måte som er skadelig for barnet saken gjelder, og heller ikke hva en slik praksis eventuelt skulle skyldes. Likevel finnes det eksempler kjent fra media og enkelte organisasjoner som kan tyde på at barneverntjenesten i enkelte tilfeller har ventet for lenge med å fremme sak om omsorgsovertakelse, blant annet ved at utilstrekkelige hjelpetiltak har vært forsøkt for lenge. Omsorgsovertakelse er nærmere omtalt i neste kapittel.

Generelt gjelder at hjelpetiltak i henhold til det mildeste inngreps prinsipp skal vurderes og tjenlige tiltak prøves ut før det kan vurderes om barnet må skilles fra foreldrene ved omsorgsovertakelse, jf. bvl.§ 4-12 annet ledd. Dette kan imidlertid være vanskelig av flere grunner, slik det redegjøres for ovenfor.

5.3.5 Tidsgrense for hvor lenge hjelpetiltak kan prøves

Utvalget vil understreke at det at hjelpetiltak prøves over lang tid, kanskje over flere år, ikke i seg selv er bekymringsverdig. Avgjørende vil være hvorvidt de hjelpetiltakene som iverksettes gir en tilfredsstillende situasjon for barnet i hjemmet, ikke hvor lenge de varer.

Det er etter utvalgets vurdering utvilsomt at samarbeid om frivillige, egnede og tilpassede hjelpetiltak både er og bør være utgangspunktet for barnevernets arbeid mot barn og foreldre. Når hjelpetiltak som er nødvendige av hensyn til barnet likevel ikke lar seg etablere, må verdien av frivillighet veies mot barnets behov for trygge oppvekstvilkår og rett hjelp til rett tid, som forutsatt i barnevernlovens formålsparagraf § 1-1.

For å sikre at tilstrekkelige og effektive hjelpetiltak etableres i rett tid, vurderer utvalget at det bør innføres regler som utvider barneverntjenestens mulighet til å fremme begjæring om pålegg av hjelpetiltak.

5.3.6 Pålegg om hjelpetiltak

5.3.6.1 Beviskrav ved pålegg om tilsyn

Dagens lovgivning gir fylkesnemnda kompetanse til å pålegge tilsyn når vilkårene for omsorgsovertakelse er til stede. Tilsyn kan med andre ord først pålegges når det for eksempel er sannsynlighetsovervekt for at det er alvorlige mangler ved den daglige omsorgen barnet får, eller alvorlige mangler i forhold til den personlige kontakt og trygghet barnet trenger etter sin alder og utvikling. Dagens strenge vilkår for å pålegge tilsyn synes motivert ut fra hensynet til foreldrenes rett til å beskytte sitt privatliv, slik det blant annet fremkommer i EMK artikkel åtte. Når det foreligger mangler ved omsorgen vil barn og foreldre her gjerne ha motstridende interesser. Rettslig sett har barnets rettigheter etter barnekonvensjonen, blant annet retten til beskyttelse mot vanskjøtsel og forsømmelse etter artikkel 19 og retten til helse og omsorgstjenester etter artikkel 24, tilsvarende rettskildemessig tyngde gjennom menneskerettsloven. Etter utvalgets syn vil det ikke stå i motstrid til menneskerettighetskonvensjonene om beviskravet for å pålegge tilsyn blir senket av hensyn til barnets helse og sikkerhet.

Utvalget går inn for å senke beviskravet i disse sakene, og viser til det som er sagt foran om barnets rett til beskyttelse fra omsorgssvikt. Dagens beviskrav gjør tiltaket lite egnet. Formålet må være å avverge en omsorgsovertakelse for barnet, og det gir da liten sammenheng i regelverket at vilkåret for å pålegge avvergende tiltak er like strengt som for å flytte barnet ut av hjemmet.

Lovgivers vurderinger av sammenlignbare situasjoner og tilgrensende bestemmelser gir veiledning om hvilket beviskrav som er hensiktsmessig. Barnevernloven § 4-3 er en lovhjemmel som også pålegger foreldre å åpne hjemmet for innsyn. Familien kan ikke motsette seg at barneverntjenesten gjennomfører undersøkelser ved besøk i hjemmet dersom det er rimelig grunn til å anta at det foreligger forhold som gir grunnlag for tiltak etter barnevernloven kapittel 4. Lovgiver har her satt en norm for når foreldrenes autonomi må vike for det offentliges plikt til å kontrollere eller undersøke barns omsorgssituasjon.

Som nevnt foran kan pålegg om barnehage eller dagtilbud gis der det anses nødvendig for å sikre at barnet får tilfredsstillende omsorg. Også her har lovgiver satt en norm. Tiltaket må anses som svært inngripende i forhold til foreldremyndigheten, ved at foreldrene pålegges å akseptere at barnet tar opphold utenfor hjemmet på dagtid. Denne normen bør danne utgangspunkt for en vurdering av beviskravet ved pålegg om tilsyn.

Spørsmålet må ses i sammenheng med forutsetningen om at frivilllige tiltak skal være forsøkt eller vurdert. Dersom tilsyn i hjemmet fremstår som nødvendig og egnet for å sikre barnet tilfredsstillende omsorg, bør det kunne pålegges i forkant for å forhindre at en situasjon som beskrevet i § 4-12 skal oppstå. Barnevernloven § 4-4, fjerde ledd, annet punktum kan for eksempel lyde slik at pålegg om tilsyn kan gis når det er nødvendig for å sikre barnet tilfredsstillende omsorg og hindre at en situasjon som beskrevet i barnevernloven § 4-12 skal oppstå. Fylkesnemnda må foreta en bred skjønnmessig vurdering, hvor hensiktsmessighet og forholdsmessighet inngår som en del av vurderingen.

