Del 2
En bred omstilling

Denne delen av rapporten gjennomgår hvordan målet om et lavutslippssamfunn henger sammen med andre viktige samfunnsmål og politikkområder, og hvilke problemstillinger dette reiser. Del I vurderte ambisjonsnivået og overordnede mål på veien til lavutslippssamfunnet. Del II ser nærmere på hvilke utfordringer disse ambisjonene stiller oss overfor når det gjelder energi-, areal- og ressursbruk, økonomi, fordeling, næringsliv og andre viktige samfunnsområder. Denne delen viser at det kreves en bred omstilling for at Norge skal bli et lavutslippssamfunn, og at omstillingen henger sammen med en rekke andre utviklingstrekk i verden rundt oss.

4 Usikkerhet og rettferdighet i omstillingen

Dette kapitlet handler om hvordan veivalgene mot et lavutslippssamfunn innen 2050 vil måtte treffes under betydelig usikkerhet. Selv om lavutslippssamfunnet vil være et godt samfunn, kan veien dit være krevende for noen. Omstillingen må derfor ikke bare handle om utslippskutt, men også om at konsekvensene for den enkelte skal være til å leve med og at samfunnet samlet sett utnytter de mulighetene omstillingen vil gi.

4.1 Omstilling under usikkerhet

Viktige valg for omstillingen til et lavutslippssamfunn må treffes under betydelig grad av usikkerhet. Klimautvalget har fått i oppdrag å utrede de veivalgene Norge står overfor når Norge skal bli et lavutslippssamfunn innen 2050. Hva som er den beste veien er avhengig av mange faktorer som alle er usikre. Noen av faktorene kan Norge påvirke, men mange av faktorene knytter seg til forhold Norge i liten grad har innflytelse over.

Utvalget vil peke på at følgende faktorer er særlig viktige for Norges omstilling til et lavutslippssamfunn:

• Utviklingen i klimapolitikken globalt og særlig i EU. Norge er knyttet til EU på mange måter, og drar stor fordel av det tette samarbeidet på klimaområdet. EUs klimapolitikk er svært ambisiøs i global sammenheng. Om dette skulle endre seg, vil det bety mye for norsk økonomi og politikk.

• Tilgang til ny teknologi på mange forskjellige områder. Norge er avhengig av å kunne dra nytte av teknologi som utvikles i andre land, og takten i teknologiutviklingen på ulike områder vil ha stor innvirkning på kostnadene ved å nå klimamål.

• Hvor konfliktfylt verden utvikler seg, for eksempel på områder som handel og internasjonalt samarbeid (NOU 2022: 12). I en verden som samarbeider tett og med lavt konfliktnivå, og som fører en stram klimapolitikk, vil utviklingen i økonomi, priser og ressurstilgang være mer forutsigbar enn i en konfliktfylt verden. Et høyt konfliktnivå vil påvirke hvilken vekt som legges på forsyningssikkerhet for sentrale varer som mat og energi, som i sin tur har betydning for både politikkutforming og investeringsbeslutninger som påvirker omstillingen til et lavutslippssamfunn. En konfliktfylt verden er ikke nødvendigvis en verden uten ambisiøs klimapolitikk, men en ambisiøs klimapolitikk vil være mer krevende å oppnå og en slik klimapolitikk kan se annerledes ut enn i en mindre konfliktfylt verden.

• Utviklingen i etterspørselen etter petroleumsprodukter, herunder etterspørselen etter blått hydrogen, er særlig viktig for Norge. Petroleumssektoren står for en stor andel av norske utslipp, og dersom etterspørselen gradvis faller vil denne sektoren også gradvis fases ut. Ved fortsatt høy etterspørsel etter olje og gass vil det bli større konflikter mellom klimapolitikken og andre hensyn.

• Økonomisk vekst, økt energibruk og befolkningsvekst fører til økt forbruk og er blant de viktigste driverne for klimagassutslipp globalt, og påvirker også hvor stort press det blir på arealer og andre knappe ressurser. Dette påvirker i sin tur rammene for klimapolitikken.

• Tidsdimensjonen ved politikktiltak kan også være vesentlig. En sen og brå tilstramming av klimapolitikken vil kunne rokke ved de forutsetningene som lå til grunn for ulike investeringsbeslutninger og føre til store verdiendringer på ulike typer eiendeler. En forutsigbar omstillingsprosess som i minst mulig grad går i rykk og napp vil redusere kostnadene ved omstilling, både økonomiske og sosiale.

Flere av disse faktorene henger sammen i større eller mindre grad. For eksempel er det en klar sammenheng mellom ambisjonsnivået i internasjonal klimapolitikk og takten i utvikling og spredning av ny teknologi. Både internasjonal klimapolitikk og teknologiutviklingen vil påvirke farten i energiomstillingen og dermed også etterspørselen etter olje og gass. Også den geopolitiske situasjonen har vist seg å påvirke teknologiutviklingen de siste årene.

Beslutninger i klimapolitikken bør være robuste overfor ulike utfall. Når det er betydelig grad av usikkerhet knyttet til sentrale forhold for omstillingen til et lavutslippssamfunn, er det viktig at beslutningsprosesser og beslutninger kan stå seg også om utviklingen blir en annen enn den man trodde var mest sannsynlig. Å spile ut plausible utviklingsbaner for relevante usikkerhetsfaktorer kan styrke beslutningsgrunnlaget. Ulike typer kvantitative og kvalitative scenarioer er en del av dette bildet. Det er nyttig å identifisere hvilke utviklingstrekk som er særlig viktige for utformingen av norsk klimapolitikk. En god forståelse av usikkerheten knyttet til disse utviklingstrekkene gjør det lettere å utforme politikk som er robust overfor ulike utfall. Det gjør det også lettere å tilpasse politikken til skiftende forhold etter hvert som man får ny kunnskap.

Noen beslutninger er fornuftige uavhengig av hva som skjer i verden rundt oss. Det er uansett klokt å bruke ressurser og energi effektivt, og å ta vare på naturen. Tiltak for mer sirkularitet, mer bærekraftig arealbruk og bedre energieffektivitet bør derfor være del av klimapolitikken uansett hvordan verden utvikler seg. EUs vitenskapelige klimaråd peker tilsvarende på at det er mange ulike veier til klimanøytralitet for EU, men at det er noen felles utviklingstrekk for alle scenarioene. Fellestrekkene er blant annet: nesten fullstendig avkarbonisering av kraftproduksjonen innen 2040 gjennom utfasing av kull innen 2030, og utfasing av gasskraft uten fangst og lagring innen 2040, kraftig økning i vind-, sol- og vannkraft og betydelig nedgang i import av fossil energi. I tillegg viser alle scenarioer nedgang i sluttbruk av energi og prioritering av utslippsreduksjoner, samtidig som det også satses på karbonfjerning både gjennom naturbaserte og teknologiske løsninger.

Andre politikkvalg og investeringsbeslutninger bør reflektere at det er usikkert hvordan verden rundt oss utvikler seg. Det er ikke umulig for Norge å bli et lavutslippssamfunn selv om verden rundt oss i for liten grad går i den retningen, men det vil være langt mer krevende både økonomisk, teknologisk, politisk og sosialt. Hvor lett det blir for Norge å bli et lavutslippssamfunn, og hva som er den klokeste veien dit, påvirkes av politiske beslutninger og teknologisk utvikling i andre land som Norge i noen grad kan påvirke, men ikke styre. Et nærliggende og viktig eksempel for Norge knytter seg til faktorer som påvirker retning og tempo for omstilling av petroleumssektoren.

Utvalget legger til grunn at Norge skal gjennomføre en ambisiøs klimapolitikk selv om fremtiden er usikker. Norge har forpliktet seg til å bidra til å nå ambisiøse mål i klimapolitikken globalt. De valgene vi tar de kommende årene må ha dette som utgangspunkt. Dette gjelder spesielt når de valgene Norge tar kan påvirke hvordan andre land agerer og sannsynligheten for at de globale klimamålene nås. En ambisiøs og troverdig klimapolitikk vil i seg selv redusere noen usikkerheter.

4.2 Rettferdighet i omstillingen

Omstillingen til lavutslippssamfunnet må gjøres mest mulig rettferdig, både fordi et rettferdig samfunn er et mål i seg selv og fordi det vil gjøre omstillingen lettere. Et samfunn med små forskjeller og med relativt like muligheter til medvirkning i saker av stor betydning for folks liv, er et gode i seg selv. Samtidig er oppslutning om klimapolitikken nært knyttet til om politikken oppfattes som rettferdig. Manglende oppslutning kan utvikle seg til motstand som gjør det vanskelig å gjennomføre en stadig mer ambisiøs klimapolitikk.

Rettferdighet i omstillingen omfatter en rekke ulike hensyn, og det finnes ikke et entydig svar på hva en rettferdig klimapolitikk innebærer. Hva slags samfunn som er mest rettferdig er et sentralt politisk spørsmål der ulike politiske ideologier har ulike svar. Om klimapolitikken er rettferdig henger sammen med hvilke fordelingseffekter politikken har, men også om samfunnsdebatt og beslutningsprosesser sikrer reelle muligheter for medvirkning og om ulike gruppers synspunkter, interesser og bidrag anerkjennes. Av arbeidstakerorganisasjonene fremheves også betydningen av en rettferdig omstilling i arbeidslivet, som sikrer muligheten for medvirkning og trygge og gode jobber for arbeidstakere i særlig berørte sektorer. Se boks 4.1 for nærmere omtale av disse ulike aspektene av rettferdighet.

Norge har et godt utgangspunkt for å skape en rettferdig klimapolitikk. Forholdsvis små forskjeller, høy grad av tillit til offentlige institusjoner og et godt organisert arbeidsliv er viktige forutsetninger for å gjennomføre omstillingen på en måte som oppleves som rettferdig og legitim av flest mulig. En helhetlig politikk for omstilling må bygge videre på disse styrkene. Aktørene i arbeidslivet og trepartssamarbeidet har en viktig rolle å spille for å ivareta hensynet til arbeidstakere i bransjer og regioner med særlig store omstillingsutfordringer, og kan bidra til bredere samfunnsmessig aksept for omstillingen.

Tiltak for å redusere klimagassutslippene vil ha fordelingskonsekvenser. Krav om utslippsreduksjoner, prising av klimagassutslipp og andre former for regulering vil påføre enkeltaktører nye kostnader. Andre vil få nye muligheter, for eksempel når det skapes markeder for nye produkter og tjenester. Avgifter gir offentlige inntekter som kan komme samfunnet til gode for eksempel i form av velferdstjenester eller investeringer i infrastruktur. Man kan også se for seg andre, mer strukturelle fordelingseffekter (se boks 4.2 om fordeling av inntekter mellom arbeid og kapital). Hvordan goder og byrder knyttet til omstillingen fordeles avhenger av hvordan virkemidlene i klimapolitikken utformes, men også av den generelle økonomiske politikken, utformingen av skattesystemet og en rekke andre forhold.

Boks 4.2 Fordeling av inntekt mellom arbeid og kapital

Omstilling til et lavutslippssamfunn vil innebære betydelige endringer på en rekke områder. Som beskrevet i kapittel 10, har Norge vært gjennom mange store omstillinger de siste tiårene. Noen bedrifter er gått konkurs og enkelte bransjer er bygget ned, noe som har frigjort arbeidskraft og kapital slik at mer lønnsomme virksomheter har kunnet vokse frem. I mellomtiden har enkelte mistet jobben. Om dette medfører vedvarende utstøting fra arbeidsmarkedet vil store ressurser gå tapt og inntektsfordelingen vil påvirkes negativt.

Omstilling er forbundet med kostnader og gevinster. Virkningen av omstillingen på inntektsfordelingen avhenger av hvem som til slutt bærer kostnadene, og hvem som høster gevinstene.

Et sentralt spørsmål er hvordan store økonomiske strukturendringer gir opphav til endrede økonomiske muligheter og velferd, og dernest hvordan politikktiltak kan håndtere uønskede fordelingskonsekvenser.

For å kaste lys over slike utviklingstrekk brukes ofte statistikk over inntektsutviklingen for bedrifter og husholdninger, herunder fordelingen av inntekter mellom bedrifter og arbeidstakere (den funksjonelle inntektsfordelingen) eller mellom ulike husholdninger.

Lønnsandelen er et mål på hvor stor andel av verdiskapingen i økonomien som tilfaller arbeidskraften, mens den resterende delen tilfaller kapitaleierne. Lønnsandelen i norsk fastlandsøkonomi har holdt seg forholdsvis stabil de siste tiårene, se figur 4.1. OECD viser samtidig til at lønnsandelen har falt i flere medlemsland, mens kapitaleiernes andel av den samlede verdiskapningen har steget. For en mer detaljert omtale av den funksjonelle inntektsfordelingen og en fremstilling av ulike mål på inntektsulikhet mellom husholdninger, se Nasjonalbudsjettet 2023.

Internasjonalt ses reduserte lønnsandeler blant annet i sammenheng med megatrender som globalisering og teknologisk utvikling, som endrer etterspørselen etter arbeidskraft og øker markedsmakten for enkelte produsenter. Lavere andel fagorganiserte er også trukket frem som en mulig forklaring på den reduserte lønnsandelen internasjonalt.

NOU 2022: 12 Fondet i en brytningstid viser at det har vært en markert økning i egenkapitalavkastningen av børsnoterte foretak internasjonalt siden 1995 (som har vært med å forklare den sterke økningen i Statens pensjonsfond utland). Lønnsomhetsutviklingen knyttes til god vekst i verdensøkonomien, globalisering og mer effektiv drift. Men den er også løftet av at noen selskaper har brukt sin markedsmakt til å ta høyere fortjeneste og slik øke aksjonærverdiene, at skatt på virksomheter globalt i gjennomsnitt er redusert og at utgifter til rentebetalinger har falt. Samtidig som lønnsomheten til selskapene har økt, peker utredningen på at det har vært en nedgang i lønnsandelen og viser til studier som ser det i sammenheng med økende bransjekonsentrasjon, økt markedsmakt, globalisering, automatisering og svekkelse i forhandlingskraften hos arbeiderne.

Det er hittil lite forskning som sier noe om hvordan omstillingen til et lavutslippssamfunn vil kunne påvirke verdiskapingen i norsk økonomi, og hvor stor del av verdiskapingen som vil tilfalle arbeidskraften og kapitaleierne. Historiske erfaringer viser at Norge har vært gjennom svært store omstillinger i næringsstruktur uten at dette i seg selv har påvirket fordelingen av verdiskaping mellom arbeid og kapital. Det kan samtidig tenkes at valget av virkemidler i klimapolitikken, for eksempel omfanget og innrettingen av subsidier og avgifter for å stimulere klimavennlig teknologi og næringsutvikling, kan ha betydning for hvordan denne fordelingen vil utvikle seg. Generelt er det en hel rekke forhold som vil påvirke inntektsfordelingen over tid, også forhold utenfor Norges grenser som norsk politikk i liten grad kan påvirke. Det er behov for mer kunnskap om fordelingseffekter av klimatiltak og omstillingen til et lavutslippssamfunn.

Forstørr bilde

Kilde: SSB

Klimatiltak bidrar i begrenset grad til å forsterke økonomisk ulikhet, og kan også bidra til å dempe relative forskjeller i samfunnet. Økonomiske virkemidler vil nødvendigvis oppleves mer begrensende for grupper med lavere kjøpekraft, og økte avgifter eller andre restriksjoner vil alltid kunne slå ut på en måte som oppleves urettferdig for enkelte. Det gjelder særlig dersom omstillingsevnen er ujevnt fordelt, for eksempel hvis alternative valg er sterkt avhengig av geografi eller krever privatøkonomiske investeringer som ikke er tilgjengelig for alle. Generelt er det sterk sammenheng mellom inntektsnivå og utslippsintensivt forbruk (Albertsen et al., 2022). Det betyr at avgifter og andre virkemidler rettet mot klimagassutslipp i sum treffer høyinntektsgrupper sterkere enn lavinntektsgrupper. For eksempel har høyinntektsgrupper betydelig høyere utslipp fra transport, på grunn av høyere bilbruk og særlig flyreiser, mens lavinntektsgrupper i større grad bruker kollektivtransport, sykkel og gange. Høyere avgifter rettet mot bil- og flytransport kan derfor virke økonomisk utjevnende, særlig dersom avgiftsinntektene brukes til å styrke kollektivtransporten eller til formål med en sosialt utjevnende profil.

Å begrense økonomisk ulikhet og bidra til rettferdig fordeling må i hovedsak ivaretas av andre politikkområder. En aktiv politikk mot ulikhet kan bidra til å lette omstillingen til et lavutslippssamfunn, fordi det vil øke tilliten og den økonomiske tryggheten i samfunnet, øke omstillingsevnen og dempe de negative effektene omstillingen kan få for enkeltaktører i en overgangsfase. Å innarbeide fordelingshensyn i hvert enkelt klimapolitiske tiltak eller kompensere for alle fordelingsmessige utslag av omstillingen kan imidlertid aldri erstatte effektene av skattesystemet, den økonomiske politikken og generelle velferdsordninger når det gjelder å begrense ulikheten i samfunnet. Det viktigste for å sikre rettferdig fordeling er derfor den overordnede politikken for økonomisk fordeling.

Fordelingseffektene av klimatiltak bør likevel vurderes mer systematisk i politiske prosesser og valg av virkemidler. Når klimapolitikken skal styrkes for å nå målet om et lavutslippssamfunn, er det behov for større kunnskap om hvordan både enkelttiltak og omstillingen som helhet virker inn på fordeling mellom ulike deler av landet, mellom ulike aldersgrupper, mellom kjønn, ulike inntektsgrupper eller majoritets- og minoritetsgrupper. Dette vil gjøre det lettere å vurdere eventuelle kompenserende tiltak i hvert enkelt tilfelle, og hvordan man kan kombinere ulike virkemidler i pakker som samlet sett ivaretar mål om rettferdig fordeling uten at klimaeffekten svekkes.

Eventuell kompensasjon for negative konsekvenser og fordelingseffekter må støtte opp under omstilling, ikke sementere dagens løsninger og infrastruktur. I tilfeller der man velger å kompensere effektene av klimatiltak for enkeltgrupper må kompensasjonen innrettes slik at den ikke undergraver formålet med tiltaket. En måte å gjøre dette på kan være at inntekter fra avgifter fordeles flatt tilbake til befolkningen, som foreslått i ordningen for en såkalt karbonavgift til fordeling(KAF). Andre måter kan være ved at inntekter brukes til å gjøre alternative handlingsvalg lettere tilgjengelig, eller til generelle velferdstiltak. Forskning viser at aksepten for avgifter øker når avgiftsinntekter brukes til klimatiltak (Baranzini & Carattini, 2017; Carattini et al., 2019).

Bred medvirkning i planleggingen, gjennomføringen og evalueringen av klimapolitikken er viktig for å sikre rettferdighet. Det er viktig å legge til rette for gode prosesser som sikrer at offentligheten og de som blir berørt av klimapolitikken har mulighet til å komme med innspill og synspunkter. Medvirkning kan skje på ulike måter, for eksempel gjennom formelle høringsprosesser, i åpne innspillsmøter, eller gjennom å delta i politikk eller organisasjoner. Samtidig som det er behov for raskere handling for å øke omstillingstakten er det altså viktig at beslutningstakere legger opp til aktiv involvering av offentligheten når politikken lages og gjennomføres. Dette kan bidra ikke bare til at omstillingen blir mer rettferdig, men også til bedre beslutninger og større oppslutning om politikken over tid. Det ble i 2023 gjennomført en tilstandsanalyse av det norske demokratiet. Undersøkelsen konkluderte med at det norske politiske systemet skårer svært høyt på demokratisk kvalitet langs ulike dimensjoner, men kan blant annet forbedres ved å styrke mulighetene for direkte deltakelse fra befolkningen (Knutsen et al., 2023).

Spesielt berørte grupper må involveres på en aktiv måte og tas hensyn til i utformingen av politikken. Barn og unge må leve med et endret klima i fremtiden, og beslutningene voksne tar i dag vil være med på å bestemme deres fremtid. Det er derfor viktig at deres stemme er representert i klimapolitikken. En rapport laget på vegne av nordisk ministerråd viser at kvinner og menn påvirkes ulikt av klimapolitikken i de nordiske landene (Svendsen et al., 2022). Rapporten konkluderer med at ingen av de nordiske landene i tilstrekkelig grad tar hensyn til hvordan klimapolitikken rammer kjønn ulikt i utformingen av politikken. Slike perspektiv må det tas hensyn til i utformingen av klimapolitikken.

Det må arbeides for at alle deler av befolkningen er godt representert i det politiske systemet. I dag deltar unge velgere mindre ved valg, og kvinner og særlig unge er underrepresentert i formell politikk. Rapporten fra Klimautvalget Ung fremhever at barn og unge må få en plass ved bordet og erfare at det nytter å engasjere seg når viktige beslutninger tas om deres fremtid, se digitalt vedlegg til rapporten. For å oppnå dette må politiske prosesser organiseres slik at alle deler av befolkningen har reell mulighet til medvirkning. De politiske partiene har et særskilt ansvar for å sikre god representasjon i det politiske systemet.

Historien til det samiske samfunnet i Norge gjør at det er spesielt viktig hvordan samiske interesser blir inkludert og ivaretatt i overgangen til et lavutslippssamfunn. Dette gjelder både prosessuelt; hvordan det samiske samfunnet blir inkludert i politikkutviklingen og beslutningsprosessene, og materielt, at det tas hensyn til samisk samfunn og kultur i overgangen til et lavutslippssamfunn.

Den samiske befolkningen må involveres bedre i offentlige beslutninger om klimapolitikk. Utvalget mener at de samiske perspektivene ikke i tilstrekkelig grad blir hørt med dagens praksis. Sannhets- og forsoningskommisjonen peker på at samiske tradisjonelle næringer og bruk av naturressurser er under sterkt press, og at uavklarte rettigheter til land og vann bidrar til konflikt i mange saker. Kommisjonen oppfordrer til kartlegging av eiendoms- og bruksrettigheter utenfor Finnmark i tråd med folkeretten. Denne må omfatte retten til reinbeite utenfor dagens reinbeitedistrikt og nasjonale minoriteters bruksrettigheter etter hevd og alder tids bruk. Kommisjonen foreslår i videre en samlet gjennomgang av reindriftens arealsituasjon og betydning for samisk kultur. Utvalget stiller seg bak disse anbefalingene, og understreker at i slikt arbeid må ressurser og kompetanse fra samiske organer være sentrale. Som Kommisjonen mener også utvalget at det er behov for en vurdering av praksisen med forhåndstiltredelse hjemlet i oreigningsloven.

Tidlig og bred offentlig debatt om klimapolitikk fra EU er viktig for å sikre legitimitet. Som nevnt over er norsk klimapolitikk i stor grad påvirket av EUs politikk. I dag skjer den norske offentlige debatten om politikk fra EU ofte først idet politikken skal tas inn i norsk regelverk. Tidligere involvering og økt offentlig debatt vil styrke legitimitet nasjonalt og forbedre vår evne til å påvirke politikken i EU. Dette kan bli stadig viktigere ettersom klimapolitikken i EU strammes inn og effekten av politikken gir større utslag i Norge. Bredere offentlig debatt vil også kunne gi befolkningen en bedre forståelse for betydningen av EU for omstillingen av den norske økonomien. Utvalget mener det bør arbeides for tidligere etablering av norske posisjoner og involvering av offentligheten for å bidra til forankring av klimapolitikk fra EU på et tidlig tidspunkt.

Kommuner og fylkeskommuner kan være en god testarena for nye medvirkningsprosesser ettersom mindre forhold kan gjøre det enklere å gjennomføre i praksis, og det kan være enklere å engasjere et lokalsamfunn. Kommuner bør ha rom og anledning til å eksperimentere med ulike former for medvirkning i sine beslutningsprosesser. At befolkningen har rett til å klage på beslutninger som kommunen tar er en viktig form for medvirkning fordi det bidrar til at befolkningen kan holde den politiske ledelsen ansvarlig.

Staten bør i større grad jobbe i partnerskap med arbeidslivets parter, sivilsamfunn og private aktører. Tillit mellom partene i arbeidslivet har vært viktig for utviklingen i Norge i nyere tid. Dette må Norge bevare på vei inn i lavutslippssamfunnet. Partene i arbeidslivet har derfor en helt sentral rolle i omstillingen. Den norske modellen er basert på et trepartssamarbeid, der staten og partene i arbeidslivet kommer sammen for å finne svar på store samfunnsutfordringer. I en omstilling hvor hele bransjer skal endres og mange nye arbeidsplasser skal skapes, bør dette brukes som en ressurs. Regjeringen har etablert et råd for rettferdig omstilling i arbeidslivet hvor problemstillinger knyttet til omstilling av arbeidslivet skal diskuteres. Utvalget mener denne plattformen bør opprettholdes og videreutvikles i fremtiden.

Trepartssamarbeidet bør brukes aktivt i omstillingen. Både ledelse og arbeidstakere på hver enkelt arbeidsplass bør engasjeres i omstillingsarbeid. Som deltaker i arbeidslivet kan man ha stor påvirkningskraft; man kan bidra til å se løsninger og ta initiativ til endring, for eksempel ved å påvirke bedriftens strategiske satsinger, at ny teknologi tas i bruk, at man møter nye kompetansebehov eller etablerer grønnere innkjøpsordninger. I dag er dette i liten grad utnyttet. Partene selv bør finne de konkrete løsningene, men grønne tariffavtaler som for eksempel kan ta ut verdiøkning i arbeidstidsreduksjon heller enn i lønnsvekst, og samarbeid om klimabudsjetter på arbeidsplassen, har blitt foreslått som metoder for å løfte partssamarbeidet inn i klimaomstillingsarbeidet på en mer forpliktende måte. Partene i arbeidslivet bør utfordres til å identifisere egne tiltak for å redusere klimagassutslipp og bidra til omstilling. For eksempel kan partene i arbeidslivet bidra til å identifisere fremtidige kompetansebehov eller aktuelle tiltak for omstilling i regioner som blir særlig sterkt berørt av klimapolitiske tiltak.

Det er viktig å videreutvikle arbeidstagernes kompetanse. Dette er sentralt både for å redusere utslipp, for den enkelte arbeidstager og for å bidra til en god omstilling til et lavutslippssamfunn. Kompetansebehovsutvalget har pekt på at Norge mangler kompetansen som trengs for å gjennomføre det grønne skiftet. Dette vil kunne bremse omstillingen. For berørte arbeidstakere vil mangelen på kompetanse kunne føre til økende ulikhet (Kompetansebehovsutvalget, 2023). Fordi omstillingen til et lavutslippssamfunn skal skje såpass raskt, vil ikke kompetansen til nyutdannede være tilstrekkelig. Det er også behov for å øke kompetansen til de som allerede er i jobb. Et godt system for videreutdanning er derfor viktig. YS’ arbeidslivsbarometer 2023 viser at langt de fleste arbeidstakere ikke klarer å se for seg hvordan det grønne skiftet vil påvirke deres arbeidssituasjon (Ingelsrud et al., 2023). Rapporten viser videre at disse er mindre motiverte til etter- og videreutdanning.

Når samfunnet har behov for økt og ny kompetanse i omstillingen til et lavutslippssamfunn, kan ikke etter- og videreutdanning være den enkelte arbeidstakers ansvar. Det er behov for en strukturert tilnærming til etter- og videreutdanning. Dette fordrer samarbeid og dialog mellom arbeidsgiversiden, arbeidstakersiden, utdanningssektoren og politiske myndigheter. Det bør være et mål at flest mulig skal ha et reelt tilbud om etter- og videreutdanning for å øke kompetansen det er behov for i omstillingen og i et lavutslippssamfunn. Dette vil kunne gagne både omstillingen for den enkelte, og samfunnets omstilling.

4.3 Utvalgets anbefalinger

Utvalget tar utgangspunkt i at omstillingen til lavutslippssamfunnet innebærer endringer i alle deler av samfunnet. Utvalget mener derfor at klimapolitikken må utformes på en helhetlig måte, at omstillingen må gjøres mest mulig rettferdig, og at det må legges til rette for bred medvirkning i utforming og gjennomføring av politikken. Utvalget anbefaler derfor at:

• Norge gjennomfører en ambisiøs klimapolitikk selv om fremtiden er usikker.

• tiltak for rettferdig fordeling og for å begrense økonomisk ulikhet i hovedsak ivaretas av andre politikkområder, men at fordelingseffektene av klimatiltak likevel vurderes mer systematisk i politiske prosesser og valg av virkemidler.

• kunnskapen om fordelingsvirkninger av omstillingen og ulike virkemiddelvalg styrkes, både når det gjelder inntektsforskjeller, geografiske forskjeller og effekter for fordeling mellom arbeid og kapital.

