Aktiver Javascript i din nettleser for en bedre opplevelse på regjeringen.no

NOU 2012: 5

Bedre beskyttelse av barns utvikling— Ekspertutvalgets utredning om det biologiske prinsipp i barnevernet

Til innholdsfortegnelse

7 Barnets bosted etter plassering utenfor hjemmet

7.1 Innledning

Andelen barn i barnevernet som bor sammen med begge foreldre er adskillig lavere enn for andre barn.1 Ifølge SSB er det vanligst at barn bor med sin mor.

«Barn som ikke bor sammen med begge foreldre, bor oftest hos mor. Mor har imidlertid en sentral plass i omsorgsbildet også når barna bor hos far. Samværsmødre har oftere enn samværsfedre felles daglig omsorg og bor oftere i nærheten av barna. De har mer kontakt med barna både i hverdagen og i ferier»2

Dersom barnet bor sammen med mor og mor ikke gir tilstrekkelig omsorg vil barnevernstjenesten først vurdere far eller annen familie, slekt og nettverk som plasseringsalternativ. Hvis barnet har en juridisk far kan barnevernet vurdere hans omsorgskompetanse uavhengig av om han bor sammen med barnet eller ikke. Det kan imidlertid være flere faktorer som gjør det vanskelig for barnevernet å vurdere far særlig hvis far ikke er registrert eller hvis han på andre måter er vanskelig å få tak i.

Som nevnt i kapittel 9, omsorgsovertakelser, var det ved utgangen av 2010 nærmere 7 000 barn som var plassert utenfor hjemmet som omsorgstiltak.3 Ifølge SSB var de aller fleste, over 6 000, plassert i fosterhjem. Omtrent 500 var på institusjon, 149 i beredskapshjem og 17 hadde hybel med oppfølging.

Utvalget er spesielt bedt om å utrede i hvilken grad barneverntjenesten vurderer far som plasseringsalternativ.

7.1.1 Omfang av barn som bor utenfor hjemmet

Tiltakene som kategoriseres som plasseringer utenfor hjemmet kan gis enten som hjelpetiltak eller som omsorgstiltak. Som tabellen fra SSB nedenfor viser, er det mange ulike tiltak som kan tilbys barn som må bo utenfor hjemmet uavhengig av om plasseringen er hjemlet som et hjelpe- eller omsorgstiltak. Det er en rekke lovhjemler som åpner for plasseringer utenfor hjemmet både frivillig plassering og etter omsorgsovertakelse. I det påfølgende kapitlet er det hovedsaklig fokusert på fosterhjemsplasseringer av barn i egen familie, slekt eller nettverk i tråd med utvalgets fortolkning av mandatet.

Tabell 7.1 Barn med barnevernstiltak utenfor hjemmet i løpet av 20101

I alt

0-5 år

6-12 år

13-17 år

18-22 år

Barn med barnevernstiltak i løpet av året, etter alder og tiltak

49 781

9 707

17 964

16 466

5 552

Egen bolig/hybel

1 006

0

0

95

889

Bolig med oppfølging

1 575

3

5

547

1 012

Beredskapshjem

1 466

402

508

440

16

Fosterhjem

4 174

497

1 267

1 547

848

Familiefosterhjem

2 012

157

594

854

307

Forsterket fosterhjem

4 109

575

1 496

1 596

438

Forsterket familiefosterhjem

563

77

218

212

55

Barnevernsinstitusjon

2 631

93

244

1 621

672

Annen behandlingsinstitusjon

122

11

6

80

25

1 SSB, http://www.ssb.no/emner/03/03/barneverng/tab-2011-06-27-05.html

I løpet av hele 2010 ble det fattet vedtak om bruk av 17 658 barnevernstiltak i kategorien plassering utenfor hjemmet. Av det totale antallet barn med barnevernstiltak, ble det i den samme perioden fattet vedtak om 16 615 barnevernstiltak gruppert i statistikken som «andre tiltak». Også disse kan inkludere tiltak utenfor hjemmet. I tabellen ovenfor er det fosterhjemsplassering som benyttes oftest, og at familiefosterhjem benyttes sjeldnere enn fosterhjem utenom familien. Bruk av barnevernsinstitusjon benyttes oftere enn familiefosterhjem. For de eldste barna i kategorien 18 til 22 år benyttes egen bolig og bolig med oppfølging oftest.

Trenden, ifølge SSB, har vært en reduksjon i bruk av barnevernsinstitusjon generelt, men økning for plassering av enslige mindreårige asylsøkere.4 De presiserer at færre akuttplasseres, noen flere plasseres etter omsorgsovertakelse og selv om totalt færre plasseres økte driftsutgiftene.5 I tabellen nedenfor vises det tydelig at de fleste er gutter og over 13 år. Selv om de fleste barn plasseres etter omsorgsovertakelse er det over 500 barn som er plassert på barnevernsinstitusjon etter et vedtak om hjelpetiltak.

Tabell 7.2 SSB: Barn og unge i barnevernsinstitusjon per 31. desember. Tall for plasseringshjemmel, alder, kjønn og eierskap. 2009

Eierskap

Plasseringshjemmel

Alder

Kjønn

 

Akutt

Atferd

Frivillig

Omsorg

0-12 år

13 år og over

Jenter

Gutter

Hele landet

135

263

526

621

247

1 298

605

940

Statlige

89

87

197

280

98

555

256

397

Private, ideelle1

8

94

101

88

48

243

128

163

Private, andre1

19

60

118

223

29

391

140

280

Eid av Oslo kommune

10

2

34

10

19

37

28

28

Private kjøpt av Oslo kommune

9

20

76

20

53

72

53

72

1 Eksklusive Oslo.

7.1.2 Plasseringer av barn med innvandringsbakgrunn utenfor hjemmet

Ifølge en undersøkelse utført av SSB var det forskjeller i omfang av plasseringer utenfor hjemmet mellom barn med og uten innvandringsbakgrunn. SSB påviste i 2006 at førstegenerasjonsinnvandrere langt oftere opplever å bli plasserte av barnevernet enn andre barn og unge.6 Undersøkelsen viste at det var lavere plasseringsrate for innvandrerbarn i Oslo enn i resten av landet. Det var mer vanlig for barn med innvandringsbakgrunn å bli plassert på barnevernsinstitusjon enn i fosterhjem, til forskjell fra barn som ikke hadde innvandringsbakgrunn. Barn med flyktningsbakgrunn blir også i mange tilfeller plassert i fosterhjem og i institusjon.7

7.2 Gjeldende rett

7.2.1 Innledning

Etter omsorgsovertakelse må fylkesnemnda ta stilling til om barnet skal plasseres i fosterhjem, institusjon eller i omsorgssenter for mindreårige, jf. bvl. § 4-14. Ved valg av plasseringssted skal det blant annet legges vekt på barnets behov for samvær og kontakt med foreldrene samt at senere flytting så langt mulig unngås, jf. bvl. §§ 4-15 første ledd, 4-17.

Ved plassering av barn utenfor hjemmet som hjelpetiltak kan foreldrene og barneverntjenesten fritt bli enige om plasseringsalternativ, jf. bvl. § 4-4 femte ledd. Det gjelder imidlertid de samme regler for dette fosterhjemmet som for fosterhjem barn plasseres i etter omsorgsvedtak.