5.3.6.2 Flere typer hjelpetiltak bør kunne pålegges

Etter dagens lovgivning kan fylkesnemnda kun pålegge gjennomføring av to typer hjelpetiltak: opphold i barnehage eller annet egnet dagtilbud for barnet og tilsyn i hjemmet.

For å bedre situasjonen for utsatte barn er det etter utvalgets syn behov for tiltak som gir økt trygghet for at funksjonelle hjelpetiltak iverksettes til rett tid. Der påkrevde, frivillige tiltak ikke lar seg etablere innen rimelig tid, bør det åpnes for at hjelpetiltak i større grad enn i dag kan pålegges av fylkesnemnda for en tidsbegrenset periode. Pålegg om tiltak vil være med på å understreke sakens alvor for foreldrene og kan virke motiverende for foreldre med endringspotensial.

Utvalget mener at følgene typer hjelpetiltak bør kunne iverksettes ved tvang i visse situasjoner:

Kompenserende tiltak kan til en viss grad iverksettes ved pålegg allerede i dag. Dette gjelder opphold i barnehage eller annet egnet dagtilbud, som kan pålegges av fylkesnemnda om nødvendig, jf. barnevernloven § 4-4, fjerde ledd. Etter utvalgets syn taler gode grunner for at også andre kompenserende tiltak for barnet, som besøkshjem, avlastningstiltak eller støttekontakt, bør kunne pålegges, og da på samme vilkår.

Dagens lovgivning åpner også for at kontrollerende tiltak i form av tilsyn kan pålegges. Utvalget mener gode grunner taler for at adgangen til slike pålegg utvides til også å omfatte meldeplikt og urinprøver. Meldeplikt kan innebære oppmøte på avtalt sted, men også pålagt telefonkontakt med barneverntjenesten der det vurderes å være tilstrekkelig for å sikre omsorgssituasjonen. Kontrolltiltakene vil kunne være ett av flere hjelpetiltak i familien. Rusmisbruk hos foreldre reduserer deres mulighet til å ivareta barna og gjør dem i visse tilfeller uegnet som omsorgspersoner. Konsekvensene for barna vil i disse tilfellene være svært alvorlige både på kort og lang sikt, og vil kunne utsette dem for stor risiko. Samtidig er rusmisbruk vanskelig å oppdage og avdekke. Uten sterke kontrolltiltak er det fare for at barn blir værende i en skadelig omsorgsituasjon over tid.

Dagens lovgivning gir ikke adgang til å pålegge omsorgsendrende tiltak, ut fra en tanke om at frivillighet er en forutsetning for at tiltakene skal ha effekt. Etter utvalgets syn kan det ikke ses bort fra at manglende kunnskap om tiltakene og frykt for å ta imot hjelp i mange tilfeller er foreldrenes begrunnelse for å avvise tiltakene. Gjennom motivasjon, opplysning og tilrettelegging av tiltakene vil det være mulig å fjerne motviljen slik at tiltakene får effekt og gjør foreldrene i stand til å endre sin omsorgspraksis. Utvalget går derfor inn for å åpne for at også hjelpetiltak av denne typen bør kunne pålegges.

En forutsetning for pålegg vil alltid være at tiltakene anses tjenlige. Det innebærer at det må gjøres en konkret vurdering av muligheten for at pålegg av hjelpetiltak på sikt vil skape motivasjon, innsikt og endring hos foreldrene.

Etter utvalgets syn bør beviskravene for pålegg om omsorgsendrende hjelpetiltak være tilsvarende som det foreslåtte beviskravet for pålegg om tilsyn. Beviskravet må, på samme måte som for pålegg om tilsyn, ses i sammenheng med forutsetningen om at frivillige tiltak skal være forsøkt eller vurdert.

Hjelpetiltak som innebærer at foreldre og barn oppholder seg utenfor hjemmet er etter utvalgets syn for inngripende til at de bør kunne pålegges. Pålegg om råd og veiledning som har som formål å motivere for slikt opphold, bør imidlertid kunne gis.

5.3.7 Saksbehandling ved pålegg om hjelpetiltak

Pålegg om hjelpetiltak representerer alvorlige inngrep overfor foreldrene og forutsetter betryggende saksbehandling hvor barn og foreldres rettssikkerhet ivaretas. Dagens ordning om at pålegg om tiltak gis av fylkesnemnda bør etter utvalgets syn opprettholdes.

Etter utvalgets syn er det grunn til å vurdere en forenkling av saksgangen ved pålegg om hjelpetiltak. Dette er nødvendig for å begrense ressursbruken både i barneverntjenesten og i fylkesnemnda samt av hensyn til behovet for rask saksavvikling. Utvalget mener det bør åpnes for skriftlig behandling av sakene av nemndsleder alene, slik barnevernloven forutsetter i § 7-14, annet ledd bokstav b) og § 7-5 tredje ledd. En forutsetning for skriftlig behandling vil i tilfelle være at det anses ubetenkelig hensett til sakens tema, vanskelighetsgrad, behovet for fagkyndighet og hensynet til en forsvarlig saksbehandling.

