3 Statens mål for mediemangfoldet

3.1 Innledning

Mediemangfoldsutvalgets mandat vektlegger mangfold som utgangspunkt for ytringsfrihet. Utvalget slutter seg til dette og vil i dette kapitlet vise til at kommunikasjonsteori og medieforskning peker på tre aspekter ved mangfold; avsendermangfold, innholdsmangfold og bruksmangfold. De to første er de som tradisjonelt har fått størst oppmerksomhet i mediepolitikken, men for å bidra til borgernes reelle informasjons- og ytringsfrihet må imidlertid avsender- og innholdsmangfold forstås som vilkår for det tredje aspektet, altså en mangfoldig bruk blant borgerne. Etter utvalgets syn er bruksmangfold det aspektet ved mangfold som er avgjørende for å vurdere om det foreligger et reelt mediemangfold.

Med utgangspunkt i det teoretiske grunnlaget legger utvalget i tråd med mandatet frem et forslag til overordnet mål for mediemangfoldet. Utvalget gjør dessuten detaljert rede for hva som ligger bak forslaget til målformulering og hvilke konsekvenser som utledes av målet.

3.2 Mediemangfold som forutsetning for ytringsfrihet

Demokrati krever offentlighet. Konkret hvilken funksjon offentligheten tenkes å ha for demokratiet varierer imidlertid med ulike forståelser, eller innen ulike teoretiske retninger.1 Enkelte teorier begrenser offentlighetens funksjon til informasjonsspredning fra eksperter og organiserte politiske interesser til de stemmeberettigede.2 Gjennom offentligheten får borgerne da informasjonen som trengs for å foreta begrunnede valg i stemmeavlukkene. En annen forståelse av offentlighetens funksjon er nedfelt i det norske lovverket. Grunnloven § 100 sjette ledd slår fast at «[d]et påligger statens myndigheter å legge forholdene til rette for en åpen og opplyst offentlig samtale». Dette såkalte infrastrukturkravet er begrunnet i en viss forståelse av demokrati.3 Ifølge Ytringsfrihetskommisjonens utredning er demokratiet ikke bare avhengig av prosedyrer for valg av representanter og for avgjørelser ved flertallsvoteringer. Demokrati er også, i tråd med slik teori, avhengig av en offentlighet der «det [må] finne sted en meningsutveksling mellom myndige mennesker. Dette kommunikative aspekt ved demokratiet er minst like viktig som de demokratiske beslutningsprosedyrer som voteringene».4 Meningsutvekslingen mellom informerte borgere skal, ifølge en slik forståelse, tjene det Ytringsfrihetskommisjonen kalte sannhetsprinsippet og den bedre beslutning.5

Det er mulig å argumentere for mediemangfold som et gode i seg selv.6 I norsk sammenheng er imidlertid ikke mangfold et isolert mål, men et middel for ytringsfriheten, inkludert informasjonsfrihet for borgerne. Dette ligger til grunn for arbeidet med Grunnloven §100: «[d]et synes å være almen enighet om at det er en viktig forutsetning for at ytringsfrihet skal kunne finne sted, at det finnes et mangfold av medier med stor grad av uavhengighet i forhold til omgivelsene og i forhold til hverandre».7

Ytringsfrihetskommisjonen og norsk lovverk er ikke alene om å forfekte en slik forståelse av målet med mangfold i mediene. Det kan hevdes at tilgang til et mangfoldig medietilbud i denne forstand er et sentralt mål for mediepolitikk i Europa generelt.8 Den europeiske menneskerettighetsdomstol har gjennom sin praksis fastslått at ytringsfrihetsbestemmelsen i Den europeiske menneskerettighetskonvensjon artikkel 10 pålegger medlemsstatene en positiv forpliktelse til å legge til rette for mangfold.9 Europarådets ministerkomité har lagt til grunn at muligheten til å forme sine meninger basert på varierte informasjonskilder, er et krav for fullverdig ytringsfrihet.10 En parallell forståelse finnes i USA, der mangfold forstås som en kjerneverdi for å oppnå idealet om «a marketplace of ideas».11 Tanken er at dersom ideer og meninger kan bringes frem og konkurrere i ett fritt marked, vil sannheten, altså den ideen som blir akseptert av flest, vinne frem.