7.2.2 Valg av plasseringssted

Barnevernloven § 4-15 regulerer valg av plasseringsalternativ i det enkelte tilfellet. Det er særlig bestemmelsens første og annet ledd som her er relevant:

Ǥ 4-15. Valg av plasseringssted i det enkelte tilfelle.
Innenfor den ramme som er fastsatt i § 4-14 skal stedet for plassering velges ut fra hensynet til barnets egenart og behov for omsorg og opplæring i et stabilt miljø. Det skal også tas tilbørlig hensyn til at det er ønskelig med kontinuitet i barnets oppdragelse, og til barnets etniske, religiøse, kulturelle og språklige bakgrunn. Det skal videre tas hensyn til hvor lenge det er trolig at plasseringen vil vare, og til om det er mulig og ønskelig at barnet har samvær og annen kontakt med foreldrene.
I sitt forslag til fylkesnemnda skal barneverntjenesten redegjøre for de synspunkter som bør legges til grunn for valg av plasseringssted i det enkelte tilfelle. I sitt vedtak kan fylkesnemnda stille vilkår når det gjelder plasseringen. Kan barnet ikke plasseres slik det ble forutsatt i forslaget eller vedtaket, skal saken forelegges fylkesnemnda på nytt.»

I § 4-15 første ledd gis det retningslinjer for valg av plasseringssted ved at det oppstilles ulike hensyn som skal inngå i den konkrete helhetsvurderingen. Etter annet ledd skal barneverntjenesten foreslå hvordan barnet skal plasseres samtidig som forslag om omsorgsovertakelse legges frem for fylkesnemnda. Både barneverntjenestens forslag og fylkesnemndas senere avgjørelse må være innenfor et av plasseringsalternativene angitt i § 4-14 (fosterhjem, institusjon eller omsorgssenter for mindreårige). Fylkesnemnda kan bestemme det konkrete plasseringssted. Dersom fylkesnemnda kun angir type plasseringsalternativ, blir det opp til barneverntjenesten å finne frem til det nærmere plasseringsstedet. Bestemmer fylkesnemnda at barnets skal plasseres i et navngitt fosterhjem og dette ikke allerede er godkjent som fosterhjem, må nemnda legge til grunn at hjemmet vil bli godkjent som fosterhjem. Dersom hjemmet ikke godkjennes, må barneverntjenesten fremme ny omsorgssak for fylkesnemnda, jf. bvl. § 4-15 annet ledd.

7.2.3 Fosterhjemsplassering hos foreldre

I forarbeidene til bvl. § 4-15 la Barne- og familiedepartementet til grunn at barnevernloven ikke gir barneverntjenesten og fylkesnemnda hjemmel til å frata den ene av foreldrene den daglige omsorgen for et barn og overføre omsorgen til den andre, heller ikke som en midlertidig ordning.8 Spørsmålet om fordeling av daglig omsorg mellom foreldrene reguleres av barneloven, og ikke gjennom barnevernloven. I Ot.prp. nr. 104 (1992-93) drøftet departementet forholdet mellom barneloven og barnevernloven og frarådet at fylkesnemnda ble gitt kompetanse til å overføre omsorg mellom foreldrene etter barnelovens regler.9 Forbruker- og administrasjonskomiteen sluttet seg til dette.10

Etter fosterhjemsforskriften § 4 annet ledd skal barneverntjenesten ved valg av fosterhjem legge avgjørende vekt på hensynet til barnets beste, jf. bvl. § 4-1.11 Barneverntjenesten skal også alltid vurdere om noen i barnets familie eller nære nettverk kan velges.

I «Retningslinjer for fosterhjem» gis det nærmere retningslinjer for barneverntjenestens vurderinger. Det fremgår her at:

«Fosterhjemsplassering hos den av foreldrene barnet ikke bor fast hos
I tilfelle av omsorgssvikt hos den av foreldrene barnet bor fast hos, vil det kunne være urimelig hvis ikke barnet kan plasseres hos den andre av foreldrene når denne anses å kunne gi barnet forsvarlig omsorg. Når den av foreldrene barnet bor fast hos blir fratatt omsorgen for barnet etter barnevernloven kan derfor barneverntjenesten og/eller fylkesnemnda i visse tilfeller fosterhjemsplassere barnet hos den av foreldrene barnet ikke bor fast hos i påvente av en avgjørelse av dette spørsmålet etter reglene i barneloven.»12

Av Barne- og familiedepartementets «Retningslinjer for fosterhjemsplassering hos biologiske foreldre» (Q-0835) fremgår at:

«Overføring av daglig omsorg/foreldreansvar må fortsatt skje etter reglene i barneloven. Også i de tilfelle en mor eller far blir fratatt omsorgen for barnet etter barnevernloven, er derfor utgangspunktet at den andre av foreldrene må kreve omsorgen for barnet overført til seg etter barnelovens regler, dersom vedkommende i denne situasjonen ønsker å overta omsorgen for barnet.»13

I retningslinjene legges det til grunn at dersom en sak om omsorgsovertakelse behandles og forberedes på vanlig måte, vil det normalt være mulig for vedkommende mor eller far å få avklart spørsmålet om omsorgsansvar etter reglene i barneloven før omsorgsvedtaket iverksettes. I tilfeller hvor dette av tidsmessige årsaker ikke er mulig, kan barneverntjenesten og/eller fylkesnemnda midlertidig fosterhjemsplassere barnet hos forelderen.14 Slik midlertidig plassering forutsetter at vedkommende forelder har tatt eller tar de nødvendige skritt for å få løst saken etter barnelovens regler før plasseringen foretas. Rent midlertidige fosterhjemspassering hos en forelder er også mulig frem til barnet kan flytte hjem igjen til den som formelt har omsorgen for barnet, eller dersom forelderen kun ønsker å stille opp en kort tid i påvente av at det kan skaffes permanent fosterhjem for barnet.

Det følger videre av Q-0835 at de alminnelige regler for fosterhjem også gjelder for denne type fosterhjem. Hjemmet skal derfor godkjennes, og det skal føres tilsyn med barnet etter reglene i lovens § 4-22 med forskrifter. Hensynet til barnets beste kan likevel tilsi at forelderen godkjennes selv om vedkommende ikke ville blitt godkjent som fosterforeldre for et annet barn, forutsatt at omsorgsevnen er tilfredsstillende. Hensynet til barnet kan også tilsi at plassering foretas i et annet fosterhjem eller i institusjon, selv om forelderen har tilfredsstillende omsorgskompetanse.

Selv om tittelen og ordlyden i retningslinjene kan tyde på det motsatte, legger utvalget til grunn at det avgjørende for Q-0835 anvendelsesområde er hvorvidt forelderen er juridisk og ikke biologisk forelder til barnet. Slekt og nettverk er heller ikke nødvendigvis i genetisk slekt til barnet, men skal vurderes av barneverntjenesten før en eventuell omsorgsplassering utenfor hjemmet.

7.2.4 Saksbehandlingsregler ved fosterhjemsgodkjenning

Barnevernloven § 4-22 andre og tredje ledd lyder:

Ǥ 4-22. Fosterhjem.
Til fosterforeldre skal det velges personer som har særlig evne til å gi barn et trygt og godt hjem, og som kan løse oppfostringsoppgavene i samsvar med de forutsetningene som er lagt til grunn om oppholdets varighet m.m., jf. § 4-15.
Departementet kan gi forskrifter om hvilke krav som skal stilles ved valg av fosterhjem, om fosterhjemmenes rettigheter og plikter, om barneverntjenestens plikt til veiledning og oppfølging av fosterhjemmene, og om tilsyn med barn i fosterhjem.»

Etter fosterhjemsforskriften § 5 kan barn i utgangspunktet kun plasseres i fosterhjem som er godkjent av barneverntjenesten. Fosterhjemmet kan bare godkjennes som fosterhjem for et konkret barn dersom barneverntjenesten finner at fosterforeldrene oppfyller de generelle kravene i fosterhjemsforskriften § 3, og også finner at fosterhjemmet vil være den beste plasseringen for det aktuelle barnet, jf. § 4 første ledd.