Sakene bør også kunne fremmes for muntlig behandling, men uten omfattende skriftlig forarbeid eller dokumentasjon. Gjennom muntlig saksbehandling i fylkesnemnda vil partene kunne redegjøre, begrunne, stille spørsmål, og få oversikt over mulig videre saksgang og konsekvenser.

Fylkesnemndas behandling av saken bør skje utenom ordinært forhandlingsmøte, og bør følge mønsteret for behandling av klage over akuttvedtak, jf. barnevernloven § 7-23. Dette innebærer at partene er representert ved advokat. Det bør imidlertid fastsettes en noe lengre frist for nemndas behandling av saken som tar høyde for at foreldrenes og eventuelt barnas syn skal innhentes. Gjennom den muntlige saksbehandling i fylkesnemnda vil partene kunne få en forsvarlig kontradiksjon i saken.

Et pålegg om hjelpetiltak må tidsavgrenses. Hvor lang en slik tidsperiode skal være må vurderes skjønnsmessig og vil avhenge av flere forhold, blant annet sakens art og alvor, barnets alder og tidligere tiltak. Om barnet skal høres i saken, jf. barnevernloven § 6-3, vil avhenge av barnets alder og i hvilken grad den berører ham eller henne.

Fylkesnemnda må fatte et begrunnet vedtak som kan bringes inn for domstolen til rettslig overprøving. Saksanlegg er likevel ikke til hinder for at pålegget gjennomføres, med mindre fylkesnemnda eller retten bestemmer annet, jf. forvaltningsloven § 42 og tvisteloven § 36-2.

Det vil ligge en klar oppfordring til barneverntjenesten om å fremme saken for fylkesnemnda på nytt dersom tiltaket ikke følges opp eller gir nødvendig endring i barnets omsorgssituasjon. Ny sak kan fremmes som påleggssak eller som full omsorgssak.

Saker om pålegg av hjelpetiltak må forutsettes å kreve lite forarbeid. Sakene bør omfattes av reglene om stykkprishonorar, men da med en tilpasset (redusert) multiplikator.

5.3.8 Endringstiltak for forbedring av omsorgskompetanse

Beslutningen om å iverksette endringstiltak baserer seg i dag på det mildeste inngreps prinsipp og prinsippet om barnets beste.

Utvalget legger til grunn at det mildeste inngreps prinsipp innebærer at et inngrep er så lite inngripende som mulig, men tilstrekkelig til å nå målet med tiltaket. Når det gjelder enklere kompensatoriske tiltak (barnehageplass, økonomisk støtte, avlastningsordninger, besøkshjem og lignende) vurderer utvalget det slik at disse tiltakene iverksettes for å sikre at barnet er i et utviklingsstøttende miljø (barnehage), at foreldrene har økonomisk spillerom til å sikre barnet nødvendig ernæring, hygiene, opplevelse og tilfredsstillende fysisk standard, (økonomisk støtte), pause fra omsorgsarbeid for å kunne hente seg inn eller for å styrke sin kompetanse i omsorgsarbeid (avlastning og besøkshjem). Målene med disse tiltakene er i seg selv klare og veldefinerte. Slike tiltak bedrer imidlertid ikke uten videre foreldrenes omsorgskompetanse, men kan legge betingelsene til rette for at den kan bedres. Til tross for at prinsippet om det mildeste inngrep i utgangspunktet forutsetter at tiltaket også virker, er det ikke usannsynlig at målsettingen med slike tiltak har vært utydelige og hatt et innebygget håp om at omsorgskompetansen skulle bedres. Når så ikke skjer, synes det som om det i mange tilfeller har ført til serier med nye tiltak med uklare målsetninger. Konsekvensene kan ha blitt at noen av barnevernets hyppigst benyttede tiltak kan ha bidratt til unødvendige omsorgsovertakelser eller forsinkelse av nødvendig omsorgsovertakelse. Begge tilfeller kan bidra til generasjonsoverføring av barnevernsklienter. Tyngre kurative tiltak kan bedømmes som en sterk inngripen i familielivet, men det er problematisk for et samfunn at effektive tiltak ikke benyttes, fordi de er inngripende eller fordi barneverntjenesten ikke har tilgang på dem.

5.3.8.1 Typer av tiltak

Det kan være hensiktsmessig å gi en oversikt over prinsipielle typer av tiltak, deres målsettinger og eksempel på de forskjellige tiltakstypene. Det kan oppstilles ni typer av tiltak 1) Vurderingstiltak, 2) Administreringstiltak, 3) Opplevelses- og avlastningstiltak, 4) Kompenseringstiltak, 5) Symptomdempende tiltak, 6) Stimuleringstiltak, 7) Endringstiltak, 8) Kontrolltiltak og 9) Omsorgstiltak.32

