NOU 2020: 6

Frie og hemmelige valg — Ny valglov

Til innholdsfortegnelse

Del 1
Innledning

1 Utvalgets mandat og arbeid – sammendrag

1.1 Utvalgets sammensetning, mandat og arbeid

1.1.1 Utvalgets sammensetning

Valglovutvalget ble oppnevnt ved kongelig resolusjon 21. juni 2017. Utvalget har hatt følgende sammensetning:

  • Ørnulf Røhnebæk, lagdommer, Hamar (leder)

  • Anders Anundsen, Fremskrittspartiet, advokat, Larvik, (fra 12. juli 2018 til overlevering)

  • Dag Arne Christensen, forskningsleder, Bergen

  • Johan Giertsen, Høyre, professor, Bergen

  • Anne K. Grimsrud, Senterpartiet, spesialrådgiver, Lier

  • Janne Merete Hagen, spesialrådgiver, Nordre Follo

  • Kristin Taraldsrud Hoff, direktør, Oslo

  • Eirik Holmøyvik, professor, Bergen

  • Heikki Eidsvoll Holmås, Sosialistisk Venstreparti, seksjonsleder, Oslo

  • Sofie A. E. Høgestøl, Venstre, førsteamanuensis, Oslo

  • Hanne C. S. Iversen, Fremskrittspartiet, vararepresentant til Stortinget, Harstad (fra oppnevning til 11. juli 2018)

  • Thomas Nygreen, Rødt, senioringeniør, Oslo, (fra 21. november 2017 til overlevering)

  • Sigrid Stokstad, forsker, Oslo

  • Knut Storberget, Arbeiderpartiet, fylkesmann, Elverum

  • Øyvind Strømmen, Miljøpartiet De Grønne, informasjonsrådgiver, Samnanger

  • Bjørg Tørresdal, Kristelig Folkeparti, rektor, Levanger

  • Bernt Aardal, professor, Bærum

  • Kari Aarnes, kontorsjef, Steinkjer

  • Tom Refsum Aatlo, seniorrådgiver, Oslo

Utvalgets sekretariat har bestått av:

  • 1. Jan Morten Sundeid, fagdirektør (sekretariatsleder)

  • 2. Marie Svendsen Mjøsund, fagdirektør (nestleder i sekretariatet)

  • 3. Ingvild Kristine Lysne, rådgiver (fra 1. januar 2018)

  • 4. Øyvind Bugge Solheim, rådgiver (fra 13. november 2018 til 31. mars 2020)

  • 5. Annie Magnus, seniorrådgiver (fra 1. februar 2018 til 28. februar 2019)

I tillegg har seniorrådgiver Cathrine Sørlie, ansatt i Kommunal- og moderniseringsdepartementet, periodevis vært tilknyttet sekretariatet.

1.1.2 Utvalgets mandat

Utvalget ble gitt følgende mandat:

1. Bakgrunn for oppnevning av utvalget
Høy tillit til politiske institusjoner er nødvendig for å ha et velfungerende demokrati. At de som velges representerer folkets vilje, og at valget foregår korrekt og på en tillitsvekkende måte, er avgjørende for legitimiteten til demokratiet. I de senere år har det vært en del oppmerksomhet internasjonalt rundt hvorvidt tilliten til viktige institusjoner i det politiske liv er synkende eller ikke. I Norge er det høy tillit til valggjennomføringen og til de politiske institusjonene.
Stortinget har vedtatt en regionreform med sikte på å redusere antall fylker til om lag ti. Dette fører med seg spørsmål om endring av valgordningen, ettersom fylkene i dag er valgdistrikter til stortingsvalg. Det er viktig å sikre at det tas høyde for endringene i fylkesstrukturen på en god måte.
Forrige valglovutvalg ble nedsatt for 20 år siden. På disse årene har det skjedd omfattende endringer i hvordan valg gjennomføres i Norge. Det er økt bruk av teknologi, strengere krav til tilgjengelighet og økt standardisering og profesjonalisering. Staten har på flere områder tatt en større rolle gjennom utarbeidelse av et valgadministrativt it-system, økt veiledning og større grad av tilrettelegging.
2. Utvalgets mandat
Utvalgsarbeidet skal legge til rette for fortsatt høy tillit til valgordningen og gjennomføringen av valg i årene fremover. Utvalget skal redegjøre for valg som et grunnleggende trekk ved demokratiet både på sentralt og lokalt nivå. Utvalget skal gjennom sitt arbeid bidra til å sikre gode rammevilkår for demokratiet også i kommende år.
2.1 Ny valglov
Det har skjedd flere endringer i lov og forskrift siden forrige valglovutvalg. Endringene har kommet enkeltvis og til ulike tider, og det er behov for å se på disse endringene i et helthetlig perspektiv. Utvalget skal fremme et helhetlig forslag til ny valglov. Hensynet til forenkling, oversiktlighet, lesbarhet og praktisk anvendbarhet må stå sentralt i utarbeidelse av lovteksten. Det skal legges vekt på å skape klare regler som er enkle å praktisere, og sørge for at bestemmelsene i størst mulig grad er teknologiuavhengige. Utvalget skal vurdere forholdet mellom hva som reguleres i lov og hva som skal reguleres i forskrift, og også komme med forslag til ny forskrift. Utvalget skal vurdere hvilke bestemmelser som bør ligge i Grunnloven og hva som kan reguleres i valgloven.
2.2 Valgordning
Stortinget har vedtatt ny fylkesstruktur. Utvalget skal utrede hvordan ny fylkesstruktur påvirker valgordningen, herunder om dagens inndeling i valgdistrikter skal videreføres, eller om antall valgdistrikter skal reduseres i tråd med fylkesstrukturen. Utvalget skal også utrede ny personvalgordning for stortingsvalg. Utvalget står fritt til å se på øvrige elementer i valgordningen, og også til å se på valgordning til kommunestyre- og fylkestingsvalg. Valgordningen bør være lett forståelig, oppleves som rettferdig, ha legitimitet og sørge for god politisk og geografisk representasjon. I utredningen skal utvalget se på hvordan valgordningen bidrar til viktige demokratiske elementer som forutsigbarhet, deltagelse, tillit og legitimitet. Ny valgordning skal kunne tre i kraft fra stortingsvalget i 2025. Eventuelle behov for endringer i Grunnloven som følge av ny valgordning må identifiseres.
2.3 Valggjennomføring
Utvalget skal foreta en helhetlig gjennomgang av hvordan valg gjennomføres. Utvalget skal særlig utrede følgende problemstillinger:
a. Ansvar og roller.
Det er valgmyndigheter på både kommunalt, fylkeskommunalt og statlig nivå i Norge, og lokale valgmyndigheter har stor grad av frihet. Det har skjedd flere endringer i oppgavefordelingen mellom de ulike nivåene de senere år. Utvalget skal vurdere om ansvars- og rollefordelingen er hensiktsmessig, og hvordan det kommunale ansvaret påvirkes av økt statlig tilrettelegging. Utvalget skal blant annet se på ansvar for mottak av stemmer, opptelling av stemmer og godkjenning av valg.
b. Avvikling av stemmegivningen.
I Norge er det mulig å avgi stemme fra 1. juli til valgdagen i september, noe som er svært lenge i internasjonal sammenheng. Det er flere faser i valggjennomføringen med ulike regler. Måten valg avvikles på og de ulike valgfasene har betydning for frister og for hvor lang tid det tar å forberede et valg. Sammenlignet med land som har mulighet for nyvalg, er den norske forberedelsesfasen til valget svært lang og ressurskrevende. Utvalget skal også se på hvordan kommunene organiserer valglokaler, sikring av tilgjengelighet, åpningstider og behov for særskilte arbeidstidsbestemmelser for valgmedarbeidere i kommunene.
c. Forsendelse av forhåndsstemmer.
Alle forhåndsstemmer som avgis i en annen kommune enn den velgeren er manntallsført i, videresendes for kontroll og godkjenning til rette kommune ved hjelp av post. Den norske postsektoren er i endring. Disse endringene har allerede fått konsekvenser for tidsbruken for forsendelse av forhåndsstemmer. I 2016 ble derfor fristen for når stemmer måtte være inne hos valgstyret for å kunne godkjennes, flyttet til tirsdagen etter valgdagen. Dette vil imidlertid ikke være tilstrekkelig på lang sikt. Utvalget skal vurdere fremtidige forsendelsesmåter av forhåndsstemmer for å sikre at stemmer ikke må forkastes.
d. Praktiske forhold knyttet til gjennomføring av sametingsvalget.
Valg til Sametinget avholdes samtidig som stortingsvalg, og det er kommunene som er ansvarlig for den praktiske gjennomføringen. Det er viktig å sikre at gjennomføringen av sametingsvalg og stortingsvalg ses i sammenheng. Regler om den praktiske gjennomføringen av sametingsvalget reguleres av forskrift for valg til Sametinget. Utvalget skal vurdere om reglene om praktisk valggjennomføring for stortingsvalg av praktiske hensyn også bør gjelde for valg til Sametinget. Utvalget skal ikke vurdere samepolitiske forhold eller forhold som har betydning for de overordnede sidene ved valgordningen til Sametinget, som prinsipper for mandatfordeling, fordeling av mandater på kretser og inndeling i valgkretser.
2.4 Klageordning
I forbindelse med valgobservasjon i 2009 og 2013 kom OSSE med kritikk av den norske klageordningen for valg, der det påpekes at klageordningen ikke er i samsvar med 3 internasjonale konvensjoner. Det er i dag ikke mulig å påklage en avgjørelse i klagesak knyttet til valget inn for domstolene. Som følge av kritikken fra OSSE, ba Norge om en vurdering fra Europarådets lovtolkningsorgan Venezia-kommisjonen. Venezia-kommisjonen støttet OSSEs vurdering og kom med en uttalelse der de anbefaler at Norge endrer klageordningen. Utvalget skal utrede problemstillingen knyttet til klageordning for valg. Lovgivning og praksis i andre sammenlignbare land skal inngå i dette.
2.5 Beredskapshjemmel
Etter valgloven kan Stortinget kun påby omvalg dersom stortingsvalget i en kommune eller et fylke er kjent ugyldig på grunn av en feil som antas å ha hatt innflytelse på utfallet av valget. Det er ikke mulig å utsette valgdagen. Det kan tenkes at svært alvorlige og omfattende naturkatastrofer, terrorhendelser eller andre ekstraordinære hendelser kan påvirke muligheten for deltagelse på en slik måte at det vil være behov for å utsette valgdagen eller skrive ut omvalg dersom hendelsen inntreffer på valgdagen. I en slik alvorlig situasjon bør hjemmelsgrunnlag og prosedyre for beslutning være klar. En slik hjemmel må ha strenge vilkår, og det må sikres at legitimiteten til beslutningen ikke trekkes i tvil. Utvalget skal utrede problemstillingen. Som del av arbeidet skal utvalget også hente inn internasjonal erfaring om tilsvarende problemstillinger og lovgivning i andre land.
3. Innretning av utvalgsarbeidet
Utvalget skal basere arbeidet sitt på forskning og empirisk kunnskap, og bidra til økt forståelse av demokrati og valg. Utvalget skal i sitt arbeid sikre at relevante innspill fra berørte aktører blir ivaretatt på en hensiktsmessig måte. Internasjonale erfaringer skal innhentes der det er relevant. Utvalget kan be om særskilte orienteringer og/eller utredninger på enkeltområder. Utvalget skal i samsvar med Utredningsinstruksen redegjøre for forslagenes økonomiske, administrative og eventuelle andre vesentlige konsekvenser på kort og lang sikt, og peke på eventuelle ytterligere utredningsbehov. Utvalget skal avgi sin utredning til Kommunal- og moderniseringsdepartementet innen 31. desember 2019.

Utvalget fikk ved brev 8. mars 2019 forlenget fristen for å levere utredningen til 31. mai 2020.

1.1.3 Utvalgets arbeid

Utvalget hadde sitt første møte 16. oktober 2017. Totalt har utvalget hatt 19 møter, hvorav 10 var todagersmøter og 1 var et tredagersmøte. De fleste møtene har vært i Oslo-området, men utvalget har også hatt møter i Os (Hordaland) og Karasjok.

Utvalget har møtt ulike interessegrupper og eksperter. Når det gjelder praktisk valggjennomføring, har utvalgsmedlem Kari Aarnes fra Steinkjer kommune, Bjarne Christiansen fra Hedmark fylkeskommune og Karina Miller fra Oslo kommune presentert erfaringer med 2017-valget, Valgdirektoratet og Kommunal- og moderniseringsdepartementet (KMD) har presentert EVA-systemet og evalueringen av stortingsvalget 2017, Ingrid Sand fra konstitusjonell avdeling på Stortinget har redegjort for Stortingets rolle ved valg, Stian Innerdal fra Blindeforbundet og Cato Lie fra Funksjonshemmedes Fellesorganisasjon (FFO) har presentert problemstillinger knyttet til tilgjengelighet ved valg. Nasjonal sikkerhetsmyndighet og KMD har holdt en presentasjon om sikkerhet i valggjennomføringen.

Når det gjelder deltakelse i valg, har utvalget møtt Rode Hegstad og Andreas Borud fra Landsrådet for Norges barne- og ungdomsorganisasjoner (LNU), som holdt et innlegg om ungdoms deltakelse og rolle i demokratiet. Forskning på valgdeltakelse og hva som påvirker denne, har blitt presentert av Johannes Bergh, lederen for Stortingsvalgundersøkelsen (Institutt for samfunnsforskning).

Når det gjelder valgordningen, har utvalget møtt Jørgen Elklit, professor emeritus ved Universitetet i Århus, og John Högström, førsteamanuensis ved Mittuniversitetet i Östersund, som presenterte valgordningene i Danmark og Sverige for utvalget. Utvalget har også hatt møte med Tarjei Jensen Bech (fylkesvaraordfører), Remi Strand (gruppeleder Arbeiderpartiet) og Jo Inge Hesjevik (gruppeleder Høyre) fra Finnmark fylkeskommune. I tillegg har utvalget hatt møte med Tove Anti fra administrasjonen i Sametinget.

Utvalget har videre møtt internasjonale eksperter på valglovgivning. På møtet deltok representanter fra Veneziakommisjonen: Oliver Kask, dommer ved appelldomstolen i Tallinn og medlem av Veneziakommisjonen, Gaël Martin-Micallef og Victoria Lee. Jan E. Helgesen, Norges representant i Veneziakommisjonen, var også til stede på møtet. I tillegg deltok et medlem fra Europarådets arbeidsgruppe for utvikling av standarder for elektronisk stemmegivning, Ardita Driza Maurer, og representanter fra Kontoret for demokratiske institusjoner og rettigheter (ODIHR) i Organisasjonen for sikkerhet og samarbeid i Europa (OSSE): Steven Martin, Tatyana Hilshcer-Bogussevich og Oleksii Lychkovakh.

Utvalget har fått utarbeidet flere rapporter om ulike temaer, som følger utredningen i vedlegg. Eirik Holmøyvik, medlem av utvalget og professor ved Universitetet i Bergen, har skrevet om klageordningen ved stortingsvalg.1 Yngve Flo, førsteamanuensis ved Universitetet i Bergen, har skrevet om valgdistriktsinndelingen i et historisk perspektiv.2 Bjørn Erik Rasch, professor ved Universitetet i Oslo, har skrevet om betydningen av inndelingen i valgdistrikter.3 Sammenhengen mellom valgordning og valgdeltakelse er belyst i notatet fra Johannes Bergh og Atle Haugsgjerd, begge forsker II ved Institutt for samfunnsforskning.4 Johannes Bergh og Jo Saglie, forsker II og I ved Institutt for samfunnsforskning, har undersøkt konsekvensene av ulike personvalgordninger ved stortingsvalg.5 Til slutt har sikkerheten i demokratiske prosesser i Norge blitt vurdert av Proactima AS ved Anne-Kari Valdal, Hermann S. Wiencke, Chris Dale, Svein Tuastad, Trine Holo, Willy Røed og Bjørg Sandal.6

Utvalgets medlemmer har underveis i utvalgets arbeid deltatt på diverse konferanser og seminarer hvor de har redegjort for arbeidet og mottatt innspill til dette. I tillegg har utvalget fått ulike skriftlige innspill.

Utvalget har lagt vekt på å lage en lovtekst med klart og forståelig språk. Utvalget etablerte derfor en egen lovtekstgruppe sammen med Språkrådet for å arbeide med lovteksten. Fra Språkrådet deltok Aud Anna Senje og Kjetil Aasen. Gruppen hadde sju møter. I tillegg har Bård Eskeland bistått med utformingen av grunnlovsforslag.

1.2 Sentrale forslag fra utvalget

Utvalget har vurdert ulike sider ved den norske valgordningen og hvordan valg gjennomføres i Norge. Utvalget mener at dagens regelverk stort sett fungerer godt. Utvalget mener det er viktig å bygge videre på det som fungerer, og foreslår derfor endringer i den gjeldende valgordningen istedenfor en helt ny valgordning. Det foreslås heller ingen stor omlegging av den praktiske gjennomføringen av valg.

På enkelte områder foreslår utvalget likevel noen vesentlige endringer. Utvalget foreslår blant annet å innføre en uavhengig juridisk klageordning.

Utvalget har på enkelte punkter delt seg i et flertall og et mindretall. I sammendraget her og i utvalgets forslag til lovtekst omtales kun flertallets lovforslag. Mindretallets forslag er omtalt i de enkelte kapitlene.

1.2.1 Valgordning ved stortingsvalg

Utvalget foreslår hovedsakelig å videreføre dagens valgordning. Det er imidlertid tre elementer ved valgordningen som utvalgets flertall ønsker å endre: metoden for fordeling av mandater mellom valgdistriktene, proporsjonaliteten i valgordningen og personvalgordningen.

1.2.1.1 En mer proporsjonal valgordning med lavere sperregrense

Flertallet i utvalget mener den norske valgordningen bør bli mer proporsjonal enn i dag. Det er en relativt stor andel av stemmene som i dag ikke leder til representasjon på Stortinget, og det er stor forskjell i hvor stor grad partiene får den representasjonen de skulle hatt målt etter andelen stemmer. Flertallet mener at partiene i større grad enn i dag bør få like stor andel av representantene på Stortinget som de får av andelen stemmer.

Utvalget har vurdert ulike måter å gjøre valgordningen mer proporsjonal på. Etter flertallets syn er det mest hensiktsmessige tiltaket å redusere sperregrensen på utjevningsmandater til tre prosent. I dag har sperregrensen svært stor betydning for hvor stort samsvaret er mellom stemmer og representasjon for små partier. Ved å senke sperregrensen vil flere av partiene som allerede i dag får direktemandater, komme over grensen og få større representasjon. Samtidig vil ikke terskelen for å bli representert i praksis bli lavere enn i dag.

1.2.1.2 En mer rettferdig fordeling av mandater mellom valgdistriktene

I dag brukes areal i fordelingen av mandater mellom valgdistriktene. Dette er begrunnet i et ønske om å sikre perifere valgdistrikter høyere representasjon og dermed større innflytelse enn de ellers ville hatt. Samtidig leder det til at en del valgdistrikter som ikke nødvendigvis er veldig sentralt plassert, mister mandater de ellers ville fått, på grunn av begrenset areal. Overrepresentasjonen til særlig Finnmark er også svært stor i internasjonal sammenheng.

Utslagene av dagens fordelingsmetode med arealfaktor er både store og vilkårlige. Flertallet mener at selv om det er viktig å ta distriktshensyn i fordelingen av mandater mellom valgdistriktene, gjør både størrelsen på de positive utslagene og vilkårligheten i hvilke valgdistrikter som taper mest på ordningen, at den ikke fungerer tilfredsstillende. Flertallet foreslår derfor å innføre en ordning som gir mindre valgdistrikter representasjon på bekostning av de store, og som i tillegg sikrer de minste valgdistriktene et minimum på fire representanter. I denne ordningen får alle valgdistriktene ett mandat først, før de øvrige mandatene fordeles etter innbyggertall, men ingen valgdistrikter får færre enn fire mandater totalt. Ordningen sikrer dermed de mindre valgdistriktene representasjon og har ikke de vilkårlige utslagene dagens ordning har.

1.2.1.3 Innføre personvalg

Flertallet mener det bør innføres reelt personvalg ved stortingsvalg. Det er en utvidelse av demokratiet at velgerne får innflytelse over hvilken representant som skal bli valgt, i tillegg til hvilket parti som skal få en representant. Dagens ordning ved stortingsvalg er problematisk fordi den gir inntrykk av at det er mulig å påvirke hvem som blir valgt, selv om dette bare er en teoretisk mulighet. Flertallet mener at kommunestyrevalgordningen, det vil si en ordning der partiene kan gi et stemmetillegg og velgerne kan gi personstemmer, bør innføres både ved stortingsvalg og fylkestingsvalg. Denne ordningen balanserer velgerinnflytelse og partienes rolle på en god måte og gir de ulike partiene mulighet til å bestemme hvor mye innflytelse velgerne bør få på deres lister. Ordningen er velkjent for norske velgere, og det å innføre nesten like ordninger ved alle valg kan bidra til økt deltakelse i personvalget. Utvalget foreslår ikke å innføre slengere ved stortingsvalg og fylkestingsvalg.

1.2.1.4 Beholde 19 valgdistrikter

Utvalget har vurdert om de nye fylkene bør fungere som valgdistrikter. Fylkene har siden 1953 utgjort de norske valgdistriktene, og det kan føres flere argumenter for at det er naturlig å ta utgangspunkt i fylkesinndelingen når en bestemmer valgdistriktene. Valgdistriktsinndelingen har imidlertid konsekvenser for i hvor stor grad hele landet blir representert med egne representanter. Dagens 19 valgdistrikter sikrer i større grad representasjon fra hele landet enn det de nye fylkene gjør. Flertallet mener derfor at det er bedre å beholde dagens 19 valgdistrikter enn å følge den nye fylkesinndelingen. Flertallet mener i tillegg at enkelte av de 11 nye fylkene uansett ikke er egnet som valgdistrikter. Flertallet mener blant annet at Viken blir et for stort valgdistrikt. Hvis fylket deles i flere valgdistrikter, vil det hindre at valgdistriktet blir mye større enn de andre valgdistriktene. Dette vil bidra til å få en valgordning som fungerer mest mulig likt i hele landet.

1.2.1.5 Kompromissmodeller

I et forsøk på å finne modeller der medlemmene stiller seg bak alle elementene, har utvalget kommet fram til to løsninger, heretter omtalt som «19-modellen» og «fylkesmodellen». Det ligger i navnene at utgangspunktene for de to modellene har vært henholdsvis dagens 19 valgdistrikter og valgdistrikter som følger den til enhver tid gjeldende fylkeskommunale inndelingen. Flertallet i utvalget stiller seg bak 19-modellen.

1.2.2 Stemmerett for 16-åringer ved kommunestyre- og fylkestingsvalg

Flertallet foreslår å senke stemmerettsalderen ved kommunestyre- og fylkestingsvalg til 16 år. Dette vil gi ungdom praktisk erfaring med demokrati, noe som kan øke framtidig valgdeltakelse. Fylkestingene og kommunestyrene behandler mange saker som angår ungdom, og som ungdom bør få mulighet til å påvirke gjennom stemmeseddelen. Flertallet vil ikke senke stemmerettsalderen ved stortingsvalg.

1.2.3 Nytt klagesystem

Utvalget foreslår viktige endringer i klagesystemet.

For det første foreslår utvalget å gjøre riksvalgstyret om til et uavhengig klageorgan med en sammensetning med overvekt av dommere. Riksvalgstyret skal behandle klager på forberedelsen og gjennomføringen av alle de tre valgene. Stortinget skal oppnevne medlemmene av riksvalgstyret. Dette vil sikre en uavhengig juridisk prøving av klager på valg.

For det andre foreslår utvalget å utvide klageadgangen noe. Utvalget foreslår blant annet at personer som har forhåndsstemt eller har forsøkt å forhåndsstemme utenfor det valgdistriktet de er manntallsført i, skal kunne klage på gjennomføringen av forhåndsstemmingen i den kommunen der de forhåndsstemte eller forsøkte å forhåndsstemme. Utvalget foreslår også å gi dem som stiller liste, en egen klageadgang.

For det tredje foreslår utvalget klagerett på Stortingets, fylkestingets og kommunestyrets vedtak om hvorvidt valget er gyldig. Ved stortingsvalg skal klagen behandles av Høyesterett. Ved fylkestingsvalg og kommunestyrevalg skal klagen behandles av riksvalgstyret.

Valget kan bare kjennes ugyldig når det er sannsynlighetsovervekt for at feilen har påvirket mandatfordelingen.

1.2.4 Beredskapshjemmel

Utvalget foreslår at det tas inn beredskapshjemler i valgloven og Grunnloven. Etter disse bestemmelsene kan valgtinget utsettes eller forlenges hvis det har skjedd noe ekstraordinært som er egnet til å hindre en vesentlig del av velgerne fra å stemme. Utvalget foreslår videre at det skal kunne holdes omvalg hvis det har skjedd noe ekstraordinært som har hindret en vesentlig del av velgerne fra å stemme. Det er strenge vilkår for å kunne benytte de foreslåtte hjemlene, og utsettelse, forlengelse eller omvalg er kun mulig dersom det er nødvendig for å sikre velgerne muligheten til å stemme.

Myndigheten til å bestemme en utsettelse, en forlengelse eller et omvalg legges ved stortingsvalg til Stortinget. Siden slike tiltak kun vil være relevant i ekstraordinære situasjoner, og fordi det kan være av avgjørende betydning å få gjort vedtaket raskt, foreslår utvalget at Kongen i statsråd skal kunne utsette eller forlenge valget hvis det ikke er mulig å samle Stortinget. Ved kommunestyre- og fylkestingsvalg foreslår utvalget at myndigheten legges til Kongen i statsråd.

1.2.5 Ikke innføre elektronisk valg

Utvalget har vurdert muligheten for å innføre elektronisk valg.

Flertallet mener prinsipielt at velgerne bør stemme i et valglokale. Dette skyldes at prinsippet om hemmelig valg ikke vil kunne ivaretas i tilstrekkelig grad dersom velgerne stemmer utenfor et valglokale. Det vil heller ikke være mulig fullt ut å kontrollere at ingen blir utsatt for utilbørlig press så lenge stemmingen ikke foregår i et valglokale.

Flertallet mener videre at sikkerheten ved elektroniske valg ikke er god nok i dag uavhengig av hvor stemmingen skjer. For å opprettholde høy tillit til valget og for å sikre at valgene går rett for seg, er sikkerheten og påliteligheten i stemmesystemet svært viktig. Flertallet peker på at det er viktig å bygge kompetanse på elektronisk stemming for å kunne gjøre gode vurderinger av hvilke muligheter og risikoer elektronisk stemming kan innebære. Utvalget mener at muligheten for å utvikle sikre løsninger for elektronisk stemming i valglokalene bør utredes, blant annet for å bedre tilretteleggingen for velgere med funksjonsnedsettelser.