I praksis blir mange fosterforeldre forhåndsvurdert og gitt en generell klarering før de på et senere tidspunkt blir vurdert og eventuelt godkjent i forhold til en aktuell plassering av et bestemt barn. Etter retningslinjene Q-1072 innebærer ikke en forhåndsklarering en godkjenning som gir potensielle fosterforeldrene rett til et fosterbarn. En slik forhåndsklarering, eller mangel på forhåndsklarering, er derfor ikke å anse som et enkeltvedtak. Det samme gjelder barneverntjenestens beslutning om endelig å godkjenne eller ikke godkjenne et fosterhjem i forhold til et konkret barn. I mangel av særskilt regulering, kan derfor slike avgjørelser ikke påklages. I retningslinjene uttales:

«Ettersom et avslag på søknad om å bli fosterforeldre ikke er å anse som et enkeltvedtak, har de som får avslaget ikke krav på noen begrunnelse. Det er likevel ikke noe i veien for at barneverntjenesten gir uttrykk for årsaken til at familien ikke anses egnet. Gjelder det vurderinger i forhold til det enkelte barn kan taushetsplikten være til hinder for en konkret begrunnelse. Men generelle begrunnelser om potensielle fosterforeldres egnethet bør kunne gis, selv om barneverntjenesten ikke har noe plikt til det.»

Sivilombudsmannen har i sak etter barnevernloven av 1953 uttalt at:

«Det vil forekomme situasjoner der nettopp denne side av omsorgsspørsmålet får en så vidt dominerende behandling at reglene for enkeltvedtak – bl.a. om klage – bør følges. Et praktisk tilfelle er at den plassering som er bestemt i forbindelse med omsorgsovertakelsen, ikke er blitt effektuert eller håndhevet, med den følge at barnet gjennom en viss tid har hatt et opphold hos andre personer enn sine foreldre – f.eks. besteforeldre – og at disse senere ønsker forholdet formalisert i form av en fosterhjemsgodkjenning. Gode grunner taler da for å følge reglene om enkeltvedtak.»15

Sivilombudsmannen behandlet problemstillingen også i 2007, og varslet da at han ville vurdere å ta spørsmålet opp på generelt grunnlag med Barne- og likestillingsdepartementet.16 Etter forespørsel fra utvalget har Sivilombudsmannen bekreftet at dette foreløpig ikke er gjort.

7.3 Utvalgets vurderinger

7.3.1 Slektsplasseringer

7.3.1.1 Innledning

Når barn skal flytte, enten etter omsorgsovertakelse eller ved frivilllig plassering, er barnevernstjenesten pålagt å søke etter fosterhjem i slekt eller familiens nære nettverk. Dette er nedfelt i forskrift om fosterhjem § 4: «Barneverntjenesten skal alltid vurdere om noen i barnets familie eller nære nettverk kan velges som fosterhjem.» Bruken av slektsfosterhjem i Norge har ikke skjedd uten en viss motstand i praksisfeltet. En grunn til dette var tidlige studier av den såkalte sosiale arven, som viste at omsorgssvikt ofte ble overført fra generasjon til generasjon. Det var lett å tenke at familien og slekten som et barn måtte hentes ut av på grunn av omsorgssvikt, selv hadde for små ressurser til å ta vare på barnet.17 Senere studier har endret dette bildet til en viss grad. Per i dag er det 2572 barn som bor i slektsfosterhjem, av disse bor 563 bor i forsterkete slektsfosterhjem.18

7.3.1.2 Forskning

Flere studier har pekt på fordeler ved at barn flytter i slektsfosterhjem, for eksempel har Holtan vist at slektsfosterhjem er mer stabile enn fosterhjem, færre slektsfosterforeldre sier opp kontrakten og færre opprinnelsesforeldre bringer fylkesnemndas avgjørelse om omsorgsovertakelse inn for rettslig overprøving.19 Dette er bekreftet av Moldestad.20

Praksiserfaringer viser at fosterbarn som bor hos slekt opplever sin fosterbarnsstatus som mindre problematisk. Risikoen for oppfatning om egen skyld for flyttingen kan være lavere, likeså utvikling av ødeleggende lojalitetskonflikt.21

I en gjennomgang av flere studier har Holtan og medforfattere funnet at barn i slektsfosterhjem får færre atferds- og psykiske problemer enn barn i fosterhjem.22 Det er med andre ord gode grunner til å søke etter plasseringsmuligheter i slekt og nært nettverk. Det er likevel nødvendig at barnevernet tar visse forbehold, for eksempel hvis det er høyt konfliktnivå mellom slektsmedlemmene.

Ifølge Holtan har flere slektsfosterforeldre ofte lavere utdanning enn fosterforeldre, og det er flere enslige blant dem. En dansk studie bekrefter dette.23 Denne studien viser også at slektsfosterforeldre kan få lavere godtgjøring enn nøytrale fosterforeldre og at de har mindre kontakt med barnevernet både før plasseringen og mens plasseringen varer. Dette siste gjelder også i Norge.24 En annen dansk studie har vist at fosterbarn i slekt har noe mindre problembelastning enn barn i nøytrale fosterhjem.25 Dette siste kan være én av forklaringene på at disse barna generelt klarer seg noe bedre enn barn i nøytrale fosterhjem.

7.3.1.3 Vurderinger i praksis

Ønsket om slektsplasseringer føyer seg inn i barnevernets tenkning om det biologiske prinsipp. Når barn ikke kan bo hos sine foreldre er det naturlig at barnet tas vare på innenfor familien, så fremt familie har ressurser til det. Selv om barn som flytter i slektsfosterhjem kan være mindre problembelastet enn barn som flytter i nøytrale fosterhjem og derfor klarer seg bedre, ligger det fordeler i å komme til mennesker en kjenner og har et forhold til fra før. For opprinnelsesforeldre kan det virke mindre truende, og samarbeidet om plasseringen kan bli lettere. Det må imidlertid understrekes at dette ikke nødvendigvis har med biologi å gjøre, men med tryggheten i å flytte til noe kjent.

Samtidig mener utvalget at egenverdien av biologisk tilhørighet ikke skal vurderes slik at det fører til reduserte krav til de som skal være slektsfosterforeldre i forhold til nøytrale fosterforeldre. I §3 i fosterhjemsforskriften stilles det følgende generelle krav til fosterforeldre:

«Fosterforeldre må ha særlig evne til å gi barn et trygt og godt hjem. Fosterforeldre må ha stabil livsførsel, alminnelig god helse og god samarbeidsevne. De må også ha god økonomi, bolig og sosialt nettverk som gir barn mulighet til livsutfoldelse.»26

Utvalget vil påpeke at slektsfosterforeldre skal møtes med de samme kravene til samarbeid med barneverntjenesten.

Et problem i denne sammenhengen er når barnet allerede er plassert i slekten når barnevernet kommer inn i bildet, fordi foreldre kan ha flyttet barnet uformelt. Vurderingen av fosterforeldrenes evne til å gi barnet den omsorgen det trenger kan da gi et dilemma: Hvis barneverntjenesten er bekymret for fosterforeldrenes omsorgskompetanse, kan det å flytte barnet enda en gang, og eventuelt til en nøytral familie som barnet ikke kjenner, bli svært vanskelig. Utvalget vil imidlertid hevde at forholdet mellom det barnet er vurdert å trenge og det nye omsorgsgivere kan yte skal være det viktigste vurderingstemaet. Hvis dette kan skje i slekt eller nettverk, gir det barn og foreldre klare fordeler. Hvis det er tvil om dette, skal barnets utvikling prioriteres fremfor å beholde barnet i slekten.