Vurderingstiltak har som mål å vurdere barnets oppvekstsituasjon, fungering og behov. Eksempler på dette er ordinære kontroller på helsestasjon og utredninger utført av pedagogisk-psykologisk tjeneste (PPT), barne- og ungdoms psykiatrisk tjeneste (BUP) og tiltak for habilitering. Administreringstiltak innebærer å sikre at hjelperne for eksempel ivaretar brukermedvirkning, informasjonsflyt og koordineringer. Dette gjøres gjennom ansvarsgrupper og foreldreråd. Opplevelses- og avlastningstiltak brukes for å sikre at barnet får den nødvendige språk, fysisk og kognitiv stimulering for eksempel støttekontaktordninger, besøkshjem og leksehjelp. Kompenseringstiltak har som mål å redusere belastninger hos barnet. Dette kan gjøres gjennom å yte økonomisk bistand og avlastningsbolig. Symptomdempende tiltak innebærer å redusere negative konsekvenser av å være i en vanskelig livssituasjon eller ha en funksjonshemming. Slike tiltak kan være medisinering og ulike praktiske hjelpemidler. Stimuleringstiltak innebærer å arbeide med utvikling av barnets kompetanse på ulike felt, for eksempel å skaffe plass i barnehage eller gi spesialpedagogisk bistand. Endringstiltak eller kurative tiltak anvendes for å skape betydelige endringer i personens fungering, for eksempel gjennom evidensbaserte tiltak for å forbedre foreldrenes omsorgskompetanse. Kontrolltiltak innebærer å kontrollere at barnet ikke utsettes for forsømmelser, overgrep eller mishandling. Slike tiltak er for eksempel meldte og uanmeldte tilsyn og besøks- og oppholdsforbud. Omsorgstiltak innebærer å gi barnet nye og mer egnete omsorgsbaser. Eksempler på dette er foster- og adopsjonshjem, institusjonsplassering eller vertsfamilier. En oversikt over disse tiltakene, deres mål og tiltakstype, er tilgjengelig i tiltaksboksen nedenfor.

Tabell 5.2 Hjelpetiltak1

Hovedgrupper av tiltak

Målet for tiltakene

Eksempler på tiltak

Vurderingstiltak

Å vurdere barnets oppvekstsituasjon, fungering og behov

Til det ordinære for alle barn er kontroller på helsestasjoner, og for en del barn utrediger hos PPT, BUP, Barnehabilitering, Barneavdeling, Barnevernet, og annet

Administreringstiltak

Å sikre at hjelperne rundt barn: a) ivaretar brukermedvirkning, b) informasjonsflyt, c) beslutninger og d) koordinering

Ansvarsgruppemøter, delvis foreldreråd – som må skje etter at barnevernet har vurdert barnets situasjon og ikke som en del av vurderingen

Opplevelses- og avlastningstiltak

Å sikre barn stimulering og deltagelse i aldersadekvate aktiviteter

For eksempel støttekontakt, besøkshjem, leksehjelp, SFO

Kompenseringstiltak

Å redusere belastninger slik at livet blir mindre belastende

For eksempel økonomisk bistand og avlastningsbolig

Symptomdempende tiltak

Å redusere negative konsekvenser ved vansker

Medisinering og praktiske hjelpemidler.

Stimuleringstiltak

Å jobbe med utvikling av barnets kompetanse

Plass i barnehage, spesialpedagogisk bistand (SFO har ikke tilstrekkelig struktur eller intensitet til å regnes som stimulerende)

Endringstiltak (kurative tiltak)

Å skape betydelige endringer i personers fungering på sentrale områder

Evidensbaserte tiltak for å endre personers psykiske helse (psykoterapi), å endre foreldres omsorgsutøvelse (foreldreveiledning, foreldrerådgivning), opphør av rusmiddelmisbruk

Kontrolltiltak

Å dempe anstrengte situasjoner og kontrollere at barn ikke utsettes for forsømmende omsorgspraksis, overgrep eller mishandling

For eksempel meldte og uanmeldte tilsyn, besøks- og oppholdsforbud, rusttesting

Omsorgstiltak

Å gi barn nye, bedre egnede omsorgsbaser slik at barnets utvikling blir mer i tråd med dets potensial og oppretting av eller hindre videre utvikling av helseskader

For eksempel foster- og adoptivforelder, plassering i institusjon, vertsfamilier, innleggelser for et langt tidsrom på sengeposter innen psykisk helsevern

1 Kvello 2010, Informasjonsboks 12.1 En grov inndeling av typer av hjelpetiltak

5.3.8.2 Utvalgets vurderinger om tiltak

Det er av stor betydning at barneverntjenesten velger rett tiltak til rett formål. I mange tilfeller kan omsorgskompetansen kun bedres gjennom evidensbaserte veiledningsprogrammer for omsorgspersonene, gitt med riktig dose og innhold. Det er av stor betydning at de tiltak som barnevernet har tilgang til har norsk eller internasjonal evidens. Med evidens menes at det foreligger forskning som sannsynliggjør at tiltaket har den tilsiktede effekt. Tiltak som ikke har slik evidens, men som ønskes brukt, eller som allerede er i bruk i barnevernet, må effektvurderes så raskt som mulig. Det henvises til databasen http://ungsinn.uit.no for oversikt over tilgjengelige tiltak innen barn og unges psykiske helse, barnevern og skole og deres evidensnivå.33

Data fra Hart og Risley om sammenhengen mellom fattigdom og samspillkvalitet, viser at kvaliteten på samspillet mellom foreldre og barn er svakere hos fattige familier enn i familier med høy utdanning og inntekt. Utvalget har redegjort for denne forskningen detaljert i kapittel tre. Dette bidrar til å forklare at barn i familier med barneverntiltak gjør det dårligere på skolen og i arbeidslivet enn barn med familier uten barneverntiltak.34 Det er derfor viktig at barnevernet utreder kvaliteten på samspillet med sikte på om det kan bedres, og om det allerede har skadet tilknytningen mellom barn og foreldre slik at omsorgen ikke er tilstrekkelig utviklingsstøttende.