Mediemangfold er altså en forutsetning for ytringsfrihet og for et velfungerende demokrati. Spørsmålet er da hva mediemangfold innebærer og hvordan det kan defineres.

3.3 Mediemangfoldets tre aspekter

I forskningslitteraturen blir mediemangfold frem mot 1990-tallet gjerne omtalt som et diffust, uhåndgripelig ideal, med tynn eller ingen forbindelse til empirisk måling. Fra 1990-tallet ser vi en utvikling i flere land, både i mediepolitikken og hos de regulatoriske organene som har ansvar for å følge opp mediepolitiske virkemidler. Utviklingen går i retning av mer spesifikke diskusjoner om mediemangfold og et forsøk på å måle mangfold på ulike måter. Intensjonen om, oftest kvantitativt, å måle mangfold er langt fra uproblematisk,12 men utviklingen ledet likevel til en mer konkretisert debatt om mangfold. En slik debatt ser vi særlig i USA (ved Federal Communication Commission, FCC), og senere i Storbritannia (ved Office of Communications, Ofcom), men også i andre europeiske land som Nederland.13 EU-kommisjonen har dessuten initiert og støttet flere prosjekter det siste tiåret der formålet har vært å utvikle verktøy for å måle nivået for mediemangfoldet i medlemslandene.14

Det kan være nyttig å skille mellom tre aspekter ved mediemangfold, som samsvarer med en enkel kommunikasjonsmodell: avsender – innhold – mottaker. I forskningslitteraturen omtales disse tre aspektene som henholdsvis avsendermangfold (source diversity), innholdsmangfold (content diversity) og eksponeringsmangfold (exposure diversity) eller bruksmangfold15 (se boks 3.1).

3.3.1 Struktur og eierskap: Avsendermangfold

Mangfold i avsenderleddet, eller det som ofte kalles ytre mangfold (external pluralism),16 har lenge vært brukt i en rekke land som indikator for mediemangfold. Tanken bak er at en viss bredde i de kildene som bringer nyheter, huser offentlig debatt og velger ut informasjon for spredning, vil bidra positivt som grunnlag for borgernes informasjons- og ytringsfrihet.

Selv om dette kan virke som en enkel antagelse, skjuler begrepet avsendermangfold flere dimensjoner. Den mest nærliggende dimensjonen er eierskap. Det er mulig å tilnærme seg medieeierskap på flere måter. Dersom man tar kringkasting som eksempel, vil en i prinsippet kunne skille mellom eiermangfold i tre ledd: eiermangfold henholdsvis blant innholdsprodusenter, kringkastere og distributører. Det reelle eiermangfoldet i tv-tilbudet i et gitt marked vil i et slikt tenkt tilfelle være avhengig av mangfold i eierskap til tv-produksjonsselskaper, kringkastingsselskaper og distributører i kabel, satellitt eller fibernett. I praksis er det glidende overganger mellom disse leddene, slik at en kringkaster for eksempel også kan være innholdsprodusent og/eller distributør. Konsentrasjon av eierskap kan videre vurderes både horisontalt og vertikalt. Horisontal eierkonsentrasjon viser til konsentrasjonen innenfor ett ledd i verdikjeden (f.eks. innholdsproduksjon), mens vertikal konsentrasjon viser til eierskap i flere ledd i verdikjeden samtidig (f.eks. kringkasting og distribusjon).

Mangfold i avsenderleddet er imidlertid ikke bare styrt av eierskap. Enkelte argumenterer for at mangfold i arbeidsstokken må inkluderes (såkalt workforce diversity).17 Tanken er at ulike kjennetegn ved avsender – kjønn, religion, etnisitet, klasse – har betydning for mangfoldet, fordi disse kjennetegnene preger produktet. I videre forstand kan vi anta at mangfold i mediestrukturen spiller inn, ut over eierskap. Dette kan gjelde et mangfold i mål med mediedriften (for eksempel ideelle stiftelser versus kommersielle foretak), i tilknytningen til politiske partier eller religiøse grupper, eller i finansieringsmodeller (såkalt finansieringsmangfold).