1.2.6 Lovfeste bruk av IKT-system for gjennomføring av valg

Utvalget mener at bruken av et statlig IKT-system for valggjennomføring, tilsvarende det som i dag er EVA, bør lovfestes. Ved å lovfeste bruken av et statlig IKT-system vil kommunene og fylkeskommunene måtte bruke dette systemet. Samtidig vil staten ha ansvaret for å tilby et valggjennomføringssystem som er testet og sikret i nødvendig grad, samt for å tilby opplæring, støtte og veiledning til dette systemet. Det er et viktig nasjonalt mål å sikre valggjennomføringen, og lovfesting av plikt til å bruke et statlig IKT-system er et virkemiddel for å nå dette målet.

1.2.7 Fortsatt krav om uavhengige tellinger

Utvalget mener at det skal lovfestes at alle stemmer skal telles på to uavhengige måter ved norske valg. De siste årene har det vært utstrakt bruk av skannere i opptellingen, og det er viktig å sikre at valgresultatet ikke kan påvirkes eller trekkes i tvil som følge av feil ved, eller angrep mot, disse maskinene. Ved å lovfeste at det skal telles på to ulike måter, sikres det at det ikke er de samme maskinene (eller maskiner med lik programvare) som teller stemmesedlene to ganger. Dette bidrar til å sikre opptellingen mot denne typen angrep.

1.2.8 Bistand til velgere med funksjonsnedsettelser

Utvalget har vurdert dagens regler for å kunne ta med seg hjelpere inn i valgavlukket. I dag kan velgere som har behov for det, ta med seg en valgfunksjonær inn i avlukket, og velgere med alvorlig psykisk og fysisk funksjonsnedsettelse som har behov for det, kan velge seg ut en egen hjelper i tillegg til valgfunksjonæren. Utvalget mener at alle som grunnet psykisk og fysisk funksjonsnedsettelse ikke kan stemme alene, bør ha krav på assistanse fra en selvvalgt hjelper. Gjeldende krav om alvorlig funksjonsnedsettelse foreslås fjernet.

Utvalget har i tillegg vurdert om dagens regel om at det alltid skal være med en valgfunksjonær i tillegg til selvvalgt hjelper, bør videreføres. Dette er en avveining mellom hensynet til å motvirke utilbørlig påvirkning og velgerens mulighet til å velge hvem som skal få vite hva velgeren stemmer. Utvalget mener hensynet til velgernes verdighet og muligheten til å velge hvem de skal få assistanse av, kan være avgjørende for at velgeren fritt kan stemme på partiet velgeren ønsker. Utvalget foreslår derfor at velgere som på grunn av funksjonsnedsettelse trenger assistanse for å stemme, bør kunne få velge å bare ha med egen hjelper inn i valgavlukket.

1.3 Sammendrag

1.3.1 Innledning

Utvalget gir her et sammendrag av forslagene i de enkelte kapitlene.

Utredningen er delt i fem deler. Den første delen, Innledning, inkluderer kapitlene 1 til 4. Denne delen tar for seg grunnlaget for utvalgets arbeid.

Del to, Valgordning, går gjennom utvalgets anbefalinger knyttet til valgordningen. Dette dekker de ulike elementene ved hvordan stemmer blir omgjort til representasjon i de tre ulike valgene, i tillegg til personvalg, folkeavstemninger samt regler knyttet til stemmerett, valgbarhet og ombudsplikt.

Den tredje delen, Gjennomføring av valg, dekker selve gjennomføringen av valget. Her diskuteres regler for listestilling, ordensregler og regler for legitimasjon og tilrettelegging i tillegg til regler for opptelling av stemmene. Denne delen har også kapitler om bruk av teknologi og valg til Sametinget.

I den fjerde delen, Godkjenning av valg, diskuteres reglene for godkjenning og klage, for omvalg og beredskapshjemler.

Den femte delen, Lovforslag med merknader, tar for seg lovforslaget og merknadene til de ulike bestemmelsene samt økonomiske og administrative konsekvenser.

1.3.2 Prinsipielle betraktninger – formålsparagraf

Utvalget redegjør i kapittel 2 for de sentrale nasjonale og internasjonale prinsippene for valg. I tillegg foreslås det en justering i formålsbestemmelsen. Dette medfører at prinsippet om «direkte» valg, som er forankret i flere andre bestemmelser i både Grunnloven og valgloven, ikke lenger framheves i formålsbestemmelsen. Det som løftes fram som overordnede hensyn, både i Grunnloven og valgloven, er at valgene skal være «frie og hemmelige».

1.3.3 Deltakelse

I kapittel 3 redegjør utvalget for valgdeltakelsen i Norge og for forhold som påvirker valgdeltakelsen.

1.3.4 Teknologi og sikkerhet

Kapittel 4 omtaler teknologi og sikkerhet ved gjennomføring av valg. Utvalget ser på sikkerheten i demokratiske prosesser og særlige hensyn knyttet til valgområdet. Utvalget drøfter her også spørsmålet om elektronisk stemming over internett bør innføres i Norge, og konkluderer med at det ikke bør åpnes for slik stemming.

1.3.5 Valgordning ved stortingsvalg

Utvalget drøfter de ulike delene av stortingsvalgordningen i kapittel 5.

Utvalget har først sett på hvordan mandatene fordeles mellom de ulike valgdistriktene. Flertallet foreslår å avskaffe arealfaktoren og innføre en fordeling av mandatene der hvert valgdistrikt først får ett mandat, før de resterende mandatene fordeles etter innbyggertall. Dette gjør at små valgdistrikter i en viss grad får mandater på bekostning av de store valgdistriktene. I tillegg foreslår utvalget å innføre en minimumsgrense på fire mandater per valgdistrikt, noe som sikrer de aller minste distriktene representasjon uten at overrepresentasjonen blir svært stor.

Flertallet foreslår å øke proporsjonaliteten i valgordningen. Flertallet mener at den beste måten å øke proporsjonaliteten fra dagens nivå på er å senke sperregrensen til tre prosent. Dette gir mer proporsjonal representasjon av flere partier samtidig som det ikke åpner for at partier som i dag ikke er representert, lettere kommer inn på Stortinget. Flertallet foreslår å beholde dagens første delingstall.

I tillegg drøfter utvalget i dette kapitlet om dagens valgdistrikter bør endres slik at de følger de nye fylkesgrensene. Flertallet foreslår å beholde dagens 19 valgdistrikter fordi dette sikrer representasjon fra hele landet.

Utvalget har også diskutert ulike modeller for hvordan en valgordning kan være for at utvalgsmedlemmene enten primært eller subsidiært kan slutte seg til alle elementene i modellene.

1.3.6 Valgordning ved kommunestyre- og fylkestingsvalg

I kapittel 6 drøfter utvalget valgordningen ved kommunestyre- og fylkestingsvalg og mener denne bør følge stortingsvalgordningen der dette er hensiktsmessig. Utvalget har diskutert fire elementer ved valgordningen spesielt: inndeling i valgdistrikter, minimumsantall i fylkesting og kommunestyrer, flertallsvalg ved kommunevalg og felles valgdag. Etter utvalgets vurdering er imidlertid dagens regelverk hensiktsmessig, og flertallet foreslår kun enkelte små endringer i dagens lovverk.

1.3.7 Personvalg

Utvalget drøfter de tre personvalgordningene ved norske valg i kapittel 7. Flertallet foreslår å innføre dagens personvalgordning ved kommunestyrevalg ved både stortingsvalg og fylkestingsvalg, men uten slengere og uten begrensninger på hvor mange kandidater som kan få stemmetillegg. Dette vil gi velgerne større innflytelse over hvem som skal representere dem, uten å undergrave partienes sentrale rolle i det norske demokratiet. Når det gjelder kommunestyrevalg, foreslår flertallet å videreføre dagens regler om stemmetillegg, slengere og personstemmer. Flertallet vil ikke innføre strykninger ved noe valg.

1.3.8 Folkeavstemninger

I kapittel 8 drøftes nasjonale og lokale folkeavstemninger. Utvalget har vurdert om det bør lages egne bestemmelser for hvordan rådgivende nasjonale folkeavstemninger skal gjennomføres. Flertallet mener imidlertid at dagens praksis med å lage egne lover for hver folkeavstemning fungerer godt, og ser ikke behov for å nedfelle generelle prinsipper i lov. Når det gjelder lokale folkeavstemninger, legger flertallet vekt på at det norske demokratiet er et representativt demokrati og ikke bygd rundt folkeavstemninger. Flertallet mener også at kommunene og fylkeskommunene bør ha stor frihet til å legge til rette for folkeavstemninger. Flertallet foreslår derfor ikke å regulere lokale folkeavstemninger i lov, men at det heller bør utformes en veileder for kommunene og fylkeskommunene.

1.3.9 Stemmerett

Utvalget drøfter i kapittel 9 blant annet stemmerett og valgbarhet for 16-åringer, stemmerett for velgere med alvorlig sjelelig svekkelse eller nedsatt bevissthet, stemmeplikt og kravet om å være folkeregistrert i Norge for å ha stemmerett. Flertallet foreslår å senke stemmerettsalderen ved lokalvalg til 16 år, men foreslår ikke å redusere valgbarhetsalderen. Utvalget foreslår videre å oppheve Grunnloven § 50 tredje ledd om at det i lov kan fastsettes regler om stemmerett for personer som på valgdagen åpenbart lider av alvorlig sjelelig svekkelse eller nedsatt bevissthet. Flertallet vil videreføre regelen om at en person må være norsk statsborger for å stemme ved stortingsvalg. Flertallet vil ikke innføre stemmeplikt. Kravene til å ha vært folkeregistrert som bosatt i Norge for å ha stemmerett foreslås fjernet ved stortingsvalg, men ikke ved lokalvalg.

1.3.10 Valgbarhet

Utvalget drøfter reglene om valgbarhet i kapittel 10. Flertallet foreslår at det ikke bør gjelde noen begrensninger i valgbarheten for ansatte i departementene eller diplomatiet og konsulatvesenet ved valg til Stortinget.

Når det gjelder dommere i Høyesterett, foreslår utvalget at disse fortsatt ikke skal være valgbare til Stortinget. Dommere i Høyesterett må ha fratrådt stillingen før listeforslagene blir godkjente, for å være valgbare.

Utvalget foreslår ikke endringer i reglene om valgbarhet ved valg til fylkesting og kommunestyrer, da dette nylig ble vurdert i behandlingen av ny kommunelov.

1.3.11 Ombudsplikt

Utvalget vurderer i kapittel 11 reglene knyttet til ombudsplikt og tap av retten til folkevalgte verv. Utvalget diskuterer blant annet regjeringens adgang til å hente stortingsrepresentanter til regjeringsapparatet, permisjon fra Stortinget, plikten til å stå på liste og plikten til å ta imot valget.

Utvalget viser til at Stortinget nylig har fjernet plikten til å stå på liste ved stortingsvalg fordi det er problematisk at uvillige kandidater i praksis må melde seg inn i et annet parti for å få fritak fra å stå på liste. Utvalget mener det er riktig å innføre muligheten til fritak fra å stå på liste uten krav til begrunnelse og mener de øvrige fritaksgrunnene dermed kan fjernes. Siden det er mulig å få fritak uavhengig av begrunnelse, mener utvalget det ikke bør være mulig å nekte å ta imot valg. Når en kandidat har godtatt å stå på liste, bør ikke kandidaten ha mulighet til å bryte kontrakten med velgeren hvis han eller hun blir valgt. Utvalget foreslår derfor å oppheve retten til å nekte å ta imot valg.

Flertallet mener at regler for permisjon fra Stortinget bør forankres i Grunnloven. Flertallet foreslår derfor å ta inn i Grunnloven § 71 at Stortinget kan gi regler for velferdspermisjoner og korte permisjoner av andre årsaker, men at permisjon fra stortingsvervet ut perioden kun bør kunne gis for å utøve andre oppgaver av nasjonal interesse.

Flertallet foreslår at stortingsrepresentanter ikke bør kunne utnevnes til statssekretær eller ansettes som politisk rådgiver. Flertallet foreslår å innføre en bestemmelse i Grunnloven § 14 for å hindre at regjeringen på denne måten kan påvirke sammensetningen av Stortinget og bryte kontrakten mellom velger og representant. Dersom statssekretærer eller politiske rådgivere blir valgt til Stortinget, mener flertallet at det først er når de slutter som statssekretærer eller politiske rådgivere, at de må tre inn i vervet som stortingsrepresentanter.

Når det gjelder dagens snevre mulighet til å ta fra stortingsrepresentanter vervet etter straffeloven § 56, mener flertallet denne muligheten bør videreføres. Flertallet foreslår at det derfor tas inn en bestemmelse i Grunnloven § 53 om adgangen til å frata vervet, slik at bestemmelsen i straffeloven sikres hjemmel i Grunnloven. Flertallet ønsker ikke med dette å gjøre det enklere å ta fra noen vervet enn i dag.

Utvalget vil ikke åpne for suspensjon av stortingsrepresentanter.

Når det gjelder tap av stemmeretten for å gå i fremmed makts tjeneste, mener utvalget en slik regel er inngripende – særlig fordi det nå i større grad er åpnet for dobbelt statsborgerskap – og at den er vanskelig å kontrollere. Utvalget foreslår derfor å fjerne denne bestemmelsen.

Utvalget har ikke vurdert endringer i reglene for fylkestings- eller kommunestyrerepresentanter og viser til at dette nettopp er behandlet i arbeidet med ny kommunelov.

1.3.12 Bruk av teknologi i valggjennomføringen

Utvalget diskuterer i kapittel 12 hvordan teknologi brukes i valggjennomføringen i dag. Utvalget mener det er bra at det er utviklet et IKT-system, EVA, som alle kommuner og fylkeskommuner kan benytte. Utvalget vil lovfeste bruken av det statlige IKT-systemet for valggjennomføringen. Samtidig foreslås det at departementet i forskrift kan stille krav om bruk og sikring av systemet. Utvalget stiller seg også positivt til bruken av elektronisk manntall og elektroniske valgkort og mener dette bør brukes i større grad enn i dag, men foreslår ikke å lovfeste et krav om at det må gjøres på denne måten.

1.3.13 Listeforslag

Utvalget drøfter dagens regler for listeforslag i kapittel 13. Særlig har utvalget vurdert kravene til antall navn på listene, hva som skjer om det ikke er nok navn på listene, muligheten til å stille som individuell kandidat, krav om underskrifter på papir, kravene til antall underskrifter for å stille liste og kravene til antall underskrifter for å bli et registrert politisk parti.

Flertallet mener kravet til antall navn på listene er for strenge ved alle tre valg i dag. Det er viktig at alle grupper skal ha mulighet til å stille liste, og dagens regler rammer særlig de minste partiene. Disse partiene må i dag stille lister med mange flere kandidater enn det de kan forvente å få valgt. Flertallet foreslår derfor nye minimumskrav for alle tre valg. Ved stortingsvalg foreslås et flatt krav på fem kandidater og ved fylkestingsvalg og kommunestyrevalg et krav som varierer etter størrelsen på fylkestinget eller kommunestyret, men som for flere av kategoriene vil være lavere enn i dag.

Utvalget mener det ikke er ønskelig å åpne for individuelle kandidater.

Utvalget foreslår at det skal være mulig å signere listeforslag digitalt. Utvalget foreslår samtidig å øke kravet til antall underskrifter for å stille liste til stortingsvalg, men la kravet variere etter innbyggertall. Utvalget foreslår også å senke prosentkravet til antall signaturer ved kommunestyrevalg, men flertallet vil øke antallet underskrifter som alltid vil være tilstrekkelig for å stille liste. Flertallet foreslår også å øke antallet underskrifter som er nødvendig for å registrere et parti i Partiregisteret, fra dagens 5 000 til 10 000 underskrifter.

1.3.14 Ordensregler

Utvalget drøfter i kapittel 14 dagens ordensregler for valggjennomføring og med dette reglene for velgerpåvirkning i og i nærheten av valglokalet i forhåndsstemmeperioden og på valgtinget. Flertallet foreslår i stor grad å videreføre dagens ordensregler, men foreslår å begrense forbudet mot velgerpåvirkning til selve valglokalet og det for hele stemmeperioden. Forbudet på valgtinget mot velgerpåvirkning i rommene en må passere til valglokalet, bør etter flertallets vurdering fjernes.

1.3.15 Legitimasjon

I kapittel 15 drøfter utvalget kravene til legitimasjon i dagens lovverk. Utvalget foreslår at hovedregelen skal være at alle velgere legitimerer seg når de stemmer. Dagens hovedregel, at velgere som er kjent for stemmemottakeren, ikke trenger å legitimere seg, bør videreføres som et unntak fra hovedregelen. Utvalget understreker at alle med stemmerett må få mulighet til å skaffe seg legitimasjon.

Utvalget mener at dagens krav til hva som er gyldig legitimasjon, bør videreføres, og at disse bør tas inn i forskrift. Det er viktig for å sikre seg mot valgjuks.

1.3.16 Tilgjengelighet og tilrettelegging

Utvalget vurderer i kapittel 16 dagens regelverk om tilgjengelighet og tilrettelegging for at velgerne skal få stemt. Utvalget foreslår å videreføre kravene om tilgjengelighet til valglokalene, men vil klargjøre at valgstyret ikke kan delegere myndigheten til å peke ut valglokaler. Utvalget foreslår også å lovfeste at kommunene må kunngjøre hvilke valglokaler som ikke tilfredsstiller kravene om tilgjengelighet. Utvalget mener det bør utredes hvordan blinde og svaksynte kan få mulighet til å gi personstemmer på egen hånd, for eksempel gjennom elektronisk stemming i valglokalet.

Utvalget foreslår videre at alle velgere som grunnet fysisk eller psykisk funksjonsnedsettelse ikke kan stemme alene, skal ha krav på å få assistanse fra selvvalgt hjelper, og at velgerne kan la en selvvalgt hjelper tre inn for valgfunksjonæren. Utvalget vil videreføre reglene om ambulerende stemming og vil lovfeste retten til å stemme i fengsler.

1.3.17 Stemming, prøving og opptelling

I kapittel 17 drøfter utvalget tiltak for å sikre at forhåndsstemmene kommer fram tidsnok til å kunne godkjennes. Utvalget mener at det ved framtidige valg bør inngås særskilte forsendelsesavtaler for å sikre at stemmene kommer fram i tide.

Flertallet foreslår videre at forhåndsstemmingen skal avsluttes senest klokken 18.00 den siste fredagen før valgdagen, noe som vil bidra til at stemmene kommer tidsnok fram.

Utvalget drøfter også om det bør åpnes for å stemme utenfor egen kommune på valgdagen, men flertallet mener det ikke bør åpnes for dette.

Flertallet foreslår å videreføre mulighetene for å tidligstemme innenlands, unntatt på Svalbard og Jan Mayen, og å brevstemme utenlands.

Utvalget foreslår at stemmesedlene skal telles opp to ganger ved alle valg. Ved stortingsvalg og fylkestingsvalg skal kommunene dermed kun telle opp stemmesedlene én gang, ikke to som i dag. Stemmesedlene skal telles opp på to måter som er uavhengige av hverandre.

For å sikre en reell kontroll og at det ikke er de samme som teller stemmene i den første og andre opptellingen, gjøres det endringer i regler for opptelling. Alle stemmer skal telles av et stemmestyre i den første opptellingen. Forhåndsstemmene telles av et nytt organ, det sentrale stemmestyret i kommunen. Valgtingsstemmene telles av stemmestyret i valglokalet, med mindre valgstyret har bestemt at det ikke skal telles kretsvis. I så fall er det det sentrale stemmestyret som har ansvaret for å telle opp også valgtingsstemmene.

Det gjøres ikke endringer i hvem som skal ha ansvaret for den siste tellingen. Ved stortingsvalg foreslår utvalget at det skal oppnevnes et distriktsvalgstyre til erstatning for fylkesvalgstyret. Det foreslås et nytt navn på organet for å tydeligere skillet mellom oppgaver knyttet til stortingsvalg og fylkestingsvalg. Dette henger også sammen med at utvalget foreslår at en fylkeskommune kan ha ansvar for flere valgdistrikter ved stortingsvalg.

Utvalget foreslår videre at det ikke lenger skal settes ett felles kryss i manntallet ved kommunestyre- og fylkestingsvalg, men ett kryss hvis velgeren stemmer ved fylkestingsvalg, og ett kryss hvis velgeren stemmer ved kommunestyrevalg.

1.3.18 Praktiske forhold ved valg til Sametinget

Utvalget vurderer i kapittel 18 de ulike sidene ved gjennomføringen av valg til Sametinget. Utvalget mener at sameloven bør endres for å ta inn bestemmelser om folkeregistermyndighetens plikt til å utlevere nødvendige opplysninger ved sametingsvalg, og at det bør innføres sanksjoner for brudd på forbudet om offentliggjøring av valgresultatet. Utvalget mener videre at opptellingsstyrene i større grad bør få dekket utgiftene sine ved valg. I tillegg mener utvalget det bør gjøres språklige og tekniske endringer i sametingsvalgforskriften i tråd med ny valglov og valgforskrift.

1.3.19 Andre temaer

I kapittel 19 foreslår utvalget å regulere forhold som ikke naturlig hører hjemme i andre kapitler, og som etter gjeldende rett i stor grad er regulert i valgloven kapittel 15.

Utvalget foreslår at det blir forskriftsfestet unntak fra arbeidstidsbestemmelsene for valgmedarbeidere i kommunene og fylkeskommunene som har et overordnet ansvar for gjennomføringen av valget, samt for dem som jobber på valgdagen/natten, og for dem som teller opp stemmesedlene. Det bør gjøres tilsvarende unntak for ansatte i Valgdirektoratet, i Kommunal- og moderniseringsdepartementet og på Stortinget som har oppgaver ved valget.

Flertallet foreslår også at mediene ikke lenger skal få tilgang til valgresultater før klokken 21.00, når de siste valglokalene stenger.

1.3.20 Godkjenning og klage

Utvalget behandler reglene om godkjenning og klage i kapittel 20. Utvalget foreslår nye regler på en rekke områder.

Utvalget foreslår at riksvalgstyret skal behandle klager på feil ved forberedelsen og gjennomføringen av stortingsvalg, fylkestingsvalg og kommunestyrevalg, ikke bare ved stortingsvalg slik det er etter gjeldende rett.

Utvalget foreslår et omfattende regelverk for sammensetting av og valgbarhet til riksvalgstyret for å sikre en uavhengig juridisk prøving av klagene. Riksvalgstyret skal etter utvalgets forslag bestå av fem medlemmer, hvorav tre skal være dommere. Utvalget foreslår også at medlemmer av regjeringen, Stortinget, fylkesting og kommunestyrer samt statssekretærer og politiske rådgivere i departementene og på Stortinget ikke skal kunne oppnevnes som medlemmer av riksvalgstyret.

Fylkestinget og kommunestyret skal etter forslaget være bundet av riksvalgstyrets vedtak i klagesaker når de tar stilling til om valget skal godkjennes. For Stortinget gjelder dette bare hvis vedtaket i riksvalgstyret går ut på at valget er ugyldig. Stortinget kan komme til at valget er ugyldig selv om riksvalgstyret har kommet til det motsatte.

Utvalget foreslår å åpne for at det kan klages på Stortingets, fylkestingets og kommunestyrets vedtak om hvorvidt valget er gyldig. Ved stortingsvalg skal slike klager etter forslaget behandles av Høyesterett i plenum. Ved fylkestingsvalg og kommunestyrevalg er det riksvalgstyret som er klageinstans.

1.3.21 Omvalg

I kapittel 21 foreslår utvalget i stor grad å videreføre regelverket for omvalg.

Utvalget foreslår at det kan gjennomføres omvalg bare når det er sannsynlighetsovervekt for at feilene har påvirket fordelingen av mandatene mellom listene. Dersom feilene kun har påvirket kandidatkåringen, er vilkåret for omvalg etter forslaget ikke oppfylt, i motsetning til hva som er gjeldende rett ved stortingsvalg i dag.

Utvalget foreslår å presisere at vilkårene for omvalg vil kunne være til stede dersom de objektive vilkårene i straffeloven §§ 151 til 154 er oppfylt.

Utvalget mener at omfanget av et eventuelt omvalg bør være så lite som mulig. Utvalget foreslår derfor at et omvalg kun kan gjennomføres i de kommunene hvor det er sannsynlighetsovervekt for at antallet stemmer til de ulike listene er blitt påvirket av de ulovlige forholdene.

1.3.22 Beredskapshjemmel

Utvalget foreslår i kapittel 22 et helt nytt sett av regler for situasjoner der det har skjedd noe ekstraordinært som er egnet til å hindre en vesentlig del av velgerne fra å stemme. I slike tilfeller kan valgtinget enten utsettes eller forlenges med inntil én dag. Valgtinget skal uansett være avsluttet innen én måned etter den opprinnelig fastsatte valgdagen.

Utvalget foreslår videre at det skal kunne gjennomføres et omvalg dersom det har skjedd noe ekstraordinært som har hindret en vesentlig del av velgerne fra å stemme.

Valgtinget kan bare utsettes eller forlenges, og det kan bare holdes omvalg så langt det er nødvendig for å sikre velgerne mulighet til å stemme.

Forslagene gjelder for alle valg, men myndigheten til å treffe vedtak med hjemmel i bestemmelsene er lagt til ulike organer ved henholdsvis stortingvalg og kommunestyre- og fylkestingsvalg.

Ved stortingsvalg er myndigheten lagt til Stortinget, hvor vedtak om utsettelse eller forlengelse av valget eller omvalg krever stemmene fra to tredjedeler av Stortingets medlemmer for å bli vedtatt. Det foreslås et unntak fra dette dersom Stortinget ikke kan samles. I så fall kan Kongen i statsråd vedta å utsette eller forlenge valget.

Ved kommunestyre- og fylkestingsvalg er myndigheten etter disse bestemmelsene lagt til Kongen i statsråd.

1.4 Forskrift

I mandatet er utvalget bedt om å vurdere forholdet mellom hva som reguleres i lov, og hva som skal reguleres i forskrift, og er også bedt om å komme med forslag til ny forskrift. Utvalget har vurdert forholdet mellom valglov og forskrift og har på flere punkter vurdert at regulering kan gjøres i forskrift. I tråd med dette foreslår utvalget forskriftshjemler på en rekke områder i valgloven. Utvalget har imidlertid ikke utarbeidet et forslag til forskrift. Flere steder i utredningen er utvalget delt i et flertall og et mindretall, og det må også påregnes en del innspill til de forslagene utvalget kommer med. Utvalget anser det som mer hensiktsmessig å utarbeide en forskrift i etterkant av vedtak av ny lov. Dette har også gjort det mulig for utvalget å prioritere en grundig utredning av de andre temaene i mandatet.