5.3.9 Sårbare og «robuste» barn i et genetisk perspektiv

I barns genetiske utrustning ligger kimen til personlighetsutvikling inkludert kognitive, emosjonelle og atferdsmessige karakteristika. Utviklingen skjer i et komplisert samspill mellom barnets biologiske forutsetninger og interaksjonen mellom barnet og omgivelsene, der omsorgspersonen spiller en avgjørende rolle. Foreldrenes evne, vilje og muligheter til å samhandle hensiktsmessig med barnet bidrar til at barnet utvikler seg optimalt i relasjon til dets forutsetninger eller ikke. Feil i dette samspillet kan føre til utviklingsforstyrrelser hos barnet, noen ganger av alvorlig karakter. Interaksjonen mellom biologiske (genetiske) forutsetninger og sosialt samspill (læring) påvirker i prinsippet all menneskelig aktivitet. Det er en biologisk forklaringskomponent i all aktivitet, og det er summen av denne forklaringskomponenten og læring som er avgjørende for hvordan barnet utvikler seg og fungerer.

Et eksempel som er relevant i en barnevernfaglig sammenheng er utviklingen av atferdsproblemer hos barn. En relativt stor andel av forklaringen på variasjonen i atferdsproblemer i denne gruppen er av biologisk art, for eksempel temperament (10-50 prosent). Det vil si at mye av den resterende forklaringen på atferdsproblemene skyldes læring i samspill med omsorgspersoner. Et temperamentsfullt barn vil være betydelig mer sårbart og påvirkelig for utvikling av atferdsproblemer i form av sinne, utagering, trass og kanskje vold enn et barn med et lite temperament og robust konstitusjon (robust qua utvikling av atferdsproblemer). Normal grensesetting kan utløse sinnereaksjoner som fører til mer grensesetting, en prosess der omsorgsperson og barn gjensidig påvirker hverandre til å skape et eskalerende, konfliktfullt samspill. Et mer robust barn vil i større grad innordne seg normal grensesetting slik at omsorgsperson og barn påvirker hverandre til et mer konfliktfritt samspill. Omsorgsgiveren med normal omsorgskompetanse kan derved få et barn med alvorlige atferdsproblemer. På den annen side vil disse mekanismene virke tvingende, sterkere og med større konsekvenser dersom omsorgspersonen har svak omsorgskompetanse, preget av straffende og inkonsistent oppdragelsesmønster med voldelig atferd. Gerald Patterson beskrev i 1992 denne konflikteskalerende prosessen som «tvangsprosessen» (The coercive process). Kombinasjonen av biologisk sårbarhet og aggressiv grensesetting øker sannsynligheten for utvikling av alvorlige atferdsproblemer og vold hos barnet. Den biologiske (genetiske) forklaringskomponenten på barnets atferd trer frem svært synlig i disse sakene og gir næring til forståelsen av det faktum at atferdsproblemer også har tendens til å «gå i arv». Biologiens betydning trekker dermed i motsatt retning av hva det biologiske prinsipp vanligvis antas å bidra til. Barnevernfaglige utredere må ha kompetanse og utredningsinstrumenter til å blottlegge disse mekanismene og differensiere dem fra de normale samspillmønstre utført av omsorgsutøvere med normal omsorgskompetanse. En slik differensiering vil være av betydning for vurdering av om omsorgspersonen har potensial for forbedring av omsorgskompetanse, samvær og tilbakeføring.

5.3.10 Valg av endringstiltak (kurative tiltak)

Idet følgende beskrives på generell basis hvilke tiltak som barnevernet bør ha tilgang til i forhold til alder og problem, samt eksempler på tiltak som er tilgjengelig i Norge. Eksemplene er ikke uttømmende, og utvalget har lagt vekt på å presentere programmer som enten er evaluert i Norge eller er lovende ut fra teoretisk ståsted. Evidensnivået varierer en del mellom tiltakene. Utvalget legger til grunn at myndighetene legger til rette for evaluering av tiltak som brukes, eller skal brukes i barnevernet det dette ikke foreligger.

5.3.11 Graviditets og spedbarnstøttende tiltak

I graviditets- og spedbarnsperioden kan barnevernet bidra til å forbedre graviditeten gjennom veiledning i helse, støtte foreldrene i å gi god omsorg og bidra til å planlegge fremtidige svangerskap, ferdiggjøre utdannelse, og andre forhold.

5.3.11.1 Helserelaterte og omsorgsstøttende tiltak i svangerskaps og sped- og småbarnsperioden

  • David Olds’ «The Nurse Home Visiting Programme».35

5.3.11.2 Tilknytningsfremmende tiltak

For små barn, opptil to år kan barnevernet tilby foreldreveiledning som retter seg mot foreldrenes sensitivitet overfor barnets signaler og søker å rette opp tilknytningsskadende, utviklingshemmende, utviklingsforstyrrende og helseskadelig samspill.

5.3.11.3 Tilknytningsfremmende programmer for barn opp til to år:

  • Circle of Security (COS).36

  • De utrolige årene (DUÅ) Baby-toddler (sped- og småbarnsprogram) program.37

  • The Newborn Behavioral Observations (NBO).38

5.3.12 Relasjonsbyggende tiltak

For barn i to til fire års alderen fortsetter relasjonsutviklingen med omsorgspersonene først og fremst gjennom relasjonsbyggende lek, oppmuntring og ros. Barnevernet kan tilby relasjonsbyggende tiltak for omsorgspersonene som hjelper dem til å bygge positive relasjoner til barnet. Positive relasjoner er utgangspunktet for utvikling av tillitsforhold, selvtillit og selvfølelse hos barnet.