Vi gjenfinner ideer om avsendermangfold også i norsk sammenheng. Ytringsfrihetskommisjonen legger til grunn at det kreves «institusjonelt mangfold av typer voktere og i eierstrukturene», men går ikke inn i noen konkret diskusjon.18 Mediestøtteutvalget understreket i 2010 at eiermangfold er «internasjonalt anerkjent som en viktig forutsetning for ytringsfrihet og demokrati», og også viktig som regulatorisk virkemiddel i Norge gjennom for eksempel kringkastingspolitikken og pressepolitikken.19 Tiltak for å sikre for eksempel samisk medieproduksjon eller støtte til medier innrettet mot språklige minoriteter kan også forstås som tiltak for økt avsendermangfold. Avsendermangfold, særlig i form av eiermangfold, har følgelig vært sentralt for norsk mediepolitikk.

3.3.2 Journalistikk og perspektiv: Innholdsmangfold

Det neste leddet i kommunikasjonsmodellen er budskap eller innhold. Tanken bak et mål om mangfold i medienes innhold, er at bredde i tilgjengelig informasjon og i kanaler for ytringer vil bidra til en større palett for borgernes meningsbygging. Innholdsmangfold omtales ofte også som indre mangfold (‘internal pluralism’).20 Et mangfold av kilder til innhold vil dermed bidra til reell informasjonsfrihet som en del av ytringsfriheten. I likhet med avsenderleddet inkluderer også innholdsleddet flere dimensjoner. En kan skille mellom mangfold i innholdstype, demografisk mangfold, og mangfold av ideer, perspektiv og syn.

Førstnevnte dimensjon bygger på en inndeling av medieinnhold i ulike kategorier eller sjangere. På radio kan vi for eksempel finne barneprogrammer, nyhetsformidling og radioteater. Aviser kan inneholde ulike mengder nyhetsreportasjer (som igjen kan omhandle forskjellige nyhetstyper), kommentarartikler og leserbrev. Demografisk mangfold handler om hvem som kommer til syne eller orde i mediene, og på hvilke måter. Denne dimensjonen ved innholdsmangfoldet legger altså til grunn at ulike kjennetegn som alder, kjønn, etnisitet, bosted osv. har betydning for representasjonen av ulike grupper i samfunnet. Den tredje dimensjonen, mangfold av ideer, perspektiver og syn, er mindre konkret. Den tar for seg perspektivene som kommer til uttrykk i innholdet: mangfoldet av ideer, synspunkt eller vinklinger (såkalt idea-viewpoint diversity).21 Det er verdt å merke seg at disse tre dimensjonene av innholdsmangfoldet i konkrete tilfeller kan trekke i motsatte retninger. Man kan for eksempel tenke seg et nyhetstilbud bestående bare av nyhetssendinger på tv, basert på noenlunde lik demografi, men med distinkt ulike perspektiver.

Sammen med eiermangfold har innholdsmangfold tradisjonelt i høy grad vært førende for definisjonen av mediemangfoldsbegrepet i norsk sammenheng og følgelig det sentrale fokus for norsk mediepolitikk på området.22 Særlig i kringkastingssektoren er krav til å sende spesielle innholdstyper en integrert del av de regulatoriske virkemidlene. Medietilsynets allmennkringkastingsrapporter baserer seg i høy grad på målinger av hvorvidt slike krav er innfridd.23 Mangfold av ideer, perspektiver og syn i innholdet er også en gjenganger i vurderinger av mediemangfold.

3.3.3 Borgernes bruk: Bruksmangfold

De to nevnte aspektene ved mediemangfold – avsender og innhold – er utilstrekkelige som mål for offentlighetens funksjon i demokratiet. Ideen om avsendermangfold bygger på en antagelse om at et mangfold eller variasjon i avsendere også vil føre til bredde i innhold. På samme måte bygger ideen om innholdsmangfold på at hvis en legger til rette for ulikhet på tilbudssiden, vil det føre til mangfold i bruk. Disse to antagelsene er lagt til grunn for så å si alle mediepolitiske virkemidler for å sikre mangfold, på tvers av land,24 men antagelsene underbygges ikke av forskning. Det er dermed uvisst hvor god effekt de mediepolitiske virkemidlene egentlig har for å oppnå målet: Mediemangfold som en forutsetning for borgernes reelle informasjons- og ytringsfrihet.

