NOU 2020: 6

Frie og hemmelige valg — Ny valglov

Til innholdsfortegnelse

1 Klageordning for stortingsval

Eirik Holmøyvik1

1.1 Innleiing

I dette notatet skal eg gjere greie for nokre rettslege utgangspunkt for ei ny klageordning for stortingsval. Eg skal drøfte to spørsmål:

Det fyrste spørsmålet er om den gjeldande klageordninga bestemt i Grunnlova og i vallova (punkt 2) er i samsvar med internasjonale standardar for vallovgjeving (punkt 3). Bakgrunnen her er kritikken frå OSSE/ODIHR og Veneziakommisjonen i 2010 (punkt 4). I tillegg er det rettspraksis ved Den europeiske menneskerettsdomstolen (EMD) som får konsekvensar for Noregs plikter etter Den europeiske menneskerettskonvensjonen (EMK) (punkt 5). Spørsmålet her er altså om vallovutvalet må gå inn for å endre den gjeldande klageordninga.

Det andre spørsmålet er kva krav dei internasjonale standardane stiller til ei eventuell ny norsk klageordning for stortingsval. Svaret på dette spørsmålet vil kome fram i gjennomgangen av dei internasjonale standardane og EMDs praksis.

Svaret på det fyrste spørsmålet vil vere at den gjeldande norske klageordninga med Stortinget som endeleg instans ikkje bør vidareførast. Difor vil eg for vallovutvalets vidare arbeid heilt kort gjere greie for klageordningane i våre nordiske naboland og Storbritannia (punkt 6). Til slutt vil eg skissere nokre moglege modellar for ei ny norsk klageordning og peike på vurderingar vallovutvalet må gjere i det vidare arbeidet (punkt 7).

I dette notatet drøftar eg ikkje klageordninga ved fylkestingsval og kommunestyreval. Synspunkta i notatet knytt til spørsmålet om domstolskontroll samanlikna med politisk eller administrativ kontroll av valtvistar vil likevel kunne overførast til fylkestingsval og kommunestyreval sidan desse etter gjeldande vallov er unnatekne domstolskontroll.2

1.2 Dagens system for klager ved stortingsval

Den gjeldande klageordninga ved stortingsval er styrt av to reglar i Grunnlova. Grl. § 55 seier at valstyret bestemmer tvistar om røysterett og at desse avgjerdene kan klagast inn for Stortinget. Grl. § 64 andre punktum seier at Stortinget avgjer om dei valde representantanes fullmakter er lovlege. Altså er det Stortinget som i siste instans avgjer tvistar om røysterett i forkant av stortingsvalet, og som avgjer tvistar knytt til valgjennomføringa i kraft av å endeleg godkjenne valresultatet.3

Å avgjere tvistar mellom private partar eller mellom private partar og staten på grunnlag av rettsreglar og med endeleg verknad høyrer under den dømande funksjonen i staten. Det er ikkje omstridd i norsk statsrett at Stortinget gjennom Grl. §§ 55 og 64 andre punktum utøver eksklusiv dømande verksemd i valtvistar.4 Grunnlova er slik til hinder for at domstolane kan overprøve Stortingets avgjerder i valtvistar.

I vallova kapittel 13 er det gjeve utfyllande reglar om klageordninga i samsvar med Grunnlovas skilje mellom røysterettsklager og klager på valgjennomføringa. For klager knytt til røysterett og høvet til å røyste er valstyret fyrsteinstans, medan Stortinget er klageinstans med innstilling frå riksvalstyret (§ 13-1). For klager på førebuing og gjennomføring av stortingsval er valstyret fyrsteinstans, medan riksvalstyret er klageinstans. Avgjerdene til riksvalstyret må deretter godkjennast av det nyvalde Stortinget (§ 13-3 (1)). Som nemnd bestemmer Grunnlova § 64 andre punktum at berre Stortinget kan kjenne valet i ein kommune eller i eit fylke ugyldig og påleggje omval. Vallova § 13-3 (3) bestemmer at dette berre skal skje dersom det er gjort feil som kan reknast med har påverka utfallet i valet, og som det ikkje er mogleg å rette.

Vidare inneheld vallova § 13-1 reglar om klagerett og fristar.

1.3 Europeiske standardar for vallovgjeving

Den sentrale europeiske standarden for vallovgjeving er Veneziakommisjonens Code of Good Practice in Electoral Matters frå 2002.5 Veneziakommisjonen er eit organ under Europarådet, og standardane den utviklar kan reknast som gjeldande for medlemsstatane i Europarådet. Vel og merke er det ikkje snakk om rettsleg bindande standardar. Veneziakommisjonens rapportar er formelt berre rådgjevande, og bindingsverknaden er politisk som såkalla «soft law». Likevel er det viktig å vere merksam på at EMD langt på veg har tolka standardane i Code of Good Practice in Electoral Matters inn i EMK protokoll 1 artikkel 3 (sjå punkt 5 under), som er rettsleg bindande for medlemsstatane.

I Code of Good Practice in Electoral Matters er prosessuelle garantiar ved valgjennomføring definerte i del 2 kapittel 3. Punkt 3.3 handlar om klagerett:

3.3. An effective system of appeal

  • a. The appeal body in electoral matters should be either an electoral commission or a court. For elections to Parliament, an appeal to Parliament may be provided for in first instance. In any case, final appeal to a court must be possible.

  • b. The procedure must be simple and devoid of formalism, in particular concerning the admissibility of appeals.

  • c. The appeal procedure and, in particular, the powers and responsibilities of the various bodies should be clearly regulated by law, so as to avoid conflicts of jurisdiction (whether positive or negative). Neither the appellants nor the authorities should be able to choose the appeal body.

  • d. The appeal body must have authority in particular over such matters as the right to vote – including electoral registers – and eligibility, the validity of candidatures, proper observance of election campaign rules and the outcome of the elections.

  • e. The appeal body must have authority to annul elections where irregularities may have affected the outcome. It must be possible to annul the entire election or merely the results for one constituency or one polling station. In the event of annulment, a new election must be called in the area concerned.

  • f. All candidates and all voters registered in the constituency concerned must be entitled to appeal. A reasonable quorum may be imposed for appeals by voters on the results of elections.

  • g. Time-limits for lodging and deciding appeals must be short (three to five days for each at first instance).