Det bør understrekes at slektsfosterforeldre trenger opplæring og veiledning. Praksis har vist at slektsfosterforeldre har mindre kontakt med barnevernstjenesten både før og under plasseringen. Familien oppfatter seg i mindre grad som en offentlig familie og søker oftere råd hos familiemedlemmer enn fra barnevernet.27

I de senere årene er det utarbeidet egne opplæringsprogram for slektsfosterforeldre. Norsk Fosterhjemsforening utarbeidet et program i 2004, og det finnes nå et eget PRIDE-opplegg: PRIDE for slekt og nettverk.28 Rutinehåndboken til PRIDE påpeker at slektsfosterforeldre bør få opplæring så raskt som mulig etter at barnet er plassert.

Utvalget vil til slutt peke på at slektsfosterhjemplassering har sine spesielle fordeler og ulemper når det gjelder minoriteter. Det ivaretar på den ene siden flere av barnevernets hensyn i forhold til minoritetsspråklige og ikke-vestlige familier, som familien og barnets identitet, kultur, språk, tradisjon og religion. Det gir også barnet kontinuitet i hverdagen og kan gjøre overgangen lettere fordi særlig barn fra ikke-vestlige land ofte har sterke bånd til medlemmer av den utvidete familien. På den annen side kan slektsplassering også medføre spesielle belastninger for barnet. Slektsplassering kan representere en videreføring av barnets opplevelse av forsømmelse, uakseptabel foreldrepraksis, eller skyldfølelse. I noen tilfeller kan det være viktig for barnet å få avstand til familien, og en slektsplassering kan ikke beskytte barnet fra å møte foreldrene eller tvinges til uønsket samvær utover det som er avtalt. For å kunne unngå dette kreves ekstra bruk av ressurser fra barnevernet i form av hyppige hjemmebesøk hos slektsfosterfamilien, kursing, råd og veiledning for å sikre kvaliteten på plasseringen.

7.3.2 Barn i minoritetsfamilier

Det er naturlig at innvandrerfamilier som kommer til Norge tar med seg ulike og varierte oppfatninger og erfaringer rundt det å være foreldre og barneoppdragelse. Selv om grunnleggende foreldreverdier som empati, omtanke og kjærlighet er universelle, kan uttrykkene variere i takt med kulturelle koder for barneoppdragelse. For barnevernet blir forskjellene først signifikante når de gjelder forhold som hemmer barnets utvikling eller er skadelig på andre måter. For eksempel bruk av fysisk avstraffelse (oppdragelsesvold) for å sette grenser for barn eller eksponering av barn for partnervold, tvangsekteskap og kjønnslemlestelse er skadelig og uakseptabel foreldrepraksis.

I løpet av de siste tiårene har det skjedd et kulturskifte i Europa i retning av større oppmerksomhet mot og aksept av at folk er forskjellige. Problemområder har blitt møtt, på et vis, med større forståelse, dialog og tilpasning og respekt for de involverte, men det er fortsatt en del utfordringer som må jobbes med videre. Det mange regner som respekt for annerledeshet har sine grenser når det er barnet det dreier seg om. Det er særlig problematisk når annerledeshet betyr utførelse av praksiser som er regnet som skadelig for barnet.29

Vestlige og ikke-vestlige familier har vanligvis ulike praksiser, normer og verdier for barneoppdragelse. Forskjellen har vært referert til som kollektivistisk versus individualistisk barneoppdragelse.

Det finnes svært få, om noen, metodisk godt gjennomførte studier av hvordan fosterhjemplassering påvirker minoritetsbarns utvikling. Det finnes for eksempel ingen studier som følger fosterbarn over tid, og som kan vise at barn som plasseres i kulturelt tilpassede hjem utvikler seg bedre enn barn som plasseres i majoritetsfamilier. Litteraturen på temaet er generelt opptatt av at barn med minoritetsbakgrunn som plasseres i fosterhjem må få oppleve mest mulig grad av kontinuitet i livet for øvrig.30 Kontinuitet forstås som at barnet opprettholder kontakt med kulturen og kan fortsette å benytte sitt morsmål. Selv om mange støtter ideen om «etnisk tilpasning» mellom barnet og fosterfamilien, er muligheten for å gjennomføre slik tilpasning i virkeligheten begrenset. Det er vanskelig å rekruttere «etniske fosterfamilier» og antallet er lavere enn etterspørselen. Årsaken kan være størrelsen på enkelte utenlandske miljøer som er så små at alle kjenner alle og gjør det vanskelig å finne en fosterfamilie med tilstrekkelig avstand til barnets familie. Dermed blir plassering også problematisk. Det er også forbundet med skam i noen miljøer å bli ansett som en familie som «tjener penger på andre familiers lidelser og skjebner». For noen kan religiøse forbud dermed hindre fosterhjemsrekruttering.

Innen islam og enkelte tradisjoner er det forbudt for mann og kvinne å leve sammen om de ikke er gift eller i slekt. Termen «muhram» betyr forbud, og når termen brukes om et familiemedlem betyr det at man ikke kan inngå ekteskap med dem (far, bror, onkel, mor, tante, søster).31 Det å utsette et barn fra en praktiserende muslimsk familie for en person som ikke er «muhram» vil oppleves som et overgrep mot religionen (og kulturen og tradisjonen).

Det er argumenter både for og imot å plassere barn i bekjentskapskretsen eller hos slekt / den utvidete familie. Plassering i nettverk eller slekt kan gjøre overgangen for barnet mindre og kan forhindre eventuelle motforestillinger i kulturer hvor fosterhjemsplassering er en fremmed tanke. Det kan dermed gjøre samarbeid mellom fosterforeldre og foreldrene bedre, noe som igjen kan være til fordel for barnet.

Men det kan også være ulemper, som at det kan oppleves som en belastning å øke familiens inntrenging i barnets hverdagsliv og vanskeliggjøre overholdelse av samværsavtale.32 Det følgende beskriver Eide i sin avhandling Tvetydige barn: Om barnemigranter i et historisk komparativ perspektiv:

«Flere av ungdommer i 1990-utvalget rapporterer om et vanskelig og til dels negativt forhold både til omsorgspersoner med samme etniske bakgrunn som de mindreårige selv og til eksilmiljøene…bruddene i omsorgen har for noen vært så vanskelig at både psykiske problemer og rusproblemer kan knyttes til konfliktene i omsorgssituasjonen hos slektninger eller andre med samme etniske bakgrunn.»33

Det kan også være utfordrende å sikre kvaliteten på slike fosterhjem og sørge for barnevernstilsyn.34

Plasseringer og kvalitetssikring av plasseringene i slekt/nettverk kan være utfordrende for de barn som er enslige mindreårige flyktninger og plassert i hjem der «omsorgspersonene i liten grad mestrer dette omsorgsarbeidet».35Eides forskning gir en forklaring på hvorfor slike plasseringer, i noen tilfeller, utfordrer kvaliteten på fosterhjemmet i forhold til plassering av mindreårige flyktninger:

«Det viser seg imidlertid at mange av disse omsorgspersonene i liten grad mestrer dette omsorgsarbeidet fordi de i liten grad er integrert i samfunnet, og har dårlige forutsetninger for å hjelpe de mindreårige inn i et samfunn som har andre normer og verdier enn de som er kjent fra hjemlandet.»36

Det som er bra for én familie i én kultur trenger ikke å være det for en annen familie i den samme kulturen. Det er derfor vanskelig for utvalget å gi bestemte anbefalinger fordi overbevisende forskning om hva som bør gjøres og hvordan mangler. Utvalget mener at det viktigste er å ta hensyn til barnets og familiens behov ut fra problemstillingen de står i når en fosterfamilie skal finnes. I de aller fleste tilfeller bør derfor barnevernet la både barnet og foreldrene få gi uttrykk for sine tanker og synspunkter rundt plasseringen.37

7.3.3 Tolketjenester i barnevernssaker som gjelder minoritetsbarn

Barneombudet har utrykt bekymring for at:

«utilstrekkelige tolketjenester rammer barn både ved at barn benyttes som tolk, og ved at tolketjenester i saker der barn er involvert ikke er gode nok».38

Enkelte reiser innvendinger mot å bruke barn som tolk og fremhever barns egne språklige behov.