• kompensasjon for negative konsekvenser støtter opp under omstilling, ikke sementerer dagens løsninger og infrastruktur.

• flest mulig skal ha et reelt tilbud om etter- og videreutdanning for å øke kompetansen det er behov for i omstillingen og i et lavutslippssamfunn.

• beslutningsprosesser organiseres slik at de styrker muligheten for meningsfull medvirkning fra alle deler av befolkningen.

• partene i arbeidslivet utfordres til å identifisere egne tiltak for å redusere klimagassutslipp og bidra til omstilling.

• Rådet for rettferdig omstilling i arbeidslivet opprettholdes og videreutvikles.

• tilnærmingen til etter- og videreutdanning struktureres for å møte lavutslippssamfunnets kompetansebehov gjennom samarbeid og dialog mellom arbeidsgiversiden, arbeidstakersiden, utdanningssektoren og politiske myndigheter.

• den samiske befolkningen involveres bedre i offentlige beslutninger om klimapolitikk. Som Sannhets- og forsoningskommisjonen oppfordrer til bør det gjennomføres en kartlegging av eiendoms- og bruksrettigheter i områdene utenfor Finnmark i tråd med folkeretten, og en samlet gjennomgang av reindriftens arealsituasjon og betydning for samisk kultur. Det er også behov for en vurdering av praksisen med forhåndstiltredelse hjemlet i oreigningsloven.

5 Energisystemet

Dette kapittelet beskriver hvordan energiomstilling er en forutsetning for lavutslippssamfunnet. Kapittelet løfter frem at kraft er en knapp ressurs i overgangen til lavutslippssamfunnet og at det i energipolitikken må gjøres avveininger mellom kraftmengde, priser og naturinngrep.

5.1 Klima- og energipolitikken må trekke i samme retning

Verden når ikke klimamålene uten energiomstilling. Bruk og produksjon av energi er den største kilden til utslipp globalt.Produksjon av fornybar energi vokser raskt, men forbruket av fossil energi holder seg stabilt og utgjør fremdeles den største andelen av verdens energiforbruk. Norge har vannkraft og har kommet lengre enn mange andre land i å elektrifisere samfunnet. Likevel produseres og brukes det også i Norge fremdeles mer fossil energi enn fornybar energi. Figur 5.1 viser at Norge har et høyt energiforbruk per innbygger sammenlignet med andre vesteuropeiske land. Forskjellene i forbruk gjenspeiler blant annet forskjeller i næringsstruktur. Norge har mye kraftkrevende industri, en petroleumssektor og et høyt inntektsnivå i befolkningen. Oppgaven med å skyve den fossile energien ut av systemet vil være krevende, også i Norge.

Forstørr bilde

Kilde: Our World in Data (2023)

Alt Norge bruker og produserer av energi må bli utslippsfritt. For å få til det må energisystemet gjøres mer effektivt og mer fleksibelt. Et effektivt og robust system vil gjøre det enklere å elektrifisere aktiviteter som i dag er basert på fossil energi. Et utslippsfritt energisystem vil i hovedsak være basert på fornybar energi. Det vil gi nye typer utfordringer. Fornybar kraftproduksjon, med unntak av vannkraft med magasiner, er mer variabel, og vanskeligere å lagre enn fossil energi. Produksjon, overføring og sluttbruk av energi er nært koblet sammen, innad i et land og mellom land. Derfor er det behov for å se på hvordan hele energisystemet henger sammen.

Energiomstillingen må gå raskere om klimamålene skal nås. Både klima- og energipolitikk må planlegges ut fra det langsiktige målet om at Norge skal bli et lavutslippssamfunn i 2050. Det tar ofte lang tid å bygge ut mer kraft og overføringskapasitet. I energipolitikken må derfor mange beslutninger tas i nær fremtid. Hittil har for lite blitt gjort for å omstille det norske energisystemet. Figur 5.2 viser hvordan mange sektorer i Norge brukte omtrent lik andel fossil energi i 2022 som de brukte i 1990.

Forstørr bilde

SSBs energibalanse viser energiforbruk som skjer i Norge fordelt på næringssektorer, som skiller seg fra sektorene i det norske utslippsregnskapet. Eget forbruk i energiproduserende sektor viser energiforbruk i næringer som produserer primære energiprodukter, som utvinning av råolje og naturgass, kullutvinning og vannkraftverk. Energi brukt som råstoff viser energiprodukter som blir brukt som produktinnsats i produksjon av varer for eksempel i framstilling av kjemiske råvarer og naturgass brukt i metanolproduksjon.

Kilde: SSB energibalanse, redigert av Menon Economics

Boks 5.1 Det norske energisystemet

Energisystemet omfatter ulike energikilder og produksjon, lagring, distribusjon og bruk av energi. Energi kan komme fra ulike ikke-fornybare og fornybare energikilder, som olje, gass, biomasse, sol og vind. En energibærer er noe som kan lagre energien, for eksempel vannmagasiner, batterier og hydrogen. Energi kommer også i ulike anvendbare energiformer, som for eksempel elektrisk energi og varmeenergi. Elektrisk energi omtales gjerne som kraft. Et kraftverk omdanner energi til elektrisk energi. Det er mye infrastruktur på plass for å videreforedle og distribuere energi, for eksempel strømnett, gassrørledninger og raffinerier. Også bruk av energi krever infrastruktur som ladenettverk og bensinstasjoner. Figur 5.3 viser sammenhengene mellom energikilder og forbruk i det norske energisystemet.

Den totale energibruken i Norge, inkludert sokkelen, var i 2021 på 326 TWh. Av dette var 138 TWh elektrisitet, 165 TWh fossil energi, 16 TWh bioenergi og rundt 7 TWh fjernvarme, som i vesentlig grad fyres med bioenergi (NOU 2023: 3, 2023).

Forstørr bilde

Figuren viser energibalansen for Norge pr 2020. Tykkelsen på linjene angir den relative andelen av energiforbruket fra hver energikilde.

Kilde: Energifakta Norge (Energifakta Norge, 2023). Tilpasset av Klimautvalget 2050.

Energi er en begrenset ressurs selv om energien er fornybar. Fornybar energi har et betydelig mindre fotavtrykk for klima og miljø enn fossil energi. Elektrifisering vil også i mange tilfeller redusere energibruken fordi elektrisitet kan utnyttes mer effektivt enn fossile energibærere. Samtidig har all produksjon av energi negative konsekvenser for natur og ressursbruk. Når alle sektorer skal redusere utslipp blir det press på energiressursene, både fornybar kraft og biomasse.

Summen av mange ulike beslutninger avgjør hvor mye energi som vil produseres og brukes i Norge som lavutslippssamfunn. Aktører i markedet tar beslutninger basert på lønnsomhetsvurderinger. Samtidig vil deres beslutninger i stor grad være et resultat av politiske beslutninger både i Norge og i andre land. Utgangspunktet for alle aktørenes beslutninger må være at naturressurser skal brukes så effektivt som mulig, og at det må gjennomføres omfattende energieffektivisering. Samtidig er det nødvendig å bygge ut nok fornybar energi og andre utslippsfrie løsninger slik at det kan fortrenge den fossile energibruken. I Energikommisjonens mandat lå det en klar målsetning om at Norge fortsatt skal ha overskuddsproduksjon av kraft, og at rikelig tilgang på fornybar kraft fortsatt skal være et konkurransefortrinn for norsk industri. Fornybar energi må være konkurransedyktig med fossil energi når samfunnet skal elektrifiseres. Investeringer i ny kraftproduksjon er avhengig av prissignaler fra kraftmarkedet. Samtidig må politikken gi retning for en rask og rettferdig energiomstilling. Et politisk mål om overskuddsproduksjon kan forskuttere viktige veivalg i omstillingen til et lavutslippssamfunn. Det er ikke gitt at dette er riktig prioritering, eller gir riktig rekkefølge for beslutningene.

Energipolitikken må gjøre avveininger mellom kraftmengde, priser, ressursbruk og naturinngrep. Å kombinere lave kraftpriser med kutt i klimagassutslipp og begrensede inngrep i norsk natur er vanskelig. Skal prisene holdes lave, kreves det kraftoverskudd. Dette kan man oppnå ved å bygge ut ny kraft eller ved å senke ambisjonene for elektrifisering. Energieffektivisering kan også bidra, men er vanskeligere å få til med lave kraftpriser.

Manglende prioriteringer vil forsinke omstillingen. Nødvendige demokratiske prosesser fører til at det tar tid å bygge mer kraft og nett. Arbeidet med å skyve fossil energi ut av det norske energisystemet vil kreve betydelig innsats og tydelige politiske prioriteringer i tiden som kommer, og dette haster. Myndighetene står overfor viktige valg i energipolitikken i omstillingen til et lavutslippssamfunn. Både et høyenergisamfunn og et lavenergisamfunn kan være kompatibelt med et lavutslippssamfunn. Det er fordeler og ulemper med begge.

Et høyenergisamfunn produserer og etterspør mye kraft. Et høyenergisamfunn tar ikke utgangspunkt i at kraft er en knapp ressurs, og lave energipriser er et mål. Lave energipriser til sluttbrukere kombinert med høy etterspørsel kan forutsette statlige subsidier for å øke kraftproduksjonen tilstrekkelig. Lave priser på fornybar energi gir insentiver til å raskere utvikle og ta i bruk lav- og nullutslippsløsninger. Samtidig kan det bidra til at aktører velger energiintensive løsninger som ammoniakk og hydrogen fremfor mer energieffektive løsninger fordi det kan kreve en større omstilling eller investeringer i teknologiutvikling.

Et lavenergisamfunn tar utgangspunkt i at kraft og annen energi er en knapp ressurs, og at økt produksjon har negative konsekvenser. Også i et lavenergisamfunn må utslippsfri energi erstatte fossil energi, men her innrettes politikken i større grad slik at barrierer for energieffektivisering bygges ned og prisene får lov til å virke slik at forbrukere begrenser sitt strøm- og effektforbruk. Prisene vil gi insentiver til utbygging av ny fornybar kraft uten subsidier.

Å gjøre norsk økonomi utslippsfri forutsetter mer fornybar kraft, men det er først og fremst planer om etablering av ny, grønn industri som kan gi stor økning i etterspørselen. Det er stor variasjon i ulike anslag på kraftetterspørselen fremover. Prognoser som viser økt etterspørsel er ofte basert på en forutsetning om at kraften vil være billig. Energikommisjonen har i sin rapport sammenstilt ulike fremskrivninger for kraftetterspørsel og anbefaler et mål om 40 TWh ny kraftproduksjon innen 2030 (NOU 2023: 3). I de ulike prognosene varierer også forutsetningene, og som følge av dette kraftbruken. Figur 5.4 viser hvordan det i 2050 er angitt anslag fra 185 TWh (Statnett lav) til 269 TWh (DNV GL), noe som tilsvarer en økning på mellom 23 og 80 prosent i forhold til dagens forbruk. Det store spennet i prognosene reflekterer spesielt ulike antagelser når det gjelder ny aktivitet som vil være basert på tilgang på kraft til lave priser.

Forstørr bilde

Kilde: Energikommisjonen (NOU 2023: 3)

Nye næringer kan bidra til global teknologiutvikling, men de må ha ren energi. I lavutslippssamfunnet vil det være behov som må dekkes av nye virksomheter, som CO₂-fangst fra luft eller drivstoff basert på hydrogen. Nye virksomheter kan bidra til å demonstrere at ny teknologi er klar til å tas i bruk. Det kan blant annet gjøre det lettere for en overnasjonal aktør som EU å innføre strengere regulering som igjen kan føre til videre teknologiutvikling. Norge skal ikke, og kan ikke, produsere alt, men det er naturlig å legge til grunn at det også i Norge skal etableres ny virksomhet. Disse virksomhetene vil trenge energi, areal, nettilgang og andre ressurser.

Utslippskutt må ikke forhindres av begrenset tilgang på kraft eller nett. Figur 5.5 illustrerer at prosjekter som ikke nødvendigvis bidrar til omstilling hverken i Norge eller globalt kan utgjøre en vesentlig del av veksten i etterspørselen etter kraft mot 2040. Det er begrenset rom for å bygge ut ny kraft og nytt nett, og det er derfor uheldig om ny næringsutvikling fortrenger nødvendige klimatiltak.

Forstørr bilde

Kilde: NVE (2021)

Det er betydelig rom for politisk styring når det gjelder hvor mye energi som etterspørres og produseres. Kraftbehovet vil påvirkes av mange eksterne faktorer som priser og teknologiutvikling, men også politikk for næringsutvikling, overføringskapasitet, forsyningssikkerhet, elektrifisering av hele samfunnet, energieffektivisering, sirkulærøkonomi og satsing på produksjon av for eksempel hydrogen og ammoniakk. Veivalgene er nært knyttet til belastning på naturen. Se kapittel 11 for en helhetlig omtale av veivalg i klima- og energipolitikken.

Slik utvalget ser det er det langt færre ulemper ved å planlegge for et lavenergisamfunn, enn et høyenergisamfunn. Et veivalg i retning lavenergi vil være i tråd med prinsippet om at areal- og ressurseffektivitet må ligge til grunn for omstillingen. Husholdninger som bruker mindre kraft er mindre sårbare for svingninger i kraftprisene, og mindre utbygging av ny fornybar kraftproduksjon vil gi mindre press på arealene. Samtidig vil noen også øke sitt forbruk av fornybar energi når energibruken skal omstilles. Dette gjelder særlig prosessindustrien og transportsektoren. Dette fordrer betydelig økt innsats på energieffektivisering både for bedrifter og husholdninger.

Lav energibruk og energieffektivisering må alltid komme først. Tiltak i energipolitikken bør vurderes ut fra rammeverket unngå – flytte – forbedre (UFF) som vist i figur 5.6. Energibruk fører med seg inngrep i natur og andre negative konsekvenser. Man bør derfor alltid først vurdere om det er mulig å unngå forbruket, enten ved å unngå aktiviteter som medfører energibruk eller å gjøre bruken av energi mest mulig effektiv. Det forbruket som skjer, må flyttes fra fossile til utslippsfrie kilder. Samtidig må det jobbes med å forbedre energisystemet for eksempel ved å legge til rette for at forbruket kan bli mer fleksibelt. Det vil være nødvendig å jobbe parallelt med alle disse sporene i energipolitikken. Klima-, miljø- og energipolitikken ville henge bedre sammen om energipolitikken baserte seg på et slikt rammeverk.

Forstørr bilde

Figuren viser ulike prioriteringer og eksempler på hvordan prioriteringene kan gi føringer for politiske beslutninger. Eksemplene er ikke uttømmende.

Kilde: Klimautvalget 2050

Kraftpriser må tillates å reflektere at kraft er en knapp ressurs. Energikommisjonens konklusjoner får godt frem behovet for å få fart på utbyggingen av fornybar energi og hvor viktig det er for å nå klimamålene. Mandatet til Energikommisjonen la til grunn at tilgang på rikelig med ren og rimelig kraft skulle opprettholdes. Klimautvalget vil fremheve at kraftproduksjon ikke kommer uten kostnader for samfunnet og naturen, og at kraft, særlig i overgangen til lavutslippssamfunnet, vil være en knapp ressurs. Det er krevende å begrense energibruk dersom prisene er kunstig lave. Når prissignalet får virke, er det et viktig virkemiddel for å koordinere behovet for nye investeringer. Det vil gi insentiv til at det gjøres lønnsomme investeringer i kraftproduksjon og energieffektivisering. Kjernen i både klima- og naturkrisen er verdens overforbruk av ressurser. Å gjøre lave kraftpriser til et hovedmål i energipolitikken, er ikke et godt svar på denne utfordringen.

Samtidig er kraft et nødvendighetsgode. Høye kraftpriser kan ramme enkelte husholdninger hardt. Flere analyser indikerer at strømprisene vil svinge mer når både Norge og Europa omstiller seg til et fornybart energisystem (Statnett, 2023a) (NVE, 2021). Det er viktig at velferdsstaten stiller opp, men ikke på en slik måte at insentivet til effektiv energibruk reduseres. Tilskudd til energieffektivisering kan være vanskelig for husholdninger med lav inntekt å benytte seg av fordi de krever økonomi til å ta store engangsutgifter. Utvalget anbefaler at støtte til energieffektivisering innrettes slik at ordningene kan benyttes av alle husholdninger, også de med lav inntekt. Dette kan for eksempel gjøres ved å innføre avbetalingsordninger som går over lang tid. Dette er også viktig for å sikre at energiomstillingen har legitimitet i befolkningen.

Det er behov for et kompetanseløft på flere nivåer. Når hele energisystemet er i endring stiller det nye krav til kompetanse i mange sektorer. Alle må bidra til å unngå eller effektivisere energibruken og mange må også endre energibruken. Dette forutsetter både faglig og teknisk kompetanse, men også atferdsendringer i befolkingen. Utdanningssektoren og arbeidslivet er de viktigste bidragsyterne til at denne samfunnsutviklingen skal skje.

5.2 Norge bør bidra i den europeiske energiomstillingen

Europeiske ledere jobber for et utslippsfritt, men også mindre sårbart energisystem i Europa. Krigen i Ukraina har minnet europeiske ledere på at dagens energisystem ikke bare er lite bærekraftig, men også sårbart for kriser. De har svart med å øke tempoet i oppbygningen av alternative energikilder og energibærere. På sikt vil dette også senke kostnadene for energibruk i Europa. Samtidig er det økt oppmerksomhet om at utviklingen av et utslippsfritt europeisk energisystem ikke må gi andre type sårbarheter. I 2021 var 21,8 prosent av det totale forbruket av energi i EU basert på fornybare kilder (Eurostat, 2023). EU-landene har forpliktet seg til at 42,5 – 45 prosent av forbruket skal være basert på fornybare kilder i 2030. Det forutsetter tilgang på et stort volum råvarer, mineraler og metaller. EU har utarbeidet regelverk for å sikre trygge og robuste verdikjeder for kritisk viktig råmaterialer og bidra til mer produksjon på eget kontinent. Disse verdikjedene er idag dominert av Kina (EU-kommisjonen, 2023a).

EU setter også mål for utvikling av mange ulike energikilder og -bærere. Andelen elektrisitet i energisystemet skal øke til 75 prosent i 2050, hvorav 57 prosent av energiforbruket skal være basert på direkte bruk av kraft, og 18 prosent skal være basert på bruk av energibærere som hydrogen (Rådet for den europeiske union, 2023b). Elektrisitet, hydrogen og andre lavkarbongasser skal erstatte dagens forbruk av naturgass (Rådet for den europeiske union, 2023a).

Energiomstillingen i EU forutsetter store mengder kraft. Ambisjoner om å produsere mer råmaterialer gir kraftbehov på toppen av nødvendig elektrifisering. Kommisjonens scenarioer viser at etterspørselen kan øke fra under 3000 TWh i dag til opp mot 6800 TWh i 2050 (EU-kommisjonen, 2021). Samtidig vil klimapolitikken bidra til lavere energibruk. EUs klimaråd har gjort en gjennomgang av ulike mulige scenarioer. De har funnet at i samtlige scenarioer blir energibruken betraktelig redusert til 2040, med mellom 20 – 40 prosent sammenlignet med dagens energibruk. Når elektrisitet erstatter fossil energi vil det i seg selv redusere energiforbruket fordi mindre energi går tapt ved bruk av elektrisitet enn ved forbrenning av fossil energi. Reduksjonen er størst i transportsektoren med 30 – 60 prosent, og industri med en reduksjon på 20 – 45 prosent (European Scientific Advisory Board on Climate Change, 2023).

Norge kan og bør bidra til EUs mål om et energisystem basert på fornybare kilder og lavkarbongasser. De gode fornybarressursene i Norge gir muligheter til å bidra til omstillingen i resten av Europa, men betydningen på sikt kan bli mindre gitt høye ambisjoner for utbygging av fornybar energi og løsninger for energilagring i Norges naboland. Når fornybar energi bygges ut i mange land vil det trolig gi mindre prisforskjeller i hele Nord-Europa. Utvalget legger til grunn at klimapolitikken bør se utover virkningen på egne, nasjonale utslipp og også ta hensyn til hvordan norsk politikk virker på utslipp i andre land. Virkningen av norsk energipolitikk på mulighetene til omstilling av det europeiske energisystemet bør derfor også være et element i vurderingen av den samlede klima- og energipolitikken.

Kraftutveksling er også viktig for den norske omstillingen. Med større værbestemte svingninger i europeisk kraftproduksjon må kraften kunne utveksles mellom land for å stabilisere tilbud og priser. Tilgang til import vil kunne bli en viktig sikkerhetsfaktor i møte med tørkeperioder. Samtidig vil det kunne oppstå spenninger mellom hensynet til et effektivt og stabilt samlet system og nasjonale hensyn, f.eks. knyttet til forsyningssikkerhet. Kraftutveksling vil derfor måtte skje innen politisk fastsatte rammer.

5.3 Bruke effektivt og utslippsfritt

Det finnes et betydelig potensial for energieffektivisering. Både Enova og NVE har identifisert et stort potensial for energieffektivisering i Norge (Enova, 2023a). Mye kan gjøres både i norske bygg og i industrien. NVE og Direktoratet for byggkvalitet har funnet et lønnsomt potensial for energieffektivisering av bygg på 23,6 TWh med en energipris 1 kr/kWh, og et lønnsomt potensial for varmepumper på 7,5 TWh (DiBK & NVE, 2022). Forskningssenteret HighEFF kartla i 2021 at tapene i form av overskuddsvarme fra norsk industri var på 20 Twh (Røkke et al., 2021). Lite av det Enova tidligere har vurdert som potensialet for energieffektivisering har hittil blitt realisert (Enova, 2023a).

Signaler fra kraftmarkedet er viktige, men det er også behov for sterkere virkemidler for energieffektivisering. Enova trekker frem at det er flere forhold i markedet som driver frem energieffektivisering: høye energipriser som varierer over året og døgnet, utvikling i finansmarkedene som gjør at prosjekter lettere får tilgang på finansiering, digitalisering som gjør det lettere å styre forbruket og strengere krav til bærekraftsrapportering (Enova, 2023b). Samtidig finnes det flere barrierer som forhindrer selv samfunnsøkonomisk og privatøkonomisk lønnsomme tiltak fra å bli gjennomført. For eksempel kan både folk og bedrifter mangle informasjon og kompetanse til å gjennomføre tiltak, i tillegg til ulike atferdsbarrierer, se kapittel 15. I leieboliger er det få insentiver til å gjennomføre tiltak fordi eieren betaler for investeringen, men det er leietakeren som får gevinsten i form av lavere strømutgifter. Denne barrieren kan håndteres for eksempel ved å stille minimumskrav til energistandard i utleieboliger. Offentlige myndigheter kan gå foran og ta i bruk slike standarder for offentlige bygninger. En annen barriere kan være at investeringskostnadene kan være høye. Det kan gjøre det krevende for husholdninger med lav inntekt å gjennomføre energieffektiviseringstiltak, selv med statlig støtte. Virkemidler bør ta høyde for det.

Norge bør utnytte drahjelpen EU gir for økt energieffektivisering bedre enn det gjøres i dag. EU har de senere årene gjort mye for å gjøre det lettere for forbrukere å ta informerte valg for eksempel gjennom å forbedre og utvide ordningene for energimerking. Hittil har arbeidet med å iverksette mye av regelverket gått sakte i Norge. Utvalget anbefaler at norske myndigheter jobber raskere med å iverksette regelverk fra EU i arbeidet med energimerking- og effektivisering.

Omstilling til en sirkulær økonomi kan føre til en lavere vekst i energibehovet og mer stabile verdikjeder for utviklingen av fornybar energi. Strategier for sirkulærøkonomi både i Norge og i EU har tidligere sett primært på produkter som elektronikk, tekstiler, plast og på bygg- og anleggssektoren. Verdikjedene for utbygging av fornybar energiproduksjon og distribusjon må bli mer sirkulære, både for å redusere ressursbruken og for å frigjøre seg fra ustabile verdikjeder. EU har nylig fremmet direktiver som tar sikte på å bygge opp mer sirkulære verdikjeder for å fremme energi- og ressurseffektiv produksjon, blant annet for batteriproduksjon. Norge har etablert partnerskap med EU på råmaterialer og batterier. Utvalget anbefaler at Norge gjør mer for å innrette tiltak for en mer sirkulær økonomi slik at det bidrar til redusert energi- og ressursbruk i hele verdikjeden for sol- og vindkraftproduksjon og produksjon av batterier.

Arbeidet med å energieffektivisere bygninger er lavthengende frukt som bør høstes så snart som mulig. Bygg står for energibruk når de bygges, når de brukes, når de rives og ved behandling av avfall. En stor andel av energien brukes til oppvarming. Norske bygninger bruker i dag rundt 50 TWh kraft til varme (NVE, 2020). Bygninger kan også stå for en viktig del av etterspørselsfleksibiliteten i et lavutslippssamfunn. De fleste bygningene som står i 2050 er allerede bygget. Det er behov for virkemidler som bidrar til at rehabilitering og ombygging resulterer i lavere utslipp og lavere energibruk. Å rehabilitere er et bedre klimatiltak enn å bygge nytt. Både plan- og bygningsloven og de tekniske kravene til byggkvalitet er i dag i stor grad utformet med tanke på nye bygg. Utvalget anbefaler at det vurderes justeringer i regulatoriske og økonomiske virkemidler som vrir investeringer fra nybygging til drift og vedlikehold av eksisterende bygg og infrastruktur i mer energieffektiv og sirkulær retning, for eksempel gjennom endringer i byggteknisk forskrift, se også kapittel 9.

Energieffektivisering vil ha ekstra effekt om den tar effekttoppene. En effekttopp inntreffer når mange bruker kraft samtidig. Effekttoppene kommer typisk når det er kaldt, og fleksible og energieffektive oppvarmingsløsninger i bygg er derfor ekstra positivt. Det gir også de fleste næringsvirksomheter muligheten til å tilpasse seg, og reduserer behovet for å bygge ut nett og annen infrastruktur. For å utløse nødvendige investeringer i slike løsninger er det viktig at eventuelle støtteordninger knyttet til høy strømpris ikke utformes slik at insentivene til å flytte forbruk til perioder med mindre belastning på nettet fjernes.

Fastlandsindustrien må spare store mengder energi, men avkarbonisering av industrien vil også være energikrevende. Store deler av industrien i Norge bruker mye kraft for å drifte sin aktivitet. Mange industribedrifter har allerede gjennomført betydelige tiltak for energieffektivisering, men det er fortsatt et stort potensial i mange virksomheter. Det er behov for sterkere virkemidler for å sikre at energieffektivisering gjennomføres, for eksempel at spillvarme utnyttes mer effektivt og at industri i større grad samlokaliseres. Samtidig må industri og annen næringsaktivitet avkarboniseres. For å sikre nødvendig omstilling i industrien bør bruk av fossile energikilder til energibruk i industrien forbys. Dette er et utslippsreduserende tiltak som er utredet i flere runder. Miljødirektoratet beskriver hvordan et slikt forbud kan innrettes og avgrenses (Miljødirektoratet, 2023c). Dette kan potensielt redusere utslippene med nærmere 800 000 tonn CO₂-ekvivalenter. Miljødirektoratet har også gjort tiltaksanalyser av utslippskutt til 2030 på opptil 78 prosent sammenlignet med utslippene i 1990 for industri og energiforsyning. Disse utslippskuttene inkluderer fangst av 1 million tonn CO₂ fra luften. Analysen anslår at summen av disse utslippskuttene vil øke kraftbehovet med om lag 14 TWh (Miljødirektoratet, 2022b).

Virkemidler som skal redusere karbonlekkasje må i størst mulig grad følges av krav om at midler skal bidra til utslippsreduserende tiltak og energieffektivisering. Norsk fastlandsindustri har hittil blitt skjermet for mye av kostnaden for sine utslipp gjennom virkemidler for å motvirke karbonlekkasje gjennom vederlagsfri tildeling av utslippskvoter. Karbonlekkasje oppstår når et land innfører klimatiltak og utslippsintensiv produksjon utkonkurreres og flytter til land med svakere klimapolitikk. Store deler av norsk fastlandsindustri leverer viktige materialer i omstillingen til et lavutslippssamfunn, og er i mange tilfeller verdensledende på å utvikle og ta i bruk null- og lavutslippsløsninger. Det kan være gode grunner til å ta i bruk virkemidler for å unngå karbonlekkasje. Selv om næringsstrukturen i fremtiden ikke er kjent, er det grunn til å opprettholde virkemidler som utjevner konkurranseforhold for å sikre globale reduksjoner. EU har innført en karbongrensejusteringsmekanisme (CBAM) for å ivareta dette hensynet. Dette virkemiddelet legger en avgift på import av jern, stål, aluminium, sement, elektrisitet og hydrogen som importeres fra land utenfor EU som har lavere avgifter på utslipp enn EU for de samme produktene.