  • h. The applicant’s right to a hearing involving both parties must be protected.

  • i. Where the appeal body is a higher electoral commission, it must be able ex officio to rectify or set aside decisions taken by lower electoral commissions.

Når det gjeld spørsmålet om klageinstans slår punkt 3.3 bokstav a fast at statane både ein særskild og sjølvstendig valkommisjon og domstolane er akseptable institusjonar. For parlamentsval aksepterer Code of Good Practice in Electoral Matters at parlamentet behandlar klager i fyrste instans, men slår kategorisk fast at klagerett og endeleg avgjerd av ein domstol («court») må alltid vere mogleg. Den norske klageordninga skildra i punkt 2 ovanfor er med andre ord ikkje i samsvar med Europarådets standardar.

Eit anna spørsmål er kva føringar Code of Good Practice in Electoral Matters legg på vallovutvalets arbeid med ei ny norsk klageordning ved valtvistar. Code of Good Practice in Electoral Matters inneheld også ein rapport med forklaringar og utdjupingar av standardane. Her vert kravet om domstolsbehandling forklart og, viktig for vallovutvalets vurdering av moglege klageordningar, nyansert.6 I rapporten forkarar Veneziakommisjonen forbodet mot at parlamentet avgjer om valet er gyldig med at det kan føre til politiske avgjerder. Difor godtek Veneziakommisjonen berre at parlamentet avgjer om valet er gyldig i fyrste instans der ei slik ordning er innarbeidd, men legg til at «a judicial appeal» må alltid vere mogleg. Ordvalet her er viktig, då punkt 3.3 bokstav a i Code of Good Practice in Electoral Matters krev behandling i ein domstol («court»), medan forklaringa i rapporten berre krev at den endelege klagebehandlinga ved parlamentsval er «judicial».

Etter mitt syn må vi forstå Code of Good Practice in Electoral Matters slik at den ikkje nødvendigvis krev at klageinstansen er ein domstol, men at ein klageinstans i alle høve må oppfylle same rettstryggleikskrav i klagebehandlinga som ein domstol. Klagebehandlinga må altså vere judisiell også om den blir avgjort endeleg av eit organ utanfor domstolane. Denne tolkinga vert styrka av rapportens drøfting av klagebehandling i valkommisjonar. Her viser rapporten til at sjølv om valkommisjonar har den fordelen framfor domstolar at dei er spesialiserte på emnet, bør det av omsynet til rettstryggleik vere «some form of judicial supervision in place», typisk ved ein domstol («court»). Det Code of Good Practice in Electoral Matters krev er altså at klageinstansen er «judicial», ikkje at den formelt høyrer til statens domstolshierarki. Kravet om ei judisiell behandling av valtvistar stiller krav til klageinstansens formelle og reelle sjølvstende, juridisk-fagleg kompetanse, upartisk samansetnad, kompetanse til å gje bindande avgjerder og prosessuelle garantiar som kontradiktorisk saksbehandling.7

I Code of Good Practice in Electoral Matters del 2 punkt 3.3 går det også fram ei rekkje krav til klageinstansens kompetanse, klagerett og fristar. Så langt eg kan vurdere er dei gjeldande norske reglane i vallova kapittel 13 i samsvar med desse krava, med unnatak om kravet om korte fristar for avgjerd (3.3. bokstav g).

1.4 Kritikken frå Veneziakommisjonen og OSSE/ODIHR

I 2010 bad den norske regjeringa ved det dåverande Kommunal- og regionaldepartementet Veneziakommisjonen om ei vurdering («opinion») av den norske klageordninga ved valtvistar. Bakgrunnen for førespurnaden var merknader frå Office for Democratic Institutions and Human Rights under Organisasjonen for sikkerhet og samarbeid i Europa (OSSE/ODIHR) i samband med stortingsvalet i 2009. I merknadane peikte OSSE/ODIHR på at den norske klageordninga ved valtvistar ikkje opna for domstolskontroll, og at dette var i strid med internasjonale standardar. Vidare peikte OSSE/ODIHR på at vallova ikkje inneheldt tidsfristar for å trygge ei rask behandling av valtvistar.

Veneziakommisjonen leverte saman med OSSE/ODIHR ein rapport («opinion») i desember 2010.8 Konklusjonen var at ordninga med Stortinget som siste instans i valklager var i strid med internasjonale standardar, mellom anna Code of Good Practice in Electoral Matters. Rapporten viste til at etter dei internasjonale standardane måtte alle valrelaterte tvistar, både ved stortingsval og fylkesting- og kommuneval, kunne avgjerast med endeleg verknad av ein domstol («court»). Tvistar knytt til valresultatet burde kunne avgjerast endeleg av ein «high judicial body, such as the Supreme Court».9

Når det gjaldt moglege tiltak for å bringe norsk vallovgjeving i samsvar med internasjonale standardar, viste rapporten til fleire moglege modellar:

45. Allowing for final appeal on all electoral complaints can be achieved through various approaches: by using for appeals relevant bodies from the existing court structure, as is the case in Switzerland; by using an ad-hoc system of judicial bodies for all stages of the complaints and appeals process, as is the case in the United Kingdom; or by creating a standing specialised legal structure for complaints, as in Mexico. But international standards and commitments call for the final right of appeal to a court from decisions on all electoral matters made by the National Election Committee and Parliament of Norway, in the case of national elections, or the Ministry, in the case of local elections.

Sett i lys av den noko kategoriske konklusjonen om at alle valtvistar må avgjerast med endeleg verknad av ein domstol («court»), er det interessant at Veneziakommisjonen og OSSE/ODIHR også nemner ad-hoc «judicial bodies» og «a specialized legal structure for complaints». Etter mitt syn er det rimeleg klårt at Veneziakommisjonen og OSSE/ODIHR ikkje krev at alle valtvistar må kunne bringast inn for og avgjerast endeleg av dei ordinære domstolane. Særdomstolar vert eksplisitt nemnd som eit alternativ, men det er etter mitt syn ingenting i rapporten som tilseier at klageorganet formelt må definerast som ein domstol. Det sentrale er, som nemnd ovanfor i 3, at klageorganet uansett kvar det høyrer til i statens institusjonelle struktur, kan avgjere valtvistar med endeleg verknad etter ei judisiell behandling.