Denne utilstrekkeligheten er godt kjent og uttalt ikke bare i forskningslitteraturen, men også i norsk mediepolitisk sammenheng, senest i Mediestøtteutvalgets utredning fra 2010.25 Modellene og ideene er basert på en førdigital verden med knapphet på avsender- og innholdssiden. Dette er særlig tydelig innenfor kringkastingsmediene, men det er også et premiss for pressen. Tradisjonelt har mediepolitiske virkemidler hatt som mål å korrigere for en begrensning i antall medieaktører i ethvert marked, eller i antall medieaktører som når enhver borger. Det klassiske eksempelet er at tv-tilbudet fysisk har vært begrenset av knapphet på kapasitet i distribusjonsleddet.

I et digitalt mediesystem er derimot knapphet erstattet med overflod. Med ny teknologi og forenkling av transnasjonal kommunikasjon, er i dag både avsender- og innholdsmangfoldet for norske borgere i utgangspunktet enormt. Mangfoldet av avsendere og innhold har trolig aldri vært større noen gang før i historien. For bruksmangfoldet er det avgjørende at det foreliggende mangfoldet faktisk tas i bruk. Selv om mangfold i avsenderleddet eller innholdet er styrket, kan det gjenstå utfordringer knyttet til bruksmangfoldet. For eksempel kan enkelte brukere oppleve problemer med tilgang, på grunn av økonomi eller funksjonsnedsettelser, eller ha problemer med å orientere seg i den store informasjonsmengden og skjelne mellom innhold av høy og lav kvalitet.

Bruksmangfold (exposure diversity) fanger opp dette aspektet ved mediemangfold. Begrepet bygger på et skille mellom mangfold i innholdet som sendes, og mangfold i innholdet som faktisk mottas.26 En får altså et inntrykk av graden av bruksmangfold gjennom svar på spørsmål om hvorvidt borgerne eksponerer seg for et mangfold av avsendere, og om de eksponerer seg for et mangfoldig innhold når det gjelder sjangere og verdier, syn og perspektiv. Forståelsen som legges til grunn er at mediemangfold ikke kan bidra til en reell ytrings- og informasjonsfrihet hvis det mangfoldige tilbudet ikke tas i bruk.

Målinger av bruksmangfold tar sikte på å tilføre innsikt i sentrale trekk ved offentligheten i dag, nemlig graden av fragmentering og polarisering.27

Fragmentering av offentligheten beskriver en utvikling der man går fra få, samlende arenaer til en oppsplitting i bruddstykker, altså deloffentligheter som ikke fungerer eller gir mening alene. En fragmentert offentlig samtale er dårlig rustet til å ivareta helhetlige perspektiver og kan lede til såkalt balkanisering, altså en videre oppsplitting i små og maktesløse deler. En fragmentert eller balkanisert offentlighet er problematisk fordi den kan bidra til ytterligere desintegrering – en oppløsning av det fellesskapet som ligger til grunn for en helhetlig offentlighet. Studier viser at likesinnede som drøfter saker kan ende opp med en mer ytterliggående posisjon enn noen av deltagerne hadde i utgangspunktet.28 Dette refereres til som ekkokammereffekt. Frykten for ekkokamre som fører til polarisering i negativ forstand, er sentral i diskusjoner om offentligheten i dag. Ensidig eksponering for et begrenset utvalg av medieinnhold kan skape grobunn for en slik utvikling.

På makronivå kan man undersøke tendenser til fragmentering for eksempel ved å se på distribusjon av brukere mellom ulike avsendere eller ulike innholdskategorier. Metoden vil typisk være kvantitative målinger av eksempelvis tv- eller internettbruk. Slike målinger kan si noe om hvor oppdelt – hvor fragmentert – mediebruken er til enhver tid. På et mikronivå kan man måle bruksmangfold for individer over tid gjennom å studere bredden i mediebruken, og dermed få vite noe om polariseringstendenser. Dette kan gjøres både med data fra distributører (for eksempel individers mønstre i bruk av tilbud fra en kabel-tv-distributør) eller gjennom selvrapporterende data (for eksempel en spørreundersøkelse). Svaret vil kunne fortelle noe om hvor polarisert mediebruken er, altså i hvor høy grad individer for eksempel begrenser seg til ett sett ideer og synspunkter eller bare én avsender. I den grad empirisk innsikt i mediemangfold kan fortelle oss noe om hvor godt offentligheten fungerer for borgerne, skjer det altså i brukerleddet.