Alternative drivstoff som ammoniakk og hydrogen må vurderes i lys av ressursene de beslaglegger. Både ammoniakk og hydrogen basert på fossile eller fornybare energikilder krever store mengder kraft ved produksjon, og gir et stort energitap. Figur 5.7 viser forskjellen i kraftbehovet for å kjøre én kilometer med stor lastebil med batteri, hydrogen, ammoniakk og syntetisk drivstoff. Ammoniakk og hydrogen basert på fossile energikilder forutsetter at CO₂ fra prosessen fanges og lagres. Lekkasjer av hydrogen gir i tillegg klimaeffekt i atmosfæren (Sand et al., 2023). Dette tilsier at i en situasjon hvor energi er et knapt gode, må slike drivstoff brukes bevisst. Utbygging av produksjonslinjer og stimulering til bruk må ta høyde for den samlete ressursbruken.

Forstørr bilde

Kraftbehovet er inkludert produksjon av drivstoff med grønt hydrogen (fra elektrolyse).

Kilde: Miljødirektoratet (Miljødirektoratet, 2022c)

Biomasse er en knapp ressurs, og bør prioriteres til andre formål enn energi. Bioenergi er basert på biomasse fra planteprodukter, gjødsel, skogsavfall og annet biologisk avfall, for eksempel fra matavfall. Bioenergi kan komme i form av mange ulike energibærere som ved, pellets, eller omdannet til drivstoff (Brænd, 2023). CO₂ fra forbrenning av biomasse regnes ikke med i utslippsregnskapet, men utslipp av lystgass og metan fra forbrenningen regnes med. Bioenergi er den største fornybare energikilden i Europa, og utgjør rundt 6 prosent av energibruken i Norge (NVE, 2023b). Det brukes 4 millioner tonn biobrensler i Norge hvert år (SSB, 2023a). Bruken av biodrivstoff i Norge er sterkt økende, og utgjør om lag 14 prosent av totalt drivstoff i veitransport (Miljødirektoratet, 2022a). Biodrivstoffet er i stor grad importert. Mest mulig av bioenergien bør være avfallsprodukter og biprodukter fra skogindustrien og jordbruket, som har få andre anvendelser. Over tid bør det aller meste av biomassen anvendes innen de delene av transport og industri som er vanskelige å elektrifisere, og den totale bruken av biomasse til energi bør begrenses. Biomasse kan også erstatte fossilt råstoff til bruk i ulike produkter som plast og kjemikalier, og kan ha større verdi i slike anvendelser enn til energiformål.

Biomasse bør brukes der den har høyest verdi. EUs fornybardirektiv sier at biomasseressurser skal brukes i samsvar med et kaskadeprinsipp. Det betyr at biomassen skal brukes der hvor den har høyest verdi av hensyn til klima og økonomi, begrunnet i at forbrenning av biomasse gir midlertidige utslipp av drivhusgasser, og uttak av biomasse kan gi tap av biologisk mangfold og andre naturverdier. Bruk av bioenergi gir reduserte utslipp dersom de brukes som erstatning for fossile kilder, gitt at råstoffet er fra arealer som forvaltes bærekraftig. I Norge representerer skogbaserte ressurser det største bioenergipotensialet. Hogst av tropisk skog for å dyrke vekster som gir bioenergi/biodrivstoff vil ikke gi reduserte utslipp. Erstatning av karbonet som ble tapt ved at trærne ble fjernet og jorden forringet, vil kreve mange år med avlinger før totalen kommer i null, og det er ikke sikkert vekstene vil binde mer CO₂ enn den tropiske skogen. Valg av råstoff til bioenergi er viktig hvis bioenergien skal bidra til positivt klimaregnskap. De fleste energiscenarioer, inkludert de fra FNs klimapanel, forutsetter en viktig rolle for bioenergi fordi det gir forsyningssikkerhet og fleksibilitet. Varme fra ved eller flis er en effektiv løsning på stille, mørke og kalde dager når det ikke kan produseres vind- eller solkraft og etterspørselen er høy. Biodrivstoff kan være viktig for langdistansefly fordi det finnes få alternativer. I tillegg vil skogråstoff kunne brukes i mange nye anvendelser som biokjemikalier og bioplast.

5.4 Produsere nok og utslippsfritt

Norge må øke produksjonen av fornybar energi tilstrekkelig til å erstatte fossil energi. Energieffektivisering vil ikke være tilstrekkelig til å få skjøvet ut de store mengdene fossil energi som finnes i det norske energisystemet i dag. Dette må erstattes med utslippsfri energi.

Kraftproduksjon og overføringsnett må også være tilstrekkelig til å sikre kortsiktig og langsiktig fleksibilitet i systemet. Det norske kraftsystemet er svært fleksibelt på kort sikt, men prisgitt været på lang sikt. Klimaendringer vil gi større variasjon i været. I et år med gunstige værforhold kan vi ha så mye som 40 TWh mer i kraftoverskudd enn i et år med dårlige værforhold (NVE, 2022b). NVEs og Statnetts prognoser tyder på at vi vil ha en strammere kraftbalanse nærmere 2030 enn vi har i dag. Det vil gjøre Norge mer avhengig av import i tørre og kalde år. Et mer utbygd nett for overføring innenfor og mellom land vil gjøre Norge mindre sårbart for værvariasjoner.

Tilgang på kraft trenger ikke være en vesentlig barriere for utslippskutt på mellomlang sikt. Miljødirektoratet har anslått at det er behov for 34 TWh for å realisere utslippskuttene de har beregnet for å nå klimamålene i 2030 (Miljødirektoratet, 2023c). Energikommisjonen foreslo et mål om å bygge ut 40 TWh innen 2030 for å legge til rette for utslippskutt og etablering av ny industri. I en høringsuttalelse til Energikommisjonens rapport argumenterer NVE for at det til at det er lite realistisk å bygge ut 40 TWh ny fornybar kraftproduksjon innen 2030, men vurderer at det er ambisiøst, men realistisk, å sikre 25-30 TWh fra solkraft og energisparing til 2030 (NVE, 2023a). Selv om regjeringens ambisjoner på havvind bare delvis realiseres, kan det gi store kraftvolum relativt raskt. Regjeringens mål om utbygging av 30 GW havvind innen 2040 vil gi rundt 150 TWh årlig, det vil si rundt like mye som vannkraft i dag gir (Statnett, 2023b). Norge er en del av et felles nordisk kraftmarked med Sverige, Danmark og Finland, og det er store volum ny kraft under utvikling i disse landene. Med et taktskifte i innsats på energieffektivisering, effektiv tilrettelegging for ny kraftproduksjon og prioritering av klimatiltak bør ikke kraftsituasjonen i Norge være en vesentlig barriere for utslippskutt på mellomlang sikt. Det vesentlige er ikke om 40 TWh blir bygget ut innen 2030, men at ikke klimaomstillingen forsinkes av manglende energiomstilling.

For å legge til rette for økt utbygging av fornybar energi må Norge være mer restriktive i utbygging av arealer til andre formål, og i størst mulig grad ta i bruk areal som allerede er utviklet. Ny utbygging av fornybar energi vil kreve at arealer tas i bruk. Dette tilsier at det bør legges en mer restriktiv arealbruk til grunn for andre formål. I kapittel 6 presenterer utvalget vurderinger knyttet til arealbruk på veien mot lavutslippssamfunnet.

Det er egenskapene ved energisystemet som er viktig, ikke nøyaktig hvilke utslippsfrie energikilder som vinner frem. Norge har svært gode vann- og vindressurser, og kostnadene for fornybar kraftproduksjon har falt kraftig, særlig for sol- og vindkraft på land. Figur 5.8 viser NVEs vurdering av kostnadene per kWh for ulike energiteknologier hensyntatt både investerings- og driftskostnader (Levelised Cost of Energy (LCOE). Figuren illustrerer en forventning om videre kostnadsfall for særlig flytende vindkraft og solkraft, mens mer modne teknologier ikke viser samme fall. Figuren viser også at vind på land og vannkraft allerede nå er billigere enn fossil kraftproduksjon og kjernekraft.

Forstørr bilde

Kilder: NVE (2022) og Energikommisjonen

Det er stor forskjell på kostnader for eksisterende og ny kraftproduksjon, og mellom landbasert og flytende havvind. For at det skal lønne seg å bygge ut ny kapasitet uten subsidier må kraftprisene reflektere utbyggingskostnaden, og ikke produksjonskostnaden i nedbetalte vannkraftverk. Et kraftsystem der ny produksjon setter prisene vil gi store gevinster til produsentene av vannkraft. Legitimiteten til et slik system vil være avhengig av mekanismer for tilbakeføring av overskudd til forbrukerne.

Kostnadene for fornybar kraftproduksjon er sentrale, men andre hensyn må også veie tungt. Omstillingen til lavutslippssamfunnet må være kostnadseffektiv i den forstand at det gir lavest omstillingskostnader samlet sett. Inkludert i omstillingskostnader inngår også kostnader som ikke kan måles i penger, f.eks. kostnader knyttet til folkelig motstand og redusert eller økt livskvalitet. Kostnadseffektive alternativer kan også utfordre urfolksrettigheter. Norge har ansvar for å ta vare på naturgrunnlaget for samisk kultur. Utbygging av kraft kan komme i konflikt med dette. Klimautvalget understreker nødvendigheten av å respektere urfolksrettigheter i overgangen til et fornybart energisystem.

Gode prosesser er avgjørende for å sikre legitimitet når kraft skal bygges ut. Det er viktig at berørte parter involveres i slike prosesser og blir hørt. Uavhengighet mellom utreder og utbygger i konsekvensutredningene kan styrke legitimiteten til utbygging av fornybar kraft. Det faglige grunnlaget for beslutninger vil da i mindre grad kunne trekkes i tvil. Kartlegging av sosiale og kulturelle forhold og naturtilstand bør vurderes tidlig i konsesjonsprosessene.

Det bør tilrettelegges for mer utbygging av småskala kraftproduksjon i Norge. Småskalaproduksjon av energi, som sol på tak og mindre vindturbiner hvor det allerede er etablert annen infrastruktur, for eksempel ved industriområder, krever mindre nedbygging av natur enn tradisjonell storskala kraftproduksjon. Tilrettelegging for slike løsninger kan bidra til økt oppslutning om energiomstillingen (Leiren et al., 2020). En studie Multiconsult har gjennomført på oppdrag fra bransjeorganisasjonen Solenergiklyngen, viser at det tekniske potensialet for solkraft på tilgjengelige tak og fasader tilsvarer en årlig kraftproduksjon på ca. 65,6 TWh per år, det vil si omtrent halvparten av utbygd vannkraft i Norge (Hjelme et al., 2022). Studien peker på at en storstilt utbygging av solkraft krever mer nett og at det derfor er nødvendig å se på samspillet mellom solkraft og andre energikilder for å sikre effekt- og energibalansen. Det er også flere barrierer for videre vekst i kraftproduksjon fra solceller, som manglende krav i relevant regelverk som Byggteknisk forskrift (TEK) og Plan- og bygningsloven (PBL), og manglende kompetanse og arbeidskraft. Regjeringen har nylig gjennomført endringer for å legge til rette for mer lokal energiproduksjon gjennom enklere konsesjonsbehandling, og dette arbeidet bør fortsette.

Det er en pågående debatt om kjernekraft er en hensiktsmessig løsning for det norske energisystemet. Kjernekraft kan levere store mengder stabil og tilnærmet utslippsfri kraft med relativt lav arealbruk. Teknologien har en viktig plass i IPCC og IEAs globale scenarioer. Som vist i figur 5.8 er kjernekraft i dag relativt dyrt. Utbygging av kjernekraft tar lang tid, både på grunn av lang byggetid og behov for omfattende prosesser for å beslutte hvor eventuelle anlegg skal ligge og hvordan brukt atombrensel skal håndteres. Det arbeides internasjonalt med å utvikle såkalte små modulære reaktorer (SMR) som vil kreve mindre plass og som i større grad benytter standardiserte, prefabrikerte komponenter. Slike reaktorer er ennå ikke i kommersiell drift, og det gjenstår å se om de vil endre vesentlig på vurderingene av kjernekraft som en relativt dyr og komplisert teknologi sammenliknet med relevante alternativer for Norge. Klimautvalget viser til at Energikommisjonen konkluderte med at kjernekraft ikke er en løsning for Norge nå, men at den internasjonale utviklingen bør følges tett.

På sikt vil trolig norsk gasseksport til Europa måtte skje i form av blått hydrogen. Norge er Europas største leverandør av gass. EU har satt et mål om et energisystem basert på fornybare kilder og lavkarbongasser. Det betyr at naturgass må omgjøres til hydrogen. Dette kan enten skje på norske installasjoner eller i mottakerlandet. EU har sendt et tydelig politisk signal om at naturgassen skal være utslippsfri på sikt, blant annet gjennom et vedtak om at langsiktige kontrakter for naturgass uten karbonfangst og -lagring må avsluttes senest i 2049. Samtidig vil også hydrogen basert på naturgass og karbonfangst og -lagring ha utslipp, og fremtidig etterspørsel etter blått hydrogen være avhengig av utvikling i teknologi og politikk som er vanskelig å overskue. Lekkasje av hydrogengass gir i tillegg i seg selv klimaeffekt (Sand et al., 2023). Det er nødvendig med mer forskning på klimavirkningen av lekkasjer av selve hydrogengassen.

5.5 Et robust og fleksibelt energisystem

Energisystemet i Norge må tilpasses en utvikling mot mer ikke-regulerbar kraftproduksjon og høyere kraftforbruk. Et energisystem skal sikre at kraft er tilgjengelig på ethvert tidspunkt og over tid. Det første omtales som effekt og det andre som energi. Med et fleksibelt forbruk og fleksibel produksjon kan systemet levere kraft også under effekttopper, det vil si når mange bruker kraft på samme tid. Systemet må også sikre at det er tilgang på nok energi over tid. Til sammen gir dette forsyningssikkerhet. Vannkraften med vannmagasiner i Norge er fleksibel med store lagringsmuligheter. Dette gir et av verdens mest fleksible energisystemer og et bedre utgangspunkt enn mange andre europeiske land. Samtidig har Norge noen andre utfordringer. Med en stor del av oppvarming basert på elektrisitet får vi forbrukstopper av kraft i kuldeperioder.

Fleksibiliteten i kraftsystemet bør styrkes. For Norge er variasjoner mellom år en større utfordring enn den kortsiktige fleksibiliteten. Samtidig er NVEs vurdering at det kan forventes stadig høyere effekttopper i tiden som kommer. Et mer væravhengig europeisk kraftsystem kan gi effektmangel i flere land samtidig (Lund, 2023). Norden har allerede et effektunderskudd i dag, og dette vil trolig øke ytterligere frem mot 2030 (NVE, 2022a). Effektbalanse er avhengig av hvor mye av forbruket som er fleksibelt. Fleksibilitet kan komme fra fleksibel kraftproduksjon for eksempel ved å øke effektkapasiteten i vannkraft og bygge pumpekraft, bygge ut ulike former for energilagring og økt forbruksfleksibilitet (Bråten, 2022).

Energikommisjonen har flere forslag til hvordan forbrukerfleksibiliteten kan styrkes. De fremhever at energieffektivisering og varige reduksjoner i bruk av strøm til oppvarming også bidrar til bedre effektbalanse. Ellers kan digitalisering og bruk av ny teknologi styrke kortsiktig fleksibilitet ved at det blir lettere for forbrukere å flytte forbruket sitt til tider med lavere priser og lavere belastning på nettet. Nye løsninger for sesonglagring av varme og andre former for energilagring kan gjøre det lettere å veksle mellom elektrisitet og andre energibærere og dermed gi mer fleksibilitet mellom sesonger. For at folk og bedrifter skal investere i løsninger for fleksibilitet er det viktig at prisene må tillates å reflektere at kraft er et knapt gode. Kraftnettet må dimensjoneres slik at det kan levere kraft gjennom de høyeste effekttoppene, og ny nettutbygging krever store naturinngrep. Derfor er det viktig at energipolitikken bidrar til at ikke alle bruker kraft på samme tid slik at effekttoppene ikke blir så høye. Det gir mindre press på å bygge ut kraftnettet og mindre inngrep i naturen. Klimautvalget støtter Energikommisjonens forslag om at det må stilles krav til at forbrukerfleksibilitet alltid må utredes før tradisjonell oppgradering gjennomføres.

Utvikling av kraftnettet er en forutsetning for energiomstillingen. Aktører som ønsker nettilgang blir i dag gitt tilgang til nettet basert på et først til mølla-prinsipp. Dette kan forsinke prosjekter som er viktige for norske klimamål. Statnett ønsker seg en prioriteringsordning som i større grad reflekterer samfunnsnytten i ulike forslag (Statnett, 2022). I regjeringens handlingsplan for raskere nettutbygging og bedre utnyttelse av nettet er det foreslått at nettselskapene skal prioritere modne prosjekter der det er kø for nettkapasitet (Olje- og energidepartementet, 2023b).

Klimautvalget mener det bør utredes en tydeligere prioritering som i større grad reflekterer samfunnsnytten på veien mot lavutslippssamfunnet av tilgang til kapasitet i kraftnettet.

Kraftsystemet kan avlastes gjennom lokale løsninger og utnytting av at Norge etter hvert vil ha høy andel av elbiler. Energiproduksjon basert på lokale ressurser til varme i bygg og industri kan avlaste kraftsystemet og bidra til forsyningssikkerheten for kraft. Varmepumper som varmer opp hus basert på luft eller varme fra bakken bidrar til å både redusere kraftforbruket og til å avlaste kraftnettet. Elbiler kan fungere som energilagre og levere tilbake kraft til nettet i perioder med behov for kraft og effekt. I dag er imidlertid flere slike løsninger kostbare, og i noen tilfeller ressurskrevende. Fjernvarme kan bidra til at varme gjenvinnes og ikke går til spille. Det kan frigi elektrisitet som kan brukes til andre formål. Samtidig er dette ikke en nullutslippsløsning i dag. Myndighetene bør tilrettelegge for løsninger som bidrar til å styrke forsyningssikkerheten og fleksibiliteten i kraftsystemet samtidig som energisystemet gjøres utslippsfritt.

5.6 Utvalgets anbefalinger

Energiomstillingen fra fossilt til fornybart er en forutsetning for lavutslippssamfunnet og må skje så raskt som mulig. Utvalget anbefaler derfor at:

• energieffektivisering prioriteres samtidig som produksjonen av fornybar energi økes for å ha tilgang på tilstrekkelig energi til å erstatte fossil energi.

• kraftprisene må reflektere at kraft er en knapp ressurs for å gi insentiver til å begrense bruken av kraft.

• staten bistår husholdninger som har problemer med å håndtere høye og ustabile priser, men ikke på en slik måte at insentivet til effektiv energibruk og energisparing reduseres.

• tiltak for en mer sirkulær økonomi innrettes slik at de bidrar til redusert energibruk og til å bygge opp sirkulære verdikjeder for produksjon og distribusjon av fornybar energi og andre innsatsfaktorer som er nødvendige i omstillingen. Se for øvrig anbefalinger i kapittel 9.

• det innføres sterkere virkemidler for energieffektivisering, for eksempel:

  • endringer i plan- og bygningsloven og byggteknisk forskrift som i større grad bidrar til at rehabilitering og ombygging resulterer i lavere energibruk.

  • virkemidler som er utformet for å unngå karbonlekkasje som for eksempel CO₂ -priskompensasjonsordningen for bedrifter med kvotepliktige utslipp stiller krav til økt energiøkonomisering.

  • krav om utnyttelse av spillvarme ved nyetablering av industri og datasentre.

  • økt støtte til energieffektivisering, særlig tiltak som reduserer forbrukstoppene for elektrisitet for å begrense presset på nettet og kraftsystemet. Innretningen av tilskudd til energieffektivisering bør endres slik at den også når de med lav inntekt.

  • stille minimumskrav til energistandard i utleieboliger og offentlige bygninger.

• økt utbygging av fornybar energi og ny infrastruktur skjer innenfor rammen av en helhetlig arealpolitikk.

• krav til at tiltak for økt forbruksfleksibilitet alltid må utredes før tradisjonell oppgradering av nett gjennomføres.

• det legges til rette for mer utbygging av småskala kraftproduksjon uten naturinngrep som solkraft på tak ved at barrierer fjernes.

• gjøre det lettere for forbrukere å ta informerte valg for eksempel gjennom å forbedre og utvide ordningene for energimerking. Norske myndigheter bør jobbe for rask implementering av relevant regelverk fra EU på dette området.

• forbudet mot bruk av mineralolje til oppvarming som ble varslet i god tid i forkant brukes som en modell for systematisk vurdering av all fossil energibruk med sikte på å varsle forbud etter hvert som alternativer vurderes å modnes. For eksempel bør bruk av fossile energikilder til energibruk i industrien forbys.

• energipolitikken tar hensyn til hvordan Norge kan bidra i den europeiske energiomstillingen, samtidig som nasjonale hensyn ivaretas.

• biomasse, som er en knapp ressurs, prioriteres til andre formål enn energi. Mest mulig av bioenergien bør være avfallsprodukter og biprodukter fra skogindustrien, med få andre anvendelser. Over tid bør mer av biomassen anvendes innen de deler av transport og industri som er vanskelige å elektrifisere.

Kostnadseffektivitet må vektlegges i planleggingen av energipolitikken, men hensynet til natur og miljø må også veie tungt, og urfolksrettigheter er et viktig premiss. Utvalget anbefaler derfor å:

• skape bedre rammer for involveringen av urfolk i konsesjons- og utbyggingsprosesser og utrede hvordan en kan sikre at prosessuelle regler ivaretar urbefolkningens rettigheter samtidig som hensynet til klimamålene og forsyningssikkerheten sikres. Som Sannhets- og forsoningskommisjonen peker på, er det også behov for en vurdering av praksisen med forhåndstiltredelse hjemlet i oreigningsloven. Se anbefalinger i kapittel 4.

• sikre uavhengighet mellom utreder og utbygger i konsekvensutredningene. Kartlegging av sosiale og kulturelle forhold og naturtilstand bør vurderes tidlig i konsesjonsprosessene.

• utrede om det er hensiktsmessig med tydeligere prioritering av tilgang til kapasitet i kraftnettet etter samfunnsnytte og bidrag til omstilling til lavutslippssamfunnet.

Forstørr bilde

Forstørr bilde

6 Arealer og natur

Dette kapittelet redegjør for sammenhengen mellom utslipp av klimagasser, tap av natur og bruk av arealer. Kapittelet peker på at arealpolitikken har en høy grad av både stiavhengighet og irreversibilitet. Kapittelet gir utvalgets vurderinger av dagens styringssystem for planlegging og bruk av arealer på land, i kystsonen og til havs, i lys av at arealer er en knapp ressurs i omstillingen til et lavutslippssamfunn og av målene i naturavtalen.

6.1 Klimaendringer og tap av natur

Verden skal håndtere to store, sammenkoblede kriser samtidig: klimaendringer og tap av natur. Klimaendringene skyldes økte konsentrasjoner av klimagasser i atmosfæren fra utslipp av klimagasser fra forbrenning av fossil energi, jordbruk, industriprosesser og arealbruksendringer. Utslipp fra jordbruk, skogbruk og annen arealbruk utgjør omtrent 22 prosent av globale utslipp av klimagasser. I Norge ga avskoging og nedbygging og drenering av myr utslipp på henholdsvis 2,6 millioner tonn CO₂-ekvivalenter og 2,2 millioner tonn CO₂-ekvivalenter i 2020. Dette utgjør til sammen mer enn utslippene fra personbiler i Norge. Hverken disse utslippene eller opptaket i sektoren for skog og annen arealbruk er med i det som vanligvis omtales som «norske utslipp» på rundt 50 millioner tonn CO₂-ekvivalenter.

Tap av natur og arter ødelegger økosystemene som menneskene er avhengig av. Tap av natur og arter skyldes ødeleggelse og forringelse av leveområder gjennom bruk og endret bruk av arealer, forurensning, overhøsting, introduksjon av fremmede arter og klimaendringer. Det er ikke mulig å nå Parisavtalens mål uten å håndtere utslipp fra arealer og ta vare på de naturlige karbonlagrene som finnes i havet, i jorden, og i planter og trær. Det å ta vare på, og restaurere, økosystemene er nøkkelen til å stanse tap av natur. Samtidig forutsetter mange av klimaløsningene, særlig knyttet til energiproduksjon, bruk av arealer. Dette vil føre til større press på natur og potensielt utslipp fra naturens karbonlagre.

Bruk av arealer gir ikke bare utslipp fra selve arealene, men legger også føringer for hvordan andre utslipp blir i fremtiden. Dette er spesielt knyttet til transportstruktur, by- og tettstedsstruktur og næringsstruktur. Disse strukturene legger igjen viktige premisser for fremtidig etterspørsel etter transport, materialer og ressurser, og energi, som igjen vil påvirke utslippene av klimagasser. Mange valg i arealpolitikken er vanskelig å gjøre om. Ofte gir de føringer for arealbruk og transport i mange tiår, og i noen tilfeller mer enn hundre år, frem i tid. Dette gjelder for eksempel plassering av institusjoner mange besøker som skoler og sykehus, anlegging av kaier og havner, eller etablering av kjøpesentre utenfor tettsteder. Dersom slike virksomheter plasseres utenfor eksisterende bebygde områder, vil det gi økt transportetterspørsel, spredning av byer, og utarming av sentrumsområder. Dette er trender som er vanskelig å reversere. Arealbruken og arealutviklingen legger dermed strukturelle betingelser for samfunnets evne til å omstille seg til et lavutslippssamfunn. Arealpolitikken kan med andre ord gi høy grad av både stiavhengighet og irreversibilitet, se boks 3.3 om stiavhengighet. Figur 6.1 illustrerer sammenhengen mellom arealbruk og naturens karbonlagre.

Forstørr bilde

Utbygging og nedbygging påvirker naturens evne til å lagre og ta opp karbon.

Kilde: Klimautvalget 2050

6.2 Arealbruk, natur og utslipp

Bevaring av karbonlagrene i naturen er avgjørende for å nå klimamålene. Mange naturtyper har store karbonlagre. I Norge er det spesielt mye karbon lagret i jordsmonnet og på havbunnen. Naturtyper som myr, områder med mye organisk jord, og bløtbunn til havs, vil gi utslipp dersom karbonlageret blir forstyrret. Naturen kan også gi opptak av CO₂ fra luften. I Norge er det et stort opptak i skogen. Dette opptaket blir til lagret karbon i levende og døde trær, og i jord, selv om noe også vil slippes ut i luften igjen gjennom trærnes livsløp eller ved hogst.

FNs klimapanel anbefaler bevaring av mellom 30 og 50 prosent av jordas arealer på land, til havs og i ferskvann som del av innsatsen for å redusere utslipp av klimagasser og tilpasse seg klimaendringer. Selv om tallene ikke kan overføres sjablonmessig til land, regioner eller kommuner, mener utvalget at anbefalingen fra FNs klimapanel gir et tydelig budskap om retning og ambisjonsnivå for arealforvaltningen.

I desember 2022 ble det enighet om en ny, global avtale for å ta vare på naturen. Avtalen setter fire mål for 2050 med 23 milepæler i 2030. Noen viktige milepæler er at minst 30 prosent av alt areal på land, ferskvann, kyst og hav skal være effektivt bevart, at minst 30 prosent av forringete økosystemer skal restaureres, at alt areal er omfattet av deltakende og helhetlig arealplanlegging for å stanse tapet av natur, og å eliminere, gradvis avskaffe eller endre insentiver, herunder subsidier, som er skadelige for naturmangfold.

Målene i den globale naturavtalen legger viktige rammer for klimapolitikken. Disse målene legger føringer for hvilke ressurser i form av arealer og i form av naturressurser, som vil være tilgjengelige for å løse klimakrisen. Målene er samtidig viktig for oppnåelse av klimamålene på grunn av naturens opptak og lagring av CO₂, tillegg til at økosystemtjenestene er sentrale for tilpasning til et klima i endring. Naturavtalen er en del av FN-konvensjonen om biologisk mangfold (Convention on Biological Diversity, CBD), som trådte i kraft i 1993. Konvensjonens formål er bevaring av biologisk mangfold, bærekraftig bruk av dets komponenter og en rettferdig fordeling av gevinster fra bruk av genressurser. Det globale Kunming-Montreal rammeverket for naturmangfold, herunder de globale målene, er ikke rettslig bindende, men alle partsland har sluttet seg til rammeverket og forventes å følge det opp. Norges arbeid med å implementere rammeverket vil sette viktige rammer for klimapolitikken fremover mot 2050.