2 Prinsipielle betraktninger – formålsparagraf

2.1 Demokrati, menneskerettigheter og rettsstat

Demokrati betyr «folkestyre». Dette er styreformen i Norge, og det framkommer uten forbehold av Grunnloven § 49 første ledd første punktum: «Folket utøver den lovgivende makt ved Stortinget.»

Grunnlovsbestemmelsen sier deretter at «Stortingets representanter velges gjennom frie og hemmelige valg». Helt kort innebærer dette at formålet med de øvrige bestemmelsene om valg i Grunnloven, formell lov og forskrift er å omforme folkets stemmer til legitimt valgte stortingsrepresentanter.

Valg til kommunestyrene er indirekte forankret i Grunnloven § 49 andre ledd første punktum: «Innbyggerne har rett til å styre lokale anliggender gjennom lokale folkevalgte organer.»

Også for valg til kommunestyrene blir det derfor valgbestemmelsenes oppgave å «kanalisere folkeviljen» på en slik måte at de riktige folkevalgte representantene blir utpekt. Fylkeskommunene har ingen tilsvarende forankring i Grunnloven.

Valglovutvalgets oppgave er å vurdere de gjeldende rettsreglene for valg til Stortinget, fylkestingene og kommunestyrene. Dersom det er påkrevd for å sikre gode rammevilkår for demokratiet framover, skal utvalget foreslå regelendringer.

Både nasjonalt og internasjonalt er det utviklet en rekke prinsipper for valg til nasjonalforsamlinger og regionale folkevalgte organer. Utvalget vil først se på de prinsippene som følger av gjeldende Grunnlov og internasjonale konvensjoner som Norge er bundet av. For å få et videre perspektiv vil utvalget også trekke inn noen ikke-bindende prinsipper og målsettinger for valg i et demokrati. Disse prinsippene og målsettingene har betydning både ved en vurdering av gjeldende rett og for de endringsforslagene som fremmes.

I tillegg til folkestyre hviler moderne vestlige demokratier på to andre grunnleggende prinsipper: for det første beskyttelse av og respekt for menneskerettighetene og for det andre at staten skal være en rettsstat. Disse to prinsippene er ikke et direkte tema for valglovutvalget, men er en rettslig ramme rundt valgreglene forankret i Grunnloven § 2 andre punktum.

2.2 Grunnlovens valgprinsipper

I Grunnloven § 49 første ledd andre punktum står det at «Stortingets representanter velges gjennom frie og hemmelige valg». Av dette følger to allment anerkjente prinsipper:

  • Valget skal være fritt.

  • Valget skal være hemmelig.

Av Grunnloven § 54 følger det at det skal være valg hvert fjerde år, og av Grunnloven § 58 at valget til Stortinget skal være direkte. Dette er også i samsvar med allment anerkjente prinsipper om

  • at valget skal være direkte

  • at valg skal holdes med jevne mellomrom

Av Grunnloven § 57 andre ledd følger at riket er inndelt i 19 valgdistrikter, mens det i § 57 tredje ledd er foretatt en fordeling mellom direktemandater og utjevningsmandater. Dette viser til to andre allment anerkjente prinsipper, som kan stå i motsetning til hverandre:

  • Valgordningen må sikre geografisk representasjon.

  • Hver stemme skal ha samme vekt.

Noen tilsvarende prinsipper for valg til fylkesnivå og kommunalt nivå finnes ikke i Grunnloven. Flere av prinsippene er imidlertid gjort gjeldende også for lokalvalg i nåværende valglov § 1-1, som lyder: «Formålet med loven er å legge forholdene til rette slik at borgerne ved frie, direkte og hemmelige valg skal kunne velge sine representanter til Stortinget, fylkesting og kommunestyrer.»

2.3 Internasjonale forpliktelser

Retten til å delta i beslutningsprosesser, i frie og hemmelige valg og til å danne politiske partier er sentrale rettigheter i moderne, vestlige demokratier. I FNs verdenserklæring om menneskerettigheter artikkel 21 står dette:

  • 1. Enhver har rett til å ta del i sitt lands styre, direkte eller gjennom fritt valgte representanter.

  • 2. Enhver har rett til lik adgang til offentlig tjeneste i sitt land.

  • 3. Folkets vilje skal være grunnlaget for offentlig myndighet. Denne vilje skal komme til uttrykk gjennom periodiske og reelle valg med allmenn og lik stemmerett og med hemmelig avstemning eller likeverdig fri stemmemåte.

Erklæringen er – i kraft av å være en erklæring og ikke en konvensjon – ikke direkte bindende for Norge. Tilsvarende er imidlertid fulgt opp i FNs konvensjon om sivile og politiske rettigheter (SP) artikkel 25:

Enhver borger skal, uten noen form for forskjellsbehandling som nevnt i artikkel 2 og uten urimelige begrensninger, ha rett og anledning til:
  • a. Å ta del i varetakelsen av offentlige anliggender, direkte eller gjennom fritt valgte representanter.

  • b. Å avgi stemme og bli valgt ved frie periodiske valg som skal bygge på alminnelig og lik stemmerett og hemmelig avstemning, som sikrer at velgernes vilje kommer fritt til uttrykk.

  • c. På alminnelige og like vilkår å ha adgang til offentlig tjeneste i sitt land.

Borgernes demokratiske rettigheter knyttet til valg er videre nedfelt i den europeiske menneskerettskonvensjonen (EMK) i protokoll 1 artikkel 3:

De høye Kontraherende Parter forplikter seg til å holde frie valg med rimelige mellomrom ved hemmelig avstemning, under forhold som sikrer at folket fritt får uttrykke sin mening ved valget av den lovgivende forsamling.

Begge disse konvensjonen er bindende for Norge og gjelder som norsk lov, jf. Grunnloven § 92 og menneskerettsloven § 2 nr. 1 og nr. 2. Begge konvensjonene vil dessuten være veiledende ved tolkningen av Grunnloven § 49 første ledd første punktum.7

Veneziakommisjonen8 utarbeidet i 2002 «Regler for god praksis i valgsaker». Anbefalingene bygger på fem prinsipper hentet fra den felleseuropeiske valgtradisjonen:

  • Alminnelig stemmerett. Alle mennesker skal ha rett til å stemme og til å stille til valg. Denne retten vil være underlagt betingelser knyttet til alder, statsborgerskap og bosted.

  • Lik stemmerett. Hver velger skal ha én stemme og lik stemmeinnflytelse. Det innebærer at mandatene skal være fordelt tilnærmet likt mellom valgdistriktene etter innbyggerantall, statsborgere eller antall velgere. Avvikene bør ikke være mer enn 10 prosent, og aldri over 15 prosent, unntatt for å beskytte en konsentrert minoritet eller tynt befolket administrativ enhet. Lik stemmerett betyr at alle skal ha like muligheter til å delta ved valg.

  • Frie valg. Velgerne skal være frie til å uttrykke sine egne meninger og til å stemme. Avstemningsreglene skal være enkle og opptellingen gjennomsiktig. Valgfusk skal bekjempes aktivt.

  • Direkte valg. De stemmeberettigede stemmer selv på kandidater til den folkevalgte forsamlingen.

  • Hemmelige valg. Det er velgernes rett, men også deres plikt, til å holde valget hemmelig. Det handler ikke bare om hva en velger har stemt, men også informasjon om hvem som faktisk avgir stemme.

I tillegg følger det av retningslinjene at valg må holdes med jevne mellomrom, og at den lovgivende forsamlingen ikke skal sitte i mer enn fem år. Veneziakommisjonens retningslinjer er ikke direkte rettslig bindende for Norge, men regnes som en felleseuropeisk standard.9

2.4 Prinsipper særlig framhevet i mandatet

Utvalgets mandat lister ikke konkret opp hvilke prinsipper og målsettinger som skal ligge til grunn for utvalgets arbeid. Mandatet er likevel preget av flere av de prinsippene som er nevnt foran.

Utvalget blir i mandatet blant annet bedt om å legge «til rette for fortsatt høy tillit til valgordningen», og utvalget skal «redegjøre for valg som et grunnleggende trekk ved demokratiet». Videre skal utvalgets forslag til valgordning være «lett forståelig, oppleves som rettferdig, ha legitimitet og sørge for god politisk og geografisk representasjon».

2.5 De grunnleggende rettslige prinsippene

Av Grunnloven, av Norges internasjonale menneskerettslige forpliktelser og av prinsippene fra Veneziakommisjonen kan følgende prinsipper for selve valgsystemet settes opp:

  • Valget skal være fritt.

  • Valget skal være hemmelig.

  • Valget skal være direkte.

  • Stemmeretten skal være allmenn og lik.

  • Valg skal holdes med jevne mellomrom.

  • Alle med stemmerett skal ha mulighet til å stemme.

  • Alle med stemmerett skal kunne velges.

  • Hver stemme skal ha lik vekt.

  • Valgordningen skal sikre geografisk representasjon.

Det er viktig å merke seg at det er tale om prinsipper, og at det derfor vil kunne være rom for begrensede unntak dersom prinsippene skulle komme i motsetning til hverandre. Rimelige og forstandige avveininger mellom prinsippene – der de måtte stå i motstrid med hverandre – vil være demokratisk forsvarlig.

2.6 Valglovens begrensninger

I tillegg til prinsippene over, som er direkte knyttet til selve valgordningen og valggjennomføringen, kan en se hen til ideelle målsettinger knyttet til utfallet av valget. Et valgsystem kan ikke alene garantere et stabilt og styringsdyktig demokrati, og en konsekvens av å ha demokrati som styreform er nødvendigvis at utfallet av valget er ukjent. Demokratiet har i siste instans ingen annen beskyttelse enn folkets tilslutning og kollektive fornuft. Det går likevel an – når en valgordning skal utformes – å være opptatt av at ordningen kan bidra til et stabilt demokratisk system. Dette følger også av utvalgets mandat: Valgordningen skal «oppleves som rettferdig» og «ha legitimitet».

Formålet med valgbestemmelsene i Grunnloven, valgloven og valgforskriften er å legge til rette for et velfungerende politisk demokrati med høy tillit. Rettsreglene kan likevel ikke garantere dette sluttproduktet alene. Uansett hvordan et valgsystem er ordnet, vil systemet også være avhengig av hvordan velgerne, partiene og det sivile samfunn ellers opptrer. Valgbestemmelsene kan bare skape de rettslige rammene – det som foregår innenfor disse rammene, avgjøres av folket.

Det er her tale om en vekselvirkning mellom rettslige rammer som har stor legitimitet, og et sivilsamfunn som ønsker å opprettholde denne legitimiteten fordi innbyggerne erfarer at problemene som skal løses innenfor et demokrati, kan løses innenfor valgbestemmelsenes rammer.

Alle de målsettingene en bør ha for et demokrati, kan ikke løses gjennom valgbestemmelsene. Og noen av disse målsettingene er i første rekke avhengig av velgernes og partienes adferd. For eksempel er det grenser for hvor mye valgordningen kan legge føringer for å sikre at det folkevalgte organet er et «speilbilde» av befolkningen, da med tanke på markører som blant annet alder, kjønn og klasse. Hvor grensen går mellom lovgivning og velgers makt, vil være et løpende diskusjonstema.

I forlengelsen av dette må det skilles mellom prinsipper som ubetinget må legges til grunn i valgbestemmelsene, og ideelle målsettinger som kun kan være siktemål. Vedrørende de ideelle målsettingene kan lovverket forsøke å bidra, men det er hva velgerne og partiene foretar seg, som vil være avgjørende.

Det er videre verdt å være klar over at valgbestemmelsene i Grunnloven, formell lov og forskriften gjelder det politiske demokratiet der hver velger har én stemme. All makt ligger ikke i Stortinget. Handlingsrommet som Stortinget har, er begrenset av blant annet internasjonale avtaler, privat økonomisk makt, organisasjoners makt og innflytelse, mediemakt, kulturell makt osv.10 Dette ligger i hovedsak utenfor det valglovutvalget skal ta stilling til, men likevel er det slik at det ved vurdering av den geografiske fordelingen av mandater til Stortinget er tradisjon for å legge vekt på at annen makt enn den politiske ofte er konsentrert i hovedstaden og andre særlig folkerike deler av landet.

2.7 Relativt konfliktfrie prinsipper

De sju første prinsippene i punkt 2.5 – som alle må ansees som grunnleggende og uomstridte i dag – er godt ivaretatt i den gjeldende valglovgivningen i Norge. Disse sju prinsippene står i liten grad i motsetning til andre prinsipper eller målsettinger. Valglovutvalget gir sin tilslutning til prinsippene, og de har vært retningsgivende for de konkrete forslagene som utvalget fremmer.

2.7.1 Fritt valg

At valget er fritt, innebærer at velgerne har meningsfrihet og frihet til å uttrykke sine ønsker. Dette er helt grunnleggende i et demokrati. Det er ikke nok med regler for hvordan valget skal gjennomføres for å sikre frie valg, det kreves også ytringsfrihet, reelle valgmuligheter (et flerpartisystem eller flere lister) og rettssikkerhet. Regelverket skal sikre hemmelig valg blant annet gjennom prosedyrer som sørger for at velgeren stemmer på egen hånd, og for at dette gjøres uten at andre kan kontrollere hva velgeren stemmer.

Prinsippet om fritt valg krever at valglokalet framstår som nøytralt, og at velgeren får være i fred under selve stemmingen.

I prinsippet om frie valg ligger det også et krav om at valgfusk aktivt skal bekjempes. I valgloven er det en rekke prosedyrekrav, blant annet krav til at stemmer skal telles i flere omganger, og krav til protokollering. Dette har til hensikt å motvirke valgfusk og muliggjøre kontroll. Straffeloven har også bestemmelser om valgfusk, men i praksis har disse i liten grad vært anvendt.

Det faller utenfor valglovutvalgets mandat å se nærmere på regler om skjult påvirkning av velgerne fram til det stemmes, selv om problemstillingen er både viktig og svært aktuell.

2.7.2 Hemmelig valg

Hemmelig valg er i utgangspunktet en rettighet for velgeren. Ingen kan kreve å få vite hva vedkommende har stemt. Dersom velgeren vil, kan han eller hun derimot på frivillig grunnlag opplyse om dette til enhver. Dette gjelder likevel ikke i valglokalet. Der er hemmelighold også en plikt. En velger kan ikke i valglokalet – selv om velgeren ønsker dette – vise andre velgere hva vedkommende har stemt. Dersom for eksempel en velger ikke bretter stemmeseddelen riktig slik at partinavnet er synlig, skal velgeren vises tilbake til valgavlukket av en valgfunksjonær.

Hemmelig valg minsker risikoen for kjøp og salg av stemmer eller at et familiemedlem eller en dominerende person bestemmer for andre. Prinsippet sikrer at hver velger kan stemme fritt ut fra egne meninger.

I den praktiske valggjennomføringen er det flere forhold som må vurderes særskilt for å sikre hemmelighold. Både valgloven og valgforskriften har flere bestemmelser som har til hensikt å sikre hemmeligholdet. Først og fremst har ordensreglene stor betydning for å sikre hemmelig valg og unngå press og påvirkning. Her er det blant annet regler om at det ikke er tillatt for uvedkommende å føre kontroll med hvem som møter fram og stemmer, og om at uvedkommende ikke må få kunnskap om forbruket av de forskjellige valglistenes stemmesedler.

Reglene for opptelling er i stor grad utformet for å sikre hemmelighold. Det er for eksempel bare lov å telle stemmesedler kretsvis der det er mer enn 100 velgere i manntallet. Den foreløpige opptellingen av forhåndsstemmer kan først startes når det kan gjøres uten å stride mot prinsippet om hemmelig valg. Dette betyr at dersom en kommune har få forhåndsstemmer, kan de ikke telle opp disse før alle forhåndsstemmegivningene er godkjent. Det samme hensynet ligger bak bestemmelsen om at kommunene må holde igjen noen stemmer i den foreløpige opptellingen av forhåndsstemmer og blande disse med forhåndsstemmer som eventuelt kommer inn senere. Dette gjøres for å sikre at forhåndsstemmene forblir anonyme ved opptellingen.

Under prinsippene om frie og hemmelige valg kan en også ta med regler om at opptellingen skal være gjennomsiktig (transparent). Reglene om valgorganene skal sikre både åpenhet og folkevalgt kontroll. Samme hensyn ligger bak krav om at valgstyrenes møter skal være åpne for allmennheten, og krav til protokollering. Valgloven har også noen bestemmelser som direkte tar for seg sikkerhet, som beredskapsrutinen knyttet til elektronisk avkryssing i manntallet og krav om oppbevaring og transport av valgmateriell.

Åpenhet fører til eierskap, nærhet og tillit. At velgerne forstår – eller i det minste har mulighet til å forstå – valgprosessen, er viktig. Det har en verdi at de avgjørende prosessene kan observeres og kontrolleres uten behov for spesialkompetanse.

Åpenhet og sikkerhet er hensyn som settes høyt. Begge har betydning for tilliten til at valget går riktig for seg. Men det er ikke alltid mulig å sikre ivaretakelsen av begge hensynene. Dersom deler av valggjennomføringen krever kompliserte tekniske løsninger og behov for kryptering og sikkerhetsklareringer, vil det føre til mindre åpenhet og til at valggjennomføringen fjerner seg fra folk flest. Dette kan også få betydning for legitimiteten til valget og folks tillit til valggjennomføringen.

2.7.3 Direkte valg

Direkte valg betyr at velgeren tar stilling direkte til hvem som skal velges til det folkevalgte organet.

Dette står i motsetning til indirekte valg, for eksempel ved bruk av «valgmenn» som i 1814-grunnloven §§ 57 og 58. Før 1975 ble fylkestingsvalg avholdt som indirekte valg, der kommunene utpekte sine representanter til fylkestinget.

2.7.4 Allmenn og lik stemmerett

Utvidelse av stemmerettsreglene, fra at bare noen utvalgte menn hadde stemmerett, til at alle voksne kvinner og menn har det, har foregått gradvis i de fleste land, også i Norge. Det er enighet om at det må være en aldersgrense for å stemme ved valg, men hvor grensen skal gå, er et diskusjonstema. For stortingsvalg kreves det statsborgerskap, mens innbyggere uten norsk statsborgerskap kan stemme ved lokalvalg (dersom krav til botid er oppfylt).

Lik stemmerett innebærer at ingen velger skal ha flere stemmer enn andre. I vårt system er dette regulert ved at hver velger kun har én stemme.

Reglene om stemmerett samt reglene om manntallsføring og utlegging av manntallet har til hensikt å sikre at alminnelig stemmerett fungerer.

2.7.5 Valg skal holdes med jevne mellomrom

Prinsippet er ivaretatt i Grunnloven § 54 og valgloven § 9-4.

2.7.6 Alle med stemmerett skal ha mulighet til å stemme

Det er allmenn enighet om at uavhengig av funksjonsnedsettelser skal alle med stemmerett ha mulighet til å stemme ved valg. I Norge er det godt tilrettelagt for stemming, og alle som ønsker å stemme, har god mulighet til å gjøre det, blant annet gjennom en lang periode med forhåndsstemming. Bestemmelsen om inndeling i stemmekretser skal sikre lik tilgjengelighet og lik mulighet til å stemme. Kravene til legitimasjon må balansere mellom alles rett til å stemme og risikoen for valgfusk.

Velgere med nedsatt funksjonsevne kan ha vanskeligere for å stemme enn øvrige velgere, og ikke alle kan stemme helt uten assistanse fra andre. Noen velgere kan derfor oppleve at lik stemmerett for alle i praksis ikke gjelder dem. Når en velger med behov for bistand blir fulgt av en valgfunksjonær (og eventuelt en egen hjelper) inn i valgavlukket, vil disse få kjennskap til hva velgeren stemmer. Særlig i mindre kommuner der en velger muligens kjenner valgfunksjonæren, vil det kunne oppleves som problematisk.

I mange land er brevstemming utbredt, og flere land tillater at en person kan få fullmakt til å stemme på vegne av en annen. I slike tilfeller settes prinsippet om tilgjengelighet over prinsippet om hemmelighold. Også i Norge er det i noen få tilfeller mulig å brevstemme: Dette gjelder kun velgere som oppholder seg i utlandet og ikke har noen annen måte å stemme på. Det er altså en snever unntaksbestemmelse.

Tilgjengeligheten ville blitt bedre om velgerne kunne stemme hjemmefra. Men da oppstår det problemer med hemmelig valg. I forsøket med elektronisk stemming over internett i 2011 og 2013 var et sentralt spørsmål om hemmelig valg var en rettighet for velgeren, eller om det også var en plikt. Videre ble det diskutert hvem som har ansvaret for at hemmeligholdet overholdes. Der velgeren stemmer andre steder enn i et valglokale (eksempelvis ved elektronisk stemming over internett eller brevstemming), blir det velgeren som har ansvaret for å holde hemmelig hvilken liste vedkommende har stemt på.

2.7.7 Alle med stemmerett skal kunne velges

I Norge er det lave formelle krav for å stille til valg, og det kreves kun et visst nivå av forhåndstilslutning for at en liste skal kunne stille. Kravet til forhåndstilslutning må fastsettes så lavt at retten til å stille til valg ivaretas. Uten regler om en viss forhåndstilslutning vil valget kunne bli svært uoversiktlig. Prinsippet om at alle med stemmerett skal kunne velges – som ville vært fullt ut ivaretatt om det ikke var noen kvalifikasjonskrav for å stille liste – kan derfor sies å stå i visst spenningsforhold til prinsippet om at valgordningen skal være enkel og forståelig.

Norge har fått kritikk av OSSE for at enkeltpersoner ikke har adgang til å stille til valg. OSSE mener det er i strid med Københavndokumentets paragraf 7.5.11 Departementet har i sitt svar til OSSE påpekt at det ikke bare er politiske partier som kan stille til valg, men at det må lages en liste med mer enn én kandidat. Bakgrunnen for dette kravet er at valgordningen i Norge er basert på partilister.

2.8 Prinsipper i konflikt

Prinsippet om at alle stemmer skal ha samme vekt, må nødvendigvis stå meget sterkt. Enhver vektforskjell undergraver prinsippet om at alle velgere har lik stemmerett. Prinsippet står i den gjeldende valgordningen i en viss motsetning til prinsippet om geografisk representasjon.

Det er vanskelig få til en valgordning som sikrer bred geografisk representasjon, uten å gjøre stemmevekten noe relativ. Også gjeldende arealfaktor ved beregningen av mandater per valgdistrikt, som gir en viss overrepresentasjon til tynt befolkede områder som ofte har lang avstand til hovedstaden, står i motstrid til prinsippet om lik stemmevekt.

Størst likhet i stemmevekt ved stortingsvalg ville en trolig fått om Norge var ett valgdistrikt og uten sperregrense. Ved fordeling av 169 mandater under slike forutsetninger vil det være tilstrekkelig å få omtrent 0,4 prosent oppslutning for å vinne et mandat. I tillegg til de 9 partiene som ble innvalgt i 2017, ville derfor Pensjonistpartiet med 12 855 stemmer (0,44 prosent) fått et mandat på Stortinget, og Helsepartiet med 10 337 stemmer (0,35 prosent) også vært nær å få et mandat.

Fortsatt ville de 30 865 velgerne (1,05 prosent) som stemte på de 13 minste partiene i 2017, vært uten representasjon, men det ville hatt sin forklaring utelukkende i at de hver for seg fikk for liten oppslutning. Valgordningen ville uansett vært så proporsjonal som mulig med de aktuelle stemmetallene i 2017.

En slik valgordning uten valgdistrikter ville ikke gitt noen garanti for at hele Norge var representert, og heller ikke for at de ulike landsdelene, fylkene, byene eller distriktene var representert noenlunde proporsjonalt i lys av innbyggertallet. En kunne lagt ansvaret for å sikre representasjon fra hele landet over på partiene og deres listeoppsett, men det har aldri vært den norske tradisjonen. Prinsippet med valgdistrikter for å sikre geografisk representasjon står sterkt.

Innenfor valgdistriktet er det partienes nominasjonsmøter som har ansvaret for den videre geografiske representasjonen. I de fleste fylkespartier er det tradisjon for at de øverste plassene på listen skal fordeles på de ulike områdene innenfor fylket. Det viser at den gjeldende inndelingen i 19 valgdistrikter ikke er finmasket nok til å sikre ønsket geografisk representasjon. Partiene samarbeider ikke, og sluttresultatet kan derfor bli – særlig i valgdistrikter med få mandater og der ingen av partiene får mer enn 1–2 mandater – at alle representanter kommer fra samme kommune/by eller region eller «fogderi» innen valgdistriktet. Om antall valgdistrikter reduseres fra dagens 19, blir utfordringen med å sikre bred geografisk representasjon større for partiene.

Hensynet til utkantene – i betydningen tynt befolkede områder og områder med lang avstand til sentralmakten – er i gjeldende valgordning ivaretatt ved den såkalte arealfaktoren. Antall mandater per distrikt er i dag en funksjon av innbyggertallet og valgdistriktets areal, jf. Grunnloven § 57 femte ledd.

Det innhugget i lik stemmevekt som følger av inndelingen i valgdistrikter og en ønsket overrepresentasjon fra utkantstrøk, blir i gjeldende valgordning – med tanke på proporsjonaliteten – noe kompensert ved hjelp av ordningen med utjevningsmandater. Om en ser bort fra konsekvensene av sperregrensen for å være med på fordelingen av utjevningsmandater, medfører gjeldende ordning at representantene kommer fra andre geografiske områder enn de ville ha gjort om alle stemmer hadde lik vekt. Fordelingene mellom partiene – med utgangspunkt i de nasjonale stemmetallene – blir i mindre grad rammet.

Ønsket om at valget bør produsere et styringsdyktig flertall, er i seg selv neppe omstridt. Og et styringsdyktig flertall kan bli valgresultatet også i et system med tilnærmet ideell proporsjonalitet. Problemstillingen er i hvilken utstrekning det er legitimt å benytte valgtekniske grep for å favorisere de større partiene på bekostning av de mindre partiene. Det standpunktet en inntar her, vil ha sammenheng med hvor viktig en mener denne målsettingen er, samt hvor sannsynlig en generelt anser det for å være at mange partier på Stortinget gir mindre stabilitet og styringsdyktighet enn når færre partier er innvalgt. Også de ordene en bruker, og hvordan en beskriver de hensynene som står mot hverandre, kan ha stor betydning for det valget en til slutt foretar.