Dette er også bakgrunnen for at regulatoriske organer i flere land, blant annet Ofcom i Storbritannia og FCC i USA, benytter mediebruk som indikator for mangfold.29 Også i norsk sammenheng er det anerkjent at et mål for mediemangfold må inkludere måling av faktisk bruk. Særlig viktig vil det være i et digitalt mediesystem kjennetegnet ved en overflod av tilbud. Det kommer for eksempel til uttrykk i tittelen til Mediestøtteutvalgets utredning: «Lett å komme til orde, vanskelig å bli hørt». Selve infrastrukturkravet i Grunnloven må kunne regnes som et krav til myndighetene om aktivt å legge til rette for bruksmangfold.30

Hvorvidt avsender- og innholdsmangfold fører til bruksmangfold, er altså et empirisk spørsmål. I tillegg finnes politiske virkemidler for mer direkte å styrke bruksmangfoldet. Slike virkemidler handler vel å merke ikke om å gripe inn i privatsfæren for å tvinge frem en variert bruk, men snarere om å legge til rette for slikt mangfold.31 Flere av disse virkemidlene er allerede sentrale i Norge:

• Statlig støtte til allmennkringkasting etter nordeuropeisk modell, der allmennkringkastere også tilbyr populære program med intensjon om å bygge en sterk legitimitet og tiltrekke store publikumsgrupper også til andre innholdstyper.

• Såkalte lister over «begivenheter som har vesentlig samfunnsmessig betydning», og som loven derfor krever distribuert i åpne mediekanaler.32

Det bør også nevnes at det i kringkastingsloven er gitt hjemmel til regulering av elektroniske programguider og tilsvarende navigasjonsverktøy som kan gi fremtredende plass til vise typer avsendere eller innhold, for eksempel lokal-tv.33 Dette virkemiddelet er imidlertid til nå ikke operasjonalisert gjennom forskrifter.

3.4 Målformulering

Mediemangfoldsutvalget tolker både Ytringsfrihetskommisjonen og relevant forskningslitteratur slik at mediemangfold ikke er et mål i seg selv, men en nødvendig forutsetning for borgernes reelle informasjons- og ytringsfrihet. Mangfold er altså ikke et overordnet mediepolitisk mål, men et middel eller et delmål. Dette er også reflektert i eksisterende mediepolitiske målformuleringer, jf. for eksempel Kulturdepartementets budsjettproposisjon for 2017 der det heter at:

Statens overordnede ansvar på medieområdet er å fremme ytringsfrihet og demokrati ved å legge forholdene til rette for en åpen og opplyst offentlig samtale, jf. Grl. § 100. Hovedmålet for Regjeringens politikk for redaksjonelle medier er derfor å fremme god nyhetsproduksjon og en bredt anlagt offentlig samtale i dagens og framtidens digitale mediesamfunn. Dette kan oppnås ved å legge til rette for en innovativ og konkurransedyktig medieindustri og et mangfold av nyhets- og aktualitetsmedier karakterisert av høy kvalitet og uavhengig journalistikk, inkludert en sterk nasjonal allmennkringkaster.

Som vist til i det foregående har mediemangfold tre aspekter: avsender-, innholds- og bruksmangfold. Det er altså de to første som tradisjonelt har fått størst oppmerksomhet i mediepolitikken, men for å bidra til borgernes reelle informasjons- og ytringsfrihet må imidlertid avsender- og innholdsmangfold forstås som vilkår for det tredje aspektet, en mangfoldig bruk blant borgerne.

Det følger av mandatet at Mediemangfoldsutvalget skal vurdere hva statens mål for mediemangfoldet bør være. Mediemangfoldsutvalget mener på bakgrunn av drøftingen over at staten, for å bidra til å oppnå det overordnede målet om ytringsfrihet og demokrati, bør arbeide for følgende mål:

Med sikte på å fremme en felles, åpen og opplyst offentlig samtale, bør staten legge til rette for at alle borgere kan bruke et mangfold av uavhengige nyhets- og aktualitetsmedier.