Totalt er drøyt 17 prosent av Norges landareal inkludert Svalbard underlagt en eller annen form for vern etter naturmangfoldloven. Vernet i Norge er ujevnt fordelt mellom ulike økosystemer. For å nå målet i naturavtalen må dette økes. Spesielt for skog og hav er det avsatt for lite arealer til tradisjonelt vern. Dette vernet må økes betraktelig for å ta vare på økosystemenes karbonlagre. På grunn av mengden lagret karbon bør også vernet av myrområder økes.

Arealendringer, bruksendringer og oppstykking av arealer er den største trusselen mot naturmangfoldet i Norge (Artsdatabanken, 2021; Jakobsson & Pedersen, 2020). Lavereliggende områder har det største naturmangfoldet. Dette er de samme arealene som det er størst konkurranse om fra andre deler av samfunnet, til utbygging av urbane områder, infrastruktur og etablering av industri. Også de beste jordbruks- og skogbruksområdene finnes på de lavtliggende næringsrike arealene, og er under press fra nedbygging. Det har i mange år vært en politisk målsetting å begrense nedbyggingen av jordbruksarealene. Selv om nedbyggingen er redusert, blir fortsatt en god del jordbruksareal bygget ned hvert år (Landbruks- og matdepartementet, 2023a).

Det er ikke bare den økologiske tilstanden på det enkelte areal som betyr noe, men også størrelsen og sammenhengen med andre arealer. Fragmentert utbygging kan gjøre større skade enn en mer konsentrert utbygging, selv om selve utbyggingen dekker et areal av samme størrelse. Dette er fordi leveområder og trekkruter blir brutt opp ved fragmentert utbygging. Utbygging kan også ha konsekvenser langt utover det bestemte arealet som bygges ned eller dyrkes opp. De ulike økosystemene henger sammen. Dersom for eksempel en myr graves opp, vil det påvirke hvordan vannet renner, og lagres eller ikke lagres i områdene rundt. Utvikling av byområdene er også viktig i denne sammenhengen, både med tanke på å bevare grønnstrukturer, og med tanke på fortetting for slik å begrense presset på områdene utenfor byene.

Noen endringer er irreversible og forringer kvaliteten på arealer i overskuelig fremtid. En del økosystemer og god økologisk tilstand tar svært lang tid å bygge opp. Dette gjelder for eksempel myrer, matjord og korallrev. Mange endringer er vanskelig å reversere i et kort tidsperspektiv, og en del kvaliteter blir borte for godt hvis de først går tapt. Det er likevel mulig å restaurere økosystemer med forringet tilstand og gjenopprette naturgodene, i alle fall til en viss grad. Dette er imidlertid ofte både kostbart og vanskelig, og med usikkert resultat. Det er som regel både billigere og bedre å unngå nedbygging og ødeleggelse i utgangspunktet (IPBES, 2018).

Også restaurering av natur kan ha betydning i omstillingen til et lavutslippssamfunn. Naturavtalen har et globalt mål om at det innen 2030 er iverksatt effektiv restaurering av minst 30 prosent av arealene med forringede økosystemer på land, i elver og innsjøer, langs kysten og i havet. Ut fra dagens kunnskapsstatus vil blant annet restaurering av myr, som stanser utslipp, og tiltak for å reetablere tareskog, som gir høyere opptak og økt karbonlager i havet, være relevante tiltak i Norge. Andre tiltak som kan være aktuelle er mer kantvegetasjon langs vassdrag og jorder, og tiltak i skogen. Selv om tiltak for å restaurere natur har gunstige klimaeffekter, bør de først og fremst gjennomføres for å bedre den økologiske tilstanden i naturen. I tillegg kan slike tiltak være relevante for klimatilpasning, som å håndtere overvann, eller som beskyttelse mot flom eller ras.

Mange klimatiltak vil påvirke mulighetene for å stanse tapet av natur. Påvirkningen kan være både positiv og negativ, jf figur 6.2. FNs klimapanel og Naturpanelet viser at det særlig er klimatiltak knyttet til produksjon av fornybar energi og planting av ny skog som er negativt for naturen, mens tiltak knyttet til jordbruk, som kostholdsendringer, redusert matsvinn og bruk av beite, og ivaretagelse av naturens karbonlagre til havs og på land, er positivt. Selv om det er noen unntak, viser arbeidet fra FNs klimapanel og Naturpanelet at de aller flest tiltak for å stanse tap av natur også er positive for klima.

Forstørr bilde

Kilde: IPCC og IPBES (Pörtner et al., 2021)

I Norge spiller skog en viktig rolle i omstillingen til et lavutslippssamfunn fordi den produserer biomasse, har et stort lager og opptak av karbon, og dekker store arealer. I tillegg er skogen viktig for naturmangfold. Naturindeksen for skog viser relativt lave verdier for det biologiske mangfoldet (Miljødirektoratet, 2023d). Forvaltningen av skog i Norge har tidvis vært preget av et høyt konfliktnivå, med faglig uenighet om hvordan skogsdrift påvirker utslipp av klimagasser. Systemene for å skaffe oversikt og kunnskap om naturverdiene i skogsarealer er gjenstand for omfattende diskusjon. Det er blant annet uenighet om hvor mye biologisk gammel skog det er i Norge, og hvordan utviklingen for gammel skog er. Systemet for innrapportering, oppfølging og kontroll av hogst er begrenset. Det er blant annet ikke et krav om innrapportering av lokalisering av utførte hogster. For å bidra til å begrense hogst i karbonrik gammel skog som ikke har formelt vern, anbefaler utvalget at det innføres meldeplikt på nasjonalt nivå for avvirkning i områder med biologisk gammel skog. For å sikre en skogpolitikk i tråd med klimamålene og målene fra naturavtalen anbefaler utvalget at det gjøres en gjennomgang av gjeldende lovgivning og virkemiddelbruk i skogbrukssektoren, og at det innføres systematisk rapportering av lokalisering av utført hogst.

6.3 Arealer er en begrenset ressurs

Arealene til lands, i kystsonen og til havs fyller mange funksjoner og skal dekke mange behov. Norges arealer bidrar til at samfunnet får dekket behov som energi, bolig, næring og industri, havner, veier og jernbane, ressurser som tømmer og mineraler, arealer til friluftsliv og rekreasjon. Samisk kulturutøvelse er også tett knyttet til bruk av arealer. Fiskeri, akvakultur, skogbruk og jordbruk er viktig for hvordan arealene til lands, i kystsonen og til havs forvaltes, og bruken av arealer til lands, i kystsonen og til havs henger derfor tett sammen med produksjon av mat. Samfunnet er avhengig av at arealene har naturkvaliteter som sikrer viktige økosystemtjenester.

Utvikling av tettsteder og byer er viktig for andre utslipp enn de som er knyttet til selve arealbruken. Selv om tettstedene og byene bare dekker en liten andel av Norges areal, gjør konsentrasjonen av arbeidsplasser, innbyggere og bebyggelse at byutviklingen er viktig for hvordan andre utslipp og annen arealbruk utvikler seg. Løsninger for grønn mobilitet, sirkulærøkonomi i form av ombruk av bygg og materialer, rekreasjon og arbeidsplasser i og mellom disse områdene må reflektere at Norge skal bli et lavutslippssamfunn.

Nedbygget areal i Norge har økt siden 1990. Fra 1990 til 2019 har det blitt bygget ned over 1500 km² med natur, beiteområder og dyrket mark, det vil si om lag 50 km² per år i gjennomsnitt. De to viktigste driverne bak nedbyggingen er bebyggelse og veier (Miljødirektoratet et al., 2023). Figur 6.3 illustrerer intensiteten i utbyggingen av infrastruktur på Norges fastlandsareal.

Forstørr bilde

Figuren viser hvor intens utbyggingen av infrastruktur er på det enkelte sted i kartet.

Kilde: NINA (Erikstad et al., 2023)

Trenden med økt nedbygging av natur fortsetter. Basert på gjeldende planverk er det estimert at planlagt utbygd areal i Norge for bolig, fritidsbolig og næringsformål er 2 166 km² (Simensen et al., 2023). Dette inkluderer ikke areal til samferdsel, idrettsanlegg og «andre formål» som energianlegg. Dette planlagte utbygde arealer for bolig, fritidsbolig og næringsformål tilsvarer et areal på størrelse med Vestfold fylke (2 168 km²), eller nesten 40 prosent av eksisterende utbygd areal. Mer enn dobbelt så stort areal er satt av til fritidsbolig (987 km²) som til bolig (453 km²). Figur 6.4 viser fordelingen i planlagt utbygget areal fordelt på arealformålsgruppe og fylke, og samlet planlagt nedbygget areal etter arealformålsgruppe på nasjonalt nivå.

Forstørr bilde

Stolpene viser samlet areal som er planlagt utbygget fordelt på arealformålsgruppe og fylke. Grafen bak viser samlet areal som er planlagt utbygget fordelt på arealformålsgruppe på nasjonalt nivå.

Kilde: NINA (Simensen et al., 2023).

Det er særlig på skogarealene hvor det er planlagt nedbygging. Også på andre arealtyper som er viktige for klima og natur, som myr, er det planlagt nedbygging, jf figur 6.5. Dette vil føre til lavere karbonlagre i naturen og lavere opptak i fremtiden. Det er derfor behov for en «planvask». Alle kommuner bør revidere kommuneplanens arealdel og vedtatte reguleringsplaner som er eldre enn 5 år for å ta ut områder avsatt til ulike former for utbygging, men som ikke tar nødvendig hensyn til klima- og miljømålene. Tilsvarende bør vedtatte samferdselsprosjekter som enda ikke er gjennomført være gjenstand for en «prosjektvask», slik at nedbygging av karbonrike områder og verdifull natur begrenses vesentlig.

Forstørr bilde

Kilde: NINA (Simensen et al., 2023).

Samisk kulturutøvelse henger tett sammen med bruk av arealer. Samisk kulturutøvelse berører flere typer arealer både på land, i kystsonen og til havs. Både reindrift og samiske tradisjoner knyttet til fiske, høsting og sanking i naturen er omfattet av Norges internasjonale forpliktelser om urfolks rettigheter. Sannhets- og forsoningskommisjonen peker på at press på tradisjonelle næringer og bruk av naturressursene er en gjennomgående utfordring for samisk kulturutøvelse, og også for kvensk kulturutøvelse. Kommisjonen viser til at en rekke industrielle tiltak de senere år har lagt beslag på tradisjonelle bruksområder både til lands og til sjøs, for eksempel i form av gruvedrift, vindkraftutbygging, kraftlinjer og fiskeoppdrett, og at summen av disse inngrepene har betydelige konsekvenser for samisk og kvensk kulturutøvelse (Sannhets- og forsoningskommisjonen, 2023). En del av dette er arealbruk som kan være knyttet til omstilling til et lavutslippssamfunn, som produksjon av fornybar energi, og utbygging av kraftnett. Sannhets- og forsoningskommisjonen trekker også frem forvaltningen av utmark. Denne har i økende grad prioritert frilufts- og naturverninteresser på bekostning av lokal sedvanebasert bruk. Kommisjonen mener en viktig årsak til arealkonflikter er uavklarte rettigheter til land og vann. Det er helt sentralt å ta hensyn til urfolks rettigheter i omstillingen til et lavutslippssamfunn. Utvalgets vurderinger knyttet til samiske rettigheter og anbefalinger fra Sannhets- og forsoningskommisjonen er nærmere omtalt i kapittel 4.

Kulturlandskapet blir påvirket av nedbygging og fragmentert arealbruk, blant annet gjennom fritidsbebyggelse, vindkraftanlegg, veier og annen infrastruktur. Mange kulturlandskap, som tradisjonell beitmark, slåtteeng og lynghei, er viktige både for naturmangfold, karbonlagring og kulturhistoriske verdier. Å unngå nedbygging av slike arealer vil kunne bidra til politiske mål innen kulturmiljøvern, og til å ta vare på jordbrukets ressursgrunnlag.

I arealforvaltningen må man prioritere mellom ulike behov. Kommunene har utstrakt myndighet til å gjøre slike prioriteringer i dag. Forvaltningen av arealene må i større grad ta utgangpunkt i at arealer er en begrenset ressurs for å unngå tap av de verdiene arealene har. Dette kan være naturverdier, økosystemtjenester eller kulturmiljøverdier. Ikke alle arealer kan benyttes til alle formål. Det er nødvendig å avveie ulike behov opp mot hverandre. Hensynet til naturen i seg selv, at naturen ikke bare skal dekke menneskenes behov, men også er hjemmet til ville dyr og planter, skal også tillegges vekt. Slik er arealforvaltningen også et etisk spørsmål.

Norge er et langstrakt land, og opplevelsen av om arealene er under press, eller at naturen bygges ned, er svært forskjellig. Mange steder i Norge kan det synes å være mer enn nok arealer til alle interesser. Andre steder er det mer tydelig at flere ønsker å bruke de samme arealene til ulike behov som ikke så lett lar seg forene. Sammenhengen mellom bruk av arealer lokalt, og de globale utfordringene med klimaendringer og tap av natur, er ikke alltid tydelig. Når lokale myndigheter har hovedansvaret for arealpolitikken, og forventes å ta hensyn til både globale kriser og lokale interesser, vil det oppstå utfordringer. Det kan være attraktivt for den enkelte kommune å bygge ned ubebygde eller naturlige arealer for å tiltrekke seg næringsvirksomhet eller gjøre det rimeligere å bygge boliger for kommunens innbyggere. Samtidig kan disse områdene være viktige for naturen. Det er også flere eksempler på at arealer som ikke er intensivt brukt, likevel er viktige for enkelte grupper, og at denne bruken ikke er forenelig med ulike typer inngrep og faste installasjoner. Det er flere eksempler på at den samiske reindriften har interesser i samme område som aktører som vil bygge ut fornybar energi, og at sommerbeite for husdyr som storfe og sau kan skape konflikter med hytteutbygging og turisme. Dette illustrerer at arealer er en knapp ressurs, og at en del bruksmåter vanskelig lar seg forene.

I Norge er ansvaret for arealpolitikken på land og i kystsonen svært desentralisert. Myndighet er i stor grad delegert til kommunene, som har ansvar for å lage og vedta arealplaner etter plan- og bygningsloven. Arealplanen gjelder på land og i kystsonen, ut til én nautisk mil utenfor grunnlinjen. Staten formidler forventninger og føringer til kommunal og regional planlegging gjennom ulike virkemidler som Nasjonale forventninger til regional og kommunal planlegging, Statlige Planretningslinjer (SPR) og innsigelser hjemlet i plan- og bygningsloven, og gjennom målsettinger og ambisjoner på ulike felt, som for eksempel jordvern. Lovgivningen for enkelte sektorer, som energilovgivningen, er gitt forrang eller har en uklar kobling til plan- og bygningsloven. Kommunene har like fullt stor grad av myndighet til å styre utviklingen i arealbruken i Norge, med unntak av når staten eksproprierer eller bruker statlig plan.

Det desentraliserte ansvaret for arealpolitikken kan gjøre det mer krevende å nå nasjonale mål hvor arealpolitikk er en viktig del av både problemet og løsningen. Utviklingen i den enkelte kommune er ikke nødvendigvis avgjørende for om man når mål på nasjonalt nivå, men summen av mange beslutninger som ikke trekker i riktig retning kan gjøre det mer krevende å nå nasjonale mål. Lokalt selvstyre er forankret i Grunnlovens paragraf 49 og lokal forankring av beslutninger er viktige prinsipper i norsk forvaltning. Utvalget mener det er viktig at dette legges til grunn for arbeidet med løsninger. På samme måte må det også ligge en erkjennelse om at kommunene har ansvar for å bidra til måloppnåelse for klima og natur på nasjonalt nivå. Kommunene har et ansvar for å ivareta konkrete rettigheter og plikter besluttet av nasjonale myndigheter på andre områder, som skole og primærhelsetjeneste. På samme vis kan nasjonale myndigheter vedta tilsvarende plikter på klima- og naturområdet. Se del IV for utvalgets vurdering av kommunenes rolle.

Noe av problemet er at den enkelte kommune skal møte en rekke forventninger både fra egne innbyggere, og fra statlige og regionale myndigheter, og at prioriteringen fra nasjonalt nivå mellom de ulike målene er uklar. En del av utfordringene i dagens situasjon på land og i kystsonen skyldes antakelig et mangfold av styringssignaler fra ulike myndigheter, og uklar prioritering mellom disse ulike signalene, forventningene og målene. For å få til en mer bærekraftig arealpolitikk vil det derfor være behov for at nasjonale myndigheter gjør en tydeligere prioritering mellom ulike mål og hensyn for kommunene. I sammenheng med dette er det behov for et system for å innhente informasjon om hvorvidt kommunenes arealpolitikk er i tråd med nasjonale mål for klima-, natur- og arealpolitikken. Et system som følger arealbruksendringer i kommunene over tid, som naturregnskap og arealregnskap, kan være hensiktsmessig for dette.

Innsigelser kan være et viktig verktøy når kommunene skal prioritere mellom ulike interesser. De siste årene er innsigelsesinstituttet, som skal sikre at nasjonale klima- og miljøhensyn ivaretas i lokal arealplanlegging, svekket slik at det ikke lenger fungerer etter intensjonen i plan- og bygningsloven. Dette har blant annet skjedd gjennom føringer fra statlig nivå om at antall innsigelser skal reduseres og at lokalt selvstyre skal tillegges stor vekt i vurderingen av om innsigelse skal fremmes. Føringene om å begrense bruken av innsigelser har gjort det mer krevende å sikre at kommunenes planer bidrar til nasjonale mål på klima og natur. En mer aktiv bruk av innsigelse kan gi bedre rettledning og tydeligere føringer til kommunene om hvordan deres planer skal bidra til oppnåelse av de nasjonale målene for klima og natur.

En annen utfordring er styrkeforholdet mellom den enkelte kommune og utbyggingsinteresser. Interesser som ønsker å bygge ut områder kan ha mer ressurser enn den enkelte kommune. Dette kan gjøre det vanskelig for kommunene å stå imot et ønske om utbygging av arealer. En rapport fra Menon viser at innenfor arealplanlegging bidrar mangel på kompetanse og kapasitet i kommunene til høyere klimagassutslipp og mer nedbygging av natur. Det er særlig i mellomstore kommuner hvor dette skjer gjennom arealbruksendringer. De minste kommunene har svakere fagmiljø, men er ikke utsatt for like stort press fra utbyggere, og de større kommunene har sterkere fagmiljøer til å håndtere utbyggingsinteressene (Pedersen et al., 2023). Å sikre at kommunene har tilstrekkelig ressurser til å møte slike interesser er derfor sentralt. I tillegg er det viktig at det faglige grunnlaget for beslutninger er så godt som mulig. Utvalget mener derfor generelt at konsekvensutredninger bør bestilles av myndighetene og ikke av tiltakshaver. Dette vil bidra til å sikre uavhengige konsekvensutredninger. Samtidig vil dette kunne kreve ressurser i kommunen. Her kan ressurser hos fylkeskommunen og rettledning fra statsforvalteren være nyttig. Se for øvrig rapportens del IV.

Lokalisering av statlige virksomheter er også viktig. Slike virksomheter, som sykehus, har gjerne mange arbeidsplasser og mange besøkende. Lokaliseringen påvirker etterspørsel etter transport, og noen ganger også bosettingsmønster og arealutvikling for øvrig i områdene rundt. Ofte legges det ikke tilstrekkelig vekt på ringvirkninger for arealutviklingen ved lokalisering av slike statlige virksomheter. I omstillingen til et lavutslippssamfunn mener utvalget at hensyn til klima og miljø må være førende for lokalisering av statlige virksomheter.

Utvalget mener at plan- og bygningsloven bør styrkes for at loven skal fungere som verktøy i omstillingen til et lavutslippssamfunn. Det er behov for en tydeliggjøring og styrking av samordningen mellom plan- og bygningsloven og andre lover, og det er behov for en styrking av klimahensyn i loven, inkludert i regelverket om konsekvensutredninger. På oppdrag fra Klimautvalget 2050 har rådgivningsfirmaet Holth & Winge gjort en utredning som blant annet dekker plan- og bygningslovens rolle på veien mot et lavutslippssamfunn (Holth & Winge AS, 2023). Her er det redegjort for en rekke forslag som vil kunne gjøre loven bedre egnet som virkemiddel. Forslagene handler til dels om en tydeliggjøring av det handlingsrommet som allerede ligger i loven, og til dels om styrking av hensyn til klima. Utvalget anbefaler at dette legges til grunn for en oppdatering av loven. Dette er også omtalt i del IV.

Styringssystemet for havarealene og landarealene er utformet svært ulikt. Fra man i 1985 fikk den første versjonen av plan- og bygningsloven har man hatt en rammelov for arealplanleggingen på land og i kystsonen, mens det ikke finnes en tilsvarende rammelov som angir en prosess for planlegging og samordning av bruken av havarealene. Dette skyldes kanskje at det har vært færre aktører som har interesser i samme område til havs, at det har vært sterkere sektorinteresser, eller at kunnskapen om de samlete konsekvensene av ulike former for bruk av havarealene har vært mindre synlig eller mer mangelfull enn på land. Uansett årsaker har Norge i dag et planbasert system for kystsonen og landarealene, og et tiltaksbasert system for havarealene. Figur 6.6 viser en oversikt over Norges havområder, og viser avgrensningene mellom hav, kystsone og land.

Forstørr bilde

Innsmettet viser avgrensningen mellom hav, kystsone og land.

Kilde: Klimautvalget 2050.

Gjennom forvaltningsplanene for havområdene har man et felles faglig og politisk utgangspunkt for forvaltningen av havområdene, men disponering av havarealene styres like fullt av sektorlover som er utformet med utgangspunkt i bestemte interesser. Forvaltningsplanene er et viktig verktøy for å gjennomføre en helhetlig og økosystembasert forvaltning av norske havområder. Vedtatte forvaltningsplaner er å anse som instrukser fra Stortinget til regjeringen (Fauchald, 2023a). Likevel forvaltes arealene til havs i stor grad ut fra den enkelte sektor eller det enkelte tiltak, som fiskeri og petroleum. Hver sektormyndighet har ansvar for beslutningsprosesser knyttet til den enkelte sektorlov, slik at ulike sektormyndigheter har ansvar og myndighet på sine respektive felt, men ingen har mandat eller tilstrekkelig myndighet til å ivareta en helhetlig forvaltning av havarealene (Schütz & Johansen, 2023). Lovgivning som er viktig for å ivareta miljøhensyn, som naturmangfoldloven og vannforskriften, eller sikre samordning, som plan- og bygningsloven, kommer ikke, eller kun delvis, til anvendelse i havområdene. Dette fører til at i den enkelte sak er andre interesser enn det som er den aktuelle sektorinteressen definert som «sidehensyn». I mange tilfeller har EUs direktiver om konsekvensutredninger og vannrammedirektivet ikke blitt korrekt gjennomført i marine områder (Fauchald, 2023a). I tillegg er ikke alt regelverket for konsekvensutredninger i den enkelte sektor ferdigstilt, og det er dårlig koordinert med konsekvensutredningsregelverket under plan- og bygningsloven.

Kunnskapen om hvordan bruk av havarealer påvirker karbonlagrene i havet er mangelfull. Det er kunnskapsmangler både når det gjelder lokalisering av de ulike typene karbonlagre i havet, hvordan karbon tas opp og lagres, og hvordan ulike former for bruk av havarealene påvirker karbonlagerene (Hancke et al., 2022; Hjermann et al., 2023; Hobrak et al., 2023). Det er for eksempel begrenset kunnskap om hvordan bunntråling påvirker karbon lagret i bløtbunn (Løkkeborg et al., 2023). Denne kunnskapen bør styrkes. Se også kapittel 11.

I en situasjon med økt etterspørsel etter og økt behov for beskyttelse og vern av arealer til havs, er det nødvendig med en mer helhetlig forvaltning av havarealene. Ivaretagelse av økosystemene må være det styrende element i forvaltningen. Dagens forvaltningssystem er ikke innrettet for å håndtere den økte bruken av havets arealer som Norge står overfor. Fauchald peker på at noe av regelverket er uklart eller ikke ferdig utviklet, og enkelte deler av regelverket tar ikke høyde for at virksomheten som regelverket gjelder kan føre til ulemper for andre aktiviteter eller naturen (Fauchald, 2023a). Utvalget mener det er nødvendig med en mer overordnet politikk og et rammeverk for å lage gode planer for hvilke havarealer som kan brukes til hva. Dette vil bidra til å avstemme de ulike interessene mot hverandre, og stimulere til god sameksistens der det er mulig. Et system med bindende, helhetlige marine arealplaner kan legge til rette for dette.

Også EU benytter helhetlige marine arealplaner i forvaltningen av havområdene. Marin arealplanlegging i EU og i andre internasjonale organisasjoner og ulike land har som formål å planlegge for å forvalte de menneskelige aktivitetene i havområdene innenfor nasjonal jurisdiksjon utenfor grunnlinjene, og samtidig beskytte de marine økosystemene. EUs Havstrategidirektiv (Marine Strategy Framework Directive, 2008) beskriver prosedyrer for en økosystembasert tilnærming. Direktivet refererer til bruk av arealbaserte verktøy som virkemiddel for å oppnå en god miljøtilstand i europeiske havområder. I 2014 vedtok EU et direktiv for marin arealplanlegging (Directive establishing a framework for maritime spatial planning, 2014). Dette direktivet gir føringer for utvikling og bruk av havområdene gjennom marine arealplaner. Hensikten er å se sektorinteresser i sammenheng og bidra til oppnåelse av målsettinger innenfor EUs energi-, transport- og fiskeripolitikk, god miljøtilstand og hindre forurensing, samtidig som det tas hensyn til klimatilpasning av kyst- og havområder. Direktivet gir et rammeverk for marin arealplanlegging med formål om å fremme maritime næringer, bærekraftig utvikling i marine områder, og bærekraftig bruk av marine ressurser. Planene skal sikre bevaring, beskyttelse og forbedring av miljøet, inkludert motstandskraft mot klimaendringer. Det er spesielt viktig å oppnå gode miljømessige forhold, stanse tap av naturmangfold og forringelse av økosystemer og redusere risiko for marin forurensning. Direktivene er ikke ansett som EØS-relevante og derfor ikke implementert i Norge.

Det er behov for en sterkere statlig styring av arealpolitikken både til lands og til havs. Nasjonale myndigheter må gir klare føringer for hva slags bruk av hvilke arealer som skal prioriteres, og at nedbygging av natur skal begrenses vesentlig. Det er derfor behov for endringer i styringssystemet knyttet til arealbruk til lands og i kystsonen, og til havs. Disse endringene vil gjelde både statlige, regionale og kommunale myndigheter, og samarbeid og myndighetsfordeling mellom disse.

En nasjonal arealpolitikk bør ta hensyn til at situasjonen er ulik ulike steder i landet. Den må søke løsninger både for lokale, nasjonale og globale problemer. Dette innebærer at fordelingen av ansvar og myndighet mellom de ulike styringsnivåene og aktørene er svært sentrale spørsmål for å sikre at utformingen av arealpolitikken tar opp i seg alle disse dimensjonene.

Rammeverketunngå – flytte – forbedre(UFF) angir en nyttig prioriteringsrekkefølge også i arealpolitikken.Nedbygging av arealer med natur bør unngås.Som hovedregel bør all omdisponering av arealer for bruk til infrastruktur, bebyggelse, energi, næringsliv, og lignende skje gjennom transformasjon og fortetting av eksisterende bebygd areal. Dersom man ikke kan unngå nedbygging, må den begrenses så langt det er mulig, og legges til arealer med lite karbonlager. Siste utvei er å kompensere for nedbygging ved å restaurere et annet område. Figur 6.7 illustrerer hvordan rammeverket kan brukes for arealpolitikken.

Forstørr bilde

Figuren viser ulike prioriteringer og eksempler på hvordan prioriteringene kan gi føringer for politiske beslutninger. Eksemplene er ikke uttømmende.

Kilde: Klimautvalget 2050

Løsningene for klimakrisen må ta utgangspunkt i de ressurser samfunnet allerede har tatt i bruk. Lavere forbruk av ressurser, og bedre ombruk og gjenbruk av de ressursene som er i omløp, vil lette presset på naturen og arealene. Belastning på natur i forbindelse med utvinning av mineraler og metaller for å dekke etterspørsel i det grønne skiftet vil begrenses dersom man får til høy grad av gjenbruk, ombruk og gjenvinning av slike ressurser. En mer sirkulær økonomi er kjernen i denne utviklingen. Dette vil bidra til å stanse tap av natur og redusere utslipp av klimagasser, og må derfor være utgangspunktet for klimaløsningene.