Det er en generell antakelse at muligheten til kompromisser og effektiv styring reduseres med antall partier som kommer inn på Stortinget. Dette kan være et særlig problem dersom ingen regjeringsalternativer er mulig uten at det gis konsesjoner til grupper som representerer svært få velgere, inkludert situasjonsbestemte særgrupperinger. Den langsiktige tilliten til systemet kan svekkes om det – som følge av slike forhandlinger – treffes vedtak som reelt bare har marginal støtte i befolkningen. Mot prinsippet om proporsjonalitet mellom nasjonale stemmetall og representasjon vil det kunne anføres at et stort antall partier kan lede til et lite styringsdyktig storting.

For mange velgere kan regjeringsspørsmålet være viktigere enn den nøyaktige sammensetningen av Stortinget. Med et stort antall partier å velge imellom samt at mulige regjeringskonstellasjoner først vil være kjent etter at valgresultatet foreligger, kan det være vanskelig for velgerne å forutse hvilket parti de skal stemme på for å få ønsket regjering. Når situasjonen er slik, kan prinsippet om lik stemmevekt stå i motsetning både til målsettingen om et enkelt og forståelig valgsystem og til velgerens mulighet til å holde partier og kandidater ansvarlige.

I gjeldende valgsystem bidrar både første delingstall – på 1,4 – ved kåring av distriktsmandater og sperregrensen på 4 prosent for deltakelse i konkurransen om utjevningsmandatene til at stemmevekten kan bli ulik. Ordningene favoriserer de større partiene og omtales gjerne som et «styringstillegg». Hvor skjevt dette styringstillegget slår ut, avhenger av valgresultatet fra valg til valg. I særlig grad medfører inndelingen i valgdistrikter at representasjonen for partier som oppnår mindre enn 4 prosent, ikke blir proporsjonal. Det kan illustreres ved at Kristelig Folkeparti (KrF) ved valget i 2017 med 122 797 stemmer (4,2 prosent) fikk 8 mandater, mens Miljøpartiet De Grønne (MDG) med 94 778 stemmer (3,2 prosent) fikk 1 mandat. Detaljene rundt dette blir nærmere gjennomgått i kapittel 5 om valgordningen ved stortingsvalg. Første delingstall – 1,4 – benyttes også ved mandatberegningen ved fylkestingsvalg og kommunestyrevalg.

De fleste partier legger vekt på at nominasjonene skal ivareta hensyn knyttet til kjønn, alder, minoritetsrepresentasjon og representasjon av alle deler av valgdistriktet. Avhengig av graden av personvalg i valgordningen kan velgerne både svekke og forsterke de hensynene som partiene ønsker å ivareta med listeoppsettet sitt. Tilsvarende gjelder om en ønsker å sikre representasjon av andre typer grupper, for eksempel etter samfunnsklasse, næringstilhørighet og ideologisk forankring. Mange av dagens partier har et historisk utspring i nettopp en slik inndeling, og det kan prege bakgrunnen til de kandidatene som er på valglistene også i dag. Igjen er det partiene og velgerne som må ivareta dette hensynet, ikke valgordningen.

Målet om en enkel og forståelig valgordning kan stå i motsetning til flere andre hensyn. Et system med enkeltpersonkretser er lettest å forstå – personen som får flest stemmer, blir valgt. Dette gir imidlertid begrenset representasjonsbredde og få valgalternativer for velgerne. Jo flere hensyn som skal ivaretas i en valgordning, jo mer komplisert vil det være å forstå hvordan stemmetallene blir omregnet til mandater. I gjeldende valgordning framstår trolig både bestemmelsene om hvordan et utjevningsmandat blir plassert i et valgdistrikt, og bruken av «listestemmer» ved kommunestyrevalg som særlig krevende. Det er også en utfordring når reglene er ulike for de ulike valgene, slik det for eksempel er for personvalgreglene.

Målet om høy valgdeltakelse kan utfordres fra flere kanter. Innføring av stemmeplikt ville økt deltakelsen, men står i et spenningsforhold til prinsippet om frie valg dersom friheten også omfatter retten til ikke å delta. Det går trolig også en grense for hvor mye valgmyndighetene kan oppfordre enkeltgrupper til å stemme hvis dette kan påvirke fordelingen av stemmer mellom de ulike partiene.

En komplisert valgordning – som er nødvendig for å ivareta andre hensyn – kan ha som konsekvens at enkelte avholder seg fra å stemme. Den aktuelle politiske situasjonen er trolig det som har størst betydning for valgdeltakelsen. Også oppgavene til det folkevalgte organet det er snakk om, og kompetansen det har, vil spille inn. Når velgeren vet at et konkret spørsmål som velgeren er opptatt av, blir avgjort etter valget av kommunestyret, er det mer relevant å stemme enn når det er uklart hvilken innflytelse organet reelt har. Fylkeskommunen kan i dag lide under dette, og generelt kan statlig overstyring redusere interessen for lokalvalg.

Blant andre mulige målsettinger for et godt valgsystem finner en ønsket om at de som velges, er godt egnede personer. Det er vanskelig å se for seg at lovgivningen kan sikre dette uten å komme i alvorlig konflikt med mer grunnleggende prinsipper.

Videre kan en tenke seg en målsetting om at valgordningen bør bidra til maktutjevning i samfunnet. Hverken den økonomiske eller den kulturelle makten er jevnt fordelt i Norge. Det er imidlertid vanskelig å forestille seg at et system med én person – én stemme kan bidra med dette. Ordningen med en viss overrepresentasjon fra utkantene og tynt befolkede områder trekker i en slik retning, men viktigere virkemidler for å dempe den politiske makten som kan følge av ujevn økonomisk makt, synes å være blant annet den betydelige offentlige partistøtten og kravet om åpenhet rundt partienes inntektskilder.

2.9 Formålsparagraf

Stortinget vedtok i 2014 å grunnlovfeste sivile og politiske menneskerettigheter, disse inkluderte prinsippene om frie og hemmelige valg, jf. Grunnloven § 49 første ledd.

Bakgrunnen for grunnlovsendringen var utredningen fra Menneskerettighetsutvalget. Utvalget framhevet at å grunnlovfeste disse to prinsippene vil synliggjøre at «frie og hemmelige valg er en overordnet verdi og av grunnleggende betydning for det norske statsstyre».

Menneskerettighetsutvalget presiserte at enkeltindividene har krav på at stemmen deres er hemmelig, og på at stemmen er et uttrykk for egen fri vilje. Utvalget viste til at valgene som holdes i dag, utvilsomt er hemmelige og frie, og at en grunnlovfesting av dette ikke vil medføre annen rettslig endring enn selve grunnlovfestingen. En grunnlovfesting vil være en garanti for at et lite flertall ikke kan rive ned eller grunnleggende svekke demokratiet.

Menneskerettighetsutvalget understreket videre at selv om de gikk inn for å grunnlovfeste retten til frie og hemmelige valg, tok de ikke stilling til hvor god sikkerheten for hemmelighold skulle være ved alternative former for avvikling av valg. For eksempel mente de at spørsmålet om elektroniske valg vil kunne gjennomføres med tilstrekkelig hemmelighold, var noe de ikke hadde nødvendig teknisk innsikt til å kunne vurdere. Likevel la utvalget vekt på at det er viktig å opprettholde kravet om hemmelige valg, også om prosedyrene for å avvikle valg skulle endre seg.

2.9.1 Gjeldende rett

Valgloven § 1-1 slår fast at formålet med loven er å legge forholdene til rette slik at borgerne ved frie, direkte og hemmelige valg skal kunne velge sine representanter til Stortinget, fylkesting og kommunestyrer. Bestemmelsen kom inn som følge av forslag fra det forrige valglovutvalget. Det daværende utvalget viste til at det kunne være hensiktsmessig å slå fast de grunnleggende prinsippene i valgordningen i en egen paragraf, formålsbestemmelsen. Innholdet i formålsbestemmelsen bygger på prinsipper som også tidligere var retningsgivende for hvordan bestemmelsene om valg ble utformet, selv om disse ikke var tatt inn i lovgivningen.

Departementet sluttet seg til forslaget og pekte på at det er en fordel at de overordnede prinsippene – som frie, direkte og hemmelige valg – kommer til uttrykk i en egen formålsbestemmelse. Departementet pekte videre på at en slik lovfesting vil ha selvstendig betydning i to sammenhenger: For det første vil den fortelle hvilke prinsipper lovens bestemmelser bygger på. For det andre vil den ha relevans ved tolkningen av andre bestemmelser i valgloven, eksempelvis av hvilke forsøk som kan gjennomføres med hjemmel i valglovens forsøksbestemmelse.

2.9.2 Utvalgets vurdering

I dag er tre av de fem prinsippene som er trukket fram av Veneziakommisjonen, løftet fram i formålsparagrafen til valgloven. Dette gjelder prinsippene om at valg skal være frie, direkte og hemmelige. Prinsippene om at valgene skal være frie og hemmelige, er også tatt inn i Grunnloven § 49, da disse to prinsippene har en særlig betydning og er grunnleggende for å kunne holde demokratiske valg.

En formålsbestemmelse i valgloven som stiller opp de viktigste prinsippene, kan bidra til å sikre at valgmyndighetene tar hensyn til disse prinsippene i alle ledd av valggjennomføringen. Valggjennomføringen er desentralisert i Norge, og lokale valgstyrer har en god del frihet til å bestemme hvordan valget skal gjennomføres praktisk. Det kan innvendes at det er tilstrekkelig at prinsippene om frie og hemmelig valg er tatt inn i Grunnloven, og at det ikke er nødvendig å ha dem med i en formålsparagraf, men da formålsparagrafen ble tatt inn i valgloven, fantes det ikke noen slik bestemmelse i Grunnloven. Hensynet til brukerne av loven tilsa derfor at prinsippene også burde tas inn i valgloven: Det er mange ikke-jurister som leser og bruker valgloven, og det kan være nyttig at de mest sentrale prinsippene bak loven kommer klart fram i den første paragrafen.

Til forskjell fra Grunnloven § 49 er det i valglovens formålsparagraf tatt med at valgene skal være direkte. I Grunnloven følger kravet om direkte valg av § 58. Det framgår ikke klart hva som var bakgrunnen for at det forrige valglovutvalget foreslo å ta inn «direkte» i formålsparagrafen. Det er kjent at bestemmelsen er utformet etter mønster av den danske Grunnloven § 31 nr. 2, og at Menneskerettighetsutvalget ikke diskuterte dette prinsippet for grunnlovfesting.

Utvalget har vurdert å ta ut «direkte» fra formålsparagrafen fordi det at valgene er direkte, følger av valgordningen og oppbygningen av vårt politiske system. Prinsippet om direkte valg utfordres heller ikke av andre prinsipper. Å ha med prinsippet om direkte valg i formålsparagrafen har dermed mindre hensikt enn å ha med prinsippene om frie og hemmelige valg.

Det kan settes spørsmålstegn ved hvorfor prinsippet om direkte valg er løftet fram istedenfor prinsippene om allmenn og lik stemmerett. Når det gjelder allmenn stemmerett, vil mange av de samme vurderinger som for prinsippet om direkte valg være gjeldende. Prinsippet utfordres ikke og står ikke i motstrid med andre prinsipper. Når det gjelder prinsippet om lik stemmerett, er situasjonen noe annerledes. Selv om det er klart at alle kun har én stemme i Norge, har Norge fått internasjonal kritikk både når det gjelder lik stemmeinnflytelse (mandatfordeling), og med tanke på at alle skal ha like muligheter til å delta i valg (tilgjengelighet for velgere med nedsatt funksjonsevne). Til spørsmålet om mandatfordeling kan det sies at dette imidlertid er politisk og bedre reguleres gjennom valgordningen enn i en formålsparagraf – de internasjonale standardene vil gjelde uansett. Tilgjengelighet og lik mulighet til å delta i valg er derimot et svært viktig og aktuelt hensyn. Spørsmålet er om det sikres best gjennom å ta inn prinsippet om lik stemmerett i formålsparagrafen, eller om dette er et tema som må tilnærmes på andre måter i regelverket.

Utvalgets flertall (Anundsen, Christensen, Giertsen, Grimsrud, Hagen, Hoff, Holmøyvik, Høgestøl, Røhnebæk, Stokstad, Storberget, Tørresdal, Aarnes, Aardal og Aatlo) viser til at det generelt bør være samsvar mellom Grunnlovens formålsbestemmelse vedrørende valg og valglovens tilsvarende formulering. Dersom valgloven avviker og nevner flere og andre prinsipper, kan det gi opphav til usikkerhet og unødvendige tolkningstvister. Flertallet foreslår på denne bakgrunn at valglovens formålsparagraf endres slik at det kun er prinsippene om at valgene skal være frie og hemmelige, som beholdes i teksten, og at «direkte» tas ut av valgloven.

Et mindretall i utvalget (Holmås, Nygreen og Strømmen) vil peke på at for at demokratiske beslutninger skal ha høy legitimitet, må de som fatter beslutningene, oppfattes å være legitime. Et viktig grunnlag for legitimitet er at beslutningstakerne har fått støtte fra en viss mengde mennesker, og følgelig vil valgdeltakelsen ha betydning for den valgtes legitimitet. For å legge til rette for en fortsatt høy tillit til valgordningen er det derfor viktig å sikre høy valgdeltakelse. Disse medlemmene mener derfor at målsettingen om høy valgdeltakelse bør tas inn i valglovens formålsparagraf.

3 Deltakelse

3.1 Innledning

Valg er den primære deltakelsesformen i moderne demokratier.12 I Norge er det bred enighet om at høy valgdeltakelse er et mål. Begrunnelsen for dette er at valgdeltakelse er et uttrykk for i hvilken grad befolkningen engasjerer seg i politikk. Høy valgdeltakelse gir også et klart mandat til valgte politikere og legitimitet til politiske beslutninger og til det demokratiske representative styresettet. I tillegg kan høy valgdeltakelse indikere at valgdeltakelsen er mer eller mindre lik på tvers av ulike grupper, og dermed bety at den politiske innflytelsen er lik.13

I Europa har valgdeltakelsen gått markant ned siden 1990-tallet.14 I Norge har derimot valgdeltakelsen ved de siste valgene vært relativt stabil. Valgdeltakelsen er likevel betydelig høyere ved stortingsvalg enn ved kommunestyre- og fylkestingsvalg. I tillegg varierer valgdeltakelsen mellom ulike grupper i samfunnet. Dette kan være problematisk holdt opp mot de momentene som ligger bak målet om høy valgdeltakelse.

Dette kapitlet handler om valgdeltakelse og tiltak som kan øke valgdeltakelsen. Innledningsvis gis en oversikt over status for valgdeltakelsen i Norge. Deretter presenteres ulike faktorer som kan påvirke valgdeltakelsen. Faktorene deles gjerne opp i velgerens individuelle egenskaper, den sosiale og politiske konteksten og, endelig, det institusjonelle rammeverket for valgordningen og valggjennomføringen. Utvalgets mandat er knyttet til valggjennomføringen og valgordningen, og hovedvekten i framstillingen ligger derfor på disse faktorene.

3.2 Status – valgdeltakelse i Norge

3.2.1 Stortingsvalg

Valgdeltakelsen ved stortingsvalg har vært relativt stabil over flere år. Ved de to siste stortingsvalgene i 2017 og 2013 deltok 78 prosent av personene med stemmerett, mens valgdeltakelsen i 2009 var 76 prosent. Til sammenlikning deltok 84 prosent ved riksdagsvalget i Sverige i 2018. Folketingsvalget i Danmark i 2019 hadde 85 prosent oppslutning.

Statistikken fra de tre siste stortingsvalgene viser at valgdeltakelsen har vært om lag 25 prosentpoeng høyere hos dem med høyere utdanning enn hos dem med kun grunnskole (se tabell 3.1). Forskjellen i valgdeltakelsen mellom disse gruppene har økt siden 1990-tallet, hvor oppslutningen ved valg var om lag 10 prosentpoeng lavere blant dem med grunnskole sammenliknet med dem med universitets- eller høyskoleutdanning.15

Tabell 3.1 Valgdeltakelse ved stortingsvalg i prosent.

2009

2013

2017

Kjønn

Begge kjønn

76

78

78

Menn

76

77

77

Kvinner

77

80

80

Alder

18–19 år

62

70

73

20–24 år

53

63

64

25–44 år

76

76

74

45–66 år

83

83

84

67–79 år

83

88

86

80 år eller eldre

71

69

Utdanning

Grunnskole

64

65

64

Videregående skole

79

79

80

Universitets- og høyskoleutdanning

87

90

90

Innvandrere og norskfødte med innvandrerforeldre

52

53

55

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

Valgdeltakelsen blant stemmeberettigede innvandrere og norskfødte med innvandrerforeldre er betydelig lavere enn i befolkningen ellers. Denne gruppen har i hovedsak bakgrunn fra land i Asia og Afrika.16 Ved forrige stortingsvalg økte deltakelsen blant innvandrere og norskfødte med innvandrerforeldre noe.17 Deltakelsen har økt fra 52 prosent i 2009 til 55 prosent i 2017.

3.2.2 Kommunestyre- og fylkestingsvalg

Valgdeltakelsen ved kommunestyre- og fylkestingsvalg er betydelig lavere enn ved stortingsvalg. Deltakelsen ved kommunestyre- og fylkestingsvalget i 2019 var henholdsvis 13 og 17 prosentpoeng lavere enn deltakelsen ved stortingsvalget i 2017. Hovedtendensen har siden starten av 1960-tallet vært at valgdeltakelsen ved kommunestyre- og fylkestingsvalg faller. Deltakelsen ved kommunestyrevalget sank fra 64 prosent i 2011 til 60 prosent i 2015, før den økte igjen til 65 prosent i 2019. Fylkestingsvalgene har gjennomgående hatt lavere deltakelse enn kommunestyrevalgene. Valgdeltakelsen har falt fra 70 prosent siden det første fylkestingsvalget i 1975 til 61 prosent ved fylkestingsvalget i 2019.

I likhet med valgdeltakelsen ved stortingsvalg er forskjellen stor mellom hvor mange velgere med universitets- og høyskoleutdanning og velgere med grunnskole som stemmer. Ved de 3 siste valgene var valgdeltakelsen nesten 30 prosentpoeng lavere blant dem med bare grunnskole enn blant dem med høyere utdanning.

På samme måten som ved stortingsvalg er andelen innvandrere som stemmer ved kommunestyre- og fylkestingsvalg, mye lavere enn i befolkningen ellers. I 2019 stemte 45 prosent av innvandrere med norsk statsborgerskap. Samme år var valgdeltakelsen blant utenlandske statsborgere 31 prosent.

En oversikt over samlet valgdeltakelse ved kommunestyre- og fylkestingsvalg er tatt inn i tabell 3.2, basert på antall kryss i manntallet.

Tabell 3.2 Valgdeltakelse ved kommunestyre- og fylkestingsvalg i prosent.

2011

2015

2019

Kjønn

Begge kjønn

65

60

65

Menn

63

57

62

Kvinner

67

62

67

Alder

18–19 år

49

48

58

20–24 år

40

36

47

25–44 år

58

52

56

45–66 år

72

68

72

67–79 år

76

76

79

Utdanningsnivå

Grunnskole

51

45

51

Videregående skole

66

61

67

Universitets- og høyskoleutdanning

79

75

79

Innvandrere, norske statsborgere

43

40

45

Utenlandske statsborgere

32

29

31

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

3.3 Generelt om forhold som påvirker valgdeltakelsen

Deltakelsesnivået påvirkes av individuelle, sosiale, politiske og institusjonelle forhold. Det er ikke én enkelt faktor som avgjør nivået av deltakelse, men de ulike faktorene virker i et komplekst samspill.18 Derfor vil én enkelt endring i valgloven alene neppe ha avgjørende konsekvenser for valgdeltakelsen.19

Den antatt viktigste faktoren for deltakelsesnivået er politikkens innhold.20 Når det er usikkerhet knyttet til valgutfallet, regjeringsalternativene er tydelige og velgerne oppfatter at mye står på spill, øker valgdeltakelsen.21 Dette illustrerer at den sosiale og politiske konteksten spiller en rolle. Andre faktorer innenfor den sosiale og politiske konteksten er nivået på arbeidsledigheten og hvor en bor i landet. Noen studier har vist en sammenheng mellom antall innbyggere i fylket eller kommunen og valgdeltakelsen.22 Det har vært hevdet at innbyggere i små politiske enheter har mulighet til større nærhet, har bedre oversikt og får større innflytelse.23 I sin studie av kommunestyre- og fylkestingsvalget i 2011 basert på registerdata fant imidlertid Christensen og Arnesen at sammenhengen mellom kommunestørrelse og valgdeltakelse ikke var forårsaket av at kommunene var små, men heller av at velgerne i disse kommunene skilte seg ut på andre egenskaper som er knyttet til valgdeltakelse.24 De små kommunene hadde altså ikke høyere valgdeltakelse fordi de var små, men heller fordi for eksempel arbeidsledigheten var lavere i disse kommunene.

Individuelle kjennetegn ved den enkelte velgeren kan være utdanningsnivå, hvor tabell 3.1 og 3.2 viser at personer med høyere utdanning har betydelig høyere valgdeltakelse enn personer som ikke har skolegang utover grunnskole. Videre har Bergh og Christensen, på bakgrunn av en analyse av de fire valgene fra 2011 til 2017, påvist at det er særlig unge, personer uten høyere utdanning og innvandrere som blir sittende hjemme over flere valg.25 Studien viser også at ti prosent av de stemmeberettigede har sittet hjemme i fire valg på rad. Andre hovedkategorier innenfor individuelle forhold er velgerens ressurser (kognitive og økonomiske), egeninteresse (kostnad–nytte-perspektivet) samt opplevd borgerplikt og sosiale normer.

3.4 Særskilt om institusjonelle forhold

Mandatet angir at utvalget skal se på hvordan valgordningen bidrar til deltakelse. Videre sier mandatet at utvalget skal «foreta en helhetlig gjennomgang av hvordan valg gjennomføres». Utvalget vil derfor i dette punktet gjennomgå hvilken effekt ulike institusjonelle forhold har på valgdeltakelsen. Bergh og Haugsgjerd har i et notat skrevet for utvalget gått gjennom forskning om hvilken effekt institusjonelle forhold har på valgdeltakelsen, se vedlegg 5.26

3.4.1 Valgordning

Flertallsvalg versus forholdstallsvalg

Det går et grunnleggende skille mellom valgordninger med flertallsvalg og forholdstallsvalg. I flertallsvalg er det som regel bare ett mandat per valgdistrikt, og det største partiet i hvert distrikt vinner mandatet. Flertallsvalg gir derfor som regel få partier, og partiet som blir størst nasjonalt, vinner ofte mange ekstra mandater. Ved forholdstallsvalg er det alltid flere mandater per distrikt, og disse blir fordelt forholdsmessig etter partienes oppslutning i distriktet. Forholdstallsvalg leder som regel til mer proporsjonale parlamenter der partienes andel av representantene avspeiler andelen av stemmene i større grad enn ved flertallsvalg.27

I gjennomsnitt er valgdeltakelsen noe høyere i land med forholdstallsvalg enn i land med flertallsvalg. Selv om det er usikkert om forholdstallsvalg generelt vil ha en slik effekt, påviser flertallet av studier i vestlige demokratier en positiv sammenheng mellom proporsjonale valg og valgdeltakelse.28 Likevel er det vanskelig å fastslå sikkert at det er valgordningen – og ikke andre faktorer i landet – som har påvirket deltakelsen. Enkelte studier på dette punktet går likevel i retning av at forholdstallsvalg har en viss positiv effekt på valgdeltakelsen.

Grad av proporsjonalitet

Valgdeltakelsen er gjennomsnittlig høyere i mer proporsjonale systemer. Høy grad av proporsjonalitet betyr at et parti får omtrent like mange mandater som partiets andel av stemmene skulle tilsi. Mer enn proporsjonalitet i seg selv virker det som at det er størrelsen på valgdistriktene som har betydning.29 Dette har sannsynligvis sammenheng med at store valgdistrikter gir flere valgmuligheter for velgerne, gjør at det sjeldnere er gitt hvem som tar mandatene, og gir en mer sammensatt gruppe kandidater fra partiene.30 Slik som ved flertallsvalg finner forskningen at grad av proporsjonalitet og den positive betydningen for valgdeltakelsen ikke gjelder i alle deler av verden. Det er også her usikkert hvorvidt andre faktorer enn grad av proporsjonalitet kan ha ført til utslagene i valgdeltakelsen i vestlige land. Antakelig gir høy grad av proporsjonalitet noe høyere valgdeltakelse i vestlige land.31

Personvalg og strykninger

Effekten av at velgerne kan påvirke hvem som blir valgt, er usikker. De få empiriske studiene av temaet som finnes, viser sprikende resultater. I hovedsak viser studiene ingen systematisk sammenheng mellom personvalg og valgdeltakelse. Blais og Aarts sammenliknet valgdeltakelsen i land med forholdstallsvalg og personvalg (Finland, Irland, Luxemburg, Nederland, Polen og Sveits) med valgdeltakelsen i systemer med forholdstallsvalg uten mulighet for å påvirke personvalget (Bulgaria, Norge, Portugal, Spania og Romania).32 Resultatet viste at den gjennomsnittlige valgdeltakelsen er tilnærmet lik (66 prosent i systemer med personvalg og 67 prosent uten). Renwick og Pilet finner tilsvarende ikke sikre tegn på at innføring av personvalg øker valgdeltakelsen.33 På samme måte fant evalueringen av forsøket med direkte valg av ordførere i 48 norske kommuner i 2007 at en slik mulighet for velgerne ikke førte til høyere valgdeltakelse.34

Et beslektet spørsmål er hvorvidt strykninger ved kommunestyrevalg vil øke valgdeltakelsen. Bergh, Christensen, Hellevik og Aars har analysert effekter av å gjeninnføre strykninger ved kommunestyrevalg i Norge.35 Å gjeninnføre strykninger kan ifølge analysen muligens ha en kortvarig positiv effekt på valgdeltakelsen. Dette er fordi en slik endring kan bidra til en generelt positiv holdning til det kommende valget. En varig økning i valgdeltakelsen er det ifølge analysen liten grunn til å forvente.