I tråd med barnekonvensjonen har barn rett til å bli hørt og rett til å utrykke seg om saker som angår og påvirker dem. De har rett på riktig informasjon og til å si sine meninger. Utvalget legger til grunn at det kreves bred erfaring, utdannelse og kursing for å erverve kompetanse i å snakke med barn om temaer som berører hverdagen deres og ikke minst de vanskelige temaene. Kvaliteten på hjelpetilbudet til barn må være godt for å hindre unødvendig lidelse. Det betyr at barnevernet må sikre kanalene informasjonen går gjennom, og i denne sammenhengen er tolken en viktig formidler som må sikres og styrkes.

7.3.4 Far som plasseringsalternativ

Etter utvalgets syn vil det vanskelig kunne fremskaffes dokumenterbare opplysninger om i hvilken grad barneverntjenesten vurderer far som plasseringsalternativ. Ved at godkjenning eller ikke-godkjenning av fosterhjem ikke er å regne som enkeltvedtak, stilles det ikke krav til at avgjørelse om dette må begrunnes. Det er etter fosterhjemsforskriften heller ikke krav om at slike vurderinger må kunne dokumenteres. Barneverntjenestens vurderinger i forhold til valg av fosterhjem vil av slike grunner ikke alltid fremgå av sakens dokumenter.39

Statistikken viser at bruken av familie som fosterhjem er begrenset. I forhold til fosterhjemsplassering hos far kan dette som nevnt ovenfor skyldes flere forhold enn at barneverntjenesten ikke vurderer ham som plasseringsalternativ. I enkelte tilfeller vil forholdet eksempelvis kunne være at far får omsorgsansvaret for barnet overført til seg etter reglene i barneloven før sak om omsorgsvedtak fremmes. Finner barneverntjenesten at barnet på den måten får en tilfredsstillende omsorgssituasjon faller grunnlaget for omsorgsovertakelse bort. I andre tilfeller kan situasjonen være at barneverntjenesten ikke kan vurdere far som plasseringsalternativ fordi han er ukjent, lever på ukjent adresse eller ikke lenger lever. Forholdet kan være at barneverntjenesten vurderer far, men at vurderingen blir relativt summarisk. Dette kan være tilfellet dersom far selv ikke ønsker å bli vurdert som omsorgstaker eller det synes åpenbart at han mangler tilstrekkelig omsorgskompetanse til å ivareta barnet på en god nok måte. Det samme kan være tilfellet selv om far ønsker å ta omsorgen for barnet og også vurderes å ha tilstrekkelig omsorgskompetanse, eksempelvis dersom et annet plasseringsalternativ uansett åpenbart anses best for barnet. Dette kan være situasjonen dersom barnet har vokst opp og blitt nært knyttet til en annen person samtidig som samværet med far har vært svært begrenset, dersom far er bosatt i utlandet, bor på institusjonen, eller er fengslet. Plasseringsalternativet som barneverntjenestens/fylkesnemndas vurder må vurderes og velges ut fra hva som totalt sett anses best for barnet, jf. bvl. § 4-1 og fosterhjemsforskriften § 4 annet ledd.

7.3.5 Forholdet barnevernloven – barneloven i sak om omsorgsovertakelse

7.3.5.1 Ivaretar dagens regelverk hensynet til barnets beste?

Utvalget har vurdert hvorvidt gjeldende regelverk med hensyn til fosterhjemsplassering hos forelder ivaretar hensynet til barnet i tilstrekkelig grad. Utvalget understreker i den forbindelse at foreldrene etter barneloven §§ 35 og 36 kan gjøre avtale om foreldreansvar og fast bosted for barnet. I tilfeller der barneverntjenesten fremmer begjæring for fylkesnemnda med krav om at omsorgen fratas én av foreldrene, vil foreldrene kunne avtale at barnet skal bo fast hos den andre. Barneverntjenesten vil da måtte vurdere om avtalen er pro forma, eller om det er tilstrekkelige holdepunkter for at barnet vil måtte leve under alvorlig omsorgssvikt hos den nye bostedsforelderen. Er det ikke slike holdepunkter, vil barneverntjenesten måtte trekke begjæringen for fylkesnemnda.

Problemstillingene knyttet til forholdet mellom barnevernloven og barneloven blir først og fremst aktualisert når den faste bostedsforelderen motsetter seg at barnet skal bo midlertidig eller på mer permanent basis hos den andre. Problemstillingen blir satt ytterligere på spissen dersom omsorgssviktsituasjonen oppstår når barnets foreldre er i ferd med å avslutte samlivet. I slike tilfeller vil det ofte ikke foreligge avtale, en praktisert ordning eller rettslig avgjørelse som avklarer hvem av foreldrene barnet skal anses for å bo fast hos.

Regelverket om fosterhjemsplassering hos foreldre er lite kjent, og kan være vanskelig tilgjengelig for både private parter og advokater. Rundskriv Q-0835 om fosterhjemsplassering er ikke inntatt i Lovdata, og søk i Lovdata på relevante søkeord vil derfor ikke lede til dette rundskrivet. Regelverket legger opp til et system som krever avgjørelser både fra domstolene, fylkesnemnda, og barnevernet som godkjenningsmyndighet for fosterhjem. Regelverket anses blant annet av den grunn å være nokså komplisert både å forstå og praktisere. Utvalget utelukker ikke at disse forhold gjør at plassering hos den andre av foreldrene i praksis ikke blir vurdert i så stor grad som ønskelig.

7.3.5.2 Fylkesnemndas kompetanse etter barneloven

Utvalget har vurdert om endringer i regelverket kan bidra til at problemstillinger i grenselandet mellom barneloven og barnevernloven kan forenkles, og kan gi et økt fokus på den andre av foreldrene som plasseringsalternativ. Utvalget har også sett på muligheten for å sikre at plassering i fosterhjem i barnets slekt eller nære nettverk blir undergitt en reell og grundig vurdering.

Dersom fylkesnemnda skal gis kompetanse til å treffe avgjørelser etter barneloven, må det være en forutsetning at det er reist sak om omsorgsovertakelse. For utvalget er det sentralt at endringer må bidra til løsninger som først og fremst er til det beste for barnet. Forenklinger i regelverket vil kunne redusere behovet for mellomplasseringer og parallelle rettslige prosesser, for eksempel i påvente av at en forelder formelt skal godkjennes som fosterhjem.