EU har koblet klima- og naturpolitikk på en måte som Norge kan lære av. EU-kommisjonen legger vekt på å tenke helhetlig når de fremmer lovforslag og initiativer. Kommisjonen ønsker å sikre at klimatiltak ikke er til skade for natur, og legger vekt på naturbaserte løsninger som bygger opp under naturens evne til å lagre karbon. Dette bunner i en klar intensjon om å koble klima og natur, selv om det ikke alltid er like enkelt i praksis.

Også på temaer som ikke er en del av EØS-avtalen, er utviklingen av politikken i EU relevant for Norge. EU legger betydelig vekt på å utvikle politikk på tvers av politikkområder, og ser de ulike områdene mer og mer i sammenheng. Det betyr at politikken på de ulike feltene påvirker hverandre. For arealpolitikken kan dette gjelde for eksempel jordbruk, skogbruk og naturforvaltning. Selv om mange av EUs politikkområder ikke implementeres i Norge gjennom EØS-avtalen, er de politiske diskusjonene og avveiningene, kunnskapsgrunnlaget og utviklingen i opinionen i EU og EUs medlemsland et bakteppe for utviklingen av norsk politikk. På mange måter utfordrer formatet på EUs politikk måten EØS-avtalen er bygget opp på. Norge påvirkes også mer indirekte ved at EU er Norges viktigste handelspartner, og at Norge er en del av EUs indre marked. Det betyr at mange norske bedrifter som ønsker å eksportere til EU er avhengig av å tilpasse seg utviklingen i det europeiske markedet. Dette kan også få ringvirkninger som påvirker natur og arealer i Norge.

Et mål om naturnøytralitet på nasjonalt eller regionalt nivå kan bidra til å tydeliggjøre hvordan arealpolitikken i Norge skal bidra til å redusere utslipp av klimagasser og stanse tap av natur. Et slikt mål vil legge føringer for at ny utbygging skal skje i allerede utbygde områder, og at videre nedbygging av naturlige arealer skal unngås. Samtidig vil behovet for kompensasjon av natur som bygges ned, bli synlig. Mellom 50 og 100 kommuner har allerede vedtatt et mål om arealnøytralitet i en eller annen form for sin egen del. Hvorvidt det i et nasjonalt perspektiv er mest hensiktsmessig med et slikt mål på regionalt eller nasjonalt nivå, og hvordan områdene til havs skal inngå, bør vurderes nærmere.

6.4 Bedre kartlegging både på land og til havs

Utvalget mener at naturen må kartlegges bedre som grunnlag for en god arealpolitikk. Dette gjelder både på land og til havs. En god oversikt over naturtyper, arter og habitater er en forutsetning for en bærekraftig arealpolitikk. Viktige naturtyper for naturmangfold og klima må identifiseres for hele landet. Lokale vurderinger og nasjonale prioriteringer må basere seg på gode og objektive data om naturverdiene.

Det er behov for bedre regionale og nasjonale oversikter over eksisterende og planlagt arealbruk. Klimagassregnskapet for utslipp og opptak fra skog- og arealbruk på kommunenivå publiseres hvert femte år. Kommunale plandata er vanskelig tilgjengelige, og vanskelig å sammenstille på nasjonalt nivå. Dette gjør det krevende å få oversikt over konsekvenser for nasjonale mål knyttet til klima og miljø, selv om de nasjonale tallene for utslipp og opptak fra skog- og arealbruk offentliggjøres årlig. Det bør derfor utarbeides en nasjonal oversikt over planlagt utbygging med utgangpunkt i kommunenes ulike planer. Oversikten bør oppdateres årlig. Det må også etableres en oversikt på nasjonalt nivå over årlige faktiske arealbruksendringer. Oversikten bør gi både kartfestet informasjon og aggregert statistikk, og offentliggjøres hvert år. Generelt bør kommunenes verktøy og datakilder som brukes i arealplanlegging holdes oppdatert, blant annet ved at kommunene leverer oppdaterte digitale plandata til nasjonale databaser. Å styrke kommunenes, fylkeskommunenes og statsforvalternes kompetanse på natur og klima er viktig for at kommunene skal kunne fylle sin rolle i omstillingen på en god måte.

Et naturregnskap vil være et nyttig verktøy både for nasjonalt, regionalt og lokalt nivå. Et naturregnskap består både av kart og av regnskapstabeller, og omfatter både arealregnskap, den økologiske tilstanden på arealene, og naturgodene de leverer. Naturregnskapet må bygge på FNs standard for naturregnskap. Dette er heldekkende og inkluderer bebygde områder, infrastruktur, naturområder, jordbruksområder og hav. Naturregnskap på kommunalt nivå vil bidra til helhetlig arealplanlegging og oversikt over omdisponerte arealer der både natur, klima og andre samfunnsmål hensyntas. Naturregnskap kan identifisere restaureringsarealer, arealer for økologisk kompensasjon (arealbanker), viktige arealer for naturmangfold, arealer spesielt viktige for karbonbinding og naturbaserte løsninger. Naturregnskap som gjentas over tid, vil vise samlet effekt av all arealforvaltning.

Det igangsatte arbeidet med naturregnskap og arealregnskap er viktig, men er ikke nødvendigvis tilstrekkelig for å sikre en bærekraftig arealpolitikk. Naturregnskapet kan danne et faglig grunnlag for en forbedret arealpolitikk, men for lokale beslutningssystemer må det utvikles bedre beslutnings- og rapporteringsverktøy. Disse må virke godt sammen med andre systemer for informasjon om arealene og deres bruk. Naturpanelet viser til at forskning knyttet til verdsetting av naturen i liten grad blir benyttet i politikkutvikling (IPBES, 2022). Det er derfor helt sentralt at det, sammen med utviklingen av det faglige grunnlaget, også etableres rutiner for, og krav til, hvordan det skal inngå i beslutningsgrunnlaget.

6.5 Bruk av naturavgift som virkemiddel

En naturavgift, hvor den som bygger ned natur må betale en avgift i en eller annen form, har vært utredet flere ganger. Blant annet har Grønn skattekommisjon (NOU 2015: 15), Miljødirektoratets rapport om et faktagrunnlag for vurdering av avgift på klimagassutslipp fra nedbygging av arealer (Miljødirektoratet, 2021), og senest Skatteutvalget (NOU 2022: 20) sett på dette. Det vises til disse rapportene for en beskrivelse av naturavgift.

Tanken bak en avgift på nedbygging av natur bunner i erkjennelsen om at det i dag er «gratis», eller svært rimelig, å bygge ned natur, fordi kostnaden ikke synes. Det er samfunnet som helhet og andre aktører enn utbygger som bærer kostnadene ved nedbygging av natur. At det er gratis å bygge ned natur, fører derfor til at mer natur bygges ned enn det som er gunstig for samfunnet sett under ett.

En avgift på nedbygging av arealer vil gjøre det mer kostbart å bygge ned natur. Formålet med å øke kostnaden ved å bygge ned natur er å begrense nedbygging, synliggjøre kostnaden av nedbygging, og sikre at den som får en gevinst ved å bygge ned et område, også bærer kostnaden knyttet til nedbygging av naturen i dette området. Hvis avgiften er knyttet til klimagassutslipp ved nedbygging av et område, er det sentrale formålet å begrense utslippene fra nedbygging ved enten å endre omfanget av nedbyggingen, eller flytte nedbyggingen til et område hvor det blir lavere utslipp. Effektene vil avhenge av avgiftens utforming.

Det er svært krevende å si hva som er riktig verdsetting av et naturområde. En avgift eller annen prising av natur vil ikke nødvendigvis reflektere den reelle kostnaden for samfunnet ved å bygge ned et område. Det er flere grunner til dette. For det første er det nærmest umulig å ta hensyn til sumeffektene av all arealbruk gjennom en pris per enhet areal. For det andre er det krevende å verdsette økosystemtjenestene i et avgrenset område sett i sammenheng med områdene rundt. For det tredje er det usikkert hva disse tjenestene vil bety i fremtiden, og for det fjerde er det ikke er gitt at man har identifisert alle brukergrupper eller funksjoner. Samme område med natur kan ha ulik verdi for ulike folk og grupper. Videre er kunnskapen om økosystemene og deres funksjoner ikke fullstendig. I tillegg har natur en egenverdi som går utover det som er mulig å prise. En pris vil altså måtte fastsettes på et usikkert grunnlag, uten at man kan anta at prisen representerer det faktiske tapet nå og i fremtiden ved nedbygging. Effekten av en pris vil avhenge av nivået på prisen, og av om den er differensiert i forhold til ulike typer og kategorier arealer. En pris basert på neddiskontert anslått verdi av et areal reiser også krevende problemstillinger knyttet til irreversible inngrep som har evige og uforutsigbare konsekvenser i fremtiden, og riktig diskonteringsrente i slike tilfeller.

Kvotesystem som virkemiddel i arealpolitikken har i liten grad vært diskutert. Mens en avgift gir en forutsigbar pris, vil et kvotesystem for arealbruk sikre at den totale arealbruken holdes innenfor et forhåndsdefinert nivå. Med kvoter som kan kjøpes og selges i en type marked, må man eventuelt dele inn ulike arealkategorier i ulike markeder med egen prissetting for å ivareta at ulike arealer har ulik verdi.

Prising av arealbruk gjennom kvoter eller avgifter vil medføre administrative kostnader, og større kostnader jo mer det tas hensyn til forskjeller i verdi mellom ulike arealkategorier. Det vil kreve ressurser fra både lokale og sentrale myndigheter å utrede og sette opp et system for prising av arealer, og det vil være mange krevende vurderinger og avveininger som må gjøres. Det må for eksempel vurderes hvordan avgiftssystemet skal settes opp, hvordan ulikt eierskap og sedvanebruk til ulike arealer skal håndteres, konsekvenser av ulike innretninger for ulike aktører og hvordan ulike arealkategorier skal verdsettes. Også for de som ønsker å bruke arealer vil et slikt system øke de administrative kostnadene.

En annen tilnærming til kostnaden ved å bygge ned natur er å innføre et påbud om at den som bygger ned natur, må restaurere et tilsvarende område et annet sted (økologisk kompensasjon). Dette vil øke kostnadene ved å bygge ned natur, fordi utbygger også må bære kostnadene ved å restaurere et lignende areal et annet sted. Samtidig vil dette ha administrative kostnader knyttet til å holde oversikt over hvor slike restaureringsareal befinner seg, til vurderinger av hva som er «tilsvarende område», og til å vurdere om restaureringen er tilfredsstillende gjennomført. Det er ikke gitt at alle brukergrupper vil være enige i vurderingene av hva som er et «tilsvarende område», eller at det finnes tilstrekkelig informasjon om økosystemene til å gjøre en slik vurdering på et godt nok grunnlag. Det er heller ikke gitt at restaureringen vil oppnå ønsket tilstand for økosystemet som restaureres. En slik tilnærming bygger på konseptet om arealnøytralitet eller naturnøytralitet for den enkelte utbygging. Både en kommune (Nordre Follo) og Nye veier har begynt å bruke økologisk kompensasjon. Beregningsmodellene er i konstant revidering og forbedring. Det vil være mulig for andre å ta disse i bruk, og å lære av disse erfaringene.

Valget av virkemidler må underbygge de normene som er nødvendig å følge for å redusere utslippene av klimagasser og stanse tap av natur. En avgift på nedbygging av natur vil signalisere at dette er en handling samfunnet aksepterer så lenge man betaler. Krav om å restaurere et tilsvarende område som det som bygges ned signaliserer at et naturområde kan byttes ut med et annet. Dette er ikke tilstrekkelig som normgrunnlag for samfunnet for å ta vare på naturens økosystem.

I et lavutslippssamfunn skal nedbyggingen av natur til lands, til havs og langs kysten unngås. Å begrense klimaendringene og stanse tap av natur fordrer at naturens karbonlagre og intakte, sammenhengende økosystemer tas vare på. Ødelagte områder må restaureres, uten at dette er som erstatning for nedbygging av andre arealer.

Det bør innføres et system der den som nyter godt av å bygge ned natur, skal betale for det. Dette kan oppnås på ulike måter. Det kan vurderes en avgift på nedbygging av natur eller andre økonomiske virkemidler, pålegg om kompenserende tiltak, en forpliktelse til å bekoste «økologisk kompensasjon» eller lignende. Et viktig formål er å bidra til at nedbygging i større grad skjer på arealer som ikke er natur. I tillegg bør grunnrente på bruk av natur og arealer utredes nærmere, slik Skatteutvalget (NOU 2022: 20) peker på.

En avgift på nedbygging av natur vil ikke alene sikre en bærekraftig arealpolitikk i Norge. En avgift eller pålegg om å restaurere et tilsvarende område vil kunne signalisere til samfunnsaktører at nedbygging av areal skal begrenses, men er etter utvalgets oppfatning ikke tilstrekkelig for å nå målene knyttet til klima og natur i arealbruken. I arealpolitikken er det både lokale og spesifikke hensyn knyttet til både bruken av det bestemte arealet, av området rundt, og for det enkelte økosystem som skal tas. Samlet gjør dette at utvalget mener at en naturavgift alene ikke er et egnet virkemiddel for en bærekraftig arealpolitikk.

For å realisere målene for klima og natur kreves en aktiv og tydelig arealpolitikk, og bruk av flere virkemidler. Det er behov for en helhetlig tilnærming til arealpolitikken og bred virkemiddelbruk, hvor naturavgift kan inngå som ett av flere momenter.

6.6 Utvalgets anbefalinger

Utvalget mener at arealpolitikken i Norge både for arealer til lands, i kystsonen og til havs, ikke er tilpasset en omstilling til et lavutslippssamfunn og målene i naturavtalen. Dette gjelder både kunnskapsgrunnlaget, styringssystemet og gjeldende politikk. Arealbruk har sterke innslag av stiavhengighet og irreversibilitet, og å ta tak i disse utfordringene er helt sentralt for at Norge skal bli et lavutslippssamfunn samtidig som man stanser tap av natur. Utvalget konstaterer at arealpolitikk har fått mer oppmerksomhet de siste årene, men vil understreke at det haster å gjennomføre tiltak som betyr noe for utviklingen i arealbruk. Selv om kunnskapsgrunnlaget fortsatt har mangler, er det nødvendig å iverksette ny politikk som endrer kursen nå slik at man ikke forsterker uønskede strukturer. Utvalget anbefaler derfor at:

• nasjonale myndigheter setter klare rammer for kommunenes ansvar i arealpolitikken slik at nasjonale mål for klima og natur blir nådd.

• de nasjonale rammene for lokal arealpolitikk legger til grunn at nedbyggingen av naturlige arealer skal begrenses vesentlig.

• det tradisjonelle vernet blir betydelig økt for alle økosystemer, spesielt for hav, myr, og skog. For å bidra til å begrense hogst i gammel skog som ikke har formelt vern, anbefaler utvalget at det innføres meldeplikt på nasjonalt nivå for avvirkning i områder med biologisk gammel skog.

• regjeringen legger frem en sak for Stortinget om helhetlig nasjonal arealpolitikk både på land, i kystsonen og til havs. Saken bør belyse utfordringer og løsninger knyttet til klima og natur, og knyttes til en helhetlig tilnærming for alle samfunnsinteresser. Den bør også vurdere hvordan et mål om naturnøytralitet for Norge kan nås, inkludert bruken av arealbanker. Utvalget anbefaler at saken legges frem i god tid før første klima- og energiplan. Se kapittel 21 for anbefalinger om klima- og energiplaner.

• det gjøres en gjennomgang av hvorvidt gjeldende lovgivning og virkemiddelbruk i skogbrukssektoren ivaretar hensyn til opptak og lagre av karbon, og naturmangfold.

• det innføres et system der den som nyter godt av å bygge ned natur, skal betale for det.

• hensyn til klima og miljø, for eksempel når det gjelder arealbruk og generert transportbehov, legger føringer for beslutninger om lokalisering av statlig og fylkeskommunal virksomhet.

• restaurering av natur inngår som en del av omleggingen til en helhetlig, bærekraftig arealbruk i et lavutslippssamfunn. Utvalget anbefaler at restaurering først og fremst gjennomføres for å bedre den økologiske tilstanden i naturen.

For å sikre en bærekraftig arealpolitikk er det behov for å gjennomgå og oppdatere lover og forskrifter. Utvalget anbefaler derfor at:

• klima- og naturhensyn i plan- og bygningsloven styrkes gjennom en oppdatering og gjennomgang av lovverket, der også behovet for koblinger til andre lover vurderes.

• naturmangfoldloven, plan- og bygningsloven og skogbruksloven har tydeligere hjemler og kontrollregimer for å ivareta naturtyper som er viktige i et klima- og naturperspektiv.

• forskrift om konsekvensutredninger blir endret slik at det stilles krav om at konsekvensutredninger bestilles av myndighetene og ikke av tiltakshaver, for å sikre uavhengige konsekvensutredninger.

Det er behov for å videreutvikle systemene for organisering og oppfølging av arealpolitikken for å støtte gode beslutningsprosesser. Utvalget anbefaler derfor at:

• det innføres et system for bindende, helhetlige arealplaner for bruk av havarealer, hvor ansvaret for gjennomføring og oppfølging av planprosessen er plassert ett sted. Når nye aktiviteter og tiltak vurderes, som mineralutvinning på havbunnen og storstilt taredyrking, må det tas hensyn til mangler i kunnskapen om utslipp og opptak av klimagasser som disse aktivitetene kan forårsake. Med utgangspunkt i føre-var prinsippet bør ny og eksisterende aktivitet som kan redusere havets karbonlagre og naturmangfoldet ikke igangsettes før konsekvensene er kartlagt.

• nasjonale myndigheter innfører et system for å følge arealbruksendringer i kommunene over tid, og vurdere hvorvidt kommunenes arealpolitikk er i tråd med nasjonale mål for klima-, natur- og arealpolitikken. Naturregnskap og arealregnskap kan være nyttige verktøy for dette.

• fylkeskommunens rolle i arealpolitikken og rollen som regional planmyndighet utvikles, for eksempel med ambulerende ressurslag for kommunene. Se kapittel 21 for anbefalinger knyttet til fylkeskommunens rolle.

• innsigelse brukes aktivt for å gi rettledning og føringer til kommunene om hvordan deres planer skal bidra til oppnåelse av de nasjonale målene for klima og natur.

• det innføres et krav om «planvask», slik at kommunene reviderer kommuneplanens arealdel og vedtatte reguleringsplaner (eldre enn 5 år), for å ta ut områder avsatt til ulike former for utbygging, men som ikke tar nødvendig hensyn til klima- og miljømålene.

• det innføres et krav om «prosjektvask» for vedtatte samferdselsprosjekter som ikke er gjennomført, slik at nedbygging av karbonrike områder og verdifull natur begrenses vesentlig. Se også kapittel 8.

Det er behov for å mer kunnskap og styrket kompetanse for å sikre en bærekraftig forvaltning av arealene. Utvalget anbefaler derfor at:

• kartlegging av økosystemer og økosystemenes tilstand intensiveres, herunder systematisk rapportering av lokalisering av utført hogst.

• det gjennomføres en analyse over samlede planlagte arealdisponeringer i Norge, herunder arealer for blant annet samferdsel og energi.

• kunnskapen om havets karbonlagre styrkes.

• kommunenes verktøy og datakilder som brukes i arealplanlegging holdes oppdatert, Dette gjelder verktøy både for planer og for dagens arealbruk. Det etableres naturregnskap og arealregnskap både for nasjonalt, fylkeskommunalt og kommunalt nivå. Dette danner grunnlag for en oversikt over årlige arealbruksendringer. Både kartfestet informasjon og aggregert statistikk på nasjonalt nivå over arealbruksendringer bør offentliggjøres årlig. Konsekvensene for natur og økosystemtjenester av arealbruksendringene må kartlegges og offentliggjøres.

• natur- og klimakompetansen styrkes i alle kommuner, fylkeskommuner og hos statsforvalteren.

7 Matsystemet

I dette kapittelet drøftes sammenhengene mellom det norske matsystemet og utslipp av klimagasser, samt matsystemets rolle i lavutslippssamfunnet. Siden matsystemet er variert, vil tiltakene som kan få utslippene ned være ulike. Samlet sett gir maten vi spiser både klimagassutslipp og effekter på natur.

7.1 Matsystemet må omstilles

Ifølge FNs klimapanel står det globale matsystemet for mellom 21 og 37 prosent av de globale klimagassutslippene (IPCC 2019). Matsystemet påvirker dessuten arealbruk, bruk av ferskvann og havområder, biologisk mangfold og andre miljøparametre (van Oort et al., 2021). For å nå Parisavtalens klimamål må det gjøres endringer av matsystemet, deriblant redusere matsvinn, øke effektiviteten i produksjonen og kostholdsendringer. Dette gjelder selv om utslipp fra fossilt drivstoff hadde stanset umiddelbart (Clark et al., 2020).

Matsystemet omfatter produksjon, bearbeiding, distribusjon, handel, konsum og håndtering av avfall fra mat. Matsystemet er stort, og knytter faktorer som klima, miljø, infrastruktur og institusjoner sammen med verdikjeden for mat.

Det norske matsystemet er variert, og det er mye forskjellig matproduksjon. I Norge omfatter matproduksjonen produkter fra havbruk, fiskeri og jordbruksprodukter som grønnsaker, matkorn, meieriprodukter og kjøtt. De ulike aktørene i matsystemet står overfor svært ulike rammebetingelser, reguleringer og overføringer. Det er for eksempel stor forskjell på havbrukssektoren med høye overskudd og jordbrukssektoren med store statlige overføringer, men begge sektorer er sterkt regulert.

For 2024 er det anslått en bevilgning over statsbudsjettet til jordbruket på nær 27 milliarder kroner (Landbruks- og matdepartementet, 2023b). Budsjettstøtten til melk og kjøtt utgjør anslagsvis tre fjerdedeler av støtten på 27 milliarder kroner, mens det resterende er støtte til korn, grønt, frukt og bær, poteter, egg og ull. I tillegg kommer skjermingsstøtte, dvs. handelspolitisk støtte for å hemme importkonkurranse eller fremme eksport. I Nasjonalbudsjettet for 2023 var denne anslått til 9,1 milliarder kroner i 2021. Flere offentlige utredninger har tidligere gitt anbefalinger om virkemidler som kan ta ned utslippene knyttet til matproduksjonen, særlig i jordbrukssektoren (NOU 2015: 15) (NOU 2022: 20).

Produksjon av ulike matvarer gir ulike klimagassutslipp og virkninger på natur. Kjøtt fra drøvtyggerne storfe og sau gir for eksempel høyere klimagassutslipp enn andre typer kjøtt som svin og kylling. Animalsk mat, inkludert melkeprodukter og egg, gir generelt høyere utslipp enn plantebasert mat. Figur 7.1 gir en global fremstilling av utslipp fra ulike matvarer. Tallene bak kommer fra utslipp i hele verdikjeden, i ulike land og under ulike produksjonsmetoder. Alle tall er basert på publiserte studier og gir samlet sett god indikasjon av spredningen i utslipp. Figuren illustrerer også at det kan være store forskjeller i utslipp knyttet til produksjonen av en vare (Ritchie, 2020) og (Poore & Nemecek, 2018).

Forstørr bilde

Tall fra 38 700 gårder og oppdrettslokaliteter i 119 ulike land. Hele verdikjeden.

Kilde: (Ritchie, 2020), med tall fra Poore & Nemecek (2018)

Også i Norge har matproduksjonen stor betydning for klimagassutslippene. Jordbrukssektoren står for 9½ prosent av de totale norske klimagassutslippene, se omtale i kapittel 3. I tillegg kommer utslippene fra energibruk til driftsbygninger, traktorer og andre redskaper, på samme måte som fiskeriene har utslipp fra energibruk til fiskeflåten og oppdrettsanleggene har utslipp knyttet til sin energibruk. Utslipp av klimagasser i matsystemet kommer også fra arealene som dyrkes og som brukes til beite, fiskeri og oppdrett, transport, bearbeiding, distribusjon og fra avfall.

Det norske kostholdet gir utslipp fra matsystemene i Norge og andre land. Det norske matkonsumet bestemmes av en rekke faktorer, som for eksempel preferanser, vaner og tradisjoner, tilgjengelighet, pris, reklame og ulike typer informasjon om kosthold. Alle typer matproduksjon fører til klimagassutslipp, men, som på verdensbasis, kommer de høyeste utslippene i Norge fra kjøttproduksjon fra storfe og sau, illustrert i figur 7.2. Figuren angir klimagassutslipp fra produksjon av et utvalg av norske matråvarer (Bakken et al., 2023) (Johansen et al., 2022). Det er usikkerhet i slike anslag, og de vil avhenge av hvilke avgrensninger som gjøres og forutsetninger som tas.

Forstørr bilde

¹ kylling: fra råstoff til ferdig slaktet.

Kilder: Bakken (2023) og Johansen (2022)

I Norge er det oppgang i andelen som oppgir at de ønsker å spise mer plantebasert, men det påvirker i liten grad samlet konsum. Oversikt fra Helsedirektoratet viser at forbruket av korn, fisk og sjømat over tid har gått ned. Forbruket av grønnsaker har økt de siste årene, men forbruket av kjøtt har økt mer. Kylling utgjør svært mye av denne økningen. Fiskeforbruket er vesentlig lavere enn kjøttforbruket (Helsedirektoratet, 2022). Andre kilder viser også økt kjøttforbruk. Animalia sine beregninger viser at reelt kjøttforbruk per person er høyere enn for både 10 og 20 år siden (Animalia, 2022). Selv om kjøttforbruket øker, tyder undersøkelser på at flere ønsker å spise plantebasert. Ulike undersøkelser gir et litt ulikt bilde av utviklingen i norske spisemønstre. I Ipsos sin Norske Spisefakta 2022 oppgir om lag 11 prosent at de er vegetarianere, veganer, pescetarianere eller fleksitarianere (Ipsos, 2022), og «Norske Spisefakta 2018» viser en sterk økning i andelen som er interessert i vegetarmat (Landbruks- og matdepartementet, 2021). I en annen undersøkelse fra Ipsos fra 2021 oppgir 8 prosent at de er vegetarianere elle veganere, en oppgang fra forrige undersøkelse i 2019 på fire prosentpoeng (Bymag, 2021). Andelen som oppga at de begrenser kjøttinntaket sitt var 23 prosent, også det en oppgang. I en rapport fra FHI oppgir over 60 prosent at de har endret kostholdet i løpet av de siste tre årene for å få et mer bærekraftig og miljøvennlig kosthold (Abel & Totland, 2021). I samme rapport oppgir 10 prosent at de har et plantebasert kosthold (vegansk, vegetariansk eller fleksitariansk kosthold). Det er ikke et mål at flere skal slutte helt å spise kjøtt, men utslipp fra matproduksjon kan reduseres dersom det blir enklere å redusere kjøttkonsumet slik at forbruk og produksjon nedskaleres. For en del forbrukere er det trolig betydelige barrierer for slik endring. Reguleringen av de ulike næringene påvirker prisene som konsumentene står overfor, og relative prisforskjeller på ulike matvarer kan være en barriere for endring.

De nordiske ernæringsanbefalingene (NNR) ble oppdatert sommeren 2023. Anbefalingene er vitenskapelig basert og vil brukes i de nordiske og baltiske landene for å revidere nasjonale kostholdsråd. I tillegg til helseeffektene av mat, er for første gang også matens innvirkning på miljø vurdert. NNR har redusert anbefalt mengde rødt kjøtt, og anbefaler nå et overveiende plantebasert kosthold med mye grønnsaker, frukt, bær, belgfrukter, poteter og fullkorn. De anbefaler rikelig inntak av fisk og nøtter og moderat inntak av magre meieriprodukter. I rådene fra NNR er man mindre opptatt av mettet fett enn tidligere og mer av fettkvalitet og hvilken mat man spiser. Anbefalingene skal legge grunnlaget for de norske rådene, som etter planen skal lanseres våren 2024 (Helsedirektoratet, 2023).

Matsystemet i Norge må være en del av omstillingen til et lavutslippssamfunn. Utvalget legger til grunn at matsystemet i et lavutslippssamfunn skal bidra til å nå flere samfunnsmål, blant annet knyttet til matsikkerhet, helse, bosetting, distriktspolitikk og sysselsetting. De politiske målene i hele matsystemet må være basert på at Norge skal bli et lavutslippssamfunn. En fornuftig omstilling innebærer gradvise endringer, og beslutninger som tas i dag vil ha stor innvirkning på matsystemet i 2050. For at de ulike målene ikke skal undergrave hverandre, blir det viktig at de justeres og tilpasses hvordan de påvirker oppnåelsen av andre mål. Politikktiltak kan ha som mål å påvirke både produksjon av mat og konsum av mat. Ved vurdering av om ulike nasjonale tiltak vil få de tilsiktede effekter, må det tas hensyn til hvilke tilpasninger de gir opphav til, både nasjonalt og internasjonalt.