5.3.12.1 Relasjonsbyggende programmer for alderen to til fire år

  • De utrolige årene Toddler program (småbarnprogram).39

5.3.13 Universaltiltak

For barn mellom tre til åtte år bør kommunen ha tilgang til eksisterende universalforebyggende program for omsorgspersoner der de lærer om forelderskap og relasjonsbygging uten at det foreligger spesielle risikofaktorer hos barn eller familie. Universaltiltak retter seg inn mot normalbefolkningen, tilsvarende for eksempel svangerskapskurs. Et universaltiltak av denne art kan tilbys av helsestasjonene. Universalforebyggende tiltak kan være spesielt egnet for familier med innvandrerbakgrunn der omsorg for barn er nært knyttet til familie og storfamilie og hvor inngripen fra staten i utgangspunktet oppleves som uforenlig med kultur og tradisjon. Den utvidete familien kan imidlertid ha mange av de samme oppgavene som barnevernet i Norge, for eksempel råd og veiledning, mekling, avlasting, beskyttelse og kan derfor veiledes til å sette i gang tiltak som trengs. Innvandrerfamilier uten vestlig kulturbakgrunn, uansett hvor de kommer fra, har stor respekt for de eldre.

5.3.14 Forebyggende universaltiltak i foreldreferdigheter

  • De utrolige årene, universalprogrammet (tre til fem år), (DUÅ).40

5.3.15 Tiltak for atferdsproblemer i førskole- og skolealder

Barn mellom fire og tolv år i familier under tiltak i barnevernet har økt risiko for utvikling av atferdsproblemer enn andre barn. Dette utløser behov for både forebyggende og behandlingstiltak. Tiltakene er oftest foreldreveiledningsprogrammer men også programmer rettet mot barnet eller de to i kombinasjon. Disse programmene handler om å rette opp negativ og konfliktfylt relasjon mellom foreldre og barn, motivering og oppmuntring av barn og positiv grensesetting.

5.3.16 Forebygging og behandling av atferdsvansker hos barn i alderen tre til tolv år

  • Parent Management Training, Oregon Model (PMTO).41

  • De utrolige årene, førskolealderprogrammet (barn fra tre til fem år), (DUÅ).42

5.3.17 Tiltak for ungdommer med atferdsproblemer

Barn og ungdom med atferdsproblemer i alderen 12–18 år står i fare for å utvikle alvorlig kriminalitet og rus dersom de forblir ubehandlet. Det vil være behov for tiltak overfor foreldre og ungdommen som fokuserer på utvikling av tillit mellom foreldre og ungdom, sinnekontroll, sosiale ferdigheter, nettverksbygging, moralsk resonering, og andre grunnleggende ferdigheter.

5.3.18 Forebygging og behandling av ungdommer i risiko for kriminalitet og rus 43

  • Multi Systemisk Terapi (MST).44

  • Multifunc (Barnevernsinstitusjoner, Bufetat).

  • Aggression Replacement Training (ART).45

  • Funksjonell familieterapi (FFT).46

  • Multidimentional treatment foster care (MTFC).47

5.3.19 Skoleprogram

Barn i familier under tiltak av barnevernet har oftere svakere skoleferdigheter enn andre barn. Dessuten er det liten overføring av effekter mellom tiltak som tilbys i hjemmet eller i institusjon og skolen/barnehagen. Det er derfor behov for å formidle tiltak overfor barnehage og skole som hjelper personalet og lærere til bedre klasseledelse, forebygge uro og atferdsproblemer i gruppen eller klassen, hjelpe barnet til god læring og styrke skole og hjem samarbeidet.

5.3.19.1 Tiltak i skole og barnehage for å bringe barna i læringsposisjon gjennom god klasseledelse

  • Positiv atferd, støttende læringsmiljø og samhandling (PALS).48

  • De utrolige årenes skole- og barnehage program http://deutroligearene.no.49

  • Autoritativ lederstil forebygger atferdsproblemer (ALFA).50

  • RESPEKT er et skoleutviklingsprogram som opprinnelig ble utviklet av Senter for atferdsforskning.51

5.3.20 Hjelp til fosterforeldre

Fosterforeldre vil kunne oppleve vanskeligheter med å regulere fosterbarnets stressymptomer og atferd. Det er derfor behov for tiltak rettet mot fosterforeldre. For spedbarn er det viktig at fosterforeldre oppdager barnets signaler på ubehag og å reagere sensitivt på disse. For småbarm i tre til fem års alder må fosterforeldre gjenkjenne tegn til atferdsproblemer å kunne reagere konsistent på disse.52

5.3.20.1 Veiledning for fosterforeldre til sped- og småbarn

  • Attachment and Biobehavioral Catch- Up (ABC) for sped- og småbarn.53

  • Fisher’s Multidimensional Treatment Foster Care for Preschoolers (MTFC-P) for tre til fem åringer.54

5.4 Utvalgets anbefalinger

5.4.1 Om hjelpetiltak etter pålegg

Det bør vurderes en presisering i loven om at tiltaksplaner skal være skriftlige og at det lovfestes en frist for evaluering. Metoder for evalueringen bør utvikles.

Utvalget foreslår at bvl. § 4-4 fjerde ledd endres slik at beviskravet for pålegg om tilsyn senkes. Videre bør bestemmelsen endres slik at flere typer hjelpetiltak kan pålegges. Konkret mener utvalget det bør være mulig å pålegge ytterligere kompenserende tiltak på samme vilkår som det i dag kan pålegges opphold i barnhage eller annet egnet dagtilbud. Kontrolltiltak i form av meldeplikt og urinprøver bør kunne pålegges på samme vilkår som pålegg av tilsyn i hjemmet. Det bør åpnes for pålegg av omsorgsendrende tiltak på samme vilkår som pålegg av tilsyn.