Utvalget er samtidig bevisst på at et system der fylkesnemnda gis kompetanse til å treffe avgjørelser etter barneloven kan invitere til misbruk. Med mindre foreldrene oppfyller de økonomiske vilkår for fri sakførsel i rettshjelploven, vil foreldrene selv være ansvarlig for saksomkostninger i tvister for domstolene om foreldreansvar, fast bosted og samvær. Saker for fylkesnemnda gir alltid rett til fri sakførsel uten økonomisk behovsprøving. I en tvist mellom foreldrene om fast bosted for barnet, kan det tenkes tilfeller der den av foreldrene som barnet ikke bor hos, av økonomiske grunner vil prøve å manipulere barnevernet til å reise sak om omsorgsovertakelse, for eksempel ved å inngi feilaktige bekymringsmeldinger.

Det er utvalgets vurdering at fylkesnemndas faglige eller praktiske kompetanse til å vurdere barnets beste ikke står tilbake for domstolenes kompetanse. I praksis blir mange av domstolenes midlertidige avgjørelser om foreldreansvar, fast bosted og samvær avgjort uten muntlige forhandlinger, og på basis av et sparsomt dokumentgrunnlag. Den saksforberedelse som gjennomføres i saker for fylkesnemnda om omsorgsovertakelse er gjennomgående svært grundig. Som regel vil barneverntjenesten kunne dokumentere faktiske opplysninger og faglige vurderinger over tid, og ofte er det gjennomført sakkyndige utredninger i forkant av en omsorgssak.

7.3.6 Flere kontra én omsorgssak

Utvalget vurderer dagens tosporede system for barnevern- og barnefordelingsaker som ressurskrevende, konfliktdrivende, uoversiktig og forsinkende. Systemet innebærer en uklar situasjon for alle parter, og kan medføre at viktige beslutninger for barnet trekker unødig ut i tid. Blant annet kan fylkenemndas avgjørelse om at barnet etter omsorgsovertakelse skal plasseres hos den andre forelderen måtte omgjøres etter dom om fast bosted etter barneloven i domstolene. Det forekommer også at en omsorgssak blir stilt i bero i domstolen i påvente av avgjørelse i barnevernsaken. Utvalget har diskutert muligheten for at spørsmålet om barnets bosted hos den andre forelderen etter omsorgsovertakelse kan slås sammen i en felles prosess.

Det er barnets beste og barnets behov som skal være styrende for de beslutninger som tas og den saksbehandling som gjøres. Barnet har ikke behov for flere parallelle prosesser, tvert imot. I de sakene dette gjelder har barnet behov for en fullstendig avklaring av sin totale omsorgssituasjon. Utvalget viser til Høyesteretts vurdering i Rt. 2002 side 1378 av hva som er «saka», nemlig barnets samlede samvær.40 Det er spørsmål om tilsvarende tenkning kan legges til grunn i spørsmål om omsorgsovertakelse og forholdet mellom foreldrene (fast bosted, del i foreldreansvar); slik at barnets totale omsorgssituasjon kan avgjøres samlet.

En slik løsning som utvalget skisserer vil innebære at det etableres en ny sakstype som verken er en «ren» barnevernsak eller en «ren» barnefordelingsak, men en samlet omsorgssak. Innføring av en slik behandlingsform vil reise en rekke spørsmål som krever omfattende utredning, blant annet knyttet til fylkesnemndas kompetanse, barneverntjenestens partsstatus, saksforberedelse og prosessregler, rett til fri rettshjelp med mer. En slik utredning vil falle utenfor utvalgets mandat og kapasitet. Utvalget nøyer seg med å peke på problemstillingen.

7.3.7 Midlertidig avgjørelse om omsorgsansvar

Et alternativ til løsningen i forrige punkt kan være å gi fylkesnemnda kompetanse til å treffe midlertidig avgjørelse om fast bosted og foreldreansvar etter bl. § 60. Utvalget er av den oppfatning at kravet om mekling som prosessforutsetning for å reise søksmål etter barneloven kapittel syv neppe vil være til hinder for en slik ordning. Utvalget viser til at domstolene i dag etter barneloven § 60 andre ledd kan treffe midlertidige avgjørelser før mekling er gjennomført «når særlege grunner talar for det», og legger til grunn at kravet om «særlege grunner normalt vil foreligge når barneverntjenesten har truffet hastevedtak eller reist sak om omsorgsovertakelse mot den annen av barnets foreldre. Utvalget forutsetter at adgangen til midlertidig avgjørelse bare benyttes av fylkesnemnda som alternativ til omsorgsovertakelse, og at avgjørelsen for øvrig nokså klart anses å være i tråd med barnets beste. Den andre forelderen må således anses å kunne gi barnet tilfredsstillende omsorg. Det forutsettes med andre ord store forskjeller i foreldrenes omsorgsevne. Dersom den andre av foreldrene trenger forholdsvis omfattende hjelpetiltak for å kunne gi barnet et tilfredsstillende omsorgstilbud, bør adgangen til midlertidig avgjørelse ikke benyttes.

At fylkesnemnda gis en slik kompetanse, har den fordelen at fylkesnemndas saksbehandling kan avsluttes uten at det må treffes vedtak om omsorgsovertakelse. FNs barnekomité har gjentatte ganger kritisert Norge for antallet omsorgsovertakelser. Formelle omsorgsovertakelser som ikke fremstår som reelt nødvendige bør derfor unngås. Et omsorgsvedtak etter barnevernloven § 4-12 har som konsekvens at den av foreldrene som barnet skal bo fast hos i fremtiden, må godtgjøre at kravene for tilbakeføring etter barnevernloven § 4-21 er oppfylt. Vedtak om tilbakeføring må treffes av fylkesnemnda. Er partene enige om tilbakeføring, gjøres dette i praksis ofte gjennom forenklet behandling. Både for barnevernet og fylkesnemndene binder dette likevel ressurser.

Som nevnt er det etter dagens regler også en risiko for at barnet må midlertidig plasseres i institusjon eller i barnehjem i påvente av en godkjenning av forelderen som fosterhjem. Det bør være et sentralt mål at unødige plasseringer og flyttinger unngås. Særlig for små barn vil selv forholdsvis kortvarige mellomplasseringer kunne forstyrre barnets utvikling.

Utvalget viker tilbake for å foreslå at fylkesnemnda skal kunne treffe vedtak om foreldreansvar, fast bosted og samvær på mer permanent basis. Slike avgjørelser vil kunne åpne opp for slikt misbruk av fylkesnemnda og fri rettshjelpordningen.

En kompetanse for fylkesnemnda til å treffe midlertidig avgjørelse etter barneloven § 60 løser ikke problemet med et tosporet system. Dersom foreldrene ikke blir enige, vil domstolene måtte ta stilling til hvem barnet skal bo fast hos på permanent basis. Det bør derfor fortsatt stilles vilkår om at sak etter barneloven er reist, eller vil bli reist innen nærmere angitt frist. Med unntak for kravet om mekling, er den praktiske terskelen for å reise søksmål etter barneloven ikke høy. Det kan inngis forenklet stevning for domstolene, og det stilles ikke krav om innbetaling av behandlingsgebyr etter rettsgebyrloven. Det kan også reises spørsmål om hvor hensiktsmessig meklingskravet i barneloven § 56 er i de meget spesielle tilfellene dette er tale om.

Det er ikke naturlig at barnevernet får partsstatus i den delen av saken som avgjøres midlertidig etter barneloven § 60. Utvalget har ikke vurdert om barneverntjenesten kan erklære partshjelp etter tvisteloven § 15-7. Ettersom sak etter barneloven forutsettes reist for domstolene, er det heller ikke naturlig at en midlertidig avgjørelse kan bringes inn for rettslig overprøving etter tvisteloven kapittel 36.