Bærekraftige matsystemer skal ifølge FN sørge for matsikkerhet og god ernæring for alle, og sikre det økonomiske, sosiale og miljømessige grunnlaget for matsikkerhet og ernæring for fremtidige generasjoner. FN definerer matsikkerhet som at alle til enhver tid har fysisk og økonomisk tilgang til nok og trygg mat som møter deres ernæringsmessige behov og matpreferanser som grunnlag for et aktivt liv med god helse. Matsikkerhet handler dermed om mer enn selvforsyning og det er viktig at Norge bidrar til global matproduksjon og matsikkerhet, og at forsyningssikkerheten for importerte matvarer trygges.

Matsikkerhet er også reflektert i Parisavtalen. Avtalens fortale anerkjenner at det å trygge matvaresikkerheten og stanse sult er en grunnleggende prioritet. Videre pekes det på at matproduksjonssystemene er spesielt sårbare overfor skadevirkningene av klimaendringene. Budskapet er at utslippene av klimagasser må reduseres for å sikre matproduksjonen globalt.

Selvforsyning er et viktig element i den norske matsikkerheten. Norge har om lag 46 prosent selvforsyningsgrad på energibasis, det betyr at vi produserer om lag 46 prosent av den maten vi spiser. Dersom det korrigeres for fôrimport er selvforsyningsgraden 40 prosent (Helsedirektoratet, 2022). Dekningsgraden er et mål på hvor mye mat et land produserer som andel av energiforbruket. I Norge er dekningsgraden om lag 90 prosent. Den fôr-korrigerte dekningsgraden er nær 86 prosent. Den høye dekningsgraden skyldes den store produksjonen av fisk. Norge er blant verdens største netto eksportører av matvarer, primært i form av proteiner (NOU 2015: 1, 2015).

Både jordbruket, havbruksnæringen og fiskeriene er avhengig av importerte innsatsfaktorer. Viktige innsatsfaktorer som importeres er fôr, gjødselsråvarer, plantevernmidler, medisiner og fôringredienser til både jordbruk og havbruk. Redskaper, reservedeler, maskiner og drivstoff er andre innsatsfaktorer. I tillegg brukes mye sesongarbeidskraft fra utlandet i Norge. Dessuten importerer Norge en høy andel av maten som konsumeres. Den norske matproduksjonen bidrar derfor også til miljøpåvirkning og utslipp i andre land. I en mulig krisesituasjon uten velfungerende handel vil det oppstå problemer i alle sektorer, men neppe større for Norge enn de fleste andre land. I en krisesituasjon hvor import begrenses sterkt, er det mulig å dekke store deler av matbehovet ved omfattende omstilling av hva vi spiser.

Utvalget legger til grunn at i et lavutslippssamfunn, hvor så å si alle utslipp er fjernet for godt, vil det fortsatt være utslipp knyttet til produksjon av mat. Det er ikke mulig å fjerne alle utslipp knyttet til biologiske prosesser fra produksjon av mat, men de kan reduseres ved å endre hvordan og hva som produseres. Å redusere utslipp i matsystemet innebærer derfor både bruk av lavutslippsteknologi, endret produksjon og atferdsendringer.

Det er en kompleks sammenheng mellom utslipp av klimagasser og forbrukernes preferanser, produksjon av mat, og alle leddene mellom. Kunnskapen om utslipp av klimagasser fra det norske matsystemet må videreutvikles. Dette gjelder blant annet hvordan konsum, og organisering av distribusjon, grossistledd, videreforedling og primærproduksjon påvirker utslipp av klimagasser i de ulike leddene.

Klimaendringer kan i seg selv skape utfordringer for matsystemet. Med klimaendringene ventes det mer nedbør og hyppigere og kraftigere regnbyger i Norge, som i august 2023. Nedbørsmønsteret blir mer uforutsigbart. Klimaendringene gir utfordringer med våronn og vanskelige innhøstingsforhold mange steder. Men høyere temperaturer kan også gi mer tørke, slik som i sommeren 2018. En stor del av maten i Norge importeres, og mange land i Sør-Europa har blitt rammet av tørke og opplever sviktende avlinger. Til tross for utfordringene kan norsk matproduksjon bli mindre påvirket av klimakrisen enn mange andre land. Selv om høyere temperatur kan gi en lengre vekstsesong, vil trolig nedbørsmønsteret samlet sett gi større utfordringer.

Klimaendringene er dermed av dobbel vesentlighet for matproduksjonen. Matsystemene både nasjonalt og internasjonalt gir klimagassutslipp og tap av natur, og påvirker dermed klimaendringene. Klimaendringene gir i seg selv utfordringer for produksjonen. Den fysiske klimarisikoen med mer ekstremvær, som styrtregn, høyere havnivå, vind og tørke kan bety endrede produksjonsforhold, dermed blir det viktig å skape robusthet i hele verdikjeden.

Utslippene fra matsystemet må reduseres fra dagens nivå. Selv om matsystemet i et lavutslippssamfunn fører til noen utslipp, må også disse utslippene begrenses. For å bli et lavutslippssamfunn skal utslippene i Norge samlet sett reduseres med 90 – 95 prosent sammenlignet med utslippene i 1990, eller til mellom 2,5 og 5 millioner tonn CO₂- ekvivalenter, jf. omtale i kap. 3. De samlede klimagassutslippene fra jordbrukssektoren i utslippsregnskapet, hvor blant annet drivstoff, oppvarming av bygg og arealendringer ikke inngår, var på 4,6 millioner tonn CO₂- ekvivalenter i 2022. Det innebærer en nedgang på om lag 7 prosent siden 1990. I samme periode har befolkningen i Norge økt med 30 prosent, mens jordbruksproduksjonen har økt med rundt 20 prosent. Det betyr at utslipp i forhold til produksjon har gått ned, blant annet fordi genetiske og agronomiske forbedringer har gitt større avlinger per dekar og høyere produksjon per dyr. Organisasjonene i jordbruket og staten har en intensjonsavtale om en samlet reduksjon i utslipp og en økning i opptak fra jordbruket på minst 5 millioner tonn CO₂- ekvivalenter akkumulert over perioden 2021-2030, dvs. 0,5 millioner tonn per år. Avtalen er delt opp i tre deler, hvor jordbruket er ansvarlig for reduksjoner i utslipp og opptak. Staten er ansvarlig for arbeidet med forbruksendringer som indirekte kan medføre reduksjoner. Staten har også ansvar for regler om hvordan avtalen skal følges opp og hvordan tiltak skal regnskapsføres (Klima- og miljødepartementet, 2022)

EUs klimaråd forventer en betydelig nedgang i utslipp av andre klimagasser enn CO₂ i EU. Noen av utviklingsbanene som klimarådet har sett på, viser en halvering av etterspørselen etter mat fra drøvtyggere. Alle scenarier viser betydelige reduksjoner i bruken av mineralgjødsel og dermed i utslipp fra lystgass (European Scientific Advisory Board on Climate Change, 2023).

Alle deler av matsystemet må tilpasses et lavutslippssamfunn. Dette gjelder både produksjon, transport, bearbeiding, konsum og behandling av avfall fra mat. For at Norge skal bli et lavutslippssamfunn er det nødvendig at utslippene fra fiskeri, havbruk og jordbruk reduseres, sammen med utslippene knyttet til transport, oppbevaring, bearbeiding og kasting av mat. Miljødirektoratets analyser viser at tiltak på etterspørselssiden (matforbruket), som igjen gir endringer på produksjonssiden, er de tiltakene som kan gi størst utslippskutt i jordbrukssektoren. Det er endringer i kosthold og redusert matsvinn som særlig vil bidra (Miljødirektoratet, 2023c). For fiskeri og havbruk peker direktoratet på at elektrifisering av båtene eller bruk av utslippsfritt drivstoff som ammoniakk eller hydrogen er et sentralt tiltak. Figur 7.3 viser hvordan rammeverket unngå – flytte – forbedre (UFF) kan fungere i matsystemet. Eksemplene er ikke uttømmende.

Forstørr bilde

Figuren viser ulike prioriteringer og eksempler på hvordan prioriteringene kan gi føringer for politiske beslutninger. Eksemplene er ikke uttømmende.

Kilde: Klimautvalget 2050

Utvalget legger til grunn at de fossile utslippene i matsystemet må fjernes helt. Dette betyr at alle prosesser som i dag drives av fossil energi, må legges om og bli utslippsfrie. Dette dreier seg blant annet om transport, drift av fiskefartøy og jordbruksmaskiner og oppvarming.

Utslippene av klimagasser fra de biologiske prosessene må også reduseres. Nedskalering av produksjon med høye utslipp, forbedrede produksjonsmetoder, teknologiutvikling samt avl og genetisk foredling vil redusere utslippene. Over tid har utslippene fra biologiske prosesser i jordbruket gått ned som følge av effektivisering og genetiske forbedringer, både i husdyrproduksjon og planteproduksjon. Potensialet er fortsatt stort, men erfaring viser at det tar tid.

En reduksjon i produksjonen av rødt kjøtt må gjøres uten at import øker. Dersom melk- og kjøttproduksjonen ensidig bygges ned i Norge, uten at forbrukerne reduserer sitt konsum, vil det føre til karbonlekkasje og øke risikoen for at det samlede klimafotavtrykket fra norsk matforbruk blir større. Det er ikke ønskelig. Derfor bør reduksjon i utslipp i form av omlegging av norsk produksjon med høye utslipp skje uten økt import av de samme varene. Når norske myndigheter vurderer virkemidler for lavere utslipp fra matsystemet, må man derfor vurdere utviklingen både hos produsenter og forbrukere.

Jordbrukspolitikken må innrettes slik at grasressurser og utmarksbeite utnyttes og at kulturlandskap vedlikeholdes. Produksjonen av melk og storfekjøtt bør først og fremst reduseres i de områdene av landet der det er gode forhold for å produsere korn og grønnsaker, men det bør stimuleres til produksjon av matplanter overalt der vekstbetingelsene tillater det. Videre bør matproduksjon i større grad innrettes etter lokale forutsetninger slik at det primært dyrkes matplanter der det er mulig, mens drøvtyggerproduksjonene skjer der det ikke finnes alternativer til grasproduksjon.

Omstillingen til et jordbruk med lave klimagassutslipp skjer samtidig med andre, store endringer i jordbruket. Fra 2034 er det krav om at melkeproduksjon skal skje i fjøs med løsdrift. Gjennomsnittsalderen på den norske bonden er høy, og mange skal gå av med pensjon de nærmeste tiårene, uten at det nødvendigvis er noen som vil fortsette driften på hver gård. I tillegg vil et endret klima kunne gi utfordringer i fremtiden som påvirker jordbruket. Til sammen vil dette kunne føre til ytterligere strukturendringer og færre og større bruk, uavhengig av omstillingen til et lavutslippssamfunn. En slik utvikling kan bety at det blir vanskeligere å bevare det naturmangfoldet som er avhengig av beite og utmarksslått og levende bygdesamfunn i mange deler av landet. I tillegg kan matjord kan gå tapt. Samtidig understreker det betydningen av at en tydelig retning for jordbruket frem mot lavutslippssamfunnet pekes ut nå, slik at man unngår brå endringer i politikken i fremtiden og bidrar til at de endringene som uansett vil skje i jordbruket ikke gjennomføres på en måte som gjøre det vanskeligere å nå klimamålene.

Dagens system for å styre jordbruket i Norge bør videreutvikles slik at det i større grad stimulerer til omlegging til et lavutslippsjordbruk. Sektoren preges av mange mål, mange støtteordninger og omfattende reguleringer. Det er behov for en tydelig styring for å sikre en god omstilling til lavutslippssamfunnet som også ivaretar andre mål for jordbruket. Samtidig kan veien frem mot lavutslippssamfunnet gi mange muligheter i lokalsamfunn i hele landet knyttet til lokalt forankret matproduksjon. Samlet sett bør handelspolitikken, tollvern, subsidier, jordbruksavtalen og arealvern vris slik at virkemidlene støtter omstillingen til et jordbruk med lave klimagassutslipp uten at omstillingen nulles ut av import av mat med høyere klimaavtrykk.

Det er stor variasjon i klimagassutslipp fra produksjon av norsk sjømat. Ulik sjømatproduksjon fører til ulik grad av klimagassutslipp, er det er ulikt hvordan produksjonen påvirker natur og miljø. Det er dermed forskjell i hvordan man kan redusere miljøpåvirkningen fra de ulike produktene (SINTEF, 2020).

De siste tiårene har produksjonen i havbruksnæringen vokst. I takt med denne veksten har fôrimporten fra utlandet økt. Det fører til klimagassutslipp i andre land, mens transporten av fôret inn til Norge også fører til utslipp her. Samtidig som næringen har vokst, har det blitt problemer med høy dødelighet, lakselus og sykdommer. Disse utfordringene har resultert i dårligere fôrutnyttelse, økt behov for behandling med bruk av service- og brønnbåter og produksjon av legemidler og rensefisk som benyttes til behandling av lakselus. Dette gir høyere energibruk. Økt dødelighet fører til dårlig utnyttelse av fôret fordi man produserer og bruker fôr til mer fisk enn man får høstet. Det er videre usikkert hvordan overfôring, avfall og biomasse som siger fra merdene og ut i havet påvirker økosystem og karbonlagre i områdene rundt merdene.

Utslippene fra havbrukssektoren må ned. Oppdrettsnæringen må særlig legge om til fôr som gir lavere klimagassutslipp. Norge er en storeksportør av oppdrettsfisk og en storimportør av fiskefôr. De største klimagassutslippene i oppdrettsnæringen er knyttet til import av fôr. Det vil derfor være en global klimagevinst i å produsere lavutslipps-fôr til oppdrettsnæringen og også til husdyrhold. Bedre utnyttelse av hele fisken (inkludert biprodukter), mindre flytransport og økt bruk av fornybare energikilder i transport og forsyningskjeden vil også kunne være utslippsreduserende tiltak.

På samme måte som i jordbruket, har det vært en effektivisering også i fiskeriene. Strukturen i næringen er endret, med overgang fra kystfiske til trålere og større båter. Antall fiskere har gått jevnt nedover, det samme har antall fartøy. Samtidig har fangst per fisker økt. I takt med dette har også klimagassutslippene knyttet til villfanget fisk gått ned. Nedgangen gjelder alle typer villfisk og skyldes blant annet utfasing av kjølemiddel med stor klimapåvirkning, men også økning i flere bestander som har ført til mer effektiv fangst. Selv om fiskeri har et lavt klimaavtrykk, er det potensial for å redusere klimagassutslippet. Det kan for eksempel være positive effekter av endringer i drivstoff, økt drivstoffeffektivitet og bedre bruk av biprodukter fra fiske.

Det er viktig å få etablert mer kunnskap om hvordan fiskeri og havbruk påvirker havets karbonlagre som bløtbunn og tareskog. For eksempel kan bunntråling påvirke karbon som er lagret i bløtbunn, selv om kunnskapen om dette er mangelfull (Løkkeborg et al., 2023). Det er behov for å vite mer om hvordan havets ulike karbonlagre påvirkes av ulike fangstmetoder i fiskeriene som bunntråling, av ulike fangstredskaper og av størrelsen på fangstkvotene. Så lenge klimaeffektene av bunntråling er lite kjent, bør fangstmetoder med mulig negativ effekt på karbonlagrene i havet begrenses. Utvalget mener derfor at man bør vurderer å stanse bunntråling i påvente av mer kunnskap. Tareskogen binder store mengder karbon. Det er behov for å få mer kunnskap om effekter av taretråling på opptak og binding av karbon. For havbruk er det blant annet behov for mer kunnskap om hvordan næringsstoffer og avfall fra merder påvirker havets karbonlagre. Det er også behov for en bedre kartlegging av karbonlagre til havs og i sjøareal og tidevannsareal langs kysten, slik at dette kan tas hensyn til i bruk av arealer i arbeidet med å bli et lavutslippssamfunn.

Utvalget mener at forvaltningen av fiskeri og havbruk må ta høyde for at ny kunnskap om karbonlagring til havs kan bety et behov for endringer også i disse næringene. På samme måte som i jordbruket må slike endringer også ta høyde for at andre viktige samfunnsmål skal ivaretas.

De direkte utslippene fra dagligvarebransjen er små sammenlignet med de indirekte, som kommer fra varene de selger. De direkte utslippene er særlig knyttet til transport. Når man tar hensyn til indirekte utslipp, kommer godt over 90 prosent av totale utslipp fra bransjen fra produktene de selger. Siden dagligvarebransjen har stor påvirkning på hva kundene faktisk handler, kan de bidra til lavere utslipp fra produksjonen ved å påvirke kundene til å handle varer med lavere utslipp, for eksempel via såkalt nudging (Ytreberg et al., 2023). I dag kan aktører gjennom sine ulike kampanjer bidra til økte utslipp, for eksempel dersom prisen på kjøtt holdes kunstig lav for å tiltrekke seg kunder. Det er en utfordring for både forbrukere og dagligvarebransjen at tilgangen på informasjon om klimaeffekten av ulike matvarer ikke er spesielt god. Krav til leverandører om merking av produkter ville kunne bidra positivt.

Forbrukernes atferd påvirkes også langs andre kanaler. Informative virkemidler kan, særlig i kombinasjon med andre virkemidler, være nyttige for at forbrukeren skal foreta mer klimavennlige matvalg. Merking av matvarer og kostholdsråd kan være nyttig. Informasjon fra offentlige myndigheter via ulike opplysningskontorer for matvarer bør ikke oppmuntre til konsum av matvarer med høye klimagassutslipp. Det britiske klimarådet peker også i en rapport på at tilgang, hvordan mat presenteres for eksempel gjennom merking og at plantebaserte alternativer fremstilles mer attraktivt påvirker forbruket (Climate Change Committee, 2023).

Strukturen i dagligvarebransjen påvirker produksjonen av norsk mat. Den svake konkurransen i markedet har mange kostnader, men det er ikke opplagt hvor mye den har å si for utslippene fra matsystemet. Det kan være vanskelig for produsenter å få sine varer inn i butikkene, og dersom dette får betydning for tilbudet av varer med lav utslippsintensitet, kan det holde utslippene oppe. Hvordan varer presenteres i butikkene og innretning av kampanjer kan også påvirke forbruket i ulike retninger. Det kan dessuten være grunn til å tro at en mer effektiv konkurranse i markedet kunne stimulert til blant annet innovasjon av sunnere produkter og mer bærekraftig emballasje. En del av det norske matsvinnet skjer i dagligvarebransjen, men bransjen bør også ha et ansvar for å redusere til matsvinn i produksjonsleddet og i husholdningene.

Matsvinnet må reduseres. I 2020 utgjorde matsvinnet fra matbransjen, offentlig sektor og husholdningene 400 000 tonn (Stensgård et al., 2021), tilsvarende et utslipp på om lag 1,3 millioner tonn CO₂-ekvivalenter. For å nå målet om samlede utslipp på 2,5-5 millioner tonn CO₂ i 2050, må disse utslippene reduseres vesentlig. Svinn av mat skjer i alle deler av matsystemet, men den desidert største andelen matsvinn skjer i husholdningene, etterfulgt av matindustrien og dagligvarebransjen. Det er mindre svinn i serveringsbransjen, grossistleddet og i kiosk, bensinstasjon og servicehandel. I deler av produksjonsleddet er svinn dårlig dokumentert.

Matsvinnutvalget skal utrede tiltak for å nå målet om 50 prosent reduksjon av matsvinnet innen 2030. Utvalget skal foreslå en helhetlig tiltaks- og virkemiddelbruk som vil bidra til å nå målene om 50 prosent reduksjon av matsvinnet innen 2030. De skal også vurdere hvordan en eventuell matkastelov kan brukes som virkemiddel, og det skal utarbeides et konkret forslag til en slik lov. Arbeidet skal leveres innen utgangen av 2023.

Arbeidet for å begrense matsvinn i alle ledd må intensiveres. Tiltakene som innføres må stå seg i et 2050-perspektiv. Klimautvalget merker seg at statistikken for matsvinn er mangelfull. Det gjelder blant annet tall for oppdrettsfisk som dør i merdene, han-kje og hanekyllinger som blir avlivet rett etter fødsel, verpehøns som ikke lenger nyttes i eggproduksjon og grønnsaker, korn og poteter som ikke høstes, men pløyes ned i jorda.

7.2 Utvalgets anbefalinger

Politikken for matsystemet må trekke i samme retning som klimapolitikken, og i politikkutviklingen må utslippsbudsjettet for 2050 være utgangspunktet. Politikken for matsystemet må også ta hensyn til at beslutninger i dag gir stiavhengighet i omstillingen og kan føre til at det legges beslag på knappe ressurser, som kraft og kompetanse. Utvalget anbefaler derfor å:

• basere de politiske målene i hele matsystemet på at Norge skal bli et lavutslippssamfunn. Det innebærer å:

  • fjerne alle klimagassutslipp i jordbrukssektoren som ikke er knyttet til biologiske prosesser.

  • redusere utslipp fra matproduksjon gjennom teknologi- og produksjonsforbedringer og nedskalering av forbruk og produksjon av kjøtt.

  • innrette støtteordningene under jordbruksavtalen slik at de i større grad støtter opp under omstilling av jordbruket til et lavutslippssamfunn, ivaretakelse av kulturlandskap og naturmangfold, samtidig som øvrige mål for jordbruket tas hensyn til. Dette kan blant annet innebære å vurdere om deler av jordbruksavtalen bør dekkes av flerårige avtaler.

  • ikke oppmuntre til konsum av matvarer med høye klimagassutslipp gjennom informasjon fra offentlige myndigheter via ulike opplysningskontorer for matvarer.

  • gjennomgå støtteordningene under jordbruksavtalen for å identifisere hvilke ordninger som stimulerer til produksjon med særlig høyt utslipp av klimagasser.

  • redusere utslippene fra havbrukssektoren ved å legge om til fôr som gir lavere klimagassutslipp.

  • redusere matsvinn, blant annet gjennom oppfølging av Matsvinnutvalget.

Det er behov for mer kunnskap og kompetanse for å legge til rette for omstillingen av matsystemet. Utvalget anbefaler derfor å:

• innhente mer kunnskap om karbon i jord og karbondynamikk i de norske agroøkosystemene, og hvordan endringer skjer over tid, og innlemme kunnskapen i forvaltningen.

• innhente mer kunnskap om hvordan havbruk påvirker karbonlagre og økosystemer, og innlemme kunnskapen i forvaltningen.

• innhente mer kunnskap om opptak og lagring av karbon i karbonlagre til havs, og innlemme kunnskapen i fiskeriforvaltningen.

• Stanse bunntråling inntil klimaeffektene av bunntråling er bedre kartlagt.

8 Transport og mobilitet

Dette kapittelet handler om omstillingen av transportsystemet. Kapittelet løfter frem at hvordan etterspørsel etter transport skapes er en sentral del av omstillingen av transportsystemet i tillegg til de ulike teknologiene for transport. Kapittelet viser også hvordan transport henger sammen med bruk av ressurser og arealer.

8.1 Transport og mobilitet er en grunnstein i samfunnet

Dagens samfunn er basert på at både personer og gods kan og skal transporteres mellom ulike steder. I dag er samfunnet bygget opp rundt at man forflytter seg mellom hjem, jobb, skole og ulike aktiviteter for adspredelse og rekreasjon. Mange jobber innebærer reise, til møter, for å treffe kunder eller være på befaringer. Råvarer transporteres fra der de produseres til der de bearbeides, ofte i flere ledd og på ulike steder, før de fraktes til butikker før de igjen fraktes av forbrukeren til der de konsumeres, før de til slutt transporteres som avfall. Transporten er ofte over lange avstander og gjennom flere land.

Denne omfattende mobiliteten er av relativt ny dato. For noen tiår siden var omfanget av varetransport betydelig lavere, og forventningene til hvor ofte man som enkeltperson kunne reise, hvor langt man kunne reise, og hvilke transportmidler som var tilgjengelig, noe helt annet enn i dag.

Transport er en av de største kildene til utslipp av klimagasser i Norge med et direkte utslipp på over 16 millioner tonn CO₂-ekvivalenter i 2021. En tredjedel av de norske klimagassutslippene kommer fra transport. Det aller meste av dette er veitransport med over 8 millioner tonn CO₂-ekvivalenter, men det er også utslipp fra fiskebåter, motorredskaper, og innenriks luftfart og sjøfart. Utslippene fra transport er over 25 prosent høyere enn de var i 1990. Dette skyldes delvis økt godstransport, og delvis økte utslipp fra andre transportkilder, som innenriks sjøfart og motorredskaper. På grunn av lavere drivstoffforbruk per kjøretøy og økt andel dieselbiler var utslippene fra personbiler relativt stabile fra 1990 og frem til 2015, til tross for betydelig økning i kjørelengde. Siden 2015 har utslippene fra personbiler blitt noe redusert. Dette skyldes særlig økt bruk av biodrivstoff, men også økt andel elbiler og hybridbiler.

Det er også indirekte utslipp knyttet til transport. Dette kommer fra arealer som bygges ned til veier, parkeringsplasser, flyplasser, havner og annet, og fra materialene og energien som brukes både i konstruksjon og vedlikehold av infrastruktur som veier, flyplasser og jernbanelinjer, til drivstoffet og til selve transportmiddelet som biler og fly. Hvor stor den samlede etterspørselen etter transport er, har derfor betydning for andre utslipp og utviklingen i andre sektorer utover transportsektoren. For utvalgets vurderinger knyttet til bruk av arealer, se kapittel 6.

Den norske etterspørselen etter transport gir utslipp og beslaglegger ressurser både i Norge og i andre land. Dette kapittelet tar for seg sammenhengen mellom mobilitet i Norge og utslipp av klimagasser, og redegjør for utvalgets vurderinger og anbefalinger. Utslipp i andre land knyttet til norsk forbruk behandles i kapittel 11.

Transport henger også sammen med andre miljøutfordringer. Eksempler på dette er lokal luftkvalitet og støy, og forurensning fra mikroplast og veisalt. I tillegg henger transportsystemet sammen med andre temaer, som rammebetingelsene for næringslivet, og folkehelse, gjennom hvordan transportsystemet legger til rette for fysisk aktivitet i hverdagen.

Også i lavutslippssamfunnet vil transport av varer og personer være viktig. Samtidig kan transportsystemet ikke fortsette å utvikle seg slik det har frem til i dag når Norge skal bli et lavutslippssamfunn. FNs klimapanel peker på at en ren utskifting av teknologien i transportsektoren ikke vil være tilstrekkelig for å nå målet om å holde den globale oppvarmingen under 1,5 grader. Dette er fordi omfanget av transporten vokser raskere enn utskiftingen. Effektivisering kan gi økt transport, produksjon av materialer og energi til transportmidler og infrastruktur gir utslipp i seg selv og det er knapphet på fornybar energi og råvarer til alternative drivstoff og batterier. I tillegg kommer utslipp fra arealbruksendringer til transportinfrastruktur. En fortsettelse av dagens utvikling av transportsystemet vil føre til at transportsystemet legger beslag på arealer, ressurser, og energi som er nødvendige i andre sektorer i omstillingen. Se også utvalgets vurderinger knyttet til økonomisk vekst og sirkulærøkonomi, kapittel 9, og utvalgets vurderinger knyttet til bruk av energi til transport i kapittelet om energisystemet, kapittel 5.

Politikk som påvirker etterspørselen etter transport, som er styrende for mobiliteten i samfunnet, krever et annet analytisk utgangspunkt enn politikk for den faktiske transporten. Mobilitet og transport er nært beslektede temaer. Transportpolitikken må utvikles fra å handle om den konkrete flyttingen av gods eller personer fra et sted til et annet, til også å inkludere hvordan ønsket eller behovet for å frakte gods og personer fra et sted til et annet blir påvirket av transportsystemet. Det må tas høyde for hvordan organisering av byer og bygder, plassering av sykehus, skoler og andre offentlige institusjoner, geografisk fordeling og omfang av produksjon og forbruk, samt kulturelle og sosiale forventninger og idealer påvirker mobilitet. Mobilitet handler om alle disse momentene. Mobilitet og transport er derfor nært beslektede, men ikke identiske, temaer.