Utvalget anbefaler at pålegg om råd og veiledning som har som formål å motivere for omsorgsendrende tiltak utenfor hjemmet, også bør kunne lovfestes.

Utvalget forutsetter at saker om pålegg av hjelpetiltak skal fremmes for fylkesnemnda av barneverntjenesten etter at frivillige tiltak er forsøkt og/eller vurdert. Pålegg av hjelpetiltak må være tidsavgrenset. Det bør åpnes for skriftlig behandling av sakene av nemndsleder alene, dersom det anses ubetenkelig hensett til sakens tema, vanskelighetsgrad, behovet for fagkyndighet og hensynet til en forsvarlig saksbehandling. Sakene bør også kunne fremmes for muntlig behandling uten omfattende skriftlig forarbeid eller dokumentasjon. Det bør settes en tidsfrist for fylkesnemndas saksbehandling og gis retningslinjer for en forenklet prosess.

Utvalget foreslår følgende endringer i barnevernloven § 4-4 fjerde ledd, første og annet punktum, samt nytt tredje punktum:

  • Fylkesnemnda kan om nødvendig beslutte at tiltak som opphold i barnehage eller andre egnede dagtilbud, opphold i besøkshjem eller avlastningstiltak, fritidsaktiviteter eller bruk av støttekontakt skal settes i verk ved pålegg til foreldrene.

  • Fylkesnemnda kan gi pålegg om tilsyn, meldeplikt og/eller urinprøver når det er nødvendig for å (sikre barnet tilfredsstillende omsorg og) hindre at en situasjon som beskrevet i barnevernloven § 4-12 skal oppstå.

  • På tilsvarende vilkår kan fylkesnemnda gi pålegg om omsorgsendrende tiltak. Fylkesnemnda kan også gi pålegg om motivasjonstiltak med tanke på fremtidig behandling og opplæring.

5.4.2 Utredning om samtaleprosess

Utvalget anbefaler at det igangsettes en utredning om bruk av samtaleprosess i saker som fremmes for fylkesnemnda, jf. barnevernloven § 7-25. Målet med prosessen bør være å skape felles forståelse og samhandling om hjelpetiltak og på den måten eventuelt unngå omsorgsovertakelse. Gode grunner kan tale for å være varsom med å bringe meklingselementet inn i saker om barns omsorg, og ikke alle saker vil være egnet for samtaleprosess. På den annen side vil foreldrenes frykt og manglende kommunikasjon med barnevernet være elementer av stor selvstendig betydning for omsorgsutøvelsen. Nærmere utredning av samtaleprosess etter barnevernloven § 7-25 er nødvendig før slik behandling kan være aktuell.

5.4.3 Anbefaling om samarbeid

Barnevernets metoder og tiltak må styrkes for at de skal komme i kontakt med, og kunne hjelpe, utsatte barn. Familievernkontorene og krisesentrene er instanser som har kontakt med barn i krise og i vanskelige livssituasjoner. Samtidig får barnevernet for få meldinger fra disse instansene. Samarbeidet varierer og er enkelte steder beskjedent. Barnevernet må sammen med familievernkontorene og krisesentrene utvikle tiltak for barn som får en vanskelig livssituasjon på grunn av foreldrenes samlivsproblemer, som store konflikter, uenighet om oppdragelsen av barna eller familievold / undertrykking og omsorgssvikt.

Barnevernet kan ikke drives av barneverntjenesten alene, men er avhengig av at «hverdagsbarnevernet» i form av barnehage, helsestasjon og andre som kommer i kontakt med de aller minste barna er aktivt med for å se og hjelpe utsatte barn. Disse instansene må styrkes, få bedre metoder og kunnskap om utsatte barn og unge og barnevernets rolle. Samtidig har politikere et ansvar for å gi barnevernet en større legitimitet.

5.4.4 Anbefaling om evidensbaserte tiltak, kompetanseheving, informasjonstiltak og mer forskning

Utvalget anbefaler at det legges til rette for at barneverntjenesten får tilgang til evidensbaserte tiltak som har som mål å forbedre omsorgskompetansen til omsorgspersonene for barn i alle alderstrinn og utviklingsnivå.

Utvalget anbefaler at det forskes mer på nåværende hjelpetiltaks virkning over tid. Hjelpetiltak som ikke tidligere er evaluert, bør gjøres gjenstand for forskning og evaluering. Det bør forskes mer på hvordan barnevernet ivaretar foreldre gjennom forløpet fra hjelpetiltak, ved og etter omsorgsovertakelse, særlig for minoritetsfamilier. Overfor minoritetsbarn er det særlig viktig med opplysningsvirksomhet fra det kommunale barnevernet slik at de får økt kunnskap om hva barnevernet kan hjelpe til med.

Utvalget anbefaler å styrke det oppsøkende arbeidet fra barnevernet slik at informasjon når ut til møteplasser der også minoritetsbarn er. Utvalget ønsker at barnevernet når ut til alle barn uavhengig av hvor de befinner seg, enten det er barnehager, skoler, moskeer, kirker eller andre møteplasser.