I rapporten rådde Veneziakommisjonen og OSSE/ODIHR Noreg til å innføre fristar for behandling av valklager og føreslo ulike modellar for dette.10

1.5 Den europeiske menneskerettskonvensjonens krav til behandling av valtvistar

1.5.1 Utgangspunkt

I Den europeiske menneskerettskonvensjonen (EMK) er rettar knytt til parlamentsval regulert i Protokoll 1 artikkel 3:

Right to free elections
The High Contracting Parties undertake to hold free elections at reasonable intervals by secret ballot, under conditions which will ensure the free expression of the opinion of the people in the choice of the legislature.

Sjølv om konvensjonsteksten ikkje seier noko om behandling av valtvistar, har EMD lagt til grunn at «the existence of a domestic system for effective examination of individual complaints and appeals in matters concerning electoral rights is one of the essential guarantees of free and fair elections.»11 EMK Protokoll 1 artikkel 3 stiller altså krav om at lovverket i medlemsstatane gjev effektiv og reell prøving av valklager gjennom heile valprosessen.

Spørsmålet er vidare om EMK stiller krav om at valtvistar blir behandla av domstolar eller om administrative organ eller parlamentet sjølv kan behandle desse med endeleg verknad. Her er det grunn til å merke seg at i alle fall for valtvistar knytt til sjølve valresultatet, har EMD konsekvent lagt til grunn at slike tvistar er politiske og ikkje «civil rights and obligations», som etter EMK art. 6 gjev rett til domstolsbehandling.12

Utviklinga i EMDs praksis peikar likevel i retning av at høve til domstolsbehandling blir rekna som ein viktig garanti for effektiv og reell behandling av valtvistar. Ein sentral dom i denne samanhengen er Grosaru mot Romania frå 2010. Eg vil difor kommentere særskild denne dommen og faktum i saka.

1.5.2 EMDs dom i Grosaru mot Romania

For vurderinga av tvisteløysingsmekanismane i den norske ordninga er dommen i Grosaru mot Romania viktig av to grunnar: For det fyrste gjeld dommen ei tvisteløysingsordning som har vesentlege fellestrekk med den norske. For det andre er denne dommen den fyrste gongen EMD konstaterer at manglande domstolsbehandling av valklager kan vere eit brot med retten til effektivt rettsmiddel i EMK art. 13.

Grosaru-dommen gjaldt ein tvist om tildelinga av eit mandat i parlamentet, som etter den rumenske vallova var reservert den italienske minoriteten i Romania. Klagaren hadde vore kandidat i parlamentsvalet i 2000, og meinte at han hadde vunne mandatet ved å ha fått flest røyster på landsbasis. Det sentrale valbyrået hadde derimot tildelt ein annan kandidat mandatet. Denne andre kandidaten hadde fått færre røyster på landsbasis, men flest i ein av valkrinsane. Lova var uklår på kva som var rett mandatfordeling i eit slikt tilfelle. Det sentrale valbyrået tolka lova slik at territorial representasjon måtte gå føre nasjonal representasjon. Ein klage til Det sentrale valbyrået vart avvist, og klagaren gjekk deretter til den rumenske forfatningsdomstolen, som avviste klagen på grunnlag av manglande jurisdiksjon. Klagaren tok deretter saka inn for Deputerkammeret i det rumenske parlamentet, som avviste klagen på same grunnlag som Det sentrale valbyrået.

Som bakgrunn for tolkinga av EMK protokoll 1 artikkel 3 presenterte EMD ei komparativ oversikt over tvisteløysingsmodellar i Europarådets medlemsstatar. Denne viste variasjon i tvisteløysingsmodellar innanfor fire hovudkategoriar. I nokre land, inkludert Romania, var den sentrale valadministrasjonen klageorgan. Den mest utbreidde modellen inneheldt klageordningar til ulike typar domstolar eller uavhengige klageinstitusjonar for valtvistar, som Valprövningsnämnden i Sverige. Sveits utgjorde ein eigen modell, der kantonregjeringa var klageorgan. Her var det uansett høve til å klage avgjerdene inn for den føderale høgsteretten. I ein fjerde hovudkategori var det parlamentet sjølv som i siste instans avgjorde om valresultatet var gyldig. Her viste EMD til tre land: Belgia, Luxemburg og Italia. EMD oversåg altså at også Noreg har denne modellen. EMD kommenterte til denne siste modellen at godkjenning av valresultatet i parlamentet ikkje var til hinder for domstolsprøving dersom parlamentets godkjenning berre hadde ein overordna politisk kontrollfunksjon.13 På generelt grunnlag viste likevel EMD til at tendensen i Europa var at tvistar om valresultatet vart behandla av domstolar, og at denne utviklinga også var i samsvar med Veneziakommisjonens krav om domstolskontroll, sidan verken parlamentet eller administrative valkommisjonar kunne gje tilsvarande rettstryggleiksgarantiar.14

I lys av denne innleiande kommentaren er det ikkje overraskande at EMD var kritisk til at klagarens klage vart behandla fyrst av Det sentrale valbyrået og deretter med endeleg verknad av Deputerkammeret i det rumenske parlamentet.

På generelt grunnlag la EMD til grunn i samsvar med etablert praksis at det sentrale føremålet med EMK Protokoll 1 artikkel 3 var å verne mot vilkårlege inngrep i retten til frie og hemmelege val, inkludert retten til å stille til val. Dette omfatta også eit vern mot vilkårlege avgjerder under valoppgjeret. EMD stilte deretter opp tre generelle krav for å hindre vilkårlege avgjerder i samband med valoppgjeret: 1) Avgjerdene må gjerast av institusjonar «which can provide a minimum of guarantees of its impartiality», 2) institusjonane må ikkje kunne utøve vidtgåande fritt skjøn, kompetansen må vere presist definert i lov, og 3) prosedyrane for avgjerder om valresultatet, i dette tilfellet tildeling av mandat, må garantere rettferdige og objektive avgjerder og verne mot maktmisbruk.15