3.4.2 Hvor enkelt det er å stemme

Hvor enkelt det er å stemme, kan ha betydning for valgdeltakelse. Bergh og Haugsgjerd konkluderer imidlertid med at vi «trolig i Norge har kommet så langt i retning av å gjøre stemmegivning tilgjengelig at det er lite mer å hente».36 Forfatterne viser til at forskere som analyserte effekten av todagersvalg i Norge med data fra lokalvalget i 2011, ikke fant noen effekt på valgdeltakelsen på kommunalt nivå.37 Tilsvarende ledet ikke forsøket med internettstemming i Norge i 2011 og 2013 til høyere valgdeltakelse på tross av at forsøket gjorde det svært enkelt å stemme.38 Selv om det ikke har vært effekter av å gjøre det enklere å stemme i disse tilfellene, kan det tenkes at det ville hatt en negativ effekt på valgdeltakelsen å gjøre det vanskeligere å stemme enn i dag. En studie av deltakelse ved sametingsvalg i Norge fant støtte for dette.39

Når den norske valgordningen sammenliknes med ordningene de andre nordiske landene har, ser det heller ikke ut til at det er en direkte sammenheng mellom lengde på forhåndsstemmeperioden og valgdeltakelse. Både Danmark og Sverige har en vesentlig kortere periode for forhåndsstemming enn Norge. I Danmark kan en velger normalt forhåndsstemme de siste tre ukene før valgdagen. I Sverige startet forhåndsstemmeperioden ved valget i 2018 22. august og varte fram til valgdagen 9. september. Begge land har likevel høyere valgdeltakelse enn i Norge.

Velgerregistrering har på sin side, ikke overraskende, en negativ effekt på valgdeltakelsen. Tilsvarende reduserer strenge krav til identifikasjon deltakelsen og påvirker særlig minoriteters valgdeltakelse.40

3.4.3 Felles valgdag

Fordi valgdeltakelsen er høyere ved stortingsvalg, er det grunn til å tro at å innføre en felles valgdag vil føre til økt valgdeltakelse ved kommunestyre- og fylkestingsvalg. En metastudie fra 2016 finner at faktoren felles valgdag som regel påvirker valgdeltakelsen i lokalvalg positivt.41 Illustrerende er Danmark som har separate valgdager for nasjonale og lokale valg. I 2001 skrev statsministeren ut nyvalg til Folketinget slik at tidspunktet for nasjonale valg sammenfalt med tidspunktet for lokale valg. Valgdeltakelsen dette året ble om lag 15 prosent høyere enn gjennomsnittlig deltakelse for kommunalvalg. Sverige har felles valgdag for de tre valgene og har også relativt høy valgdeltakelse ved lokalvalgene.

Se utvalgets omtale av spørsmålet om å innføre felles valgdag i kapittel 6.

3.4.4 Stemmeplikt

Forskning viser at stemmeplikt utvilsomt har en positiv effekt på valgdeltakelsen. Sammenliknet med land som ikke praktiserer stemmeplikt, var valgdeltakelsen ifølge IDEA i gjennomsnitt 8,7 prosent høyere i land med stemmeplikt.42 Den positive effekten av stemmeplikt varierer imidlertid mellom landene. Valgdeltakelsen kan være lavere dersom stemmeplikten ikke er sanksjonsbelagt, slik tilfellet er i Paraguay med under 70 prosent valgdeltakelse. I Belgia sanksjoneres manglende deltakelse blant annet med bøter, og valgdeltakelsen har tradisjonelt vært på over 90 prosent.

Stemmeplikt fører til større likhet i valgdeltakelsen på tvers av ulike sosioøkonomiske grupper. Dette kan bety at den politiske innflytelsen mellom grupper i samfunnet er lik. Selv om stemmeplikt direkte fører til høyere valgdeltakelse, er tiltakets effekt på engasjement og kunnskap om det politiske styresettet imidlertid uklar. Enkelte studier påviser negative effekter, eksempelvis ved at politisk uinteresserte belgiske velgere i liten grad stemmer i tråd med sine politiske preferanser.43 Dette viser at den politiske representasjonen ikke nødvendigvis blir lik, selv ved stemmeplikt. Andre studier viser positive effekter av stemmeplikt. I en amerikansk studie fikk en tilfeldig gruppe velgere i San Francisco betalt om de stemte, mens en kontrollgruppe ikke fikk betalt.44 Tiltaket er riktignok ikke en stemmeplikt, men kan heller betegnes som en insentivordning og førte, ikke overraskende, til en sterk økning i valgdeltakelsen. Det er likevel interessant at tiltaket resulterte i at velgerne som ble tilbudt insentivet, orienterte seg mer om politiske spørsmål og oppdaterte seg mer på valgkampen enn velgere i en kontrollgruppe.

Utvalget vurderer spørsmålet om å innføre stemmeplikt i punkt 9.6.

4 Teknologi og sikkerhet

4.1 Innledning

Valglovutvalget skal lage forslag til en valglov som legger til rette for fortsatt høy tillit til valggjennomføringen. For å belyse dagens situasjon og hva som bør gjøres i framtiden for å ikke sette denne tilliten på spill, har utvalget hatt møter med flere sikkerhetseksperter og med sentrale virksomheter. Utvalget har også fått utarbeidet en ekstern utredning av sikkerheten i demokratiske prosesser.45

Teknologi spiller i dag en stor rolle i valggjennomføringen i Norge og bidrar til at valget gjennomføres på en god og effektiv måte. I Norge bruker vi mer teknologi ved valg enn i de fleste andre sammenliknbare land. Særlig er vi langt framme med å bruke elektronisk manntall og maskinell opptelling, dette omtales nærmere i kapittel 12, som handler om bruk av teknologi i valggjennomføringen.

De senere årene har sikkerheten i valggjennomføringen fått økt oppmerksomhet, både internasjonalt og i Norge. Det har også vært tilfeller i flere andre land av ulike former for skjult påvirkning, dataangrep og uønskede hendelser i forbindelse med valg. I tillegg til presidentvalget i USA i 2016, Brexit-avstemningen og det franske presidentvalget samme år har det også vært hendelser i de nordiske landene. Ved riksdagsvalget i Sverige i 2018 ble det avdekket flere forsøk på skjult påvirkning av de politiske prosessene.46 Det var stor aktivitet på sosiale medier, og den svenske Valmyndigheten mottok et uvanlig stort antall klager på valget. Det var også stor medieoppmerksomhet knyttet direkte til den praktiske valggjennomføringen, og valgmyndighetene både lokalt og sentralt var under sterkt press. Også Finland opplevde angrep mot valgprosessen ved valget våren 2019. Den sentrale nettsiden med valgresultater ble flere ganger utsatt for store tjenestenektangrep.47

Det er ikke noe nytt at valg er en viktig prosess som kan være interessant for ulike aktører å påvirke utfallet av. Bruk av digital teknologi i valggjennomføringen eksponerer valgprosessen for både tilfeldige feil og målrettede digitale angrep fra aktører i og utenfor Norge. Når valgprosessen blir digitalisert, medfører det et endret behov for kompetanse hos valgmedarbeidere og velgere, og at valgmyndighetene må arbeide målrettet med å sikre de digitale systemene som understøtter valgprosessen.

I dette kapitlet har utvalget sett på hvilke konsekvenser bruk av teknologi har for sikkerhet og sårbarhet. Som del av dette har utvalget sett nærmere på sikkerheten i den demokratiske prosessen i Norge. Et sentralt spørsmål for utvalget har vært om det bør åpnes for elektronisk stemming. Konklusjonen på dette spørsmålet vil ha stor betydning for utformingen av en ny valglov, og utvalget har derfor sett det som hensiktsmessig å avklare dette spørsmålet innledningsvis.

4.2 Sikkerhet i demokratiske prosesser

4.2.1 Generelt om digital sårbarhet

I dagens samfunn er internett og IKT-systemer integrert i bortimot alle deler av samfunnet. Det har ført til sterk avhengighet av IKT og høy grad av kompleksitet i form av lange og komplekse digitale verdikjeder. Kompleksitet og sammenkoblede systemer er krevende å sikre mot både tilsiktede og utilsiktede hendelser. I komplekse systemer skal både teknologi og mennesker virke sammen, og både teknologi og mennesker vil kunne feile. Konsekvensene kan ramme systemets funksjonalitet.

Det har de siste årene vært flere norske utredninger om digital sårbarhet. Allerede i Sårbarhetsutvalgets utredning fra 2000 slås det fast at IKT-systemene er blitt en av samfunnets bærebjelker, og at samfunnet er blitt mer sårbart for svikt i disse systemene.48 Infrastrukturutvalget fulgte opp utredningen i 2006 med å kartlegge landets kritiske infrastruktur og samfunnsfunksjoner.49 Digitalt sårbarhetsutvalg fra 2015 gjennomførte en helhetlig studie av samfunnets digitale sårbarhet, inkludert flere viktige samfunnssektorer. Utvalget anbefalte 10 tverrsektorielle tiltak for å redusere den digitale sårbarheten og 40 andre tiltak som var spesifikt rettet mot enkelte samfunnssektorer, inkludert elektronisk kommunikasjon og felleskomponenter, for eksempel offentlige registre. Generelt vektlegger rapporten beskrivelse av de digitale verdikjedene og sårbarhetene som følger med disse.50

Ifølge Digitalt sårbarhetsutvalg kjennetegnes digitale verdikjeder av at feil forplanter seg momentant og noen ganger på uforutsigbare måter. Tjenestene som inngår i de digitale verdikjedene, spenner gjerne over flere sektorer, og de er underlagt forskjellige lovverk og tilsynsregimer. For dem som utvikler en tjeneste på toppen av en slik verdikjede, er det svært utfordrende å skaffe seg oversikt over alle de digitale sårbarhetene tjenesten er eksponert for lenger ned i verdikjeden. På samme måte som at ingen sektor kan kontrollere sin sårbarhet alene – alle arver sårbarheter fra andre sektorer – kan få land kontrollere sin egen digitale sårbarhet alene: De aller fleste arver sårbarheter fra andre land. Avhengigheten av IKT gjør samfunnet mer sårbart for utilsiktet svikt og angrep på grunn av utilstrekkelig IKT-sikkerhet. Mens digitaliseringen på den ene siden har bidratt til mer effektiv kommunikasjon og tilgang til informasjon for alle, har de negative konsekvensene av digitaliseringen oftest vært mulig å oppdage først etter lengre tids bruk. NOU 2015: 13 sier følgende om utviklingen:51

Denne [digitale] sårbarheten eksponeres ytterligere når stadig nye programvarer kobles til gamle systemer i kombinasjon med bruk av Internett som infrastruktur. Mange IKT-systemer representerer en vesentlig grad av usikkerhet og sårbarhet på grunn av dette. I et sårbarhetsperspektiv kan man spørre seg om det har vært en utilsiktet aksept av risiko i både privat og offentlig sektor.

Ifølge flere ulike rapporteringer av sårbarheter og uønskede hendelser er det lite som tyder på at mengden digital sårbarhet er på retur, eller på at cyberangrep som politisk virkemiddel er i tilbakegang.52 Dette bildet bekreftes også av Etterretningstjenesten i deres rapporter Fokus 2018 og Fokus 2019. I rapportene beskriver de vedvarende etterretningsaktivitet mot Norge og opptrapping av russisk påvirkningsaktivitet mot demokratiske prosesser og offentlig opinion.53 De peker også på fortsatt utvikling av kapasiteter for digital sabotasje. I rapporten for 2020 bekrefter Etterretningstjenesten at trusselen mot demokratiet fortsatt er til stede, og at angrep mot digitale systemer og kritisk infrastruktur er en vedvarende fare.54

I sin trusselvurdering for 2020 peker Politiets sikkerhetstjeneste (PST) på at stadig mer av trusselaktiviteten rettet mot grunnleggende nasjonale interesser foregår i det digitale rom. Et digitalisert samfunn og dets avhengighet av elektronisk kommunikasjon fører også til økt sårbarhet og gir muligheter for spionasje, manipulasjon og sabotasje. Datanettverksoperasjoner kan påføre staten og samfunnet svært stor skade, økonomisk og sikkerhetsmessig så vel som politisk. PST vurderer at potensialet for skade forårsaket av den digitale trusselaktiviteten samlet sett er stort.55

Utfallene av valg kan ha store kommersielle og politiske konsekvenser. En kan derfor anta at det kan finnes aktører som har stor interesse av å påvirke utfallet av demokratiske valg i sin favør. Når vinningsmulighet, motiv og kapasitet er til stede, er også risikoen betydelig.

Digitalt sårbarhetsutvalg skriver at «dagens IKT-systemer er fremdeles umodne, og risikoen for at uvedkommende får innsyn i sensitiv informasjon, har økt i takt med digitaliseringen. Det er fremdeles mangelfulle mekanismer for å bekrefte identitet over digitale kommunikasjonskanaler».56

Sikker identifisering og verifisering av identiteten til velgeren samt én velger – én stemme er en forutsetning for tillit til valgsystemet. Biometri, slik som fingeravtrykk, ansiktsgjenkjenning mv., er tatt i bruk av mange land for identifisering og verifisering av velgere. Så langt har teknologien størst utbredelse i Asia og Afrika. Bruk av biometri kan forhindre doble stemmer og effektivisere arbeidet med å registrere velgere. Teknologien har imidlertid svakheter som kan resultere i at velgere som skulle blitt registrert, ikke blir verifisert, og at velgere som ikke skulle blitt registrert, blir feilaktig verifisert. I tillegg er det en risiko for å låse seg til en teknologileverandør. Antall land som bruker biometri og elektronisk registreringsutstyr, øker imidlertid stadig.57 I Norge har det pågått et arbeid med elektronisk ID-kort siden 2007, og nasjonalt ID-kort er lovet å komme innen utgangen av 2020.58

IKT-sikkerhet handler om å beskytte IKT og informasjonen i informasjonssystemer mot uønskede hendelser. Spørsmålet er da hvilke målsettinger – sikkerhetsmål – vi har når vi sikrer oss. De tre mest kjente er konfidensialitet, tilgjengelighet og integritet.

Konfidensialitet innebærer beskyttelse mot at informasjon blir kjent for uvedkommende, og dermed at bare dem vi gir lov til å se informasjonen, faktisk får se den. Det er verdt å merke seg at konfidensialitetsbrudd i praksis medfører uopprettelig skade for dem som eier opplysningene.

Tilgjengelighet innebærer at informasjon og tjenester er tilgjengelige når de trengs. Nedetid kan oppstå som følge av brudd på infrastruktur, teknisk feil eller grunnet tjenestenektangrep der store mengder falsk trafikk lammer tilgangen til den digitale tjenesten.

Integritet innebærer at informasjon er til å stole på, og at systemer og tjenester fungerer slik det er tenkt. Integritetsbrudd kan forekomme ved at for eksempel en utro tjener med vide fullmakter manipulerer systemet eller endrer dataene som er lagret i systemet. Dersom systemet blir infisert med skadevare, kan skadevaren endre dataene eller algoritmene.

Relatert til integritet har vi autentisitet, som handler om å sikre opphavet til informasjonen, for eksempel bekrefte identiteten til en sendt melding. Nært relatert har vi også ikke-fornekting, som handler om at en digital handling ikke skal kunne benektes i etterkant.

Boks 4.1 Eksempler på risiko

  • Systemer kan bli kompromittert fysisk mens de er på vei til mottakeren. Forpakninger kan bli brutt opp, maskiner åpnet opp og avlyttingsutstyr bli installert, uten at mottakeren tenker på å kontrollere innmaten i maskinene. Dette vil bryte med konfidensialitet som sikkerhetsmål, men kan også påvirke integriteten dersom for eksempel regneregler endres (stemmetelling).

  • Programvare kan være levert med bakdører som gjør det mulig for leverandøren å få tilgang på et senere tidspunkt. Dette vil bryte med konfidensialitet som sikkerhetsmål dersom leverandøren som administrerer systemet, kan lese dataene. Løsningen er å kryptere data (stemmene) slik at kun stemmegiver og programmet som teller opp stemmene, kan lese dem.

  • Alle systemer som kommuniserer over trådløst nett, vil forsøke å koble seg opp mot den sterkeste antennen. Denne fysiske egenskapen utnyttes for eksempel i tilfeller med falske basestasjoner, jf. saken i Aftenposten i 2014. I 2018 brukes denne muligheten for avlytting også mange ganger i Norge av politiet.1 Benyttes slik teknologi mot elektroniske valgmaskiner lokalisert i valglokaler, vil det kunne bryte med konfidensialitet som sikkerhetsmål dersom stemmingen ikke er kryptert.

  • Et IKT-system vil kunne være levert med standard administratorpassord. Dersom kjøperen ikke endrer dette, er det en mulig vei inn for utenforstående som kjenner til standardpassordene. Dette vil bryte med konfidensialitet som sikkerhetsmål.

  • Angripere kan la mottakeren åpne opp systemene sine ved å åpne vedlegg i e-post eller klikke på lenker i e-poster. Dette kalles phishing-angrep, eller spear-phishing når e-posten er målrettet mot enkelte mottakere. Denne angrepsvektoren er rettet mot mennesker og er den mest vanlige i dag.

  • Angripere kan utnytte nettsider som eieren av valgmaskinen besøker, eksempelvis leverandørsider, og legge inn skadevare på disse slik at eieren av valgmaskinen får installert skadevaren når hun besøker nettsiden. Denne typen angrep omtales som vannhullsangrep. Dette vil bryte med konfidensialitet som sikkerhetsmål, eventuelt også integritet og tilgjengelighet, dersom skadevare blir installert og manipulerer systemet slik at det ikke lenger er tilgjengelig.

  • Angripere kan infisere IKT-systemer med skadevare gjennom falske programvareoppdateringer. Denne angrepsmåten går rett på et av de grunnleggende IKT-sikkerhetstiltakene som Nasjonal sikkerhetsmyndighet har anbefalt – nemlig å ha alltid oppdaterte operativsystemer og programvare. Dette angrepet vil bryte med konfidensialitet som sikkerhetsmål, eventuelt også integritet dersom skadevare blir installert og denne manipulerer dataene eller algoritmene i systemet.

  • Angripere, gjerne avanserte med gode ressurser, kan utnytte innsidere med vide fullmakter og tilganger slik at disse gir rettigheter til angripere, som i sin tur kan utnyttes fra utsiden. Innsidere kan være både egne ansatte, innleide konsulenter eller andre samarbeidspartnere med tilgang til systemet.

  • Et lokalt IKT-system som er avhengig av å kommunisere med en sentral server utenfor lokalet, er avhengig av at internett er oppe, og at hele den digitale verdikjeden som dette systemet henger på, er forsynt med elektrisitet.

1 Andreas Bakke Foss, «Kraftig vekst i politiets rapportering om bruk av falske basestasjoner», Aftenposten, 22. januar 2018, https://www.aftenposten.no/article/ap-zLrGr9.html.

4.2.2 Regulering av sikkerhet

Det har vært gjennomført to sentrale utredninger om regulering av IKT-sikkerhet i kritisk infrastruktur i Norge. Sikkerhetsutvalget (Tråvik-utvalget) utredet ny sikkerhetslov og ga sin innstilling i NOU 2016: 19 Samhandling for sikkerhet.

Ny lov om nasjonal sikkerhet (sikkerhetsloven) trådte i kraft 1. januar 2019. Lovens formål er å trygge Norges suverenitet, territorielle integritet og demokratiske styreform og andre nasjonale sikkerhetsinteresser, å forebygge, avdekke og motvirke sikkerhetstruende virksomhet og å sørge for at sikkerhetstiltak gjennomføres i samsvar med grunnleggende rettsprinsipper og verdier i et demokratisk samfunn.

Sikkerhetsloven gjelder for statlige, fylkeskommunale og kommunale organer og for leverandører av sikkerhetsgraderte anskaffelser. Sikkerhetsloven er sektorovergripende, men det er det enkelte fagdepartementet som har ansvaret for forebyggende sikkerhet i egen sektor. I dette ansvaret inngår også ansvaret for å velge ut virksomhet og systemer som skal omfattes av loven. Sikkerhetsloven pålegger videre myndighetene en rådgivningsplikt overfor de virksomheter som omfattes av loven, og en plikt til å legge til rette for at sikkerhetsrelevant informasjon deles.

De nasjonale sikkerhetsinteressene ivaretas gjennom å beskytte grunnleggende nasjonale funksjoner (GNF). Slike funksjoner er tjenester, produksjon og andre former for virksomhet der et helt eller delvis bortfall av funksjonen vil få konsekvenser for statens evne til å ivareta nasjonale sikkerhetsinteresser. Kommunal- og moderniseringsdepartementet har vurdert at gjennomføring av valg er en grunnleggende nasjonal funksjon. Valgdirektoratet har i 2020 fått i oppdrag å foreta en skadevurdering som grunnlag for arbeidet med klassifisering av skjermingsverdige objekter og infrastruktur etter sikkerhetsloven.

IKT-sikkerhetsutvalget (Holte-utvalget) utredet og anbefalte en ny tverrsektoriell IKT-sikkerhetslov som skulle gjelde for samfunnskritiske funksjoner.59 Valg og valggjennomføring er imidlertid ikke opplistet blant de 14 nevnte samfunnskritiske funksjonene som er tatt med i dette utvalgets rapport. De samfunnskritiske funksjonene er utviklet av Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap (DSB) gjennom KIKS-prosjektet.

IKT-sikkerhetsutvalget anbefalte en risikobasert tilnærming til IKT-sikkerhet. Sikkerhetsarbeidet skal innrettes slik at vesentlig risiko blir prioritert. Siden risiko endrer seg over tid, må risiko evalueres jevnlig. Videre anbefalte IKT-sikkerhetsutvalget at det må være en fleksibilitet i reguleringen, og at IKT-sikkerhet bør balanseres mot økonomi og grunnleggende menneskerettigheter. Det er i skrivende stund ikke utviklet lovtekst basert på utvalgets arbeid.

Nasjonal strategi for digital sikkerhet kom i 2019. Strategien har som visjon at det i Norge skal være trygt å bruke digitale tjenester. Privatpersoner og virksomheter skal ha tillit til at den nasjonale sikkerheten, den enkeltes velferd og demokratiske rettigheter blir ivaretatt i et digitalisert samfunn. Nasjonal strategi for digital sikkerhet har som primær målgruppe myndigheter og virksomheter i privat og offentlig sektor, også kommunene. Strategien har flere mål, blant annet at myndighetene skal sørge for at det finnes rammeverk og metoder for å identifisere kritisk digital infrastruktur. Strategien skisserer også et mål om at offentlige og private virksomheter som eier kritisk digital infrastruktur, gjennomfører risikovurderinger for å identifisere sårbarheter og gjensidige avhengigheter mellom infrastrukturer. Målsettingen er å oppnå en helhetlig sikring av digitale verdikjeder. Myndighetene skal videre stille krav til sikkerhet i kritisk digital infrastruktur, veilede og føre tilsyn med at sikkerheten er forsvarlig. Offentlige og private virksomheter som eier kritisk digital infrastruktur, skal gjennomføre tiltak som sørger for forsvarlig sikkerhet i disse. I tillegg er det et mål at offentlige og private virksomheter deltar i beredskapsøvelser knyttet til kritisk digital infrastruktur.60

4.2.3 Særlige hensyn ved bruk av teknologi i valggjennomføringen

Åpenhet er et viktig element i valggjennomføringen. Å legge til rette for valgobservasjon bidrar til å øke gjennomsiktigheten og til å øke tilliten til valget. Teknologi og sikkerhet er komplisert, og det er krevende å sikre at alle borgere har full forståelse av sikkerhetselementene. Dette er også blitt problematisert av internasjonale valgobservatører:

The degree to which a system involves cryptography or sophisticated, distributed software and hardware architecture decreases the prospects that voters can take part in the verification and validation process. Some technical concepts are too complicated for an average voter to be expected to understand.61

Et annet forhold som gjør valg noe annerledes enn en del andre oppgaver, er at det kun gjennomføres valg hvert andre år. Det betyr at kompetansen ikke automatisk holdes ved like på samme måte som om det var en daglig oppgave. Systemene er ikke i kontinuerlig drift, og det er mindre muligheter for å oppdage feil gjennom reell bruk. Testing i testmiljøer kan ikke fullt ut erstatte erfaring fra bruk av systemet. Det at det kun er valg en gang hvert andre år, har dessuten implikasjoner for hvilke investeringer som kan forsvares å bruke på utstyr og systemutvikling.

Valg er også bundet opp til en bestemt tidsplan hvor det ikke er mulig å skyve på fristene. Dette stiller særlige krav til utviklingen og testingen, og dersom en stor feil/mangel oppdages kort tid før valget, vil det være krevende å løse.

Det at kommunene har ansvaret for gjennomføringen av valget, betyr også mye for sikkerhetsvurderingene. Det er kommunene som har ansvaret for utstyr, prosedyrer, oppbevaring, sikring av nett etc. Valggjennomføring er også en svært desentralisert prosess, der det er valgmedarbeidere rundt om i hele landet som utfører oppgavene. Dette stiller store krav til kompetanse og organisering.

Bruk av teknologi i valggjennomføringen, som digitale valgmaskiner, skannere som er koblet til internett, stemming utenfor valglokalet over internett mv., vil i tillegg til egne innebygde sårbarheter arve sårbarheter fra andre systemer og digital infrastruktur som de er avhengige av for å fungere. Systemene henger videre på digitale verdikjeder som kan strekke seg over landegrensene, for eksempel til leverandører og underleverandører. Ofte oppdages ikke feil og sårbarheter før etter lengre tids bruk. Digitalt sårbarhetsutvalg pekte på at sårbarheter i digitale verdikjeder kunne være en utfordring for sikkerheten.

4.2.4 Trusselvurdering og utredning av sikkerheten

I Nasjonal trusselvurdering 2019 skriver PST at dagens trusselbilde preges av stabile og relativt varige utviklingstrekk. Samtidig peker de på at enkelthendelser og episoder plutselig vil kunne inntreffe og få en stor og ofte uforutsigbar innvirkning på samfunnet.62

Det er mulig å se for seg flere årsaker til at det ikke er attraktivt å påvirke valgresultater og valg i Norge. Norge er et lite land med begrenset innflytelse og makt på mange internasjonale felter. Utenrikspolitikken er preget av en høy grad av konsensus, slik at det er lite å vinne på å endre sammensetningen av Stortinget. Det norske samfunnet er preget av en høy grad av tillit til demokratiet, til prosesser rundt valg og til politikere – noe som gjør det mer krevende å påvirke gjennom eksempelvis falske nyheter. Det er begrenset tilstedeværelse av radikaliserte grupperinger, og det er også stor grad av åpenhet og gjennomsiktighet i et så lite samfunn – noe som også gjør påvirkningskampanjer vanskeligere å gjennomføre.63

Samtidig er Norge og Norden noen av de fremste eksemplene av liberale demokratier. Flere stater med helt andre styresett kan ha interesse av å demonstrere hvor uegnet dette er som styreform. Norge er medlem av FN og NATO og er slik sett en del av et internasjonalt engasjement. Det norske engasjementet i nordområdene og Arktis er av interesse for flere aktører, både av politiske og kommersielle årsaker. Et langt på vei gjennomdigitalisert samfunn gir trusselaktører en stor angrepsflate på sosiale medier og i det digitale rommet generelt. I kombinasjon med det som ofte beskrives som en lav årvåkenhet i sikkerhetsanliggender («naivitet»), kan det gi et potensial for påvirkning.