Målformuleringen tar for det første hensyn til at staten verken kan eller bør pålegge noen borgere visse former for mediebruk. Statens virkemidler berører avsender og innhold – det er ikke brukerne som skal reguleres. Statens oppgave må være å legge til rette for, gi tilgang til og muligheter for bruk som understøtter reell ytrings- og informasjonsfrihet. I dette ligger også en plikt til å sørge for nødvendig infrastruktur for at borgerne kan bruke mediene, herunder å sikre befolkningen tilgang på nett som er underlagt prinsipper om nettnøytralitet.

For det andre understreker en slik målformulering at det er viktig å inkludere borgere på tvers av sosioøkonomiske, demografiske og andre variabler. For det tredje forutsetter en slik formulering innholdsmangfold: Borgerne kan ikke ha bruksmangfold uten rikdom av genre, ideer og synspunkt i innholdet. For det fjerde peker formuleringen på de samfunnsmessige tendensene som skal motvirkes gjennom tiltak for mediemangfold, nemlig en oppsplitting i mindre, isolerte og ensrettede deloffentligheter der ytterliggående synspunkt ikke brytes mot alternative meninger slik at de eventuelt kan bli korrigert. For det femte er formuleringen plattform- og teknologinøytral.

Gjennom bruken av begrepet «en åpen og opplyst samtale» slutter Mediemangfoldsutvalget seg til forutsetningen i Grunnloven § 100 sjette ledd om at staten har en plikt til aktivt å fremme den offentlige samtalen. I forlengelsen av dette understreker utvalget gjennom bruken av «felles» at nyhets- og aktualitetsmedier som fungerer som fellesarenaer for borgerne, styrker den offentlige samtalen. Åpent tilgjengelige kanaler som legger vekt på å stimulere til debatt og refleksjon, kan fungere som samlende fellesarenaer som bidrar til å motvirke fragmentering av offentligheten, og gir grunnlag for demokratisk deltakelse.

Ved å forutsette at statens plikt omfatter «alle borgere», vil utvalget vektlegge at informasjonsfrihet og ytringsfrihet er universelle menneskerettigheter. Det er følgelig av stor betydning å søke å redusere informasjonskløfter mellom grupper av borgere som har ulike forutsetninger for å tilegne seg viktig informasjon om samfunnet.

Med «mangfold av uavhengige nyhets- og aktualitetsmedier» understreker utvalget for det første at målet omfatter uavhengige medier, i praksis de som er sikret en uavhengighet gjennom lov om redaksjonell fridom i media (Grl. § 100 og EMK art 10 nr.1). Det forutsetter at mediene er underlagt en ansvarlig redaktør, tilbyr relevant og samfunnsviktig journalistikk og følger visse presseetiske normer, herunder at de er uavhengige og upartiske og har klare skiller mellom journalistikk og kommersielt innhold. Videre legger utvalget i dette begrepet at mediene utviser åpenhet og transparens om bakenforliggende forhold, herunder hvem som produserer innholdet.

Mangfold er imidlertid det sentrale begrepet i målet. Et bredt spektrum av medieinnhold med hensyn til målformer, genre, ideer og geografisk og ideologisk ståsted og synspunkt, som dekker relevante maktstrukturer og samfunnsforhold, er en nødvendig, men ikke tilstrekkelig forutsetning for borgernes reelle informasjons- og ytringsfrihet. Utvalget fremhever betydningen av bruksmangfold som den mest avgjørende dimensjonen ved mangfoldsbegrepet, fordi innholdet først får verdi dersom og når det faktisk blir brukt. Mangfold lar seg likevel ikke definere statisk eller enkelt tallfeste, for eksempel i form av mediebruk. Hvorvidt man har et tilfredsstillende mangfold vil derfor måtte vurderes over tid, og på grunnlag av en bred analyse og måling av borgernes faktiske bruk av nyhets- og aktualitetsmedier og demokratiske deltakelse.

Utvalget har også lagt til grunn at kvalitetsdimensjonen har relevans for mangfoldet. Utvalget har likevel bevisst valgt ikke å ta kvalitetsdimensjonen med i målformuleringen, fordi det ikke bør være myndighetenes oppgave å avgjøre hva som utgjør kvalitet, men at dette i stedet bør overlates til den enkelte redaktør, og publikums eksplisitte vurderinger av innholdet og mer implisitte kvalitetsvurderinger gjennom faktisk bruk.