Det konkrete spørsmålet for EMD var om den rumenske vallova var tolka og gjennomført vilkårleg i strid med EMK Protokoll 1 Artikkel 3. Konklusjonen var at EMK var krenka som følgje av to omstende. For det fyrste var reglane i den rumenske vallova om tildeling av mandat til nasjonale minoritetar for uklåre til å tilfredsstille presisjonskrava EMK stiller. For det andre, og det er det sentrale for vallovutvalets problemstilling, konkluderte EMD med at klagaren ikkje hadde hatt tilgang til ein reell og upartisk klageinstans. Her la EMD vekt på at både Det sentrale valbyrået og i endå større grad Deputerkammeret i parlamentet var samansett av representantar frå politiske parti med sterke personlege interesser i avgjerda. Grunngjevinga til EMD lyder slik:

54. Moreover, the Court notes that the Central Electoral Office and the Chamber of Deputies Validation Commission examined the applicant’s challenge and rejected it as being ill-founded. In the Court’s opinion, however, an individual whose appointment as an MP has been rejected has legitimate grounds to fear that the large majority of members of the body having examined the lawfulness of the elections, more specifically the members representing the other political parties of the Central Electoral Office, may have an interest contrary to his own. The rules of composition of that body, made up of a large number of members representing political parties, do not therefore appear to be such as to provide a sufficient guarantee of impartiality. The same conclusion holds good a fortiori for the Chamber of Deputies Validation Commission.
55. Furthermore, the Court notes that no national court ruled on the interpretation of the legal provision at issue. Thus, the Supreme Court of Justice rejected the applicant’s challenge as being inadmissible, considering that the decisions of the Central Electoral Office were final. Subsequently, the Constitutional Court informed the applicant that it had no jurisdiction in electoral matters. In that connection, the Court points out that in Babenko (cited above), it had ruled that the fact that the applicant’s allegations had been examined in the context of judicial proceedings was significant.
56. That approach has, moreover, been confirmed by the Venice Commission in its Code of Good Practice in Electoral Matters, which recommends judicial review of the application of electoral rules, possibly in addition to appeals to the electoral commissions or before parliament (see paragraph 22 above). The comparative-law materials also show that several Council of Europe member States have adopted judicial review and only a few States still maintain purely political supervision of elections (see paragraph 28 above).

Sidan klagarens sak ikkje hadde vore vurdert av ein domstol, vurderte EMD også om Romania hadde brote EMK artikkel 13 om rett til effektivt rettsmiddel («effective remedy») ved nasjonale instansar mot «prosedable» påstandar om konvensjonskrenkingar.16 EMD kom til at dette var tilfelle, og viste som grunngjeving berre til avsnitt 55 og 56 i dommen, sitert ovanfor. Sidan EMD i desse avsnitta framhevar at ingen domstol hadde behandla klagen, og viser her til Veneziakommisjonens tilråding om domstolskontroll, er det nærliggjande å tolke EMD slik at valordningar som ikkje tilbyr domstolskontroll av valresultat lett vil bryte med statanes plikt i EMK art. 13 om å tilby effektive rettsmiddel mot konvensjonskrenkingar, i dette tilfellet retten til frie og hemmelege val.17

Det er likevel ikkje sikkert at vi må lese Grosaru-dommen slik at EMK artikkel 13 alltid krev domstolskontroll av valklager. I dommen går ikkje EMD inn på kva som generelt skal til for å oppfylle kravet om effektivt rettsmiddel for valklager. Dette vert påpeikt av dommar Ziemele i eit særvotum, der han viser til at domstolen ikkje grunngjev konklusjonen om mangel på effektivt rettsmiddel på annan måte enn å vise til at klage til domstol ikkje var mogleg. Dommar Ziemele er ikkje usamd i konklusjonen i denne saka, men han spør om EMK artikkel 13 alltid krev domstolsbehandling ved valklager, eller om også administrative klageordningar kan gje klagarane eit effektivt rettsmiddel mot brot på konvensjonsrettane.18

Det er grunn til å merke seg at EMD var kritisk til om Det sentrale valbyrået i Romania var tilstrekkeleg upartisk sjølv om det hadde særskild juridisk kompetanse ved at sju av tjuetre medlemmar var høgsterettsdommarar. Problemet var at dei resterande seksten medlemmane var representantar frå dei politiske partia.19 Dette tilseier varsemd med å inkludere representantar frå politiske parti i tvisteløysingsorgan knytt til val. EMK Protokoll 1 artikkel 3 lest i lys av artikkel 13 krev i alle høve at klageinstansen ved valtvistar er upartisk.

EMD definerer ikkje i Grosaru-dommen nærare kva som meir allment ligg i kravet om ein upartisk («impartial») klageinstans. I denne vurderinga kan det vere nærliggjande å sjå til EMDs omfattande praksis om artikkel 6, som tilsvarande gjev rett til rettargang ved ein upartisk domstol. Sjølve den rettslege definisjonen av «impartial» må vere den same for alle artiklane i EMK, sjølv om terskelen kan tenkast å variere med samanhengen og kva organ det er snakk om. I ei rekkje dommar om artikkel 6 har EMD presisert at i omgrepet «impartial» ligg det både ein subjektiv og ein objektiv test.20 Den subjektive testen går ut på å påvise at ein dommar, eller i vårt tilfelle ein klageinstans, hadde gjort seg opp ei personleg meining i saka på førehand eller på annan måte vore partisk ved avgjerda av saka. Den objektive testen går ut å sjå etter ytre omstende ved institusjonen, slik som samansetning og prosessform, som for utanforståande kan så tvil om institusjonen vil opptre upartisk i ei konkret sak. Det var ein slik objektiv test EMD la til grunn i Grosaru-dommen, og som følgjeleg bør vere rettleiande for vallovutvalets vurderingar i samband med ei ny norsk klageordning.

1.5.3 EMDs praksis etter Grosaru-dommen

Rettsoppfatninga i Grosaru-dommen er seinare vidareført i Paunović og Milivojević mot Serbia frå 2016.21 Her hadde det serbiske parlamentet oppheva klagarens mandat som parlamentsmedlem. Klagaren gjekk deretter til serbisk høgsterett og til konstitusjonsdomstolen for å få parlamentets vedtak oppheva. Begge domstolane avviste klagen på prosessuelt grunnlag. På dette punktet kom EMD til at klagaren ikkje hadde hatt tilgang til eit effektivt rettsmiddel etter EMK art. 13 til vern av rettane i protokoll 1 artikkel 3.22 Den serbiske regjeringa hevda overfor EMD at klagaren kunne ha sett fram eit sivilt søksmål mot staten, men denne påstanden vart avvist av EMD fordi regjeringa ikkje kunne påvise at domstolane hadde kompetanse til å gjere om parlamentets vedtak. Synspunktet synest altså å vere at i tilfelle der parlamentet åleine avgjer tvistar knytt til fordeling av mandat eller andre «post-election disputes», må det vere tilgang til domstolskontroll eller tilsvarande judisiell behandling desse avgjerdene.