I Nasjonal trusselvurdering 2020 peker PST på en økende bekymring knyttet til ytringer som fremmer myndighetshat og bruk av vold mot politikere. Myndighetshat, sjikane, personlig uthenging og truende ytringer mot enkeltpersoner på sosiale medier er blitt dagligdagse. Særlig utsatt er unge politikere eller politikere som er engasjert i innvandrings-, miljø- og avgiftspolitikk. Også lokale enkeltsaker eller saker som får innvirkning på enkeltmennesker, vil kunne medføre et svært belastende personlig press, truende ytringer og/eller ulovlige, personrettede handlinger. Den samlede uønskede belastningen for myndighetspersoner og politikere fører i ytterste tilfelle til at enkelte avstår fra å stille til valg, slutter i politikken eller blir påvirket til å ta beslutninger de ellers ikke ville tatt. Det kan også resultere i at folkevalgte avstår fra å delta i offentlig debatt om temaer de vet er betente. PST anser dette som en trussel mot demokratiet.64

Når det gjelder trusselvurdering knyttet til selve valggjennomføringen, er det hovedsakelig trusler og angrep rettet mot politiske aktører og påvirkningsaksjoner nasjonale sikkerhetsmyndigheter er bekymret for. Det har ikke vært konkrete trusler mot den tekniske gjennomføringen av det norske valget.

Arbeidet med sikkerhet i valggjennomføringen har blitt stadig viktigere, og det er i dag tett samarbeid mellom ulike etater og fagdepartementet. Regjeringen satte våren 2019 ned en interdepartemental arbeidsgruppe som skulle samordne tiltak for å øke sikkerheten ved valget. Kommunal- og moderniseringsdepartementet ledet arbeidsgruppen, som bestod av representanter fra Justisdepartementet, Forsvarsdepartementet, Utenriksdepartementet, Medietilsynet, Valgdirektoratet, Direktorat for samfunnssikkerhet og beredskap, Nasjonal sikkerhetsmyndighet (NSM) og Politiets sikkerhetstjeneste (PST). NSM, Etterretningstjenesten og PST har ved de to siste valgene utarbeidet en brosjyre som ble sendt til alle listekandidater, med konkrete tips for å unngå påvirkning og hindre at sensitiv informasjon kommer på avveie. Andre tiltak har vært gjennomføring av et dialogmøte med mediene og utlysning av et forskningsoppdrag knyttet til kartlegging av mulig utenlandsk påvirkning. Medietilsynet har også kampanjer for å bevisstgjøre om muligheten for falske nyheter.

For å belyse sikkerhetsrelaterte spørsmål knyttet til valg har utvalget fått kartlagt sikkerheten i demokratiske prosesser i Norge, inkludert den praktiske gjennomføringen og sikkerheten i de tekniske løsningene som brukes.65 Utredningen identifiserer og vurderer trusler, sårbarheter og risiko knyttet både til politiske påvirkningskampanjer, den faktiske gjennomføringen av valget, sårbarheter i den digitale verdikjeden og konsekvenser av bruk av teknologi i valggjennomføringen.

Valdal mfl. viser at systemene som brukes, inkludert valgadministrasjonssystemet EVA, er godt sikret. Til tross for dette er det sårbarheter i den digitale verdikjeden som er knyttet til teknologiske endringer, kompleksitet, utfordringer med kompetanse og lange verdikjeder. Likevel vurderes risikoen på dette området som begrenset, mye grunnet at det er et betydelig innslag av manuelle prosesser i valggjennomføringen som gir mulighet for kontroll. Kravet om at alle stemmer skal telles manuelt i den foreløpige opptellingen, er et eksempel på dette. Manuelle prosesser bidrar også til at avhengigheten av teknologi reduseres.

Vurderingen til Valdal mfl. er at den største risikoen knyttet til den demokratiske valgprosessen er påvirkning av kandidater og velgere i forkant av valggjennomføringen.66

En utfordring som pekes på av Valdal mfl., og som er tatt opp med utvalget av representanter fra NSM, er at kommunene ikke er pålagt å bruke EVA. En annen utfordring de peker på, er at departementet og direktoratet ikke har mulighet til å stille krav om teknisk utstyr i kommunene.

Valdal mfl. understreker også i sin rapport at dersom det innføres mer teknologi i valggjennomføringen, eventuelt i form av elektronisk stemming eller at krav om manuelle prosesser fjernes, så vil det åpne for mer risiko. Dette støttes av anbefalingene NSM har gitt til utvalget om sikkerhet.

4.3 Elektronisk stemming

4.3.1 Ulike former for elektronisk stemming

I Norge stemmer velgerne med papirstemmesedler. I en del andre land er det tatt i bruk ulike former for elektronisk stemming. Velgeren stemmer da digitalt enten ved hjelp av internett eller stemmemaskiner.67

Det går et vesentlig skille mellom løsninger der velgeren stemmer via stasjonære stemmemaskiner eller internettløsninger inne i valglokalet, og løsninger som åpner for at velgerne kan stemme utenfor valglokalet ved hjelp av internett. Dersom velgeren stemmer elektronisk i et valglokale, foregår valghandlingen i kontrollerte omgivelser. Det sikrer i stor grad at velgeren stemmer alene, og at velgeren ikke blir utsatt for utilbørlig påvirkning. I ukontrollerte omgivelser foregår stemmingen over internett utenfor et fastsatt valglokale, for eksempel via en datamaskin hjemme i egen stue.68 I ukontrollerte omgivelser er det ikke mulig for valgmyndighetene å påse at valghandlingen foregår i samsvar med lovverket. Sentrale momenter her er om det er rett person som stemmer, at stemmingen skjer i enerom, og at velgeren ikke utsettes for press.

Elektronisk stemming har mange fordeler. Elektronisk stemming kan bidra til at opptellingen av stemmene kan automatiseres. Det kan forklare hvorfor land med svært mange innbyggere, som India og Brasil, velger å ta i bruk elektroniske stemmemaskiner i valglokalene. Elektronisk stemming vil med brukervennlig utforming kunne gjøre det enklere å stemme for enkelte velgere med ulike funksjonsnedsettelser. Elektroniske stemmemaskiner i valglokalet vil kunne sikre at velgere med nedsatt funksjonsevne kan stemme alene.

Både elektronisk stemming i valglokalet og elektronisk stemming hjemmefra innebærer sikkerhetsutfordringer. En felles sikkerhetsutfordring ligger i programvaren og maskinvaren som benyttes i systemene ved elektronisk stemming. Utfordringene en ikke kommer utenom, er knyttet til mangel på transparens og mulighet for mennesker til å verifisere sikkerheten i systemet og dermed også for velgere til å kontrollere at stemmen er levert og telt riktig. Dermed kommer fort spørsmålet om tillit opp. Testing av flere valgmaskiner som skulle brukes i det amerikanske valget 2020, hadde sårbarheter i passord og svak kryptering.69 Dersom valgmedarbeideren gjorde feil eller tok snarveier, kunne maskinene i tillegg bli infiltrert av hackere utenfor valglokalet maskinene var lokalisert i.

En annen utfordring er knyttet til brukervennligheten og funksjonaliteten til valgapplikasjonen eller stemmemaskinen, som for noen velgere kan framstå som god og intuitiv, men som for andre framstår som uforståelig.

Fordelene og utfordringene henger også sammen med hvor stemmingen finner sted, hjemmefra eller i et valglokale. For enkelte velgergrupper vil muligheten for å stemme hjemmefra over internett bety en stor forbedring i tilgjengelighet. Slike løsninger vil også innebære en generell økt tilgjengelighet. Om det stemmes i valglokalet eller hjemmefra, har imidlertid også betydning for myndighetenes mulighet til å sikre at velgeren stemmer alene. Dette hensynet kan kun ivaretas dersom stemmingen foregår i et lokale og på systemer som myndighetene har ansvaret for.

4.3.2 Forsøk med internettstemming i Norge

Forsøk med elektronisk stemming har blitt gjennomført to ganger i Norge, ved kommunestyre- og fylkestingsvalget i 2011 og ved stortingsvalget i 2013. En egen forskrift, gitt med hjemmel i valgloven § 15-1, regulerte forsøkene.70 Forsøkene innebar at velgerne kunne stemme over internett, fra en hvilken som helst datamaskin. Elektronisk stemming var bare et supplement til vanlig papirstemming og kun tilgjengelig under forhåndsstemmeperioden.

Ti kommuner ble valgt ut til å gjennomføre det første forsøket ved kommunestyre- og fylkestingsvalget i 2011.71 Fire av kommunene deltok samtidig i forsøket med nedsatt stemmerettsalder. Da det andre forsøket med internettstemming ble gjennomført, deltok to større kommuner72 i tillegg til de ti kommunene som hadde deltatt i 2011.

For å sikre at stemmingen foregikk uten press eller tvang, ble det lagt inn en rekke sikkerhetsmekanismer. Blant disse var muligheten for å stemme på nytt over internett flere ganger i løpet av forhåndsstemmeperioden og at en papirstemme avgitt i et valglokale (enten på forhånd eller på valgdagen) alltid ville overstyre en elektronisk stemme. Tanken bak disse mekanismene var at dersom en velger ble utsatt for press eller tvang da han eller hun stemte, kunne vedkommende stemme på nytt og i siste instans i et valglokale med valgmyndighetene til stede. I tillegg var det ment som en forsikring mot kjøp og salg av stemmer. Ettersom en kjøper aldri ville kunne vite om den avlagte stemmen var den endelige og tellende, ville det ikke ha noen verdi å betale for den.

Den allerede eksisterende ID-porten (som blant annet brukes til innlogging i bank og Skatteetaten) ble brukt til å autentisere velgerne som deltok i forsøket.

Stemmen ble kryptert idet velgeren sendte den inn. Det innebar at den var uleselig for både mennesker og datamaskiner. For å forsikre velgeren om at stemmen faktisk ble registrert riktig i datasystemet, fikk velgeren en «kvittering» i form av en SMS med en personlig returkode, som viste at stemmen var blitt registrert og med riktig innhold. Koden ga ingen informasjon i seg selv, men kunne sjekkes mot et spesiallaget valgkort. Stemmen forble kryptert helt fram til opptelling på valgnatten. For å sikre de elektroniske stemmene mot dataangrep utenfra under opptellingen ble hele opptellingen utført på maskiner som ikke var eller hadde vært tilkoblet internett. Dette er likevel ingen garanti for at maskinene ikke kan være manipulert under transporten fra leverandør til kunde.

I 2013 ble et internettvalgstyre opprettet med ansvar for å påse at stemmingen og opptellingen foregikk på korrekt vis. Internettvalgstyret fikk også ansvaret for å stanse muligheten til å stemme over internett dersom det inntraff en hendelse som medførte at valget ikke kunne gjennomføres i samsvar med regelverket.

4.3.3 Erfaringer fra forsøkene

De to forsøkene ble grundig evaluert av flere uavhengige forskningsmiljøer.73 Evalueringene utredet blant annet hvilken betydning internettstemming hadde for tilgjengelighet og valgdeltakelse, hvorvidt velgerne hadde tillit til forsøket, og hvilke holdninger velgerne hadde til hemmelig valg og internettstemming. En del av evalueringsoppdraget så videre på om forsøket førte til en mer effektiv stemmeopptelling og raskere valgresultat, og redegjorde for internasjonale erfaringer med internettstemming.74

Valgdeltakelse og oppslutning om forsøket

Et sentralt funn var at valgdeltakelsen ikke økte som følge av muligheten for å stemme over internett. Forsøket førte altså ikke til økt valgdeltakelse til tross for den økte tilgjengeligheten det ga velgerne. Forskerne fant at de som stemte over internett, i stor grad var de samme som vanligvis stemte med papirsedler. Dette samsvarer med forskning på feltet og funn fra andre land, som viser tilsvarende: Det er ikke hjemmesitterne som mobiliseres til å stemme ved innføring av elektronisk stemming, men heller personer som pleier å stemme på tradisjonelt vis.75

Ulikheter i valgdeltakelsen knyttet til variabler som utdanning, inntekt og etnisk bakgrunn ble hverken forsterket eller utjevnet av muligheten for å stemme over internett. Andelen som stemte over internett, steg i takt med stigende inntekt, og personer med liten eller ingen utdanning stemte i langt mindre grad over internett enn personer med høyere utdanning.

Forsøkene viste at det var mange som ønsket å teste muligheten for å stemme over internett. I 2011 var andelen 26 prosent, mens i 2013 var den økt til 37 prosent i de «gamle» forsøkskommunene og 33 prosent i de to nye forsøkskommunene. Dette er høyt sammenliknet med andre land med liknende erfaringer.

Ettersom fire av forsøkskommunene også deltok i forsøket med nedsatt stemmerettsalder, muliggjorde det mer rettede studier mot stemmeadferden til 16- og 17-åringer. Evalueringen viste at flere av de aller yngste velgerne valgte å stemme på papir sammenliknet med andre unge velgere. For dem var det å stemme en sosial handling som de ønsket å gjøre i et valglokale. Også førstegangsvelgere i 18-årsalderen foretrakk å stemme på tradisjonelt vis.

Selv om ikke valgdeltakelsen økte, så var det en tydelig økning i hvor mange som forhåndsstemte i forsøkskommunene, både sammenliknet med tidligere valg og med landet som helhet. Av dem som valgte å stemme på forhånd, stemte over 70 prosent via internett.

Tilgjengelighet

For å undersøke om stemming via internett førte til økt tilgjengelighet for personer med nedsatt funksjonsevne, utførte forskerne i 2013 en brukerstudie med 30 personer. Flere av deltakerne opplevde at den tekniske løsningen ikke var enkel å ta i bruk, og noen mente den til og med var utilgjengelig. Noen opplevde at det var for liten skriftstørrelse på veiledende tekst, andre at det var manglende kompatibilitet med egne IKT-hjelpemidler. Men til tross for praktiske hindre var det flere som var villige til å bruke tid for å klare å internettstemme i eget hjem. Flertallet ønsket seg derfor muligheten til å stemme via internett. Ifølge forskerne var en forklaring på dette at mange personer med nedsatt funksjonsevne opplevde at de for første gang klarte å stemme på egen hånd og alene. Å stemme via internett ga dem en form for verdighet som de ikke hadde opplevd tidligere i et valglokale, ettersom de nå kunne stemme uten assistanse fra andre.

Holdninger til internettvalg

Evalueringen viste at et stort flertall av velgerne var positive til at det ble gjennomført et forsøk med internettstemming, spesielt de som hadde tatt del i forsøkene. Støtten til internettstemming forble stor, selv da det ble lagt til motargumenter i spørsmålsformuleringen. Påstanden om at «[p]rinsippet om hemmelig valg er så viktig at e-valg ikke bør innføres», sa godt over 70 prosent av de spurte i forsøkskommunene seg nokså eller helt uenig i. Likevel var det over halvparten av de spurte som var helt eller nokså enig i at «[d]et å stemme i valglokalet har en verdi i seg selv». Det var minimale partipolitiske forskjeller mellom velgernes holdninger til internettstemming.

Ved begge valg var det et overveldende flertall av de spurte som sa at en viktig grunn for at de stemte via internett, var at det var en enkel måte å stemme på. En stor andel begrunnet det også med at de var nysgjerrige på denne stemmemåten, eller med at de var tilhengere av elektronisk stemming. Fire prosent av dem som stemte over internett, oppga at de gjorde det fordi de hadde en funksjonsnedsettelse eller sykdom som gjorde det vanskelig å komme til valglokalet.

Av dem som valgte å stemme i et valglokale, oppga flertallet at en viktig grunn for dette var at de likte å stemme på tradisjonelt vis. Mange oppga også som grunn at de bodde i nærheten av et valglokale. Langt færre begrunnet at de stemte i et valglokale, med å være motstander av elektronisk stemming, eller med at de opplevde praktiske hindre rundt internettstemmingen.

Hemmelige valg

I forskriften til forsøket med internettvalg var det presisert at «velgeren skal selv påse at stemmegivningen foregår i enerom og usett». Dersom de stemte via internett, var det dermed velgernes eget ansvar å påse at valget foregikk usett, og at de befant seg alene. Et stort flertall av de spurte i forsøkskommunene var likevel nokså eller helt enig i påstanden om at det var staten, og ikke den enkelte velgeren, som måtte sikre at valget var hemmelig.

En fjerdedel av dem som stemte via internett, oppga i evalueringen at de gjorde det med andre personer til stede i rommet. Hvorvidt stemmingen foregikk uten at andre så på, vites ikke. Rundt halvparten av dem som svarte på undersøkelsen, sa seg enig i at det ikke burde være andre i rommet dersom en skulle stemme via internett. Mindre enn en halv prosent av dem som stemte via internett, oppga at andre som var til stede i rommet, forsøkte å påvirke stemmingen deres.

Sikkerhetsmekanismene som ble lagt til systemet, var en forutsetning for å kunne ivareta prinsippet om frie og hemmelige valg. Likevel var det mindre enn halvparten av de spurte som oppga riktig svar på hva som var den siste tellende stemmen. Sentrale sikkerhetsmekanismer for å ivareta hemmelig valg var altså ikke kjent for mange av velgerne som deltok i forsøket, til tross for informasjon om dette på blant annet valgkort og i selve løsningen.

4.3.4 Avslutning av forsøket

Etter det andre forsøket besluttet departementet at forsøk med internettstemming ikke skulle videreføres grunnet manglende politisk enighet rundt internettstemming. I pressemeldingen het det:

Regjeringen ønsker å sikre den høye tilliten som finnes til valggjennomføringen i Norge, og mener at det er uheldig med politisk uenighet knyttet til selve gjennomføringen av valget. […] Forsøkene som har vært gjennomført i 2011 og 2013 har gitt interessant og verdifull kunnskap og erfaring. Når det ikke er et bredt politisk ønske om å innføre internettstemmegivning, har regjeringen konkludert med at det ikke hensiktsmessig å bruke penger og tid på flere forsøk.76

Det var ingen påfølgende debatt i Stortinget ved behandlingen av saken. I sin innstilling bemerket kontroll- og konstitusjonskomiteen at evalueringsrapporten hadde kommet fram til at det ikke var mulig å sikre hemmelig valg over internett:

[…] komiteen [har] merket seg hovedkonklusjonen om at det ikke er mulig i tilstrekkelig grad å sikre betryggende omgivelser for hemmelig stemmegivning over nettet – nettopp av den grunn at man ikke kontrollerer, og det er vel heller ingen som ønsker et samfunn som kontrollerer avstemningsforholdene i de tusen hjem. Så komiteen antar med dette at internettstemming som et alminnelig alternativ til forhåndsstemming og fremmøte på valgting for tiden ikke er realiserbart, og tar til etterretning departementets vurdering.77

4.3.5 Europarådets anbefalinger og internasjonal erfaring

Europarådet har kommet med internasjonale standarder for elektronisk stemming. De er ikke rettslig bindende, men gir noen generelle retningslinjer. En viktig forutsetning er at systemet skal være like pålitelig og sikkert som demokratiske valg som holdes uten bruk av elektroniske hjelpemidler. Hensikten med retningslinjene er å gi land som ønsker å innføre elektroniske valg, noen minimumsstandarder å se hen til for å sikre at prinsippene for gjennomføring av demokratiske valg blir ivaretatt.

Da anbefalingene fra Europarådet kom ut i 2004, var det få land i Europa som hadde erfaring med elektronisk stemming. De var således basert mer på teoretiske prinsipper enn på praktisk erfaring. Etter hvert som flere land fikk samlet erfaringer, enten gjennom forsøk (som i Norge og Sveits) eller ved full innføring (som i Estland), ble det behov for å oppdatere standardene i lys av utviklingen som var skjedd. I 2017 kom en oppdatert versjon som utvidet definisjonen av elektroniske valg til å omfatte også maskinell opptellingen av stemmer (skanning). Nye, strengere krav til risikohåndtering er tatt inn, samt at det nå kreves løsninger som gir mulighet for både universell og individuell etterprøvbarhet.78 Standardene anbefaler også at elektroniske valgsystemer innføres gradvis, med en mulighetsstudie og grundig testing før det anvendes ved valg.

Stemmemaskiner i kontrollerte omgivelser anvendes i dag i en del land, som USA, Brasil og India. Valg i ukontrollerte omgivelser over internett har også blitt utprøvd noen steder, men så langt er det svært få land som har innført dette som en permanent ordning. Det er redegjort nærmere om internasjonale erfaringer med ulike former for elektronisk stemming i tekstboks 4.2.

Boks 4.2 Erfaring med internettstemming og andre former for elektronisk stemming internasjonalt

Estland

Estland var det første landet i verden som tilbydde alle stemmeberettigede å stemme over internett ved valg. Det ble innført som en permanent del av valgsystemet ved lokalvalgene i 2005, uten at landet hadde hatt noen forsøk med denne typen valg i forkant. Siden ble ordningen utvidet til å gjelde ved nasjonale valg og valg til Europaparlamentet. Internettstemming er kun et supplement til ordinært valg med papirsedler og tillates kun i forhåndsstemmeperioden (på sju dager). Andelen som stemmer over internett, har økt gradvis, fra like i underkant av 2 prosent av stemmene ved lokalvalget i 2005 til 32 prosent ved lokalvalget i 2017. Også andelen som stemmer over internett ved parlamentsvalgene, har økt, fra rundt 5 prosent ved valget i 2007 og til om lag 44 prosent ved parlamentsvalget i 2019.1

Innføringen av elektronisk stemming i Estland må sees i sammenheng med landets teknologiske utvikling. Helt siden tidlig på 1990-tallet har Estland vært langt framme i utviklingen av teknologisk infrastruktur. Landet ansees i dag som et av de mest avanserte i verden hva gjelder informasjonsteknologi. I 2002 ble digitale ID-kort innført og er nå obligatorisk for alle estlendere å ha. Kortene brukes blant annet ved elektronisk stemming.

Frankrike

I 2012 fikk franskmenn bosatt i utlandet for første gang lov til å stemme elektronisk over internett ved nasjonale valg (kun parlamentsvalg, ikke presidentvalg). Elektronisk stemming var et supplement til å bruke papirstemmesedler, men velgerne fikk kun lov til å stemme én gang. I 2017 ble muligheten for internettstemming for personer bosatt i utlandet suspendert etter bekymringer om sikkerheten i systemet og faren for hackerangrep og manipulasjon av valget.4

Sveits

Sveits har hatt forsøksordning med internettvalg i ukontrollerte omgivelser. Men til forskjell fra Norge har forsøksordningen i Sveits pågått i nær 15 år. Sveits skiller seg betydelig fra Norge hva gjelder hyppighet av valg og bruken av stemmemetoder. I Sveits er det svært vanlig med brevstemming, og de har valg i form av folkeavstemninger eller ordinære valg flere ganger per år.

Den føderale valgloven åpner for å innføre internettstemming som en prøveordning for de delstatene (kantonene) som ønsker det, som et supplement til bruk av papirstemmesedler. Flere kantoner har prøvd ut elektronisk stemming over internett for sveitsere bosatt i utlandet, og i noen kantoner har det også vært tillatt for stemmeberettigede bosatt i Sveits.2 Våren 2019 var det planer for å implementere e-valg som en av tre måter å stemme på i Sveits. Etter at det ble funnet store svakheter i et system utviklet på oppdrag av det sveitsiske postvesenet, noe som aktualiserte bekymringen for valgfusk, valgte regjeringen likevel ikke å gå videre med denne lovendringen, men heller å fortsette med utprøving av e-valg fram mot årsslutt 2020.3

Tyskland

Tyskland startet forsøk med elektroniske stemmemaskiner i 1998. Sju år senere, etter valget i 2005, ble det reist sak om lovligheten av slike stemmemaskiner for den tyske forfatningsdomstolen. I dom 2. mars 2009 kom domstolen til at bruken av elektroniske stemmemaskiner var i strid med grunnloven § 38, jf. § 20.5 Tysklands grunnlov slår fast at alle valg må være offentlige, og at de sentrale delene av et valg, fra selve stemmingen og til opptellingen, må være forståelige og observerbare for enhver velger. Domstolen mente bruken av stemmemaskinene ikke oppfylte disse kravene og dermed ikke overholdt grunnlovens bestemmelser.6

Nederland

I Nederland var det, fra slutten av 1990-tallet og fram til og med 2006, vanlig med stemmemaskiner i valglokalene. I 2006 ble det også lov for personer bosatt i utlandet å stemme via internett.7 Men etter at det i 2006 ble oppdaget store svakheter rundt sikkerheten ved flere stemmemaskiner, satte regjeringen ned en kommisjon for å vurdere bruken av elektroniske stemmesystemer. Rapporten var svært kritisk til regjeringens håndtering av elektronisk stemming. På basis av denne, og en etterfølgende rapport om valggjennomføringen i Nederland, besluttet regjeringen i 2007 å forby alle former for elektroniske valg og kun ha papirstemmesedler. Ved valget i 2017, etter nye bekymringer rundt datasikkerhet, ble det gjort ytterligere grep for å sikre valget mot dataangrep, og all bruk av teknologi ble forbudt tre måneder før valget.8

Sverige

I 2013 kom det ut en SOU: E-röstning och andra valfrågor. Ifølge utredningen var det

ett värde i sig att göra det enklare och mindre kostnadskrävande för väljarna att utöva sina demokratiska rättigheter. Ett sätt att uppnå det målet är att – under förutsättning att de höga säkerhetskrav som måste ställas på valförfarandet kan uppfyllas – tillåta e-röstning via internet från andra platser än vallokaler och röstningslokaler.9

Utredningen, som var skrevet av en parlamentarisk sammensatt komité oppnevnt av regjeringen, anbefalte at det så snart som mulig ble sett nærmere på hvilke forutsetninger som måtte på plass for å innføre elektronisk stemming via internett i ukontrollerte miljøer. Den anbefalte videre at innretningen av arbeidet burde gjøres slik at forsøk med internettstemming kunne finne sted ved valgene i 2018 i et representativt utvalg av kommuner. Utredningen viste til at internettvalg kunne gi velgere med funksjonsnedsettelser likere vilkår til å delta i valg og gjøre det enklere for velgere som stemte utenfor sin hjemkommune eller fra utlandet. Forslaget ble imidlertid ikke fulgt opp av regjeringen.