Når det er reist sak for domstolene etter barneloven om foreldreansvar, fast bosted eller samvær, er hovedregelen i barneloven i dag at foreldrene innkalles til saksforberedende møte for blant annet å avklare mulighetene for forliksløsninger, jf. bl. § 61 nummer en. I slike saksforberedende møter vil retten i stor utstrekning la seg bistå av en sakkyndig, som oftest en psykolog. Utvalget antar at det faktum at fylkesnemnda har truffet midlertidig avgjørelse etter forhandlingsmøte og full bevisførsel, vil være et tungtveiende moment for foreldrene i deres overveielser av mulighetene for forlik. Ettersom Fylkesnemndas kompetanse til å treffe midlertidig avgjørelse forutsettes benyttet saker der det fremstår som nokså klart at det er store forskjeller i omsorgsevnen til foreldrene, antar utvalget også at mange av disse sakene til syvende og sist vil bli løst gjennom avtale mellom foreldrene.

Dersom foreldrene ikke blir enige i et saksforberedende møte, vil retten på nytt kunne ta stilling til en midlertidig eller varig avgjørelse om foreldreansvar, fast bosted eller samvær, jf. bl. § 60. Skulle retten komme til et annet resultat enn fylkesnemnda, må barneverntjenesten vurdere å fremme ny omsorgssak for fylkesnemnda.

7.3.8 Saksbehandlingsregler ved fosterhjemsgodkjenning

Hensynet til barnet tilsier at barneverntjenesten foretar en grundig vurdering av godkjenningsspørsmålet, særlig når barnet allerede har en viss tilknytning til den eller de som er aktuelle som fosterhjem. Brudd i etablerte relasjoner kan innebære en betydelig belastning for barn. Det kan også være krevende å etablere nye relasjoner til mer eller mindre ukjente omsorgspersoner. Det bør derfor særlig vurderes om barnet (fortsatt) kan ivaretas av personer som det allerede har tilknytning til, enten dette er familie, nåværende eller tidligere stefamilie, besøkshjem eller andre i nettverket som helt eller delvis har hatt omsorg for barnet i foreldrenes sted. En grundig vurdering av barnets tilknytning til aktuelle fosterhjem, og ulemper for barnet ved brudd i etablerte relasjoner, bør være obligatorisk i godkjenningsprosessen.

Etter utvalgets oppfatning styrker det barnets interesser og barnets rettsikkerhet om godkjenningsmyndigheten i disse tilfellene pålegges å gi begrunnelse for vedtak om godkjenning av fosterhjem, og at godkjenningsmyndighetens faktiske og rettslige skjønnsutøvelse blir gjenstand for kontroll. Utvalget har ikke grunn til å tro annet enn at barnevernets godkjenningsprosesser i all hovedsak gjennomføres etter samvittighetsfull vurdering av relevante momenter. Det kan likevel ikke utelukkes at det innimellom treffes uheldige avgjørelser som følge av mangelfull saksbehandling, at det tas utenforliggende hensyn eller at viktige momenter tillegges for lite vekt i den samlede vurderingen. Utvalget er kjent med at problemstillingen har vært tatt opp i media og i Stortinget.41 Ved en begrunnelsesordning kan det skapes tillit i den berørte familien og i opinionen til at barneverntjenesten i tilstrekkelig grad tar hensyn til barnets beste ved godkjenning av fosterhjem.

Definisjonen av enkeltvedtak fremkommer av forvaltningsloven § 2, første ledd bokstav b. Som det fremgår av Sivilombudsmannens uttalelse fra 1990 er det allerede i dag gode grunner for i noen tilfeller å følge reglene om enkeltvedtak ved godkjenning av fosterhjem.42

Etter forvaltningsloven § 24 skal enkeltvedtak som hovedregel begrunnes samtidig som vedtaket treffes. Begrunnelsen skal etter forvaltningsloven § 25 redegjøre for regler og de faktiske forhold vedtaket bygger på, og bør nevne de hovedhensyn som har vært avgjørende ved utøving av forvaltningsmessig skjønn. Utvalget foreslår at det fastsettes i lov eller forskrift at beslutning om godkjenning eller avslag på godkjenning av fosterhjem hos nær familie eller andre som gjennom omsorg for barnet eller lignende har nær tilknytning til barnet, skal begrunnes etter reglene om enkeltvedtak.

Reglene om enkeltvedtak innebærer også at part eller annen med klageinteresse gis adgang til å klage til overordnet forvaltningsorgan, se forvaltningsloven § 28. Utvalget har vurdert om godkjenning av fosterhjem bør kunne påklages, men har ikke funnet å ville foreslå en slik generell ordning. Erfaringsmessig tar klagebehandling tid, og tidsmomentet er ofte svært viktig når det er aktuelt å plassere barn i fosterhjem. Dersom klageorganet skulle ta en klage til følge, vil dette kunne medføre ytterligere flyttinger for barnet. Utvalget mener derfor at det ikke er til barnets beste at et vedtak om å godkjenne eller avslå godkjenning av fosterhjem skal kunne gi rett til klage til overordnet forvaltningsorgan. Utvalget peker imidlertid på at fylkesmannen etter barnevernloven § 2-3 b skal føre tilsyn med lovligheten av kommunens oppfyllelse av plikter etter barnevernloven kapittel en til ni, og at fylkesmannen i denne forbindelse kan gi pålegg til barneverntjenesten om å rette opp forhold som er i strid med regelverket, jf. kommuneloven § 60 b.

7.4 Om utilsiktede flyttinger av fosterbarn

Flere personer i barnevernsdebatten har påpekt at det biologiske prinsipp, slik det ble innført av sosiallovutvalget i årene før den nye barnevernloven av 1992, kan ha fungert som føringer i de vanskeligste beslutningene i barnevernet med det til følge at tiltakene fikk vare for lenge og omsorgsovertakelsene kom for sent.43 Det er likevel grunn til å anta at også andre faktorer har spilt med når man ser tilbake på sen intervensjon, langvarige forsøk med uvirksomme tiltak, for tidlige tilbakeføringer og opprettholdelsen av skadelige samvær mellom plasserte barn og biologiske foreldre. Blant faktorer som kan ha influert beslutningsprosessen i barnevernet når det gjelder omsorgsovertakelse, er usikkerheten knyttet til bekymringer for at den alternative plasseringen utenfor hjemmet ble stabil nok og bra nok for barnet.

Ikke sjelden er hovedkriteriene for en plassering utenfor hjemmet observert brist på trygg tilknytning på grunn av skiftende og mentalt ustabile omsorgspersoner. For barnevernet ble det avgjørende å gjøre alt for at alternativet, det vil si plasseringen i fosterhjemmet, ble trygt, stabilt og relasjonsbyggende. Når det handlet om vanskelige og kontaktskadde barn, foreldre som signaliserte langvarig kamp i rettssystemet og brist på gode tilbud på fosterhjem, har barnevernet måttet se i øynene at det i barnets fremtidsutsikter var sannsynlig at ustabiliteten i hjemmet ble avløst av ustabilitet i fosterforholdet. Ytre sett kan barnevernet i en slik situasjon fremstå som passivt.44 I sin doktoravhandling om frivillige hjelpetiltak i barnevernet skriver juristen Elisabeth Gording Stang:

«I forhold til barn som lider overlast i hjemmet, vil et passivt barnevern kunne sies å medføre en offentlig krenkelse av barnets rett til verdighet. I noen sammenhenger betegnes dette som offentlig omsorgssvikt.»45

I avhandlingen påpekes problemet om manglende stabilitet i fosterhjemsplasseringen:

«Fosterhjem kan gå i oppløsning, enten ved fosterforeldrenes skilsmisse eller ved at de sier opp fosterhjemsavtalen.» 46