Utvalget anbefaler at det igangsettes mer barnevernsforskning som kan bidra til å forbedre barneverntjenestens arbeid med å predikere hvilke familier som ikke kan mestre foreldreoppgaven selv gjennom omfattende hjelpetiltak og tilsynsvirksomhet. I tillegg til gode hjelpetiltak er det et stort behov for forskningsbaserte undersøkelser som kan dokumentere effekt av eksisterende og nye hjelpetiltak. Det trengs for eksempel forskning som undersøker metoder og kulturtilpassede tiltak gjennom longitudinalstudier. Utvalget påpeker behovet for at det igangsettes flere forskningsstudier som analyserer hva begrepene kulturkunnskap og kultursensitivitet innebærer sett fra minoritetsfamiliers perspektiv.

Utvalget anbefaler en styrking i muligheten til å anvende statistiske data fra hele barneverntjenesten, fylkesnemnd og domstolsapparatet bør forbedres, offentliggjøres og kvalitetssikres i større grad enn det som er dagens situasjon.

Utvalget anbefaler at Ungsinn-databasen benyttes av barnevernet og myndighetene. Utvalget foreslår at alle endringstiltak som benyttes i barnevernet gjøres til gjenstand for vurdering og beskrives i Ungsinn-databasen. Utvalget foreslår at myndighetene anvender Ungsinn-databasen som grunnlag for beslutninger om implementering og spredning av endringstiltak i barnevernet.

Fotnoter

1.

SSB 2010, Barn etter antall foreldre, samlivsform, og alder

2.

Ogden 1999

3.

Fauske 2009

4.

SSB, http://www.ssb.no/emner/03/03/barneverng/

5.

Kristofersen 2006

6.

Kristofersen 2006

7.

SSB, http://www.ssb.no/emner/03/03/barneverng/tab-2011-06-27-09.html

8.

Fylkesnemndenes saksbehandlingssystem - SAKARIAS

9.

Holm-Hansen 2007

10.

Holm-Hansen 2007

11.

Rundskriv Q-0982 av 19. juni 2000 «Retningslinjer om hjelpetiltak, jf. barnevernloven § 4-4.» Barne- og familiedepartementet 10. desember 1998

12.

Ot.prp. nr. 44 (191-1992), side 31-33

13.

Ot.prp. nr. 44 (191-1992), side 33 og 107

14.

NOU 1985:18 side 52

15.

Ot.prp. nr. 44 (1991-1992) s. 32-33

16.

Innstilling til Odelstinget (Innst.O.) nr. 80 (1991-92) til § 4-4 i punkt 3.4

17.

Ot.prp. nr. 64 (2004-2005). Om lov om endringer i lov 17. juli 1992 nr. 100 om barneverntjenester og lov 13. desember 1991 nr. 81 om sosiale tjenester (sosialtjenesteloven) m.v. side 33

18.

Ot.prp. nr. 69 (2008-2009) Om lov om endringer i barnevernloven side 16. Vedtatt 19. juni 2009, i kraft fra 1. juli 2009

19.

Ot.prp. nr. 69 (2008-2009), side 13-14

20.

Ot.prp. nr. 69 (2008-2009), side 17 og 82-83

21.

Konvensjonen om barns rettigheter punkt 34 og 35

22.

Lindboe 2008, side 71-84, Oftstad 2010, side 71-83, Stang 2007, side 132-272

23.

Stang 2007, side 245

24.

Stang 2007, side 255

25.

Havik 2004, side 34, Havik 2007 og Stang 2007, side 245

26.

Stang 2007, side 236-242

27.

Holm-Hansen 2007

28.

Stang 2007 og Mendoza 2011

29.

Holm-Hansen 2007 og Mendoza 2011

30.

Mendoza 2011

31.

Mendoza 2011

32.

Kvello 2010

33.

Ungsinn.uit.no har fire kategorier av evidensnivåer: Potensielt virksomt tiltak (Nivå 1), Sannsynlig virksomt tiltak (Nivå 2), Funksjonelt virksomt tiltak (Nivå 3) og Dokumentert viksomt tiltak (Nivå 4). «Ungsinn» har også beskrivelse av hvilke forskningsmetoder som kreves for at et tiltak skal kunne plasseres i de forskjellige evidensnivåene. Nettadresse: http://ungsinn.uit.no

34.

Clausen 2008

35.

Olds 2006

36.

Brandtzæg 2011

37.

Webster-Stratton 2007, http://deutroligearene.no

38.

Nugent 2007

39.

Webster-Stratton 2007, http://deutrologearene.no

40.

Reedtz 2010, 2011.(Tiltaket er under revisjon og utprøving. Tilgjengelig etter avtale med DUÅ Norge)

41.

Patterson 1992, Hagen 2011, http://atferdssenteret.no

42.

Webster- Stratton 2007, Larsson 2008, Fossum 2005, http://deutroligearene.no

43.

Med ungdommer i denne sammenhengen mener utvalget aldersgruppen elleve til 18 år

44.

Hengeler 1998, Christensen 2007, http://atferdssenteret.no

45.

Goldstein 2001, Gundersen 2006

46.

Sexton 2005, Mørkrid 2007, http://atferdssenteret.no

47.

Chamberlain 2003, http://atferdssenteret.no

48.

Arnesen 2006, Ogden 2009, http://atferdssenteret.no

49.

Webster-Stratton 2007

50.

Eriksen 2001 og Eriksen, 2006

51.

Ertesvåg 2007

52.

Se vedlegget av Braarud

53.

Dozier 2002 og Dozier 2006

54.

Fisher 2006

Til dokumentets forside