I dag er det ingen diskusjon om innføring av elektronisk stemming. Tvert imot understrekes det i nye rapporter om demokratiets tilstand i Sverige at valgsystemet deres er robust, blant annet fordi det er manuelt, desentralisert og transparent.10

Åland

Ved lagtingsvalget og kommunalvalget i Åland 2019 skulle det for første gang åpnes for elektronisk stemming over internett for alle velgere som er bosatt utenfor Åland. Valgloven ble endret for å innføre dette som en permanent ordning. Løsningen som skulle brukes, svarte til den som ble brukt i de norske forsøkene, og det skulle bare stemmes over internett i forhåndsstemmeperioden. Dagen før internettstemmingen skulle starte, ble det vedtatt å ikke gjennomføre elektronisk stemming over internett likevel. Bakgrunnen var at flere feil ble avdekket, mangelfull testing og usikkerhet knyttet til sikkerheten i ordningen.11

Finland

I desember 2017 ble en mulighetsstudie om elektronisk stemming i Finland publisert. Den var skrevet av en arbeidsgruppe oppnevnt av Justisdepartementet. Arbeidsgruppen konkluderte med at risikoene ved å innføre elektronisk stemming var større enn fordelene, og at spesielt tilliten til valgsystemet og dets gjennomføring ville kunne gå tapt dersom noe gikk galt. De frarådet derfor innføring av internettstemming ved valg. Arbeidsgruppen viste til at teknologien fortsatt ikke befinner seg på et tilstrekkelig høyt nivå for å kunne imøtese alle kravene til sikkerhet som valggjennomføringen må imøtekomme. De mente det også ville være vanskelig å sikre korrekt identifikasjon uten bruk av elektroniske ID-kort.12

Danmark

I Danmark har det vært lav interesse for elektronisk stemming. Elektronisk stemming har blitt prøvd ut i lokale folkeavstemninger, og i 2012 kom regjeringen med et forslag om å la de kommunene som ønsket det, ha slik stemming som et supplement til å bruke papirstemmesedler ved valg til Folketinget, Europaparlamentet og kommuner og regioner. Men forslaget fikk ikke støtte i Folketinget.13 Selv om elektronisk valg diskuteres i Danmark, er det i dag ingen planer om å innføre elektronisk stemming.14 Heller ikke maskinell opptelling av stemmer er aktuelt i Danmark.

1 Se «Statistics about Internet Voting in Estonia», Elections in Estonia, åpnet 31. januar 2020, https://www.valimised.ee/en/archive/statistics-about-internet-voting-estonia.

2 «Swiss e-Voting Poised for Expanded Roll-Out», SWI swissinfo.ch, 5. april 2017, https://www.swissinfo.ch/eng/politics/digital-democracy_swiss-e-voting-poised-for-expanded-roll-out/43087404.

3 «e-Voting: Federal Council to reframe trial phase and delay introduction as a regular voting channel», 27. juni 2019, https://www.bk.admin.ch/bk/en/home/dokumentation/medienmitteilungen.msg-id-75615.html.

4 «France Drops Electronic Voting for Citizens Abroad over Cybersecurity Fears», Reuters, 6. mars 2017, https://www.reuters.com/article/us-france-election-cyber-idUSKBN16D233.

5 BVerfG, Urteil des Zweiten Senats vom 03. März 2009 - 2 BvC 3/07.

6 «The Constitutionality of Electronic Voting in Germany», National Democratic Institute, 25. november 2013, https://www.ndi.org/e-voting-guide/examples/constitutionality-of-electronic-voting-germany.

7 Leontine Loeber, «E-voting in the Netherlands; past, current, future?» (Proceedings of the 6th international conference on electronic voting (EVOTE). TUT Press, Tallin, 2014).

8 Presentasjon fra J.G.C. (Jan-Kees) Wiebenga, leder av Nederlands Electoral Council, gitt på EMB-konferansen i Oslo 19. og 20. april 2018.

9 SOU 2013:24 E-röstning och andra valfrågor.

10 «Strategi för en stark demokrati – främja, förankra, försvara» (Regeringskansliet, 2018), https://www.regeringen.se/49f2a8/contentassets/64308b0cc8a14ddb8532ff541369c602/strategi-for-en-stark-demokrati---framja-forankra-forsvara.pdf.

11 «Rösta via internet – om du är bosatt utanför Åland», Ålands landskapsregering, åpnet 5. november 2019, https://www.val.ax/sa-har-rostar-du/rosta-internet-om-du-ar-bosatt-utanfor-aland.

12 «Nettiäänestys Suomessa. Esiselvitys» (Nettiäänestystyöryhmä, 2017), http://julkaisut.valtioneuvosto.fi/handle/10024/160413.

13 L 132 (2012–2013), Forslag til lov om ændring af lov om valg til Folketinget, lov om valg af danske medlemmer til Europa-Parlamentet og lov om kommunale og regionale valg. (Digital stemmeafgivning og stemmeoptælling m.v.). Framsatt 31. januar 2013 av økonomi- og indenrigsminister Margrethe Vestager.

14 Jakob Skaaning, «Derfor kommer du ikke til at stemme digitalt de næste mange år», DR, 21. november 2017, https://www.dr.dk/nyheder/politik/kv17/derfor-kommer-du-ikke-til-stemme-digitalt-de-naeste-mange-aar.

4.3.6 Utvalgets vurdering av elektronisk stemming

Utvalget har diskutert muligheter og konsekvenser av elektronisk stemming opp mot fire sentrale aspekter ved valg: tilgjengelighet, sikkerhet, hemmelighold og åpenhet. Utvalget har vurdert muligheter for elektronisk stemming både i valglokalet og utenfor valglokalet.

4.3.6.1 Tilgjengelighet

Tilgjengelighet handler om at alle velgerne skal ha mulighet til å stemme. I dagens system innebærer det at velgerne stemmer enten ved personlig oppmøte i et valglokale eller andre steder der det tas imot stemmer, ved brevstemming (utenlands) eller ved ambulerende stemming. Tilgjengelighet til valg handler også om å tilrettelegge slik at grupper med særlige behov kan stemme uten assistanse fra andre.

Utvalget har notert seg at Blindeforbundet og Funksjonshemmedes Fellesorganisasjon (FFO) mener at elektronisk stemming kan øke tilgjengeligheten for flere brukergrupper. Utvalget mener det er viktig å kunne tilrettelegge slik at alle personer, også de med funksjonsnedsettelser, kan stemme alene. Utvalget mener at elektronisk stemming kan gjøre det mulig for blinde og svaksynte å stemme alene. Det forutsetter imidlertid at den digitale utformingen er brukervennlig og kompatibel med ulike IKT-hjelpemidler. Utvalget er også opptatt av å legge til rette for høy valgdeltakelse. Forskning og erfaring viser imidlertid at internettvalg ikke – slik en kunne anta – øker valgdeltakelsen.

4.3.6.2 Sikkerhet

Sikkerhet ved valg innebærer at velgerne skal kunne være trygge på at stemmene ikke manipuleres på noen måte, at valget er hemmelig, at sensitiv data ikke spres, og at alle stemmer telles slik de blir avgitt. Utvalget anser sikkerheten ved valggjennomføringen som helt vesentlig for et demokratisk, fritt og trygt valg. Dersom sikkerheten rundt valg gjennomføringen svekkes, vil det få svært alvorlige konsekvenser både for valget som en sentral demokratisk ordning, for tilliten til valggjennomføringen og for valgresultatet. Utvalget peker på at det er sikkerhetsutfordringer knyttet til å stemme elektronisk både i valglokalet og hjemmefra.

IKT-systemer er i utgangspunktet sårbare for dataangrep. Både angrep fra ytre og indre hold kan plante skadevare (datavirus) i systemet, som igjen vil kunne manipulere og endre eller slette data. Sensitive data kan gå tapt, stjeles, modifiseres og/eller spres. Skadepotensialet ved slike angrep er stort og vil kunne ramme både enkeltindivider og samfunnet som helhet. Utvalget understreker at det også i dagens papirbaserte system gjøres feil som kan påvirke valgresultatet. Men det er stor forskjell på tilfeldige feil fra valgmedarbeidere og systematisk manipulering i retning av et bestemt utfall. Det må normalt gjøres feil fra flere valgmedarbeidere for at feilen(e) skal kunne påvirke valgresultatet. Ved tvil kan dessuten resultatet etterprøves ved at papirstemmene telles på nytt. Ved elektronisk stemming rekker det at kun én person hacker systemet for at valget kan påvirkes. Slik sett er skadepotensialet og -omfanget mye større ved digitale valgsystemer enn ved manuelle systemer.

Sikkerhetsutfordringene ved et digitalt valgsystem gjelder ikke bare det sentrale systemet, men også de ulike leddene i leveranse- og forvaltningskjeden, inkludert enhetene (PC-ene, telefonene mv.) som er koblet til systemet, og kommunikasjonen dem imellom. Ved elektronisk stemming blir det umulig for myndighetene å ivareta sikkerheten i alle ledd, og dermed er det en økt risiko for at systemet kan utsettes for uønskede hendelser uten at dette oppdages.

På den internasjonale konferansen for valgmyndigheter i Europa, EMB-konferansen, som i 2018 handlet om sikkerhet i valg, argumenterte flere eksperter på datasikkerhet og nettangrep at en aldri kan garantere for sikkerheten ved digitale stemmesystemer.79 Dette skyldes at den teknologiske utviklingen skjer så raskt at myndigheter og teknologieksperter vil ha svært vanskelig for å lage et system som med sikkerhet kan motstå eller avverge angrep. I praksis gir dette seg utslag i at sikkerheten til sist hviler på muligheten for å oppdage og respondere på angrep og å ha gode manuelle beredskapsrutiner og -tiltak. Denne erkjennelsen lå til grunn i det norske forsøket og i den estiske løsningen. Det kommer også til uttrykk i Europarådets anbefaling om elektroniske valg.

Utvalget understreker at det ikke bare er konkrete dataangrep som kan påføre skade. Dersom noen påstår at de har fått tilgang til systemet på en uautorisert måte, kan det være nok til å svekke eller ødelegge tilliten til valggjennomføringen. Det vil være vanskelig å bevise at ikke noe har skjedd, uten grundige og tidkrevende analyser, og selv da kan skaden allerede være et faktum. Utvalget mener at dersom det skal åpnes for elektronisk stemming, må myndighetene være beredte til å møte de sikkerhetsutfordringene som vil dukke opp, reelle eller påståtte, og villige til å bære risikoen ved slike utfordringer.

Utvalget peker på forskning og internasjonal erfaring som viser at elektronisk stemming over internett bare vil kunne være et supplement til å bruke papirstemmesedler på det nåværende tidspunktet, og at det fremdeles vil være behov for papirstemmer og valglokaler. Det skyldes både at de sikkerhetsmekanismene en har så langt for å unngå utilbørlig påvirkning ved internettstemming, forutsetter muligheten for å gå i et valglokale, og at ikke alle velgere vil ønske eller har mulighet til å stemme over internett. Utvalget understreker at det fortsatt må være gode manuelle beredskapsrutiner. I en slik situasjon må et «papirbasert system» være dimensjonert for, på kort varsel, å håndtere alle velgerne. Kommunene må dermed opprettholde sin bemanning, opplæring og fullgode, tilrettelagte valglokaler.

4.3.6.3 Hemmelig valg og utilbørlig påvirkning

Utvalget viser til at det er et grunnleggende prinsipp at valget skal være hemmelig. Tilsvarende er det et prinsipp at hver velger skal ha kun én stemme. I dagens system er det valgmyndighetene som skal garantere for disse prinsippene. I et valglokale vil en valgmedarbeider kunne si fra dersom en person kommer sammen med en annen person og ønsker å stemme for denne eller å være med inn i stemmeavlukket, og dermed avverge en slik hendelse. I det øyeblikket stemmingen flyttes ut av kontrollerte omgivelser, vil det ikke lenger være mulig for valgmyndighetene å kontrollere at stemmeavgivningen foregår i enerom og usett. Ved internettstemming er det velgeren selv som må påse at hun eller han stemmer usett (slik tilfellet også er når velgeren brevstemmer). Det vil derfor være vanskelig å hindre at personer stemmer sammen.

Utvalget ser at stemming i ukontrollerte omgivelser utfordrer prinsippet om hemmelig valg. Risikoen for at noen påvirkes på utilbørlig måte, eller for at det foregår kjøp og salg av stemmer, vil også øke dersom stemmingen foregår uten oppsyn fra valgmyndighetene. Forsøkene med elektronisk stemming i Norge søkte å redusere disse utfordringene gjennom en rekke sikkerhetsmekanismer. Interessen for å kjøpe stemmer antas å være avhengig av muligheten til å få en «kvittering» på stemmen, slik at kjøperen vet at han får det han betaler for. I de norske forsøkene ble det innført mekanismer som skulle forhindre muligheten for å gi en slik kvittering, gjennom at det var mulig å stemme flere ganger på internett i forhåndsstemmeperioden. I tillegg ville en papirstemme avgitt i et valglokale (enten på forhånd eller på valgdagen) alltid overstyre eventuelle elektroniske stemmer. Eventuelle kjøpere av stemmer ville dermed aldri vite om den stemmen de kjøpte, var den «gjeldende». Disse mekanismene var også ment som en sikkerhetsmekanisme for å unngå at personer avga stemme under press. Personer som var redd de skulle bli utsatt for tvang, kunne stemme på papir i forkant eller etterkant uten at dette ville bli oppdaget av den som utøvde tvang. Evalueringen viste imidlertid at det var krevende å formidle sikkerhetsmekanismene til velgerne, og at det var få som var kjent med dem.

4.3.6.4 Åpenhet og ansvar

Utvalget mener det er viktig for demokratiet at valg blir gjennomført på en åpen og observerbar måte som er lett forståelig for folk flest. Dette var noe forfatningsdomstolen i Tyskland la vekt på da den konkluderte med at elektroniske stemmemaskiner var i strid med landets grunnlov. Også Veneziakommisjonens nye standarder for elektronisk stemming vektlegger transparens og mulighet for å observere alle delene av et elektronisk stemmesystem.

Ved elektronisk stemming kan personer uten spesialkunnskap i liten grad forstå hva som skjer med stemmen etter at den er levert. Det vil ikke være mulig for den alminnelige velgeren å forstå algoritmene og sikkerhetselementene som ligger innbakt i det elektroniske systemet. Det kreves spesialkompetanse for å observere og kontrollere at stemmingen og opptellingen foregår korrekt. Når stemmer avlegges i et datasystem, med datafiler som eneste verifiseringskilde, vil kun et fåtall teknologieksperter reelt forstå de tekniske mekanismene bak systemet og kunne verifisere resultatene. Dette står i motsetning til papirbaserte valg, der stemmen er fysisk sporbar og opptellingen av stemmesedlene observerbar og kan kontrolleres. Dessuten kan stemmene telles på nytt ved tvil, tellingen er enkel og krever ikke spesialkompetanse.

Elektronisk stemming over internett har blitt sammenliknet med nettbank ved at det er et sted en gir fra seg sensitiv (personlig) informasjon i et datasystem over internett. De fleste som bruker nettbank, føler seg trygge på at sikkerheten rundt personopplysninger og egne penger ivaretas. Dette beror i stor grad på at hver enkelt har mulighet for å sjekke sin egen nettbank og dermed selv kunne følge med på og oppdage om noe er feil. I tillegg vil det i ettertid være mulig å rette eventuelle feil som oppdages. Skulle en feil i det elektroniske stemmesystemet oppdages, vil det kunne være umulig å rette, og selv feil som kan rettes, vil kunne få stor betydning for tilliten til valget.

Ved det norske forsøket var det innført flere mekanismer som skulle gi velgeren mulighet til å sjekke om stemmen var avgitt korrekt. Evalueringen viste imidlertid at velgerne ikke forstod hvordan disse mekanismene fungerte. For å kontrollere om stemmen ble telt korrekt, krevdes det spesialkompetanse. I sum er skadepotensialet langt større dersom noe går feil ved valg, enn dersom en feil skjer i forbindelse med en personlig tjeneste over internett.

I Norge er det lang tradisjon med desentralisert ansvar på valgområdet. Det er lokale folkevalgte organer som har ansvaret for at valget gjennomføres på en korrekt måte, og som godkjenner valgoppgjørene. Innføring av internettvalg utfordrer denne ansvarsdelingen. Lokale valgansvarlige vil måtte gi fra seg myndighet og ansvar til et annet organ, som et sentralt internettvalgstyre med bistand fra teknologieksperter. Stemmer som er avgitt over internett, blir overført til kommunenes valgoppgjør, men uten at de lokale valgmyndighetene vil kunne ha kontroll eller mulighet til å etterprøve eller vurdere om stemmene har blitt avgitt korrekt. Dersom en feil eller et angrep skjer, vil det med stor sannsynlighet være de tekniske ekspertene som oppdager feilen/bruddet først. Ansvar og kontroll flyttes i stor grad fra valgmyndighetene og til teknologieksperter ansatt i private selskaper som leverer teknologien. Utvalget mener det bør utredes nærmere hvilken betydning dette kan ha for tilliten til valget dersom elektronisk stemming innføres.

4.3.6.5 Utvalgets vurdering av om elektronisk stemming bør innføres i Norge

Utvalget mener at den høye graden av tillit som vi har til valggjennomføring i Norge i dag, er av stor verdi, og at det er nødvendig å opprettholde og beskytte den. Tillit tar lang tid å bygge opp, men kan svekkes raskt, noe også erfaringer fra andre land viser. For å opprettholde høy tillit til valget og for å sikre at valgene går rett for seg, er sikkerheten og påliteligheten i stemmesystemet svært viktig. Like viktig er det å kunne etterprøve og kontrollere at ingen manipulasjon eller sikkerhetsbrudd har skjedd ved stemmingen.

Flertallet i utvalget (alle unntatt Aarnes) mener det er viktig å få mer kunnskap om elektronisk stemming for å kunne gjøre gode vurderinger om hvilke muligheter og risikoer elektronisk stemming kan innebære. Disse medlemmene mener imidlertid at sikkerheten ved elektronisk stemming over internett ikke er god nok til å innføre en slik måte å stemme på i Norge på nåværende tidspunkt. Det at stemmer avgis på papir, som oppbevares, kontrolleres og telles flere ganger, er et grunnleggende element som gjør valget sikrere. Dette støttes også av vurderinger gjort av Valdal mfl. og NSM.80

Den teknologiske utviklingen går raskt, og disse medlemmene ser ikke bort fra at det vil kunne utvikles tekniske løsninger som er tilstrekkelig sikre til å kunne brukes til selve stemmingen. Disse medlemmene mener det bør utredes sikre løsninger som muliggjør elektronisk stemming i valglokalene, for å tilrettelegge bedre for velgere med funksjonsnedsettelser. I forkant av en mulig innføring må det gjennomføres grundige mulighetsstudier, i tråd med Europarådets anbefalinger, og det må gjøres sikkerhetsanalyser av hele verdikjeden.

Fem medlemmer av flertallet (Christensen, Holmås, Storberget, Aardal og Aatlo) mener at elektronisk stemming over internett der velgeren kan stemme hjemmefra, på sikt bør vurderes innført når sikkerheten er god nok. Videre mener disse medlemmene at løsningen som brukes, må inneholde mekanismer som skal sikre at velgeren stemmer hemmelig. Det bør eksempelvis være mulig for velgeren å stemme elektronisk flere ganger og å stemme på papir i et valglokale. Internettstemming bør også kun foregå i forhåndsstemmeperioden.

Tolv medlemmer av flertallet (Anundsen, Giertsen, Grimsrud, Hagen, Hoff, Holmøyvik, Høgestøl, Nygreen, Røhnebæk, Stokstad, Strømmen og Tørresdal) mener at stemming prinsipielt bør foregå i et valglokale, og at det heller ikke på sikt bør åpnes for stemming hjemmefra. Disse medlemmene mener at hemmelige valg ikke vil kunne ivaretas i tilstrekkelig grad dersom stemmingen flyttes ut av valglokalene og over i det private hjemmet. Det er myndighetene som må sørge for at prinsippet om hemmelig valg overholdes, dette vil det ikke være mulig å sikre ved elektronisk stemming hjemmefra. Disse medlemmene mener det ikke fullt ut vil være mulig å kontrollere at ingen blir presset til å stemme mot sin vilje, så lenge stemmingen ikke foregår i et valglokale.

Utvalgsmedlem Aarnes mener datasikkerheten er god nok i dag til at elektronisk stemming over internett kan innføres i Norge på det nåværende tidspunktet. Dette medlemmet mener at tiden er moden for å innføre en enklere måte å gjennomføre valg på, og viser blant annet til at teknologi brukes på mange andre viktige områder i samfunnet. Dette medlemmet peker videre på at velgerne forventer å kunne gjennomføre valg over internett, spesielt velgere med nedsatt funksjonsevne, og at valgmyndighetene ute i kommunene er klare for å møte utfordringen med å håndtere et sikkert elektronisk valgsystem.

Forsøk med elektronisk stemming for utvalgte velgere

Utvalget mener at det er svært viktig å sikre god tilgjengelighet og legger vekt på at flere brukergrupper har uttalt at elektronisk stemming over internett vil kunne bidra til å øke deres tilgjengelighet ved valg. Utvalget mener imidlertid at slike fordeler må veies opp mot andre hensyn, som sikkerheten ved valget og prinsippet om hemmelige valg.

Flertallet i utvalget (Anundsen, Grimsrud, Hagen, Hoff, Holmøyvik, Nygreen, Røhnebæk, Stokstad, Strømmen, Tørresdal og Aatlo) mener at å tilby elektronisk stemming over internett kun for noen velgergrupper, ut fra praktiske så vel som prinsipielle hensyn, vil være problematisk. Disse medlemmene peker på at elektronisk stemming over internett vil støte på de samme sikkerhetsutfordringene og dilemmaene knyttet til å sikre at valget er hemmelig, uavhengig av om det tilbys kun for en utvalgt velgergruppe eller for hele befolkningen. Det vil også ut fra personvernhensyn være svært betenkelig å merke av i manntallet for enkeltpersoner som på bakgrunn av særlige behov skal være berettiget til internettstemming. Dessuten vil det å tilby elektronisk stemming over internett kun for noen utvalgte brukergrupper stride mot prinsippet om universell utforming. Disse medlemmene viser videre til at det også vil være om lag like kostnadskrevende og risikofylt å innføre elektronisk stemming over internett, enten ordningen tilbys alle eller kun noen utvalgte velgergrupper.

Mindretallet i utvalget (Christensen, Giertsen, Holmås, Høgestøl, Storberget, Aardal og Aarnes) mener at det allerede på nåværende tidspunkt bør utredes om det er mulig å gjennomføre forsøk med elektronisk stemming over internett for enkelte velgergrupper. Dette kan være en måte å lære mer og høste erfaringer på. Prinsippet om hemmelig valg overholdes ikke for velgere som ikke kan stemme alene uten hjelp. I tillegg mener disse medlemmene at ordningen med brevstemmer fra velgere i utlandet er mindre sikker enn det en løsning med elektronisk stemming vil kunne være. Denne typen stemming er derfor egnet for forsøk.

Utvalgsmedlem Giertsen vil anbefale at eventuelle forsøk i første omgang skjer ved kommunestyrevalg i et mindre antall kommuner.

4.4 Utvalgets vurdering av teknologi og sikkerhet

4.4.1 Tillit og åpenhet

Tillit til at valg gjennomføres på en korrekt måte i tråd med regelverket, er grunnleggende for å ha et velfungerende demokrati. Både velgerne og de politiske partiene har et berettiget behov for å kunne stole på valgmyndighetene, dette inkluderer også teknologien som brukes. I Norge har befolkningen høy tillit til valggjennomføringen og til de politiske institusjonene. Dette er en viktig verdi og gjør det både enklere å gjennomføre valg og enklere å tilrettelegge godt for velgerne.

Når internasjonale valgobservatører besøker Norge, er det første de peker på, den høye graden av tillit. I mange andre land er det ikke en tilsvarende tillit, og det medfører behov for en rekke andre kontrollmekanismer som det ikke har vært behov for i Norge. I Norge kan valgstyrene bestå av politikere uten at noen politiske partier reiser tvil om valgstyret fatter de rette beslutningene uten å ta partipolitiske hensyn. I mange andre land er det ikke mulig å forhåndsstemme, da ingen har tillit til at valgmyndighetene oppbevarer stemmene på en betryggende måte. Dette er ingen problemstilling i Norge. Mange land har gjennomsiktige valgurner, slik at alle kan se at ingen i valgadministrasjonen har jukset og fylt opp valgurnen før stemmingen begynte.

Åpenhet har vært en viktig bærebjelke i valggjennomføringen i Norge og en viktig forutsetning for den høye tilliten. I Norge er mye av ansvaret for valggjennomføringen desentralisert. Kommunene har det største ansvaret for den praktiske gjennomføringen, mesteparten av dette gjøres av valgstyret i kommunen. Alle valgstyrets møter er åpne, og dette gjelder også møtet der opptellingen av stemmesedlene skjer. Det legger til rette for god kontroll på lokalt nivå, fra både lokale medier og befolkningen. Utvalget mener det er viktig at økt bruk av teknologi ikke fører til redusert åpenhet.

Det lokale ansvaret medfører også at løsninger kan tilpasses lokale behov. Dette er praktisk og nødvendig, all den tid det er svært stor forskjell på kommunene både når det gjelder areal og innbyggertall. Kommunene kan blant annet velge å organisere opptellingen i hver enkelt krets eller sentralt for hele kommunen. Kommunene kan også selv velge om de bare vil telle manuelt eller ved hjelp av skanning. Stemming, opptelling og kontroll skjer dermed på ulike måter i ulike kommuner. Utvalget ser at det kan være en motsetning mellom lokalt ansvar og mulighet for lokale tilpasninger og nødvendige tiltak for å gjøre bruken av teknologi sikrere, blant annet behov for å kunne stille tekniske krav til utstyr som skal brukes.

4.4.2 Risiko og sårbarhet

Utvalget peker på at det er noen særegne problemstillinger knyttet til valg. Dette skiller valg fra andre områder. Et forhold som gjør sikkerhet særlig viktig og krevende ved valg, er at det ikke nødvendigvis er tilstrekkelig at feilen oppdages, dersom den oppdages for sent. Er det slik at det ett år etter valget kommer fram at noen på en eller annen måte har klart å få tilgang til og eventuelt påvirket de tekniske systemene, og det ikke er de riktige personene som er valgt inn på Stortinget, vil det innebære store problemer både for tilliten til demokratiet og for legitimiteten til de vedtak dette Stortinget har fattet. En annen utfordring er at det ikke bare er et reelt brudd på sikkerheten som vil kunne føre til lavere tillit. Dersom noen klarer å sannsynliggjøre at de kan få (eller har fått) tilgang til systemet på en uautorisert måte, kan det være uheldig for tilliten til systemet.

På bakgrunn av de diskusjoner utvalget har hatt, og de innspill utvalget har fått fra blant annet sikkerhetsmyndighetene, mener utvalget at sikkerheten i valggjennomføringen er god. Utvalget merker seg at både NSM og utredningen til Proactima tydelig uttrykker at innføring av elektronisk stemming generelt sett, enten den foregår over internett eller via stemmemaskiner i valglokalet, vil øke sårbarheten. I tillegg merker utvalget seg at betydningen av å ha manuelle prosesser i tillegg til de tekniske løsningene bidrar til bedre kontroll og økt sikkerhet, men også til at avhengigheten av tekniske løsninger reduseres.