Spørsmålet om parlamentets endelege godkjenning av valresultatet oppfyller vilkåra i EMK P1-3 og art. 13, vil venteleg få ei prinsipiell avklaring av EMD i nær framtid. I juni 2019 tok storkammeret i EMD opp til behandling ei sak mot Belgia som er spissa til å gjelde dette prinsippspørsmålet.23 Spørsmålet i saka Mugemangango mot Belgia er om behandling av valklager i parlamentet, utan høve til å klage til eit sjølvstendig og upartisk organ, gjev adekvate og tilstrekkelege prosessuelle garantiar mot vilkårlege vedtak. I den konkrete saka hadde delstatsparlamentet i Vallonia avvist ein klage frå ein kandidat på at det hadde skjedd feil ved teljinga av røystene etter valet i 2014. Den belgiske ordninga, som no skal prøvast av storkammeret i EMD, skil seg ikkje vesentleg frå den norske klageordninga ved stortingsval. Dommen vil difor få stor overføringsverdi for Noreg, både i resultatet og i eventuelle prosessuelle krav EMD vil stille til behandling av klager på godkjenning av valresultatet. Høyring vart gjennomført i desember 2019, og dommen er venta i fyrste halvdel av 2020.

Ei samanfatning av EMDs praksis syner at domstolskontroll av valtvistar i utgangspunktet oppfyller krava etter EMK protokoll 1 artikkel 3 om effektiv og reell prøving av valtvistar (sjå 5.1 ovanfor).24 Likevel er det ikkje slik at formell domstolskontroll er tilstrekkeleg dersom denne ikkje medfører ei reell prøving av tvisten eller ikkje gjev tilstrekkelege garantiar mot vilkårlege avgjerder.25 Uansett korleis ei framtidig norsk klageordning blir utforma, må den sikre at klageinstansen har tilstrekkeleg kompetanse og er samansett slik at den kan gjere ei sjølvstendig og upartisk prøving av valtvistar.

1.5.4 EMK og norsk lov

Eg gjer merksam på at EMK Protokoll 1 artikkel 3 gjeld som norsk lov etter menneskerettslova § 2 nr. 1 bokstav a.26 Ved motstrid mellom EMK og anna norsk lov, inkludert vallova, seier menneskerettslova § 3 at EMK skal gå føre. Denne fortrinnsretten til EMK gjeld likevel ikkje overfor Grunnlova, og dermed ikkje reglane i Grl. §§ 55 og 64 andre punktum om valklager. Den individuelle retten til frie og hemmelege val er likevel også verna i Grunnlova § 49 fyrste ledd andre punktum. Denne retten kom inn i Grunnlova ved menneskerettsreforma i 2014. Førearbeida til den nye § 49 fyrste ledd andre punktum peikar i retning av at vi også på dette området må tolke Grunnlova i lys av EMK protokoll 1 artikkel 3 og EMDs praksis om denne.27 Retten til effektiv prøving av valtvistar er av EMD tolka inn i EMK Protokoll 1 artikkel 3 som «one of the essential guarantees of free and fair elections».28 Det er difor grunn til å tru at norske domstolar vil gjere det same for den tilsvarande retten i Grunnlova § 49 fyrste ledd andre punktum.29

Samstundes er Grunnlova §§ 55 og 64 andre punktum tydelege på at Stortinget avgjer valtvistar med endeleg verknad. I lys av den klåre ordlyden i desse og den faste og langvarige praksisen, kan Stortingets kompetanse vanskeleg tolkast innskrenkande i lys av den nyare regelen i § 49 fyrste ledd andre punktum. Ei slik innskrenkande tolking ville ha kravd tydeleg grunnlag i Stortingets grunnlovvedtak i 2014, noko som ikkje er tilfelle. Med dette er det ei klår spenning mellom den i Grunnlova nyare retten til frie og hemmelege val i § 49 fyrste ledd andre punktum, tolka i lys av EMK, og Grunnlovas reglar om valklager i §§ 55 og 64 andre punktum.

1.5.5 Konklusjon

Gjennomgangen av EMDs praksis syner at EMK protokoll 1 artikkel 3 krev ei reell og effektiv behandling av valtvistar. I dette kravet ligg det ein føresetnad om at valtvistar i siste instans kan prøvast judisielt av ein upartisk klageinstans. Domstolar oppfyller klårt desse krava, men også andre organ kan etter omstenda oppfylle krava.

Ser vi på den gjeldande norske klageordninga for valtvistar (punkt 2), er det vanskeleg å sjå at ho er i samsvar med dei nemnde krava etter EMK. Valtvistar er avskorne frå domstolsbehandling, og Stortinget er endeleg klageinstans. Stortinget er i denne samanhengen ikkje upartisk, vurdert objektivt. Partia og representantane på det nyvalde Stortinget vil ha særskild interesse i utfallet av klager på valresultatet. Det er også tvilsamt om Stortingets behandling av valklager oppfyller kravet til judisiell prøving.

1.6 Kort om ordningar i andre land

1.6.1 Innleiing

I Europa finn vi i dag fleire modellar for klageordningar ved valtvistar. Eg har ikkje gjort ei systematisk utgreiing, men det synest klårt at den mest utbreidde modellen i Europa i dag er høve til behandling av valklager innanfor det ordinære domstolssystemet. Dette kan vere endeleg avgjerd i forfatningsdomstolen som i Tyskland, i den ordinære høgsteretten som i Sveits eller i forvaltningshøgsteretten som i Finland.30

Ein annan modell er særskilde valdomstolar eller andre sjølvstendige klageinstansar. I Hellas blir klager på valresultatet behandla av ein særskild domstol samansett av presidentane og medlemer av dei ulike øvste domstolane.31 I Storbritannia blir klager på valresultatet behandla av ad hoc-valdomstolar med to dommar, og som blir oppretta for kvar einskild klage.32 I Sverige blir alle valrelaterte klager endeleg avgjort av ei særskild valprøvingsnemnd.