8.2 Utviklingen av transportsystemet i et lavutslippssamfunn

For omstillingen av transportsystemet til et lavutslippssamfunn vil det være sentralt å redusere behovet for transport så mye som mulig, flytte det som kan flyttes til transportmidler med lavere ressurs- og energiforbruk og utslipp, og endelig, forbedre teknologiene.Rammeverket unngå – flytte – forbedre (UFF) er et nyttig utgangpunkt også for transportsektoren, og er vist i figur 8.1. Se kapittel 3 for generell omtale av rammeverket. Helt forenklet kan man si at tiltakene for å unngå transport ligger på samfunnsnivå. Disse utløses best gjennom planleggingen av transportsystem og større samfunnsstrukturer. Eksempler er bruk av digitale møter og hjemmekontor, og transporteffektiv arealplanlegging som reduserer avstanden mellom ulike reisemål. Tiltakene for å flytte transporten til mindre energi- og utslippsintensive transportmidler er mer knyttet til reisen i seg selv. Dette er for eksempel overgang fra bil til kollektivtransport eller sykkel. Tiltakene for å forbedre teknologi er knyttet til den enkelte enhet, som overgang fra dieselbil til elbil. Alle tiltak er del av en større, systemisk tenking. Selv om alle typer tiltak må gjennomføres samtidig, må hovedlinjene i politikken handle om å unngå etterspørsel etter transport. Dette er fordi omfanget av transport legger føringer for de andre tiltakene.

Forstørr bilde

Figuren viser ulike prioriteringer og eksempler på hvordan prioriteringene kan gi føringer for politiske beslutninger. Eksemplene er ikke uttømmende.

Kilde: Klimautvalget 2050

Lavutslippssamfunnet forutsetter en videreutvikling av transportpolitikken. En del av omleggingen til et lavutslippssamfunn er å endre utgangspunktet for transportpolitikken fra hvordan transportetterspørselen skal dekkes, til å begrense hvordan transportsystemet i seg selv gir økt etterspørsel etter transport. Å forstå hvordan tilrettelegging og effektivitet bidrar til å skape etterspørsel etter transport og etter ulike transportformer, er sentralt. Dette gjelder både persontransporten og varetransporten.

Det er høy grad av stiavhengighet i transportsystemet både på samfunnsnivå og for enkeltpersoner. Stiavhengighet skapes gjennom den infrastrukturen som eksisterer og fungerer, se boks 3.3 om stiavhengighet. Dersom det blir bygget ut gode veier, og ikke jernbane, gjør dette at transporten i større grad blir basert på veisystemet. Også investeringer på individnivå kan gi stiavhengighet. Hvis man har kjøpt elsykkel kan man være mer motivert for å bruke denne enn å kjøre bil, og hvis man har bil, er bilen alltid et alternativ i stedet for å kjøre kollektivt. Stiavhengigheten er også mental. Mange reiser er vanereiser, for eksempel mellom hjem og arbeidssted eller skole. Faste mønstre i transporten gjør det vanskeligere å etablere nye vaner. Dette tilsier at stiavhengighet og tiltak som forsterker en positiv stiavhengighet må tillegges vekt i utformingen av politikk.

Transportpolitikken bør legge vekt på å redusere behovet for, og dermed omfanget av, transport og den samlete ressursbruken på transport. Dette krever endring i hele transportsystemet. Veksten i etterspørselen etter transport kan ikke fortsette som i dag dersom Norge skal bli et lavutslippssamfunn i 2050. Det er behov for politikk for å redusere etterspørselen etter transport av både varer og personer. Noen land og regioner har allerede satt seg mål om å begrense transporten. Skottland har for eksempel et mål om å redusere antall kjørte kilometer med personbil med 20 prosent til 2030. For å begrense den samlete ressursbruken vil det også være viktig at flere deler på en del goder, som privatbiler. Samtidig må det tas høyde for at det i en sirkulær økonomi vil være behov for å frakte brukte materialer og ressurser til der de skal tas i bruk på nytt. Et endret transportmønster er derfor også en del av omstillingen til en sirkulær økonomi. Godstransporten er tett knyttet til både personlig forbruk og næringsstrukturer. Et høyt privat forbruk av fysiske ting, øker godstransporten betydelig. Se kapittel 9 for utvalgets vurderinger knyttet til økonomisk vekst.

I sin tiltaksanalyse for 2030 understreker Miljødirektoratet betydningen av å redusere etterspørselen etter transport (Miljødirektoratet, 2023c). Direktoratet viser til at FNs klimapanel fremhever at transportetterspørselen må reguleres bedre og mer helhetlig, og at det ikke er tilstrekkelig med en ren utskifting av dagens teknologi. Videre viser direktoratet at dersom vekstantagelsene i gjeldende Nasjonal transportplan (NTP) legges til grunn, vil en utslippsfri transportsektor trenge hele 60 TWh med kraft i 2050, i tillegg til 750 millioner liter biodrivstoff. Med nullvekst i transportmengden reduseres behovet til 45 TWh kraft og 550 millioner liter biodrivstoff (Miljødirektoratet, 2022c). Å redusere transportmengden er derfor viktig også for at andre typer tiltak som fordrer ressurser skal være mulig å gjennomføre. I tillegg vil en videreføring av transportveksten gjøre det mer krevende å nå forpliktelsene under naturavtalen.

Transportplanleggingen må i større grad ta hensyn til hvordan transport bidrar til samfunnets samlete bruk av ressurser og areal. Det betyr at for eksempel utbygging av nye veier, behov for parkeringsplasser og ladeplasser, nye traseer og utvidelse av flyplasser, må vurderes i lys av det arealet det legger beslag på. Tidligfaseplanleggingsmodellen KVU/KSI må i større grad belyse hensyn til klima og natur, og det bør vurderes om disse planleggingsmodellene bør knyttes til plan- og bygningsloven for å ivareta slike hensyn. I tillegg bør tidligfaseplanleggingsmodellen vekte ikke-prissatte konsekvenser tyngre. Se også kapittel 18. Bedre utnyttelse av eksisterende infrastruktur er viktig. Videre utvikling av transportsystemet må også vurdere ressursbruken som det legges opp til. Dette gjelder både materialene som transportformene bruker og energien som etterspørres. Her bør både ressurser fra Norge og ressurser som importeres, inngå i vurderingen. Et system som baserer seg på kollektivtransport og bildeling er mindre ressurskrevende enn et system der alle har hver sin bil. Det er viktig å både legge til rette for økt bruk av kollektivtransport eller deling, og samtidig redusere utslippene fra disse transportformene så raskt som mulig. I transportplanleggingen må det tas høyde for ressursbelastningen systemet som helhet gir.

Endringer i transportsystemet i Norge mot lavutslippssamfunnet har flere positive effekter. Miljødirektoratet viser til at det vil redusere behovet for kraft og transportinfrastruktur. Dette gir igjen mindre naturforringelse og lavere utslipp fra arealbruksendringer. I tillegg vil det gi lavere utslipp fra produksjon av råvarer og materialer i Norge og globalt. Redusert transportmengde bidrar til reduserte utslipp på mange nivåer og flere steder i verden, både direkte og indirekte, og gjennom livsløp og lange verdikjeder. Omvendt forårsaker økt transport høyere utslipp langs alle disse dimensjonene.

Gode transportløsninger er viktig i utviklingen av tettsteder og byer. Plassering av boliger, arbeidsplasser og besøksintensive virksomheter som sykehus og kjøpesentre avgjør hvordan transportmønsteret blir og hvordan etterspørselen etter transport ser ut. Dette gjelder særlig i områdene i umiddelbar nærhet av virksomhetene, men gir også ringvirkninger til andre områder. Kjøpesentre og sykehus lokalisert utenfor bykjerner er eksempel på dette. Det må legges vekt på kompakte byer og tettsteder, og tilrettelegging for gode transportformer, herunder sykkel, gange, og kollektivtransport. Transporteffektiv utvikling av tettsteder og byer kan og bør føre til økt livskvalitet generelt. Se kapittel 6 for utvalgets vurderinger knyttet til arealbruk.

Videre må det legges til rette for at den transporten som skjer, har så lave utslipp og bruker så lite ressurser som mulig. Det innebærer å bruke ressurseffektive transportformer med så lave utslipp som mulig, som kollektivtransport, sykkel og gange. Restriktive virkemidler kan være vel så viktige som tilrettelegging og stimuli for å få til dette. Byvekstavtaler med de fire største byene har vært et viktig virkemiddel fra staten for å begrense veksten i personbiltrafikken og stimulere til bruk av kollektivtransport, sykkel og gange for de byene det er inngått avtale med. Generell tilrettelegging for økt bruk av sykkel og stimuli for å reise kollektivt er også eksempler på dette. Slik blir transporten flyttet fra transportmidler som har høyere ressurs- og energiforbruk, som privatbil, til transportmidler med lavere ressurs- og energiforbruk, som sykkel eller kollektivtransport. Det har også lenge vært politiske målsettinger om å flytte en større andel av godstransport fra vei til sjø og bane for å redusere utslipp fra godstransport.

Samtidig må det tas hensyn til at ulike tiltak påvirker hverandre og kan undergrave hverandre. Erfaringer fra Bergen, Trondheim og Stavanger/Sandnes viser at den nasjonale elbilpolitikken i stor grad undergraver målet om at personbiltrafikken ikke skal øke (Leknes & Bayer, 2023). Den forventede nedgangen i personbilkjøring på grunn av høye bomsatser i byområdene er uteblitt, og det ser ut til at selv om andelen fossilbilturer er kraftig redusert, er andel elbilturer økt tilsvarende. I noen bydeler er elbilen i ferd med å utkonkurrere kollektivtransport. Undersøkelser viser at elbileiere i betydelig større grad enn fossilbileiere bruker bil til og fra jobb, reiser kollektivt i mindre grad, og er mindre opptatt av å redusere sin bilbruk enn de som eier en fossilbil.

Tiltak for åunngå og flyttetransport bør prioriteres.Miljødirektoratet peker på at en arealplanlegging som tar inn over seg behovet for å dempe etterspørselen etter transport, og at restriktive virkemidler kombinert med virkemidler som gjør alternativene attraktive, bør vurderes. Alle tiltak bør vurderes ut fra den samlete ressursbruken de legger opp til, og atferden de stimulerer til. Dette gjelder spesielt tiltak for å forbedre teknologi, men også planlagte veiutbygginger, for eksempel i NTP. Det må tas høyde for at mer effektiv transport kan gi tilbakeslagseffekter og føre til økt etterspørsel etter transport.

Hittil har de mest profilerte tiltakene for å redusere utslippene av klimagasser fra transport i stor grad dreid seg om teknologiforbedringer. Eksempler på dette er innfasingen av elbiler, og elektrifisering av ferger. Tiltakene dreier seg først og fremst om å forbedre eksisterende teknologi, innenfor samme mønster og system for mobilitet.

Det eksisterer et godt kunnskapsgrunnlag for å redusere utslippene i transportsektoren gjennom å bruke lavutslippsteknologier. Det foregår betydelig utviklingsarbeid på de ulike teknologiene innenfor transportsektoren. Utviklingen av blant annet elbiler, elbusser, anleggsmaskiner som går på elektrisk kraft, testing av elfly og innfasing av elferge viser at det skjer omfattende teknologiutvikling og utrulling. Miljødirektoratet har utredet 25 forbedre-tiltak (Miljødirektoratet, 2023c). De fleste dreier seg om elektrifisering av transporten, og i tillegg tiltak for bruk av hydrogenbaserte drivstoff, biogass og flytende biodrivstoff. Dette gjelder både landtransport, maskiner, luftfart og sjøfart. Direktoratet peker på at elektrifisering er helt sentralt, og at hovedbarrierene er manglende lønnsomhet og infrastruktur. I tillegg spiller ulike former for atferdsbarrierer en rolle.

Så mange transportsegmenter som mulig bør elektrifiseres. Samtidig vil det være enkelte transportformer som kanskje ikke kan elektrifiseres. Alternative drivstoff som hydrogen, ammoniakk eller andre drivstoff med lavere utslipp av klimagasser enn fossile drivstoff bør bare benyttes der elektrifisering ikke er mulig, fordi bruk av alternative drivstoff vil være betydelig mer ressurskrevende enn direkte elektrifisering. Overgangen til nullutslippsteknologi ved bruk av alternative drivstoff kan reise andre dilemmaer. For eksempel kan bruk av bioenergi ha negative konsekvenser for natur og miljø, og energibærere som hydrogen, ammoniakk og syntetiske drivstoff krever mye energi i fremstillingen. Lekkasje av hydrogengass gir i tillegg klimaeffekter (Sand et al., 2023). Å begrense etterspørselen etter transport vil bidra til å gjøre disse dilemmaene mindre.

I og med at flere og flere av transportmidlene bruker kraft, må konsekvensene for andre som etterspør kraft og effekt vurderes. Som for alle samfunnssektorer som etterspør kraft, vil det også innen transportsektoren være behov for et bevisst forhold til at kraft er en begrenset ressurs med potensielt høy samfunnsmessig nytte ved annen bruk. Økt elektrifisering av transportsektoren vil også medføre økt behov for effekt. Utbygging av kraftproduksjon og strømnett krever arealer. Også transportsektoren må ta hensyn til at det er nødvendig å begrense det totale forbruket av kraft for at økt utbygging av kraftproduksjon og -nett ikke skal øke presset på natur. Se kapittel 5 og 6 for utvalgets vurderinger knyttet til henholdsvis energi og arealer.

Også bruken av biodrivstoff må vurderes nøye. Bioressurser er en begrenset ressurs, både lokalt, nasjonalt og globalt. Produksjon av noen former for biodrivstoff forutsetter bruk av store arealer og kan legge press på natur. Det aller meste av de ulike råstoffene som brukes til biodrivstoff har en alternativ bruk, og nytteverdien til annen bruk kan være høy. Selv om biodrivstoff kan være nyttig i en overgangsfase mens man venter på utvikling og utrulling av lavutslippsteknologi, må en slik tilnærming ikke bremse omstillingen til et lavutslippssamfunn. Dette er spesielt viktig fordi Norge, samtidig med omstilling til et lavutslippssamfunn, også skal bidra til at målene i naturavtalen nås. Nesten alt biodrivstoffet Norge bruker i dag, er importert fra andre land. Å søke lavutslippsutvikling gjennom et tiltak som, direkte og indirekte, legger økt press på naturens ressurser globalt, er ikke hensiktsmessig.

I tillegg bør tiltak utover teknologitiltak vurderes for å redusere utslipp og ressursbruk. Nederland har for eksempel redusert fartsgrensene på motorveiene fra 130 km/t til 100 km/t på dagtid for å redusere utslipp og energibruk. Generelt vil veier som bygges for lavere fartsgrenser redusere materialbehovet og arealbeslaget i tillegg til at energibruken ved kjøring reduseres kraftig ved lavere hastigheter. I tillegg vil lavere fartsgrenser kunne redusere attraktivitet til bil relativt til andre alternativer. Også slike tiltak bør vurderes som del av omstillingen i transportsektoren.

8.3 Transportplanleggingen må videreutvikles

Det er behov for å planlegge fremtidens transportsystem under ett. Transportsystemet i et lavutslippssamfunn må være basert på at ressursbruken på transport skal være så lav som mulig. Det er nødvendig å i større grad utvikle alle former for transport som ett system, både kollektiv og privat, vei, bane, båt, fly og aktiv transport som sykkel og gange. For eksempel bør felles utbedring eller nybygging alltid vurderes når det bygges infrastruktur for vei der det også er jernbane, og motsatt. I Sverige har Trafikverket ansvar for den langsiktige planleggingen av infrastruktur for vei, jernbane, sjøfart og luftfart. I tillegg har etaten ansvar for bygging og drift av statlige veier og jernbane. Man bør vurdere om en lignende organisering også kan være hensiktsmessig i Norge. I tillegg må etterspørselen etter transport vurderes i lys av digitalisering, overgang til sirkulær økonomi, og mulighetene for å dekke behovet for mobilitet på annet vis enn ved fysisk reise.

For transport av gods er det særlig viktig å samarbeide mellom land. Mye av godstransporten skjer over landegrenser. Det innebærer at for å få en utslippsfri og ressurs- og energieffektiv transport av varer og materialer, er det særskilt behov for samarbeid mellom land om løsningene. Norge bør samarbeide med de viktigste landene i transportnettverket for varer om hvordan omstillingen av varetransporten kan skje på best mulig måte. Dette gjelder både for gods som importeres til Norge, og det som eksporteres.

I vurderingene bør det i større grad tas høyde for andre kvaliteter ved transport enn tidsbruk. Mange mener at tog er mer behagelig eller at det er bedre muligheter for å arbeide på tog, enn for eksempel på buss. Mange vil ikke bytte ut en flyreise fra Oslo til Stockholm med buss, men flere er villige til å droppe fly om togtilbudet er godt. Det samme gjelder skinnegående transport i byer. Det er ikke sikkert Dovrebanen eller Bergensbanen ville blitt bygd i dag, men det er få som argumenterer for at det var en uheldig beslutning for Norge. Dette er dimensjoner som det som regel ikke tas høyde for i analysene. Slike momenter kan være viktige i utviklingen av et transportsystem. Det vil ikke alltid bare være tiden man bruker på transport som betyr noe, men hvordan man kan bruke tiden mens man reiser. Å legge til rette for slik «flerbruk» av reisetid kan veie opp for andre ulemper.

Videreutvikling av transportsystemet må legge til grunn at Norge skal bli et lavutslippssamfunn. Transportplanlegging må ta utgangspunkt i hva målet er, ikke en fremskrivning av hvor man ender dersom dagens trender fortsetter. En tilnærming basert på en fremskrivning av dagens trender vil ikke gi den ønskete utviklingen. Tilnærmingen «predict and provide» må erstattes med «design the future» i mobilitetsplanleggingen. Utgangspunktet for transportplanene må være hvordan et godt transportsystem ser ut i et lavutslippssamfunn. Deretter må det vurderes hvordan dagens transportsystem skal utvikles og justeres til et slikt transportsystem. Se også utvalgets vurderinger knyttet til beslutningssystemer i del IV.

8.4 Utvalgets anbefalinger

Utvalget mener at transportpolitikken må ha som utgangpunkt at de samlete norske utslippene skal reduseres med 90 – 95 prosent til 2050, og at rommet for utslipp frem mot 2050 fra transport er svært begrenset. Utvalget anbefaler derfor at:

• transportpolitikken prioriterer tiltak som unngår utslipp. Tiltak som flytter transport til mindre utslippsintensive former prioriteres over tiltak som forbedrer eksisterende transport.

  • tiltak som reduserer etterspørselen etter transport blir prioritert, både når det gjelder transport av varer og av personer, blant annet ved at:

  • eksisterende infrastruktur utnyttes og vedlikeholdes fremfor utbygging av ny infrastruktur.

  • stiavhengighet blir vurdert og vektlagt i alle beslutninger fordi transportpolitikken og investeringsbeslutninger legger viktige føringer for hva slags infrastruktur og transportformer det legges til rette for.

  • utviklingen av transportsystemet bidrar til å redusere samlet ressurs- og arealbruk, både i Norge og andre land.

  • utviklingen av transportsystemet reduserer samlet energibruk på transport. Dette tilsier at det bør satses på direkte elektrifisering så langt som mulig, og ikke energikrevende drivstoff som hydrogen eller biodrivstoff. Disse bør forbeholdes transport som ikke lett kan elektrifiseres, som langtransport til sjøs.

  • det legges mindre vekt på å legge til rette for høy hastighet i veisystemet, det vil begrense samlet energibruk og ha positive ringvirkninger på arealbruk.

• transportpolitikken ses på som en del av utviklingen til en sirkulær økonomi. Dette gjelder særlig fordi det vil være behov for transport av varer og materialer for ombruk, gjenbruk og gjenvinning.

For at beslutningssystemer og kunnskapsgrunnlaget skal bidra til dette, anbefaler utvalget at:

• transportsystemet utvikles samlet på tvers av ulike transportformer og regioner, og tar utgangspunkt i det transportsystemet man vil ha i fremtiden, ikke hva en videreføring av historiske trender vil tilsi.

• Nasjonal Transportplan tar utgangspunkt i transportetterspørselen og transportsystemet i et lavutslippssamfunn i 2050.

• det vurderes om en samling av de ulike transportetatene i en felles organisasjon kan føre til en mer helhetlig utvikling av samferdselspolitikken.

• tidligfaseplanleggingsmodellen KVU/KSI i større grad belyser hensyn til klima og natur, og det bør vurderes om disse planleggingsmodellene bør knyttes til plan- og bygningsloven for å ivareta slike hensyn.

• kunnskapsgrunnlaget om transport og mobilitet utvides til også å inkludere hva som driver etterspørsel etter mobilitet, hva folk ønsker å bruke reisetid til, preferanser for ulike transportformer og hvordan ulike transportformer kan legge til rette for ønsket bruk av tiden på reise.

9 Økonomisk aktivitet, velferd og sirkularitet

Dette kapittelet drøfter hvordan sammensetning og omfang av økonomisk aktivitet påvirker klimagassutslipp og veien til et lavutslippssamfunn. Energiomstilling og en mer sirkulær økonomi med effektiv bruk av alle ressurser, som energi, areal og mineraler, kan bryte koblingen mellom økonomisk vekst og klimagassutslipp. Utvalgets utgangspunkt er at all økonomisk aktivitet må skje innenfor planetens tålegrenser og baseres på effektiv bruk av ressurser og ikke utarming av naturen.

9.1 Økonomisk vekst og klimagassutslipp

Befolkningsvekst og velstandsutvikling har resultert i klimagassutslipp og økende belastning på naturen. Verdens befolkning er nær tidoblet siden 1750, til om lag 8 milliarder mennesker, og produksjonen av varer og tjenester er mange hundre ganger større enn i førindustriell tid. Utviklingen siden den industrielle revolusjonen har gitt en velstandsvekst uten sidestykke i menneskehetens historie. Den har jevnt over bragt med seg økt livskvalitet, bedre helse og høyere levealder. Som en del av denne utviklingen har store mengder fossile ressurser fra geologiske lagre blitt utvunnet og brukt, samtidig som arealbruken har økt slik at bare en fjerdedel av jordoverflaten nå er upåvirket av direkte menneskelige inngrep. Figur 9.1 viser hvordan den raske økningen i BNP per person i verden har gått sammen med en dramatisk stigning i konsentrasjonen av CO₂ i atmosfæren. Produksjonen av varer og tjenester har i stor grad vært basert på en ikke bærekraftig bruk av areal og andre naturressurser. Ulike former for naturkapital er vekslet om i forbruksgoder og kalt «inntekt», men i realiteten er det trukket på en konto som nå er overtrukket. Mange ressurser har vært for billige eller gratis å bruke. Fremtidige generasjoner vil dermed overta et dårligere miljø og naturgrunnlag, med det det innebærer av tapte muligheter, kostnader og konsekvenser.

Forstørr bilde

Kilder: Statistics on World Population, GDP and Per Capita GDP. 1-2008. Angus Maddison, og IPCC, (2021)

Økonomisk velstand og klimagassutslipp er svært ujevnt fordelt i verden. Forbruksmønstre betyr mye for klimagassutslippene. Rike land har vesentlig større klimagassutslipp per person enn fattige land, og internt i det enkelte land står personer med høy inntekt for vesentlig større utslipp enn de med lav inntekt.

IEA har sett på forskjeller i utslipp knyttet til energibruk mellom inntektsgrupper og regioner, og viser at en gjennomsnittlig person i USA har et utslipp knyttet til sin energibruk som er 11 ganger så høyt som en gjennomsnittlig person i et afrikansk land. Ulikheten er likevel enda tydeligere mellom ulike inntektsgrupper på tvers av land. Utslippene fra energibruken til den prosenten i verden som slipper ut mest var over 50 tonn CO₂ per person i 2021, mer enn 1 000 ganger høyere per person enn den prosenten i verden som slipper ut minst (IEA, 2023). Dette skyldes sannsynligvis høyere forbruk av transport som fly og bil, og at maten som konsumeres har høyere utslipp. Figur 9.2 viser hvordan økende inntekt internt i et land er forbundet med høyere utslipp per person (målt som karbonfotavtrykk, som tar hensyn til effekten av importerte konsumvarer).

Forstørr bilde

Kilde: IEA (2023)

Gjennomsnittlig CO₂-utslipp per person globalt i analysen er 4,7 tonn. Også i Norge tyder det eksisterende kunnskapsgrunnlaget på at den rikeste delen av befolkningen har et vesentlig høyere klimafotavtrykk enn de med lav inntekt. Ifølge tall fra Framtiden i våre hender hadde de en prosent rikeste husholdningene et klimafotavtrykk på over 150 tonn CO₂-ekvivalenter per husholdning i 2019. De 10 prosent rikeste husholdningene målt etter inntekt og formue hadde et gjennomsnittlig klimafotavtrykk på rundt 54 tonn CO₂-ekvivalenter i 2019, mens den halvparten av befolkningen med lavest inntekt og formue slapp ut ca 15 tonn CO₂-ekvivalenter per husholdning (Framtiden i våre hender, 2023). Tall fra databasen «Emissions Inequality Calculator» viser samme tendens (Ghosh et al., 2021).

En bærekraftig økonomisk utvikling fordrer at naturen setter rammene for all økonomisk aktivitet, slik at grunnlaget for fremtidig produksjon og levekår ikke ødelegges. Et kjernespørsmål er derfor om økonomisk aktivitet kan frikobles fra bruken av fossil energi og andre naturressurser, slik at det er mulig å nå klimamålene samtidig som økonomien fortsatt vokser. Disse spørsmålene har gitt økt oppmerksomhet om sirkulær økonomi og begrep som nedvekst (på engelsk «degrowth»).

Omstilling av energisystemet til null utslipp og fornybar energi er en kjerneutfordring på veien til et lavutslippssamfunn. På et overordnet nivå er det tre måter å løse den tette koblingen mellom økonomisk aktivitet og utslipp av karbon fra fossile energikilder på:

• å redusere bruken av fossile brensler til fordel for fornybar energi, dvs. energiomstilling.

• å øke energi- og materialeffektiviteten i økonomisk aktivitet.

• å dempe kjøpekraften (per person, for et gitt folketall).

Det er imidlertid ikke tilstrekkelig å erstatte fossil energi med fornybar energi for å løse klimautfordringen. Energiproduksjon og -bruk gir andre klimagassutslipp enn CO₂ fra forbrenning, for eksempel utslipp knyttet til arealbruk og fysisk infrastruktur. Det er også klimagassutslipp fra industrielle og biologiske prosesser som må fjernes og reduseres, og det er andre klimagasser som fluorholdige klimagasser (F-gasser) som skader miljøet dersom de slipper ut i atmosfæren.

Mange land kan vise til en utvikling i retning av svakere sammenheng mellom økonomisk vekst og utslipp. En rekke land har økt energieffektiviteten i økonomien, som kan gi en såkalt relativ frikobling av økonomisk vekst og klimagassutslipp, der utslippene vokser relativt mindre enn den økonomiske veksten. I noen land, kanskje særlig i EU, ser vi også tendensen til absolutt frikobling, der man har økonomisk vekst samtidig som utslippene reduseres. Slike tall må likevel tolkes med forsiktighet. En del land i den vestlige verden har de siste årene bygget ned egen utslippsintensiv industriproduksjon og heller importert slike varer fra fremvoksende markeder, slik at utslippene forbundet med verdikjeden for enkeltprodukter er flyttet dit. Frikobling for ett enkelt land som ikke tar hensyn til utslipp knyttet til import og eksport av varer og tjenester, eller materialbruken, betyr at nasjonale tall tildekker en del viktige momenter og kan være litt tilfeldige avhengig av utviklingen i ulike lands næringsstruktur.

Den norske økonomien har blitt mer energieffektiv. Norsk økonomi, målt ved fastlands-BNP, har vokst med over 60 prosent de siste tjue årene, mens den innenlandske energibruken har vært relativt stabil. Energiintensiteten, målt som netto innenlands energibruk (uten råstoff og energibruk i energiproduserende sektor) delt på fastlands-BNP har blitt redusert med over 35 prosent, se figur 9.3. En viktig forklaring er at mindre energiintensive næringer har stått for mye av veksten i norsk økonomi.

Forstørr bilde

Kilde: SSB

Økonomisk aktivitet vil fortsette å være en viktig driver for energiforbruk og klimagassutslipp. Dagens økonomiske og politiske system bygger i stor grad på forventninger om teknologisk fremgang, stigende produktivitet og økonomisk vekst. Fattige land og fremvoksende økonomier har ambisjoner om å lukke velstandsgapet til utviklede land, og også i utviklede land har befolkningen jevnt over ønsker om høyere levestandard.