Utvalget mener at en viktig utfordring for våre demokratiske prosesser er desinformasjon og skjult påvirkning av kandidater og velgere i forkant av valggjennomføringen. Erfaringer fra valg i andre land viser at desinformasjon i tilknytning til valg er en utfordring.81 Teknikkene som blir brukt, omfatter automatiserte robotnettverk, menneskestyrte kontoer på sosiale medier og hybrider av de to. I framtiden kan en forvente at propagandateknikkene og algoritmene videreutvikles ved hjelp av kunstig intelligens, virtuell virkelighet og tingenes internett.82 Det er imidlertid til nå lite dokumentasjon på hvilken effekt desinformasjon og skjult påvirkning i praksis har hatt på valg.

Videre framhever utvalget at tiltak mot desinformasjon eller skjult valgpåvirkning er juridisk krevende. Det er vanskelig å trekke et klart skille mellom påvirkning som skjer gjennom demokratisk deltakelse og ytringsfriheten, og påvirkning som skjer gjennom desinformasjon, polarisering og forsterking av hatytringer, og som kan være skadelig for demokratiske prosesser. Både bruk og regulering av sosiale medier som arena for politisk påvirkning reiser dessuten spørsmål om personvern.

Utvalget mener regjeringen må se på hvordan desinformasjon påvirker risikoen for både selve valggjennomføringen og for samfunnet og demokratiet som helhet. Det er et paradoks at politisk TV-reklame er forbudt enten det er fordekt eller ikke, mens det er tillatt å kjøpe politisk reklame fra store teknologiselskaper som når ut til mange mennesker, og som kan målrettes på individnivå.

For at folk skal kunne ha tillit til demokratiet, er det derfor nødvendig med kunnskap om og forsvar mot desinformasjon. Utvalget er kjent med at det også arbeides med ulike tilnærminger knyttet til desinformasjon og valg i andre land, og mener regjeringen må se nærmere på erfaringer fra dette arbeidet. Utvalget mener også det er viktig med mer kunnskap om hvilken effekt desinformasjon og påvirkningsaksjoner faktisk har. Selv om noen ønsker å påvirke velgeren til å skifte standpunkt eller til å ikke bruke stemmeretten, er det ikke gitt at påvirkningsteknikkene alltid fungerer. Når det gjelder påvirkning av kandidater som stiller til valg, mener utvalget det er avgjørende for demokratiet vårt at folk ønsker å stille til valg og ikke presses eller trues til taushet og passivitet. Det er av den grunn viktig å arbeide for å redusere hatefulle ytringer og trusler mot kandidater og politikere generelt.

Utvalget ser positivt på at det arbeides tverrsektorielt med disse problemstillingene. Gjennom opplæring og bevisstgjøring kan både velgere og kandidater gjøres mer motstandsdyktige mot desinformasjon og påvirkningsaksjoner. Desinformasjon og påvirkningsaksjoner generelt er et komplisert tema som myndigheter i en rekke land arbeider med å sikre seg mot nå. Det faller utenfor dette utvalgets mandat og kompetanse å foreslå lovregulering og konkrete tiltak for å motvirke falske nyheter og andre former for påvirkningsaksjoner, trusler og press.

Utvalget ser med bekymring på at valgdata kan kobles til annen type informasjon. Slik sammenkobling av informasjon vil både kunne påvirke personvernet og kunne brukes til politisk påvirkning. Utvalget er kjent med at regjeringen arbeider med å nedsette en personvernkommisjon, og har spilt inn denne problemstillingen til dette arbeidet.

4.4.3 Regulering av sikkerhet

Utvalget mener det er viktig å sørge for at den digitale sikkerheten i demokratiske prosesser blir ivaretatt på en god måte og dekker hele verdikjeden. Utvalget observerer at både sikkerhetsloven og den nasjonale strategien for digital sikkerhet omtaler demokratiske prosesser spesifikt.

Kommunene i Norge er selvstendige rettssubjekter og et demokratisk folkevalgt nivå med ansvar for egen valgorganisering og egen IKT-sikkerhet. Utvalget mener det er fornuftig å lovfeste generelle krav til IKT-sikkerhet i hele verdikjeden til valggjennomføring. Et slikt lovkrav vil bidra til å redusere risiko for uønskede IKT-hendelser og styrke tilliten til de demokratiske prosessene og den digitale infrastrukturen som understøtter disse prosessene. Det vil også kunne bidra til å avklare ansvarsforhold knyttet til sikring og bruk av IKT-systemer i valggjennomføringen. Et slikt lovkrav vil også kunne støtte opp under den nasjonale strategien for digital sikkerhet.

Ettersom det på det nåværende tidspunkt er en del usikkerhet knyttet til hvilke konsekvenser ny sikkerhetslov vil få for valgområdet, har utvalget valgt å ikke utrede forslag til et lovkrav for IKT-sikkerhet. Utvalget mener det er viktig å kartlegge konsekvenser av et slikt lovkrav, og det må gjøres vurderinger knyttet til tilsyn, kontroll og eventuelle sanksjoner. Utvalget ber derfor departementet utrede denne problemstillingen videre. Utvalget viser videre til omtalen av bruken av EVA i valggjennomføringen i kapittel 12.

Utvalget understreker at dersom det i framtiden skulle bli bestemt at større deler av valgprosessen skal digitaliseres enn i dag, vil det være viktig å ha på plass regulering av IKT-sikkerheten i forkant.

4.4.4 Teknologinøytral lov

Utvalget mener teknologi er en sentral del av dagens valggjennomføring og at det er nødvendig å følge med på hvilke muligheter ny teknologi kan by på. Utvalget ønsker å lage en valglov som kan vare lenge, og mener at det derfor er viktig å ikke legge unødige begrensninger i lovverket på hvordan enkelte oppgaver skal løses. I mandatet er utvalget bedt om å lage en teknologinøytral lov. Utvalget mener imidlertid at valget mellom digitale eller manuelle rutiner i enkelte tilfeller har konsekvenser for sikkerheten i valggjennomføringen. Utvalget er av den oppfatning at loven på slike områder ikke kan være teknologinøytral.

Ettersom det er et stort flertall i utvalget som på det nåværende tidspunkt ikke ønsker å innføre elektronisk stemming, tar utvalget i den videre drøftingen utgangspunkt i at valget også framover skal gjennomføres med papirstemmesedler. Dette gjenspeiles også i lovforslaget utvalget fremmer.

Fotnoter

1.

Eirik Holmøyvik, «Klageordning for stortingsval», Vedlegg 1 til utredningen, 2020.

2.

Yngve Flo, «‘... en naturlig inndeling med sterk forankring i livsforholdene i landet’. Dei historiske føresetnader for valdistriktsinndelinga ved stortingsval», Vedlegg 2 til utredningen, 2018.

3.

Bjørn Erik Rasch, «Betydningen av inndeling i valgdistrikter», Vedlegg 3 til utredningen, 2018.

4.

Johannes Bergh og Atle Haugsgjerd, «Hvilken valgordning får flest velgere til å stemme? Om sammenhengen mellom valgordninger og valgdeltakelse», Vedlegg 5 til utredningen (Institutt for samfunnsforskning, 2018).

5.

Johannes Bergh og Jo Saglie, «Personvalg ved stortingsvalg: Konsekvenser av ulike valgordninger», Vedlegg 4 til utredningen (Institutt for samfunnsforskning, 2018).

6.

Anne-Kari Valdal mfl., «Sikkerheten i demokratiske prosesser i Norge», Vedlegg 6 til utredningen (Proactima, 2019).

7.

Grunnloven § 49 første ledd første punktum ble vedtatt i forbindelse med grunnlovsreformen i 2014 etter mønster fra SP artikkel 25 og især EMK protokoll 1 artikkel 3, se Dokument nr. 16 (2011–2012) s. 251–255 og Innst. 186 S (2013–2014) s. 32. Høyesterett har i en rekke dommer slått fast at tilsvarende grunnlovsbestemmelser skal tolkes i lys av de folkerettslige forbildene og praksis fra de internasjonale håndhevingsorganene, i første rekke den europeiske menneskerettsdomstolen, se for eksempel Rt. 2014 s. 1105 avsn. 28, Rt. 2015 s. 93 avsn. 57, Rt. 2015 og HR-2016-2554-P avsn. 81. Tilsvarende ble lagt til grunn av Menneskerettighetsutvalget og av Stortinget i forbindelse med grunnlovsreformen i 2014, se respektive Dokument nr. 16 (2011–2012) s. 89–90 og Innst. 186 S (2013–2014) s. 20.

8.

Den europeiske kommisjonen for demokrati gjennom lovgivning, også kalt «Veneziakommisjonen», er administrativt underlagt Europarådet. Kommisjonen, som gir juridisk bistand til både medlems- og observatørland i kommisjonen, består av høyt kvalifiserte jurister fra de 61 medlemslandene.

9.

Veneziakommisjonens «Regler for god praksis i valgsaker» blir også vektlagt ved tolkningen av EMK protokoll 1 artikkel 3, se for eksempel storkammerdommen Hirst mot Storbritannia (nr. 2), no. 74025/01 avsn. 71, og Grosaru mot Romania, no. 78039/01 avsn. 56.

10.

I NOU 2003: 19 Makt og demokrati kap. 2, skilles det mellom politisk makt, økonomisk makt og ideologisk makt.

11.

Document of the Copenhagen Meeting of the Conference on the Human Dimension of the CSCE, 29. juni 1990, paragraf 7.5, lyder:

To ensure that the will of the people serves as the basis of the authority of government, the participating States will

– respect the right of citizens to seek political or public office, individually or as representatives of political parties or organizations, without discrimination.

12.

Emilee Booth Chapman, «The Distinctive Value of Elections and the Case for Compulsory Voting», American Journal of Political Science 63, nr. 1 (januar 2019): 101–112, https://doi.org/10.1111/ajps.12393.

13.

Johannes Bergh og Atle Haugsgjerd, «Hvilken valgordning får flest velgere til å stemme? Om sammenhengen mellom valgordninger og valgdeltakelse» (Vedlegg 5 til utredningen, 2018) og Johannes Bergh og Dag Arne Christensen, «Hvem er hjemmesitterne?», i Lokalvalget 2015: et valg i kommunereformens tegn?, red. Jo Saglie og Dag Arne Christensen (Oslo: Abstrakt forlag, 2017), s. 61–78.

14.

Abdurashid Solijonov, «Voter Turnout Trends around the World» (Stockholm: International Institute for Democracy and Electoral Assistance (IDEA), 2016), s. 24, https://www.idea.int/sites/default/files/publications/voter-turnout-trends-around-the-world.pdf.

15.

«Unge menn med lav utdanning bruker stemmeretten minst», Statistisk sentralbyrå, 7. desember 2017, https://www.ssb.no/valg/artikler-og-publikasjoner/unge-menn-med-lav-utdanning-bruker-stemmeretten-minst.

16.

Innvandrere fra Norden, Nord-Amerika, Oseania og arbeidsinnvandrere som har kommet etter 1989, bytter sjelden statsborgerskap og har dermed ikke stemmerett ved stortingsvalg. Se «Stadig lavere andel som tar norsk statsborgerskap», Statistisk sentralbyrå, 7. desember 2015, https://www.ssb.no/befolkning/artikler-og-publikasjoner/stadig-lavere-andel-som-tar-norsk-statsborgerskap.

17.

«Valgdeltakelsen blant innvandrerne økte svakt», Statistisk sentralbyrå, 8. desember 2017, https://www.ssb.no/valg/artikler-og-publikasjoner/valgdeltakelsen-blant-innvandrerne-okte-svakt.

18.

Bernt Aardal, red. Valgdeltakelse og lokaldemokrati. Oslo: Kommneforlaget, 2002.

19.

Bergh og Haugsgjerd, «Hvilken valgordning får flest velgere til å stemme?».

20.

Bergh og Haugsgjerd, «Hvilken valgordning får flest velgere til å stemme?».

21.

André Blais, To Vote or Not to Vote? The Merits and Limits of Rational Choice Theory (Pittsburgh, Pa.: University of Pittsburgh Press, 2000), Daniel Stockemer, «What Affects Voter Turnout? A Review Article/Meta-Analysis of Aggregate Research», Government and Opposition 52, nr. 4 (oktober 2017): 698–722, https://doi.org/10.1017/gov.2016.30 og Bernt Aardal og Henry Valen, Konflikt og opinion (Oslo: NKS-forlaget, 1995).

22.

Lawrence Rose, «Normer og roller – borgerpliktens endelikt?», i Valgdeltakelse og lokaldemokrati, red. Bernt Aardal (Oslo: Kommuneforlaget, 2002), J. Eric Oliver, «City Size and Civic Involvement in Metropolitan America», American Political Science Review 94, nr. 2 (juni 2000): 361–73, https://doi.org/10.2307/2586017, Dag Arne Christensen mfl., «To valg med ny personvalgordning – Kontinuitet eller endring?», Rapport 9 (Bergen: Rokkansenteret, 2008).

23.

Rose, «Normer og roller – borgerpliktens endelikt?» og Oliver, «City Size and Civic Involvement in Metropolitan America».

24.

Dag Arne Christensen og Sveinung Arnesen, «Deltakelsen ved kommunestyrevalget 2011», i Et robust lokaldemokrati – lokalvalget i skyggen av 22. juli 2011, red. Johannes Bergh og Dag Arne Christensen (Oslo: Abstrakt forlag, 2013) og Dag Arne Christensen mfl., «Valgdeltagelsen ved kommunestyrevalget 2011», Rapport 1 (Oslo: Institutt for samfunnsforskning, 2013).

25.

Johannes Bergh og Dag Arne Christensen, «Hvem er hjemmesitterne?», i Lokalvalget 2015: et valg i kommunereformens tegn?, red. Jo Saglie og Dag Arne Christensen (Oslo: Abstrakt forlag, 2017)og Johannes Bergh og Dag Arne Christensen, «Sporadiske velgere eller permanente hjemmesittere? Om sosiale forskjeller i valgdeltakelse og velgermobilisering», i Velgere og valgkamp: En studie av stortingsvalget i 2017, red. Johannes Bergh og Bernt Aardal (Oslo: Cappelen Damm Akademisk, 2019).

26.

Bergh og Haugsgjerd, «Hvilken valgordning får flest velgere til å stemme?», s. 4–7.

27.

Sven G. Simonsen, Over sperregrensen: hvordan verdens valgordninger gjør stemmer til politisk makt (Oslo: Universitetsforlaget, 2019), s. 40.

28.

Bergh og Haugsgjerd, «Hvilken valgordning får flest velgere til å stemme?», s. 4–7.

29.

Stockemer, «What Affects Voter Turnout?», s. 704–705. Samtidig er valgdeltakelsen i systemer som har mange partier lavere enn i systemer med færre partier, se Bergh og Haugsgjerd, «Hvilken valgordning får flest velgere til å stemme?», s. 7.

30.

Daniel Stockemer, «District Magnitude and Electoral Turnout: A Macro-Level Global Analysis», Acta Politica 50, nr. 1 (januar 2015): 84–85, https://doi.org/10.1057/ ap.2013.35.

31.

Bergh og Haugsgjerd, «Hvilken valgordning får flest velgere til å stemme?», s. 9.

32.

André Blais og Kees Aarts, «Electoral Systems and Turnout», Acta Politica 41, nr. 2 (juli 2006): 180–96, https://doi.org/10.1057/palgrave.ap.5500148.

33.

Alan Renwick og Jean-Benoît Pilet, Faces on the ballot: The personalization of electoral systems in Europe, First edition (Oxford, United Kingdom: Oxford University Press, 2016), s. 251–265.

34.

Marcus Buck, Helge O. Larsen, og Tord Willumsen, Når folket får velge: forsøkene med direkte valg av ordfører som deltakelses- og styringsreform (Oslo: Kommuneforlaget, 2006) og Dag Arne Christensen og Jacob Aars, «Valg av ordfører ved supplerende stemmegivning – En empirisk analyse av ordførervalgene i 48 norske kommuner i 2007», Rapport 2 (Bergen: Rokkansenteret, 2008).

35.

Johannes Bergh mfl., «Effekter av en eventuell gjeninnføring av strykninger ved kommunestyrevalg», Rapport 5 (Oslo: Institutt for samfunnsforskning, 2009).

36.

Bergh og Haugsgjerd, «Hvilken valgordning får flest velgere til å stemme?», s. 13.

37.

Dag Arne Christensen mfl., «Valgdeltagelsen ved kommunestyrevalget 2011», Rapport 1 (Oslo: Institutt for samfunnsforskning, 2013). Analysen av valgdeltakelsen i norske kommuner ved stortingsvalget i 1997 hadde tilsvarende funn, se Dag Arne Christensen og Tor Midtbø, «Norsk valgdeltakelse i et makro-perspektiv», vedlegg til NOU (2001: 3) Velgere, valgordning, valgte, 2001.

38.

Signe Bock Segaard mfl., «Internettvalg – Hva gjør og mener velgerne», ISF rapport 2014:07 (Oslo: Institutt for samfunnsforskning, 2014), s. 46, og Signe Bock Segaard, Harald Baldersheim, og Jo Saglie, «E-valg i et demokratisk perspektiv», ISF rapport 2012:5 (Oslo: Institutt for samfunnsforskning, 2012).

39.

Bergh og Haugsgjerd, «Hvilken valgordning får flest velgere til å stemme?» og Johannes Bergh og Jo Saglie, «Valgdeltakelsen ved sametingsvalg: hvor viktig er tilgjengelighet?», i Sametingsvalg: velgere, partier, medier, red. Eva Josefsen og Jo Saglie (Oslo: Abstrakt forlag AS, 2011).

40.

Bergh og Haugsgjerd, «Hvilken valgordning får flest velgere til å stemme?».

41.

João Cancela og Benny Geys, «Explaining Voter Turnout: A Meta-Analysis of National and Subnational Elections», Electoral Studies 42 (juni 2016): 264–275, https://doi.org/ 10.1016/j.electstud.2016.03.005.

42.

Abdurashid Solijonov, «Voter Turnout Trends around the World» (Stockholm: International Institute for Democracy and Electoral Assistance (IDEA), 2016), https://www.idea.int/sites/default/files/publications/ voter-turnout-trends-around-the-world.pdf, s. 37.

43.

Peter Selb og Romain Lachat, «The More, the better? Counterfactual Evidence on the Effect of Compulsory Voting on the Consistency of Party Choice», European Journal of Political Research 48, nr. 5 (august 2009): 591, https://doi.org/10.1111/j.1475-6765.2009.01834.x.

44.

Victoria Anne Shineman, «If You Mobilize Them, They Will Become Informed: Experimental Evidence That Information Acquisition Is Endogenous to Costs and Incentives to Participate», British Journal of Political Science 48, nr. 1 (januar 2018): 189–211, https://doi.org/10.1017/ S0007123416000168.

45.

Vurdering av trusselbildet mot Norge er gjort av Proactima, se Anne-Kari Valdal mfl., «Sikkerheten i demokratiske prosesser i Norge». Vedlegg 6 til utredningen (Proactima, 2019). Vurderingen av aktører baserer seg på åpne etterretningskilder/trusselvurderinger fra eksempelvis PST og Etterretningstjenesten, og det refereres også fortløpende i teksten til andre informasjonskilder.

46.

Chloe Colliver mfl., «Smearing Sweden: International Influence Campaigns in the 2018 Swedish Election» (London: Institute for Strategic Dialogue (ISD) og LSE Institute of Global Affairs, 2018), https://www.isdglobal.org/isd-publications/smearing-sweden-international-influence-campaigns-in-the-2018-swedish-election/.

47.

Kati Pohjanpalo, «Finland Detects Cyber Attack on Online Election-Results Service» (Bloomberg, 10. april 2019), https://www.bloomberg.com/news/articles/2019-04-10/finland-detects-cyber-attack-on-online-election-results-service.

48.

NOU 2000: 24 Et sårbart samfunn. Utfordringer for sikkerhets- og beredskapsarbeidet i samfunnet.

49.

NOU 2006: 6 Når sikkerheten er viktigst. Beskyttelse av landets kritiske infrastrukturer og kritiske samfunnsfunksjoner.

50.

NOU 2015: 13 Digital sårbarhet – sikkert samfunn – Beskytte enkeltmennesker og samfunn i en digitalisert verden.

51.

NOU 2015: 13 s. 26.

52.

Rapporteringer fra for eksempel US-CERT, NSM, NorCERT, norske sikkerhetsmyndigheter og Næringslivets sikkerhetsråd.

53.

FOKUS 2018: Etterretningstjenestens vurdering av aktuelle sikkerhetsutfordringer (Etterretningstjenesten, 2018) og FOKUS 2019: Etterretningstjenestens vurdering av aktuelle sikkerhetsutfordringer (Etterretningstjenesten, 2019).

54.

FOKUS 2020: Etterretningstjenestens vurdering av aktuelle sikkerhetsutfordringer (Etterretningstjenesten, 2020).

55.

Nasjonal trusselvurdering 2020 (Politiets sikkerhetstjeneste (PST), 2020).

56.

NOU 2015: 13 s. 31.

57.

Peter Wolf, «Introducing Biometric Technology in Elections» (Stockholm: International Institute for Democracy and Electoral Assistance, 2017).

58.

«Status for prosjektet nye pass og nasjonale ID-kort», Politiet, 16. august 2019, https://www.politiet.no/aktuelt-tall-og-fakta/aktuelt/nyheter/2019/08/16/status-for-prosjektet-nye-pass-og-nasjonale-id-kort/.

59.

NOU 2018: 14 IKT-sikkerhet i alle ledd.

60.

Nasjonal strategi for digital sikkerhet (Departementene, 2019).

61.

«Internet Voting Pilot: Norway’s 2013 Parliamentary Elections», Expert Study Mission Report (The Carter Center, 19. mars 2014), https://www.regjeringen.no/globalassets/upload/krd/kampanjer/valgportal/valgobservatorer/2013/rapport_cartersenteret2013.pdf.

62.

Nasjonal trusselvurdering 2019 (Politiets sikkerhetstjeneste (PST), 2019).

63.

Valdal mfl., «Sikkerheten i demokratiske prosesser i Norge».

64.

Nasjonal trusselvurdering 2020 (Politiets sikkerhetstjeneste (PST), 2020).

65.

Se Valdal mfl., «Sikkerheten i demokratiske prosesser i Norge».

66.

Se Valdal mfl., «Sikkerheten i demokratiske prosesser i Norge».

67.

I en del sammenhenger internasjonalt brukes begrepet elektronisk stemming videre enn her. Bruk av maskinell opptelling, skanning, vil da også bli omfattet. Begrepet brukes her kun om bruk av teknologi i selve stemmingen.

68.

Det er også mulig å ha papirstemming fra ukontrollerte omgivelser, eksempelvis gjennom brevstemming. I enkelte land er dette en utbredt måte å stemme på. Det er også mulig å brevstemme ved norske valg, men da kun som en unntaksordning for velgere som oppholder seg utenriks og ikke har mulighet for å stemme på ordinær måte. Ordningen brukes lite og må ansees som en sikkerhetsventil for å sikre alle en mulighet til å stemme. Ved valget i 2017 ble det avgitt 762 brevstemmer totalt.

69.

Christine Fisher, «Researchers Easily Breached Voting Machines for the 2020 Election», Engadget, 27. september 2019, https://www.engadget.com/2019/09/27/us-voting-machines-hackers-2020-election/.

70.

Valgloven § 15-1 første ledd gir adgang til «forsøk der valg etter denne lov gjennomføres på andre måter enn det som følger av denne lov».

71.

Bodø, Bremanger, Hammerfest, Mandal, Radøy, Re, Sandnes, Tynset, Vefsn og Ålesund.

72.

Larvik og Fredrikstad.

73.

Et forskningsteam bestående av forskere fra Institutt for samfunnsforskning (ISF), i samarbeid med Norsk institutt for by- og regionforskning, Uni Rokkansenteret, Universitetet i Oslo og Norsk Regnesentral, fikk i oppdrag å gjennomføre evalueringene. Funn fra evalueringene ble oppsummert i to sluttrapporter: Signe Bock Segaard, Harald Baldersheim, og Jo Saglie, «E-valg i et demokratisk perspektiv», ISF rapport 2012:5 (Oslo: Institutt for samfunnsforskning, 2012) og Signe Bock Segaard mfl., «Internettvalg – Hva gjør og mener velgerne», ISF rapport 2014:07 (Oslo: Institutt for samfunnsforskning, 2014).

74.

Denne delen ble utført av International Foundation for Electoral Systems (IFES).

75.

I Estland for eksempel, som er et av få land som har innført elektronisk stemming over internett, er det også først og fremst personer som allerede pleier å stemme, som stemmer over internett. Se: Mihkel Solvak og Kristjan Vassil, E-Voting in Estonia: Technological Diffusion and Other Developments Over Ten Years (2005–2015) (Tartu, Estland: Johan Skytte Institute of Political Studies University of Tartu in cooperation with Estonian National Electoral Committee, 2016), http://citis.ut.ee/articles/other/book-e-voting-in-estonia.

76.

«Ikke flere forsøk med stemmegivning over Internett», Pressemelding, Kommunal- og moderniseringsdepartementet, 23. juni 2014, https://www.regjeringen.no/no/aktuelt/Ikke-flere-forsok-med-stemmegivning-over-Internett-/id764300/.

77.

Innst. 287 L (2014–2015).

78.

Dette var noe Norge, som første land i Europa, forsøkte å innarbeide i den e-valgløsningen som ble brukt i 2013.

79.

Informasjon hentet fra presentasjoner fra flere sikkerhetseksperter som deltok på EMB-konferansen (15th EMB Conference) i Oslo 19. og 20. april 2018. Veneziakommisjonen var arrangør av konferansen, i samarbeid med Kommunal- og moderniseringsdepartementet.

80.

Valdal mfl., «Sikkerheten i demokratiske prosesser i Norge».

81.

En rapport viste at det i hele 70 land er brukt algoritmer og målrettede propagandakampanjer via sosiale medier for å polarisere politiske meninger, forsterke meninger, skape mistillit eller svekke demokratiet. Se Samantha Bradshaw og Philip N. Howard, «The Global Disinformation Order: 2019 Global Inventory of Organised Social Media Manipulation», Working Paper 2019.3 (Oxford: The Computational Propaganda Project, 2019), https://comprop.oii.ox.ac.uk/research/cybertroops2019/.

82.

Tingenes internett, også kjent under det engelske begrepet Internet of Things (IoT), er nettverket av identifiserbare gjenstander som er utstyrt med elektronikk, programvare, sensorer, aktuatorer og nettverk som gjør gjenstandene i stand til å koble seg til hverandre og utveksle data.

Til dokumentets forside