Ein tredje modell er den vi følgjer i Noreg, og som lét parlamentet avgjere klager på valresultatet og, i nokre land også andre valrealterte klager. Denne modellen finn vi òg i Nederland, Danmark, Island, Luxemburg, Italia og Belgia.33

Sidan vi finn alle dei tre modellane i dei nordiske landa skal eg nedanfor sjå litt nærare på dei nordiske valklageordningane.

1.6.2 Danmark

Danmark er saman med Noreg eitt av få land i Europa der parlamentet er siste instans for klager på valtvistar.34 Den danske grunnlova § 33 bestemmer tilsvarande § 64 andre punktum i den norske grunnlova at «Folketinget afgør selv gyldigheden af sine medlemmers valg samt spørgsmål om, hvorvidt et medlem har mistet sin valgbarhed.» Dei nærare reglane er gjevne i valgloven av 2017 kapittel 11. Alle med røysterett kan klage på folketingsval, og denne sendast økonomi- og innanriksministeren, som vidaresender klagene til Folketinget (§ 87). Som i Noreg kan ikkje Folketingets avgjerder prøvast for domstolane. I dansk juridisk teori er det likevel teke til orde for at domstolane i ekstraordinære tilfelle, til dømes der Folketingets vedtak om mandatfordeling har karakter av maktmisbruk og rein sjikane av politiske motstandarar.35 Domstolane kan også prøve valstyresmaktenes vedtak om røysterettsvilkåra i den danske grunnlova § 29 er oppfylte. Dette er spørsmål om vedkomande har dansk innføddsrett, har nådd myndig alder og om vedkomande er umyndiggjort.36

1.6.3 Sverige

I Sverige blir klager på riksdagsval avgjort av ei særskild valprøvingsnemnd utpeikt av Riksdagen.37 Det følgjer av den svenske grunnlova (Regeringsformen) at avgjerdene til valprøvingsnemnda er endelege og kan ikkje overprøvast av domstolane.38 Det betyr av valprøvingsnemnda er siste instans for alle valrelaterte klager, og nemnda kan overprøve alle avgjerder til dei administrative valstyresmaktene.39 Valprøvingsnemnda kan prøve valresultatet, oppheve val og bestemme omval i ein valkrins dersom den finn feil som kan ha påverka resultatet. Valprøvingsnemnda kan òg pålegge vitnemål ved ein domstol og hente inn bevis etter same reglar som domstolane.40

Medlemene i valprøvingsnemnda veljast av Riksdagen etter kvart ordinære riksdagsval, og medlemene sit i nemnda til neste ordinære riksdagsval er kjend lovleg. Valprøvingsnemnda har sju medlemmer. Leiaren skal veljast særskild og må vere eller har vore dommar og kan ikkje vere medlem i Riksdagen. Det er derimot ingen særskilde krav til dei resterande seks medlemene, og desse er i dag alle medlemer av Riksdagen frå ulike parti.41

1.6.4 Finland

Finland følgjer ein modell med domstolsprøving.42 Alle klager på valresultatet skal bringast inn for dei ordinære forvaltningsdomstolane, som behandlar saka etter ein hasteprosedyre («brådskande ordning»). Avgjerda der kan deretter ankast inn for Högsta förvaltningsdomstolen. Dersom forvaltningsdomstolen kjem til at valgjennomføringa har vore i strid med lova, og at lovbrotet «uppenbart» har påverka valresultatet, skal det lysast ut nyval i den aktuelle valkrinsen. Den finske vallova skil mellom to typar valklager. Klager om at vedtak om valresultatet er i strid med lova kan setjast fram av den vedtaket direkte gjeld, kandidatane og partia. Klager på feil i valgjennomføringa med verknad for valresultatet kan setjast fram av alle med røysterett.43

1.7 Vurderingar

På grunnlag av drøftingane ovanfor er det etter mitt syn klårt at den gjeldande norske klageordninga ved valtvistar må endrast. Sjølv om eit fåtal europeiske statar framleis lét parlamentet avgjere valtvistar som i Noreg, er denne ordninga i strid med rådande europeiske standardar for vallovgjeving. Det er også usikkert om ei konkret avgjerd frå Stortinget som klageinstans vil oppfylle krava til upartisk behandling i EMK protokoll 1 artikkel 3 og retten til effektivt rettsmiddel i artikkel 13.

Ei ny norsk klageordning for valtvistar kan tenkast innrettast på ulike måtar. Eg vil nemne tre moglege modellar med ulike fordelar og ulemper. I alle tilfella er det snakk om instansar for endeleg avgjerd av valtvistar. Føresetnaden er at valtvistar blir behandla av valstyra (på ulike nivå) i fyrste instans som etter dagens ordning.

Dei ordinære domstolane

Fordelen med å overføre valtvistar til dei ordinære domstolane er at desse kan gje ei upartisk og fullgod judisiell behandling som utan vidare oppfyller krava i EMK. Bruk av dei ordinære domstolane vil heller ikkje krevje institusjonelle endringar eller nyvinningar. Potensielle ulemper med dei allmenne domstolane kan vere mindre ekspertise på vallovgjeving, ressursmangel og høve til å levere avgjerder innan kort tid. Dei særlege omsyna til rask behandling av valtvistar vil krevje tilpassa prosessreglar. Også instansordninga kan tilpassast særtrekka til valklager, til dømes ved at valtvistar kan klagast direkte inn for lagmannsretten med endeleg avgjerd i Høgsterett.

Særskild valdomstol

Fordelen med særskilde valdomstolar er at desse vil kunne få særskild ekspertise på vallovgjeving og at dei vil vere i beredskap i samband med val og kunne behandle saker raskt. Ein slik særdomstol vil vere ei nyvinning i norsk rett, og frå politisk og fagleg hald har det tradisjonelt vore ein viss skepsis mot særdomstolar i Noreg.44 Vi har likevel fleire særdomstolar i Noreg: Arbeidsretten,45 jordskifteretten,46 Utmarksdomstolen for Finnmark47 og Riksretten.48 Valdomstolar kan opprettast ad hoc for kvar klage som i Storbritannia eller vere ein permanent domstol samansett av dommarar frå andre domstolar på rotasjonsbasis.