7.4.1 Stabiliteten i fosterhjemmene

Den senere tid har barnevernet økt bruken av fosterhjem. I en rapport utgitt av BLD beskrives utviklingen fra begynnelsen av 2000-tallet som en bevisst satsning på fosterhjem fremfor institusjon. De viser videre til at det er grunn til å tro at barn og unge med særskilte behov oftere er i fosterhjem i dag enn for ti år siden.47

Det er viktig i denne sammenheng å påpeke at det er et noe svakt og uklart statistikkgrunnlag, hvilket etter utvalgets vurdering, til tider har gitt media et grunnlag for tolkninger som har ført til at fosterhjemsarbeidets omdømme er blitt urettmessig svekket. Uklarheter kan oppstå når man blander sammen planlagte, nødvendige flyttinger med for eksempel konfliktfylte og utilsiktede flyttinger, eller med flytting fra beredskapshjem til fosterhjem, som om de var utilsiktede. Arbeidsgruppen nedsatt av BLD48 er blant annet kritiske til de uklare definisjoner på utilsiktede flyttinger og de skriver derfor at de ønsker at «det settes i gang et arbeid for å få bedre statistikkgrunnlag».

7.4.2 Mangelfullt tilsyn med fosterbarna

En viktig bakgrunn for de problemstillingene utvalget her reiser, er de gjentatte påminningene særlig fra media, enten fra enkeltsaker eller fra tallbaserte undersøkelser, om alvorlig brist i tilsyn og oppfølging av fosterbarna i fosterhjemmene. Arbeidsgruppen som BLD nedsatte konkluderte, uten å legge konkrete tall til grunn, med at det er mange barn i fosterhjem som ikke har hatt «tilfredsstillende tilsyn og dermed ikke den rettssikkerheten de skulle hatt».49

7.5 Utvalgets anbefalinger

7.5.1 Anbefaling om fylkesnemnda

Utvalget foreslår at det vurderes på nytt om fylkesnemnda skal gis kompetanse til å treffe avgjørelse om daglig omsorg/foreldreansvar. Utvalget legger til grunn at slik avgjørelse i tilfelle bare vil være aktuelt i saker hvor fylkesnemnda vurderer omsorgsovertakelse i forhold til den andre av barnets foreldre.

7.5.2 Anbefalinger på fosterhjemsområdet

Utvalget foreslår at ordlyden i retningslinjene «Fosterhjemsplassering hos biologiske foreldre» endres slik at det går klart frem at denne gjelder plassering hos foreldre generelt, uavhengig av eventuelt biologisk slektskap med forelderen.

Utvalget foreslår at det fastsettes i lov eller forskrift at beslutning om godkjenning eller avslag på godkjenning av fosterhjem hos nær familie eller andre som gjennom omsorg for barnet eller lignende har nær tilknytning til barnet, skal begrunnes etter reglene om enkeltvedtak.

Utvalget anbefaler å opprette en arbeidsgruppe som får i oppdrag å vurdere en fosterhjemsgaranti med forskrifter. Målet må være å redusere ustabilitet i fosterhjemsplasseringene. Tiltak som bør vurderes er maksimaltid i beredskapshjem og beredskapsfamilier, egen støtteperson for fosterhjemsplasserte barn, kartlegging og behandling av psykiske problemer med spesiell vekt på tidlige traumer, intensivert innsats for tilpasningen det første året i fosterhjemmet, opprettelse av instans som mottar tidlige signaler på vansker i fosterhjemmet og sammenstilling av kunnskapsstatus av internasjonal forskning omkring tiltak som har stabiliserende effekt.

Utvalget foreslår at Statens helsetilsyn ved fylkesmannen overtar tilsynet med fosterhjemmene.

7.5.3 Anbefalinger om tolketjenesten

Utvalget anbefaler at det utredes om det bør opprettes en tolketjeneste for barn i barnevernsaker. Tolketjenestene må tilpasses barn slik at disse får begrep om barnevernets hensikt, fremgangsmåte og hjelpetiltak på sine morsmål. Opplæring i hvordan man tolker for barn må være en del av tolkeutdannelse.

7.5.4 Anbefalinger om forskning

Utvalget anbefaler at det forskes mer på minoritetsbarn i barnevernet med sikte på kvalitetsutvikling og kompetanseheving for sektoren som helhet. Utvalget støtter konklusjonen i NOU 2009:8 om kompetanseutviklingsbehovene og vil særlig understreke betydningen av at barnevernspersonell øker sin kulturkompetanse og styrker sin kultursensitivitet i arbeidet med minoritetsbarn og familier.

Fotnoter

1.

Backe-Hansen 2004, side 40

2.

SSB http://www.ssb.no/samfunnsspeilet/utg/200601/03/index.html

3.

SSB http://www.ssb.no/barneverng/tab-2011-06-27-09.html

4.

SSB, http://www.ssb.no/barneverni/tab-2010-12-15-07.html

5.

SSB, http://www.ssb.no/barneverni/

6.

SSB, http://www.ssb.no/samfunnsspeilet/utg/200604/14/index.html

7.

Holm-Hansen 2007

8.

Ot.prp. nr. 44 (1991-1992). Om lov om barneverntjenester (barnevernloven) side 44

9.

Ot.prp. nr. 104 (1992-1993) (endringslov) Lov 17. juli 1992 nr. 100 om barneverntjenester, side 10

10.

Innst. O. nr. 126 (1992-93)

11.

Forskrift om fosterhjem av 18. desember 2003 nr. 1659 (fosterhjemsforskriften)

12.

Rundskriv, Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet, 15. juli 2004: Retningslinjer for fosterhjem av 15. juli 2004 (Q-1072)

13.

Rundskriv, Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet, 19. juni 2000: Retningslinjer «Fosterhjemsplassering hos biologiske foreldre», Barne- og familiedepartementet Oslo, 23. november 1993 (Q-0835)

14.

Q-0835 gjelder både ved omsorgsovertakelse etter bvl. § 4-12 og ved midlertidig vedtak i en akuttsituasjon etter § 4-6

15.

Sivilombudsmannens årsmelding 1990, side 51

16.

Sivilombudsmannens årsmelding 2007, side 180

17.

Jonsson 1973

18.

SSB 2010

19.

Holtan 2002

20.

Moldestad 2003

21.

Bunkholdt 2010

22.

Winokur 2009

23.

Egelund 2009

24.

Holtan 2002

25.

Knudsen 2009

26.

BLD 2004

27.

Havik 1998

28.

BLD 2011

29.

Holm-Hansen 2007

30.

Eide 2005

31.

Fernea 1995

32.

Holm-Hansen 2007

33.

Eide 2005, side 110

34.

Holm-Hansen 2007

35.

Eide 2005, side 109

36.

Eide 2005, side109

37.

Holm-Hansen 2007

38.

Barneombudet, http://www.barneombudet.no/brev/2010/tolk/

39.

Se nærmere om dette nedenfor i punkt 12.4.5.

40.

Rt.2002, side1378 side 1380

41.

Dokument nr. 15:1748 (2009-2010): Spørsmål fra stortingsrepresentant Vigdis Giltun (FrP) til barne-, likestillings- og inkluderingsministeren

42.

Sivilombudsmannens årsmelding 1990

43.

Sandberg 2003, Bunkholdt 2010, Stang 2007

44.

Stang 2007

45.

Stang 2007

46.

Stang 2007, side 100

47.

BLD rapporten om fosterhjem 2011

48.

BLD rapporten om fosterhjem 2011

49.

BLD rapporten om fosterhjem 2011

Til toppen
Til dokumentets forside