Særskild valnemnd

Fordelen med ei særskild valnemnd er den som for særskilde valdomstolar nemnd over. Skilnaden mellom ei nemnd og ein domstol kan vere formell dersom nemnda er samansett av personar som oppfyller krava til dommar og dersom saksbehandlinga oppfyller rettstryggleiksgarantiane ved domstolsbehandling. I norsk rett er det ikkje eit skarpt funksjonelt skilje mellom judisiell og administrativ behandling. Vi har i Noreg fleire nemnder som formelt er forvaltningsorgan, men som i praksis fungerer som domstolar, til dømes Trygderetten og Fylkesnemndene for barnevern og sosiale saker. Føresetnaden for ei valnemnd må vere at ho kan avgjere valtvistar upartisk etter judisiell behandling som oppfyller krava i EMK. I lys av EMDs praksis og Veneziakommisjonens klåre tilråding om domstolskontroll, bør ei eventuell norsk valklagenemnd ha sterkare dommarrepresentasjon enn i Sverige (sjå 6.3). Dette vil gje nemnda juridisk kompetanse tilsvarande ein domstol og gjere ho objektivt upartisk. Til dømes kan ei valklagenemnd ha sju medlemer, der fire er juristar med dommarkompetanse og tre er lekfolk. Medlemene i nemnda kan veljast av Stortinget med verknad for neste stortingsval. Sitjande stortingsrepresentantar bør ikkje kunne veljast til medlemer av nemnda. For å gjere nemnda meir objektivt upartisk kan krinsen av personar som ikkje kan veljast utvidast til å omfatte statsrådar, statssekretærar, politiske rådgjevarar i departementa og på Stortinget, og andre som kan tenkast å ha særleg interesse i nemndas avgjerder. Av den same grunnen må medlemer som blir oppført på vallister fråtre nemnda. Difor bør det også veljast varamedlemer til nemnda.

Vi kan òg tenkje oss ein blanda modell etter kva steg i valprosessen klagen gjeld. Til dømes kan røysterettstvistar før valet gå for ordinære domstolar, medan klager på valgjennomføringa elles og på valresultatet kan gå for ein særskild valdomstol eller valnemnd.

Ein del spørsmål er felles for alle modellane. Eit spørsmål er på kva nivå klageordninga skal regulerast. Etter mitt syn bør reglane om klagerett og klageorganets samansetnad og kompetanse går fram av Grunnlova. Andre reglar, som fristreglar og saksbehandlingsreglar, kan går fram av vallova. Eit anna spørsmål gjeld krav til sjølve klagen og vilkår for å gjere om valresultatet. Dagens regel om at feilen må ha påverka valresultatet bør vidareførast. For å hindre misbruk av klageordninga kan vallovutvalet også vurdere å innføre eit minstekrav til støtte for klager på valresultatet, til dømes i form av eit minste tal på signaturar.49 Andre spørsmål gjeld fristar og saksbehandlingsreglar. Desse må tilpassast modellen for klageinstans og eg vil difor ikkje gå inn på dei her.

Fotnoter

1.

Professor ved Det juridiske fakultet, Universitetet i Bergen.

2.

Sjå vallova § 13-2 (4). Sjå likevel Rt. 1962 s. 751, som opna for at den allmenne forvaltningsrettslege læra om maktmisbruk kan opne for domstolskontroll i særlege tilfelle. Om dette synspunktet står seg mot den seinare og eksplisitte føresegna i vallova § 13-2 (4) er derimot usikkert.

3.

Vedtaka Stortinget gjer i samband med valklager skjer på innstilling frå fullmaktskomiteen saman med ein førebuande fullmaktskomité utpeikt av det føregåande stortinget, sjå Stortingets forretningsorden §§ 1 og 3.

4.

Sjå til dømes Eivind Smith, Konstitusjonelt demokrati, fjerde utgåve, Bergen 2017 s. 262.

5.

Sjå Venice Commission CDL-AD(2002)23, Code of Good Practice in Electoral Matters, tilgjengeleg elektronisk på http://www.venice.coe.int/webforms/documents/CDL-AD(2002)023rev.aspx.

6.

Sjå Venice Commission CDL-AD(2002)23 Code of Good Practice in Electoral Matters, Explanatory Report, II. 3.3.

7.

Ei slik funksjonell tilnærming er i samsvar med EMDs tolking av domstolsomgrepet («tribunal») etter EMK artikkel 6. Sjå tilsvarande i Veneziakommisjonens amicus curiae-innlegg til EMD frå 2019 i storkammersaka Mugemangango v. Belgium, CDL-AD(2019)021-e, Amicus curiae brief for the European Court of Human Rights in the case of Mugemangango v. Belgium on procedural safeguards which a State must ensure in procedures challenging the result of an election or the distribution of seats, adopted by the Council for Democratic Elections, tilgjengeleg elektronisk på https://www.venice.coe.int/webforms/documents/default.aspx?pdffile=CDL-AD(2019)021-e.

8.

Sjå Venice Commission (CDL-AD(2010)046 Joint Opinion on the Electoral Legislation of Norway, tilgjengeleg elektronisk på http://www.venice.coe.int/webforms/documents/?pdf=CDL-AD(2010)046-e.

9.

Sjå Venice Commission (CDL-AD(2010)046 Joint Opinion on the Electoral Legislation of Norway, avsn. 44.

10.

Sjå Venice Commission (CDL-AD(2010)046 Joint Opinion on the Electoral Legislation of Norway, avsn. 44–47.

11.

Sjå til dømes Namat Aliyev v. Azerbaijan, Judgement 8 April 2010, Application no. 18705/06, avsn. 81.

12.

Sjå I. Z. v. Greece, 28 February 1994, Application no. 18997/91.

13.

Sjå Grosaru v. Romania, Judgement 2 March 2010, Application no. 78039/01, avsn. 30.

14.

Sjå Grosaru v. Romania, Judgement 2 March 2010, Application no. 78039/01, avsn. 26.

15.

Sjå Grosaru v. Romania, Judgement 2 March 2010, Application no. 78039/01, avsn. 47.

16.

Sjå Grosaru v. Romania, Judgement 2 March 2010, Application no. 78039/01, avsn. 62. I saker der klagen har vore gjenstand for nasjonal domstolsbehandling, vil EMD ikkje prøve artikkel 13, sjå Sjå Paunović and Milivojević v. Serbia, Judgement 24 May 2016, Application no. 41683/06 avsn. 68.

17.

At domstolskontroll er vesentleg for at klagebehandlinga ikkje skal få eit vilkårleg preg går også fram av Babenko v. Ukraine, Décision 4 mai 1999, requête no 43476/98.

18.

Dommar Ziemele viser i denne samanhengen (avsn. 5 i særvotumet) til at Veneziakommisjonens Code of Good Practice in Electoral Matters i punkt 3.3 sidestiller «electoral commission» med domstolar som klageinstansar ved valklager. Her underslår han likevel at sidestillinga av valkommisjonar og domstolar berre gjeld den fyrste klageinstansen i valtvistar. Same punkt i Veneziakommisjonens retningsliner seier nemleg at i ved parlamentsval skal det alltid vere mogleg med endeleg anke til ein domstol.

19.

Sjå Grosaru v. Romania, Judgement 2 March 2010, Application no. 78039/01, avsn. 54 og 34.

20.

Sjå til dømes Micallef v. Malta, Judgement 15 October 2009 (G.C.), Application no. 17056/06.

21.

Sjå Paunović and Milivojević v. Serbia, Judgement 24 May 2016, Application no. 41683/06.

22.

Sjå Paunović and Milivojević v. Serbia, Judgement 24 May 2016, Application no. 41683/06 avsn. 72 jf. 46-48.

23.

Sjå Mugemangango c. Belgique, no. 310/15. Sjå også Veneziakommisjonens amicus curiae-innlegg CDL-AD(2019)021-e, Amicus curiae brief for the European Court of Human Rights in the case of Mugemangango v. Belgium on procedural safeguards which a State must ensure in procedures challenging the result of an election or the distribution of seats, adopted by the Council for Democratic Elections, tilgjengeleg elektronisk på https://www.venice.coe.int/webforms/documents/default.aspx?pdffile=CDL-AD(2019)021-e.

24.

Den grunnleggjande dommen er Babenko v. Ukraine, Décision 4 mai 1999, requête no 43476/98. For eit seinare døme på at EMD har konstatert at nasjonal domstolsbehandling er tilfredsstillande, sjå Uspaksich v. Lithuania, Judgement 20 December 2016, Application no. 14737/08.

25.

EMD har i ein ny og viktig dom konkludert med at russiske domstolars behandling av klager etter parlamentsvalet i 2011 ikkje oppfylte krava i EMK protokoll 1 artikkel 3, sjå Davydov and others v. Russia, Judgement 30 May 2017, Application no. 75947/11 avsn. 333-334. Eit anna døme på svikt i domstolskontrollen er Namat Aliyev v. Azerbaijan, Judgement 8 April 2010, Application no. 18705/06.

26.

Lov 21. mai 1999 nr. 30 om styrking av menneskerettighetenes stilling i norsk rett.

27.

Sjå Dokument nr. 16 (2011–2012) s. 253 og Innst. 169 S (2012–2013) s. 16.

28.

Sjå til dømes Namat Aliyev v. Azerbaijan, Judgement 8 April 2010, Application no. 18705/06, avsn. 81.

29.

Sjå Rt. 2015 s. 93 og HR-2016-2554-P.

30.

Sjå oversikta i Venice Commission CDL-AD(2009)054 Report on the cancellation of election results, avsn. 36 flg.

31.

Sjå den greske grunnlova artikkel 100.

32.

Sjå Representation of the People Act 1983 art. 120 flg.

33.

I Belgia kan avgjerder knytt til valførebuingane og kandidatregistrering klagast inn for appellretten til endeleg avgjerd. Konstitusjonsdomstolen kan òg prøve tvistar om valkampfinansiering. Klager på valgjennomføringa og valresultatet kan derimot ikkje bringast inn for domstolane. Sjå den belgiske vallova av 2014 artikkel 27. flg.

34.

Avgjerder om godkjenning av namn på politiske parti og innføring av personar i vallistene vert gjort av Valgnævnet, som er eit sjølvstendig organ, sjå valgloven § 17.

35.

Sjå Jens Peter Christensen, Jørgen Aalbæk Jensen og Michael Hansen Jensen, Grundloven med kommentarer, København 2015 s. 247–248, og Jens Peter Christensen, Jørgen Aalbæk Jensen og Michael Hansen Jensen, Dansk Statsret, 2. utgåve, København 2016 s. 82-83.

36.

Sjå til dømes dom i dansk høgsterett i U 2000.669 H.

37.

Valprøvingsnemnda behandlar også klager på kommuneval, sametingsval, val til europaparlamentet og folkerøystingar.

38.

Sjå Regeringsformen 3. kap. 12 §.

39.

Sjå Sveriges vallag 2005:837 15 kap. 3 §.

40.

Sjå Sveriges vallag 2005:837 15 kap. 12 §.

41.

Tre av medlemene i den noverande valprøvingsnemnda representerer Socialdemokraterna, to frå Moderaterna og ein medlem er partinøytral, men vart vald inn for Sverigedemokraterna. Av varamedlemene kjem tre frå Socialdemokraterna, to frå Moderaterna og éin frå Centerpartiet. Totalt er det åtte parti representerte i Riksdagen etter valet i 2014.

42.

Sjå Finlands vallag 2.10.1998/714 8 kap.

43.

Kommunestyremedlemer ved klage i samband med kommuneval.

44.

Sjå sist tilrådinga til Særdomstolutvalet i NOU 2017: 8 Særdomstoler på nye områder? – Vurdering av nye domstolsordninger for foreldretvister, barnevernsaker og utlendingssaker.

45.

Sjå arbeidstvistlova § 33.

46.

Sjå domstollova § 2.

47.

Sjå finnmarkslova § 36.

48.

Sjå Grunnlova § 86.

49.

Eit slikt krav finn vi i andre land, til dømes i Tyskland, og er akseptert av EMD, sjå X.v. v. Germany, Decision 7 May 1979, Application no. 8227/1978.

Til dokumentets forside