De siste årene er det utformet andre beregninger som bedre skal fange opp et bredere sett av indikatorer på velferd enn BNP. For å måle utvikling i FNs bærekraftsmål er det for eksempel utviklet et sett av globale indikatorer. Statistisk sentralbyrå (SSB) har samlet norsk statistikk og dokumentasjon for et utvalg av de globale indikatorene for bærekraftig utvikling. Indikatorsamlingen blir kontinuerlig oppdatert. I FNs Human Development Index inngår i tillegg til BNP per innbygger, forventet levealder, lese- og skrivekyndighet, utdanningsnivå og inntektsfordeling. Videre har FNs miljøprogram (UNEP) utviklet Inclusive Wealth Index (IWI). I indeksen inngår den sosiale verdien av økonomiske, menneskelige, produserte og naturgitte verdier for å indikere om land utvikler seg bærekraftig. OECDs rapport How’s Life? beskriver utviklingen i ulike faktorer som påvirker befolkningens velferd (OECD, 2020). Rapporten viser at land med høy velferd har en tendens til å ha større likestilling mellom befolkningsgrupper. I land som tradisjonelt assosieres med høy trivsel, som nordiske land, Nederland, New Zealand og Sveits, er det mindre ulikhet enn i andre land. Fordeling og ulikhet henger sammen med rettferdighet, som er et viktig forhold ved vurdering av klimaomstillingen. Internasjonale undersøkelser trekker frem en forholdsvis nær sammenheng mellom BNP i et land og indikatorer på levestandard og velferd, men sammenhengen avtar trolig når BNP øker til høye nivåer. Som omtalt over, er imidlertid ikke høy materiell velstand for et gjennomsnitt av befolkningen nødvendigvis ensbetydende med høy livskvalitet for alle.

9.2 Utsikter for økonomisk vekst

I mange klimascenarioer inngår forutsetninger om økonomisk vekst. FNs klimapanel har for eksempel utviklet scenarioer for å illustrere og studere flere mulige forløp basert på ulike forutsetninger. Klimapanelet har fem ulike utviklingsbaner («Shared Socioeconomic Pathways», forkortet til SSP). Hovedforskjellene mellom de ulike banene er knyttet til antagelser om global befolkningsvekst, tilgang til utdanning, urbanisering, økonomisk vekst, ressurstilgjengelighet, teknologiutvikling og etterspørselsdrivere (som livsstilsendringer). Hensikten er å tydeliggjøre ulike valg og retninger inn i fremtiden, og konsekvensene av disse. I alle utviklingsbanene inngår vekst i global økonomi, med globalt BNP i 2100 mellom fire og ti ganger større enn det var i 2010. Dette gir en gjennomsnittlig årlig global BNP-vekst på mellom 1,8 prosent og 3,4 prosent, men i alle scenarioer avtar veksthastigheten. Denne veksten er en av de viktigste driverne for fremtidige CO₂-utslipp, selv om ulike scenarioer forutsetter ulike nivåer av fremtidig frikobling av vekst og utslipp. For de «vanskeligste» scenarioene, som preges av høy befolkningsvekst, økt nasjonalisme og regionale konflikter og/eller høy økonomisk vekst og energietterspørsel, er det teknisk umulig for flere av modellene å finne en løsning som gjør at 1,5-gradersmålet overholdes (Rogelj et al., 2018).

I Norge gjøres viktige langsiktige økonomiske fremskrivninger i Perspektivmeldingen. Denne meldingen legges frem hvert fjerde år, og drøfter blant annet langsiktig økonomisk bærekraft i offentlige finanser og hvordan befolkningsutviklingen påvirker offentlige utgifter ved dagens innretning av offentlig finansierte velferdsordninger og skattegrunnlaget for finansiering av velferdsordningene. Perspektivmeldingen drøfter også hvordan alternative forutsetninger påvirker beregningene. De langsiktige fremskrivningene viser for eksempel at økt deltakelse i arbeidslivet og mer effektiv bruk av ressursene i offentlig sektor vil dempe inndekningsbehovet (Dyvi, 2021). Fremskrivningene kan ikke betraktes som en prognose for den mest sannsynlige utviklingen i norsk økonomi, men er en teknisk analyse av å videreføre dagens velferdstjenester gitt bl.a. en aldrende befolkning. De makroøkonomiske rammene som legges i disse beregningene brukes også i utslippsfremskrivningene. Samlet sett kan fremskrivningene være nyttige for å vurdere hvordan velferdssamfunnets bærekraft kan sikres, både sosialt, klimamessig og økonomisk. Utvalget mener Perspektivmeldingen bør inneholde analyser som viser i hvilken grad fremskrivninger av økonomisk vekst er konsistente med målsettingen om reduserte klimagassutslipp og en mer sirkulær økonomi, se del IV for utvalgets anbefalinger.

Samtidig som man forsøker å håndtere klimaendringer og omstillingen til et lavutslippssamfunn, står det internasjonale samfunnet overfor en rekke andre store utfordringer. Mange land har aldrende befolkning og økte forsørgelsesbyrder, offentlig og privat gjeld har nådd høye nivåer etter koronapandemien, og inflasjonen er den høyeste på flere tiår. Etter invasjonen i Ukraina har den geopolitiske uroen økt, og gevinstene etter flere år med godt internasjonalt samarbeid står på spill, se for eksempel drøftinger i NOU 2022: 12.

I årene fremover vil klimaendringer og overgangen til et lavutslippssamfunn påvirke norsk og internasjonal økonomi på flere måter. Omstillingen vil gi endringer i næringsstruktur og infrastruktur, men kan også gi endringer i inntektsgrunnlag og bosetting. Det er vanskelig å analysere økonomiske konsekvenser av klimaendringer. Klimarisikoutvalget NOU 2018: 17 påpekte at kunnskapsgrunnlaget er begrenset, datagrunnlaget mangelfullt og analysene usikre, samtidig som mange virkninger er så alvorlige at det gir lite mening å tallfeste dem. De siste årene har produktivitetsveksten i både norsk og internasjonal økonomi gått ned, og analyser peker i retning av en videre nedgang (Dyvi, 2021). Slike overordnede utviklingstrekk vil i sin tur ha konsekvenser for enkeltindividers velferd.

Det vil være mulig å ha et godt velferdssamfunn også i fremtidens lavutslippssamfunn. Mandatet til utvalget legger til grunn at lavutslippssamfunnet ikke skal være et lavinntektssamfunn. Utvalget viser til at Norge har et svært høyt inntektsnivå i internasjonal sammenheng, og at det har vært en sterkere vekst i det materielle forbruket de siste 20-30 årene enn i de fleste sammenlignbare land. Perspektivmeldingen 2021 legger til grunn en vekst i BNP per innbygger i Norge på om lag 70 prosent frem mot 2060. I dette perspektivet er det ingen relevante scenarioer for en kostnadseffektiv klimapolitikk som innebærer at Norge vil bli noe som med rimelighet kan karakteriseres som et lavinntektssamfunn.

Det er i tillegg viktig å huske at det ikke er noen én-til-én-sammenheng mellom inntekt og et godt, meningsfylt og langt liv med høy velferd og god helse. Det er fullt mulig å opprettholde og videreutvikle et godt velferdssamfunn også med svakere utvikling i materiell velstand enn Norge har vent seg til. Politikken må da i større grad dreie seg om fordeling av goder og byrder enn å sikre ytterligere økonomisk vekst for samfunnet totalt sett. Utvalget mener at det fremover er viktig at et bredere sett av indikatorer enn BNP benyttes i politikkutviklingen. Velferdsnivået i et land er knyttet til muligheter og rettigheter befolkningen har. Muligheten til utdanning, arbeid og sysselsetting, fritid, sosiale sikkerhetsnett og tilgang til helse- og omsorgstjenester er viktig for å ha et godt liv. Demokrati, rettsikkerhet, enkeltindividenes grad av deltakelse i samfunnet og hvordan inntekt og velstand er fordelt, har stor betydning for velferdsnivået. Det samme har tilgangen til natur og sunn mat, samt at omgivelsene vi bor og jobber i er trygge. Mange av faktorene som inngår i et samlet velferdsbegrep gir ikke nødvendigvis produksjon eller energibruk, for eksempel naturopplevelser og meningsfulle sosiale relasjoner, så sammenhengen mellom velferdsutviklingen og klimagassutslipp og tap av natur er ikke entydig. Velstandsnivået er ikke det samme som velferdsnivået, og er i større grad knyttet til materielt forbruk og forbruk av en del tjenester. Et land kan ha et høyt velstandsnivå kun for noen få, men lav samlet velferd. For samfunnsutviklingen er det av størst betydning hvordan velferden samlet sett utvikler seg.

Utvalgets utgangspunkt er at all økonomisk aktivitet må skje innenfor planetens tålegrenser og baseres på effektiv bruk og gjenbruk av ressurser. Veksten vi har hatt til nå har i for stor grad basert seg på en produksjon og et forbruk basert på uttak av naturressurser og bruk av areal som ikke kan opprettholdes over tid. Politikken må sørge for at ressursbruken er tilpasset det planeten tåler, basert på føre var-prinsippet. Dette må sette rammene for vekst fremover. Fortsatt materiell fremgang er mulig, men det må være basert på mer effektiv arealutnyttelse, mer effektiv bruk og gjenbruk av ressurser og materialer gjennom ny teknologi, endrede forretningsmodeller, produktivitetsforbedringer og økt sirkularitet, og ikke på utarming av naturen. Utvalget vil også peke på at det vil ha betydelige langsiktige økonomiske kostnader om man ikke lykkes i klimapolitikken og i arbeidet for å bevare naturmangfold. Høy økonomisk vekst på kort og mellomlang sikt som ikke er klimamessig og økologisk bærekraftig, vil ikke gi grunnlag verken for høyere velstand eller velferd på lang sikt.

9.3 Sirkulærøkonomi som bidrag til å løse klimakrisen

Økonomisk aktivitet har historisk sett vært basert på uttak av mineraler og råstoffer og bruk av areal, som fører til tap av natur, tap av økosystemer, forurensing og klimagassutslipp. Miljø- og klimakonsekvensene av utvinning, prosessering, bruk og avfallshåndtering av materialer og arealer er store. Produksjon av varer og tjenester, inkludert mat, står for en stor del av globale klimagassutslipp. Prisen på mange varer og tjenester reflekterer ikke de reelle kostnadene for samfunnet ved produksjon, bruk og avfallshåndtering, herunder kostnader for miljøet. Det høye materielle forbruket og bruk av arealer, kombinert med global befolkningsvekst og en stadig voksende middelklasse, gir ytterligere press på ressursene. OECD anslår at uten nye politikktiltak vil verdens materialbruk øke fra 89 Gigatonn i 2017 til 167 Gigatonn i 2060 (OECD, 2019).

I omstillingen til lavutslippssamfunnet er det behov for nye teknologier, mineraler og råmaterialstoffer. Mange av materialene som er kritiske for fornybar energi og en del elektronikk er knappe. Økende etterspørsel fører til stadig høyere økonomiske kostnader ved utvinning og større konkurranse om materialene, og gir nye globale verdikjeder og påfølgende geopolitiske konsekvenser. I EU-kommisjonens forslag forordning om kritiske råmaterialer, pekes det på anslag om en svært stor økning i etterspørselen etter kritiske og strategisk viktige råmaterialer, og behov for sirkulære tiltak for å redusere EUs importavhengighet av slike strategiske materialer (EU-kommisjonen, 2023a). Dette kan påvirke også norsk eksport og produksjon, siden Norge er en betydelig produsent i Europa av flere av de kritiske materialene (aluminium, silisium, grafitt, manganlegeringer etc).

Verdens små og store økosystemer og kretsløp er grunnlaget for produksjon av mat, medisiner og en rekke materialer. Økosystemene renser luft og vann, produserer mat, binder karbon, beskytter mot flom, ras, storm og erosjon, og de gir mulighet for opplevelser. Ved en bærekraftig utnyttelse og forvaltning kan økosystemer fortsette å levere disse tjenestene i overskuelig fremtid.

En økonomi som i større grad reduserer mengden nye ressurser som brukes og holder ressurser i kretsløpet lengst mulig kan bidra til å løse klimakrisen. De negative effektene av økonomisk aktivitet vil reduseres og utvinningstakten av mineraler, råstoffer og arealer kan dempes om økonomien blir mer sirkulær.

Det er ikke én entydig definisjon av sirkulær økonomi, og begrepet forstås ulikt. Geissdoerfer et al.definerer sirkulær økonomi som et regenerativt system som minimerer ressursforbruk, avfall, utslipp og energitap (Geissdoerfer et al., 2017). Måten det skal gjøres på, er ved å minske mengden nye ressurser, bremse omløpshastighet, lukke og innsnevre material- og energikretsløp, ved mer varig design, vedlikehold, reparasjon, ombruk, oppussing og materialgjennvinning. Ellen MacArthur Foundation illustrerer den kontinuerlige strømmen av materialer i den sirkulære økonomien i et såkalt sommerfugldiagram (se figur 9.4). Det er to hovedsykluser, den tekniske syklusen og den biologiske syklusen. I det tekniske kretsløpet holdes produkter og materialer i sirkulasjon gjennom prosesser som sikrer lengst mulig bruk og utnyttelse gjennom blant annet deling, reparasjon, ombruk, reproduksjon og materialgjenvinning. I det biologiske kretsløpet blir næringsstoffene fra biologisk nedbrytbare materialer returnert til jorden for å regenerere naturen.

Forstørr bilde

Kilde: Basert på Ellen Macarthur Foundation, ellenmacarthurfoundation.org/circular-economy-diagram

Å sikre lengst mulig bruk, reparasjon, ombruk og andre tiltak for å forlenge produkters levetid er ikke en ny idé. Begrepet sirkulær økonomi er imidlertid relativt nytt. Det er derfor lite forskning på hvilke virkemidler som best understøtter en overgang til mer sirkularitet med mindre skader på natur og klima. Det kommer imidlertid stadig erfaringer fra andre land som kan være nyttig i politikkutformingen. EU utvikler blant annet et omfattende regelverk som skal sikre mer bærekraftige produkter og verdikjeder, som man vil få erfaring med i årene fremover.

I tillegg til gevinsten for klima, miljø og natur, kan økt sirkularitet være en driver for næringsutvikling. Det er få studier som ser på verdiskapings- og sysselsettingspotensialet i en mer sirkulær økonomi, men ifølge Verdensbanken har enkelte antydet en positiv sammenheng mellom ressurseffektivitet og produktivitetsgevinster, hovedsakelig drevet av teknologisk innovasjon og reduserte produksjonskostnader (Verdensbanken, 2022). I EU-kommisjonens handlingsplan for sirkulær økonomi fra 2020 vises det til en studie som finner at en mer sirkulær økonomi kan øke sysselsettingen som følge av økt arbeidskraftetterspørsel fra aktiviteter knyttet til forlenget bruk som reparasjon, ombruk og materialgjenvinning, reparasjoner og privat konsum (sistnevnte på grunn av økt disponibel inntekt fra et større innslag av delingsøkonomi) (EU-kommisjonen, 2018) og (EU-kommisjonen, 2020). Dersom bedrifter ikke omstiller seg i retning av mer sirkulære forretningsløsninger kan de risikere svekket konkurransekraft eller problemer med finansiering og tilgang til kritiske eller strategiske materialer. Konkurransekraft kan svekkes som følge av fysisk risiko (manglende eller dyrere råvarer) og omstillingsrisiko (endrede reguleringer, markeder og omdømme). Overgang til en sirkulær økonomi kan derfor ses å ha klare positive effekter også utover klima-, miljø- og naturgevinster.

Nye løsninger er viktige for å fremme en sirkulær økonomi. Når utslipp og ressurs- og arealbruk skal reduseres er det behov for både nye typer produkter og nye forretningsmodeller. Mange av de utslippsfrie løsningene som utvikles i dag forutsetter uttak av metaller og mineraler, og disse har gjerne en produksjon som baserer seg på store naturinngrep. For enkelte metaller og mineraler er behovet som følge av den grønne omstillingen høyere enn hva som er tilgjengelig innen den sirkulære verdikjeden, for eksempel litium i forbindelse med et økende behov for batterier. For andre er behovet på linje med det som allerede er tilgjengelig. Det trengs nye forretningsmodeller som bidrar til å endre måten en bransje er organisert på for å bevege seg fra en lineær til en sirkulær økonomi. Mer innovasjon i retning delingsøkonomi og delemobilitet kan bidra til at forbrukere endrer atferden sin og bruker mindre ressurser på forbruk eller mobilitet. Dersom man eier mindre og deler mer, på en bærekraftig måte, vil det redusere fotavtrykket på natur, ressurser og klima.

Det finnes ingen felles, internasjonal metode for å beregne graden av sirkularitet i et land. EU har utviklet et indikatorrammeverk for å måle graden av sirkulærøkonomi i EU og i sine medlemsland. Indikatorrammeverket ble oppdatert i 2023, for å bedre vise koblingene mellom sirkulærøkonomi, klimanøytralitet og ambisjonen om null forurensing. Områdene rammeverket måler er produksjon og forbruk, avfallshåndtering, sekundære råvarer, konkurranseevne og innovasjon, og global bærekraft og motstandsdyktighet. Sammen sier indikatorene noe om helheten i den sirkulære økonomien i EU og utviklingen for den enkelte indikatoren over tid.

Ifølge Verdensbanken har Europa samlet sett gjort viktige fremskritt i materialeffektivitet. Den totale materialbruken i Europa har gått ned fra 6,6 milliarder til 6,0 milliarder tonn, og andelen av ressursene som kommer fra materialgjenvunnet avfall har økt med nesten 50 prosent de siste 20 årene. Samlet ressursproduktivitet (det vil si euro per kilo innenlandsk materialforbruk) økte med nesten 35 prosent i samme periode. Utviklingen kan imidlertid til dels forklares av endring i næringsstruktur, og ifølge Verdensbanken gjenstår det mye før den europeiske økonomien kan sies å være sirkulær.

9.4 Sirkulærøkonomi i Norge

Flere indikatorer peker i retning av at norsk økonomi er mindre sirkulær enn andre økonomier. På indikatorene som Verdensbanken bruker for å beskrive hvor sirkulær EU er, ligger Norge lavt. I OECDs gjennomgang av Norges innsats for klima og miljø fremgår det at Norge har et høyt materielt fotavtrykk per innbygger sammenlignet med andre land (OECD, 2022). Materielt fotavtrykk refererer til den faktiske bruken av råmaterialer for å dekke etterspørselen i en økonomi. I tillegg til at et høyt materielt forbruk og en næringsstruktur med vekt på råvareproduksjon bidrar til et høyt materielt fotavtrykk, peker OECD på at en viktig del av det materielle fotavtrykket er knyttet til importerte varer og dermed miljømessige konsekvenser internasjonalt. I 2021 leverte regjeringen sin andre frivillige rapport til FN med gjennomgang av Norges arbeid med bærekraftsmålene. Rapporten viser at Norge skårer bra på bærekraftsmål på en rekke områder. Norge gjør det imidlertid mindre bra innenfor målene om forbruk, utslipp og biologisk mangfold, og disse områdene trekkes frem i rapporten som hovedutfordringene til Norge når det gjelder å møte bærekraftsmålene. Mål 12 (ansvarlig forbruk og produksjon) og mål 13 (stoppe klimaendringene) er målene Norge målte lavest på.

Det arbeides med en rekke regelverk som skal fremme bærekraftige produkter og verdikjeder. Det gjelder både for Norge og EU, og regelverkene vil trolig påvirke Norges måloppnåelse i årene fremover. Det er imidlertid også behov for videreutvikling av politikken i Norge for å sikre gevinster for klima, miljø og grønn næringsutvikling hjemme.

Bindende EU-mål for avfall nås ikke av Norge. Norge har ikke nådd bindende EU-mål for forberedelse til ombruk og materialgjenvinning av husholdningsavfall og lignende næringsavfall for 2020, og ligger enda lenger unna målene for 2025, 2030 og 2035. Det arbeides med virkemidler som skal øke andelen avfall som forberedes til ombruk og materialgjenvinning, men virkemidlene er trolig ikke tilstrekkelige til å nå EU-målene. Det er behov for større endringer for å komme i mål. Norge har et miljømål om at veksten i mengden avfall skal være vesentlig lavere enn den økonomiske veksten, og at materialgjenvinning av avfall skal øke (Miljødirektoratet, 2023e). Med få unntak har avfallsmengdene imidlertid vokst raskere enn økonomien de siste årene. Ifølge SSBs avfallsregnskap har det dessuten vært en nedgang i andelen av ordinært avfall som gjenvinnes.

Utviklingen i norsk økonomi de siste årene kan ha vært en demper for en mer sirkulær økonomi. Norge har de siste tiårene hatt høy økonomisk vekst, også i et internasjonalt perspektiv, og har tjent mye på at norske varer er solgt dyrt til andre land mens importerte varer har blitt billigere (se figur 9.5). Bytteforholdsgevinstene skyldes særlig høye priser på petroleum og lave priser på varer fra for eksempel Kina.

Forstørr bilde

Kilde: Verdensbanken (Macrobond)

Den økonomiske utviklingen har muliggjort høye investeringer og et høyt konsum av varer og tjenester. Det private konsumet i Norge har steget mer enn i andre land. I offentlig sektor er det gjennomført mange og store investeringer i for eksempel bygg og samferdsel. Hvert år kjøper offentlig sektor varer og tjenester for over 740 milliarder kroner. Både investeringene og innkjøpene har betydning for klimagassutslipp og tap av natur. Det er særlig anskaffelser innen bygg og anlegg, transport, kantine, mat, IKT og EE-produkter, plast, batterier, møbler og tekstiler som bidrar til miljøbelastninger. Asplan Viak beregnet i 2019 klimafotavtrykket av offentlige anskaffelser på oppdrag for DFØ (DFØ, 2023c). Totalt ble det beregnet at offentlige anskaffelser og investeringer har et globalt klimafotavtrykk på 11,2 millioner tonn CO₂ -ekvivalenter. Regelverket for offentlige anskaffelser ble skjerpet i 2023, slik at klima- og miljøhensyn som hovedregel må vektes med minimum 30 prosent.

I Norge lønner vedlikehold og reparasjoner seg ofte ikke privatøkonomisk. Det kan ha forsterket veksten i kjøp av nye varer. Ifølge undersøkelser fra Forbrukerrådet er det mange ødelagte produkter som ikke repareres fordi det er for dyrt (Norstat for Forbrukerrrådet, 2021). Kombinert med et høyt og voksende velstandsnivå og at mange varer har kort holdbarhet, bidrar disse utviklingstrekkene til at Norge har et høyt materielt forbruk, lav sirkularitet og store mengder avfall. I takt med at forbrukets sammensetting har endret seg, har Norge dessuten blitt ett av de europeiske landene med flest flyturer per person, ett av de europeiske landene med høyest volum av avfall per person og landet med tredje høyest materielt forbruk av OECD-landene (Guillen-Royo, 2022) og (OECD, 2022).

Utfordringen med dagens økonomiske system er at de eksterne kostnadene i stor utstrekning oppstår i de store vareproduserende økonomiene i verden. OECD peker på at som for mange andre utviklede økonomier, oppstår det materielle fotavtrykket fra norsk konsum delvis utenfor Norge. OECD anbefaler å legge til rette for en overgang til en mer sirkulær økonomi i Norge, og at det skal tas hensyn til negativ miljøpåvirkning i andre land som følge av norsk konsum av varer. I mange fremvoksende økonomier er det begrenset kapasitet til å utvikle en ambisiøs klima- og næringspolitikk innenfor en rimelig tidshorisont. Siden det norske forbruket er avhengig av globale verdikjeder, vil endringer i Norge føre til utslippsreduksjoner også i utlandet. Utvalget drøfter en del problemstillinger knyttet til Norges samlede fotavtrykk i kapittel 11.

9.5 Politikkutforming for å fremme en mer sirkulær økonomi

Tiltak for å fremme en mer sirkulær økonomi bør i hovedsak handle om forlenget bruk, ombruk og materialgjenvinning. Dette vil i de fleste tilfeller sikre mest positive effekter. Figur 9.6 viser hvordan rammeverket unngå – flytte – forbedre (UFF) kan fungere i en mer sirkulær økonomi, hvor det også legges vekt på å unngå aktiviteter. Eksemplene er ikke uttømmende.

Forstørr bilde

Figuren viser ulike prioriteringer og eksempler på hvordan prioriteringene kan gi føringer for politiske beslutninger. Eksemplene er ikke uttømmende.

Kilde: Klimautvalget 2050.

De fleste initiativene fra EU som gjelder sirkularitet har betydning for Norge gjennom EØS-avtalen. EUs handlingsplan vil derfor være sentral i overgangen til en mer sirkulær økonomi i Norge. Det er allerede kommet, og vil komme, en rekke endringer av norsk regelverk i tråd med endringer i regelverket fra EU.

EU arbeider med en rekke initiativer for å fremme en mer sirkulær økonomi. I EU-kommisjonens handlingsplan for sirkulær økonomi fra 2020 presiseres det at en rask overgang til en mer sirkulær økonomi er en forutsetning for omstilling til et lavutslippssamfunn og redusert tap av biologisk mangfold. Handlingsplanen inneholder 35 initiativer, som inkluderer både nytt regelverk og forsterking av eksisterende regelverk og standardiseringsprosesser. En del av regelverket er allerede vedtatt, noe skal behandles i år og en del forslag ventes forhandlet og vedtatt før sommeren 2024.

Forslaget til økodesignforordning vil påvirke hvordan produkter lages. Forordningen skal erstatte dagens økodesigndirektiv, som frem til nå er ansett å ha sikret stor reduksjon i energibruk. Nå ønskes samme effekt for en mer sirkulær økonomi. Det overordnede rammeverket vil gjelde svært mange produkter, og gjør det mulig å fastsette krav knyttet til bruk av materialgjenvunnet materiale i ulike produkttyper, sette grenser for innhold av farlige stoffer og at krav om at produktet kan bli reparert, ombrukt og i større grad materialgjenvunnet. Det styrker også forbrukeres rettigheter og muligheter til å ta bærekraftige valg i hverdagen gjennom merking og digitale produktpass, samt kriterier for offentlige anskaffelser. EU-kommisjonen vil fastsette konkrete økodesignkrav i produktspesifikke underliggende regelverk. Det vil også være plikt for store selskaper til å offentliggjøre antall usolgte produkter de kaster og hvordan det håndteres som avfall. Det kan også fastsettes forbud mot destruksjon av utvalgte produkter. For tekstiler vurderes det å forby destruering av usolgte og returnerte tekstiler. Arbeidet med underliggende rettsakter vil gå over flere år, og områder som trolig prioriteres først er tekstiler, møbler, madrasser, dekk, rengjøringsmidler, maling, smøremidler, jern, stål og aluminium. Det kommer lignende krav som skal sikre bærekraftige produkter og verdikjeder i flere andre regelverk som batteriforordningen, emballasjeforordningen og kjøretøyforordningen.

Forbrukerinformasjon påvirker hvilke produkter som kjøpes, og nye regler påvirker hvordan de kan repareres. I tillegg til regelverkene med krav til økodesign er retten til å reparere («right to repair») foreslått styrket gjennom initiativer for at konsumenter skal få bedre informasjon om produkters varighet og reparerbarhet før innkjøp, samt at det etableres harmoniserte regler som fremmer reparasjon etter innkjøp (EU-kommisjonen, 2023b).

EUs klassifiseringssystem for bærekraftig økonomisk aktivitet (taksonomien) skal legge til rette for at finansmarkedene kanaliserer kapital til lønnsomme bærekraftige aktiviteter og prosjekter. Taksonomiforordningen etablerer det overordnede rammeverket for systemet. En ny lov om bærekraftig finans som gjennomfører forordningen i norsk rett, trådte i kraft 1. januar 2023. Forordningen definerer seks klima- og miljømål, blant annet omstilling til en sirkulærøkonomi. For at en aktivitet skal defineres som bærekraftig, må den bidra vesentlig til oppnåelsen av minst ett av målene, og ikke ha betydelig negativ innvirkning på de øvrige målene.

Også det europeiske regelverket for økodesign skal inn i norsk lov. I juni 2023 sendte regjeringen på høring en ny lov om bærekraftige produkter og verdikjeder, som gir hjemmel for å innføre nye, strenge regler for produkter på markedet. De nye kravene har som hensikt at produkter skal ha lavere klimagassutslipp og belastning på miljø og natur, skape mindre avfall og motvirke sløsing av ressurser (Klima- og miljødepartementet, 2023).

Skatteutvalget mente at det er behov for et skifte til en mer sirkulær økonomi (NOU 2022: 20). Det tradisjonelle synet i økonomifaget har vært at nasjonal miljøpolitikk ikke skal brukes til å rette opp eksterne virkninger som oppstår i andre land. Selv om de eksterne kostnadene av norsk vareforbruk i mange tilfeller ikke oppstår i Norge, vil manglende prising og reguleringer i produsentlandet eller i forbindelse med internasjonal transport, påvirke forbruksvalg i Norge. Det vil gjøre det mer attraktivt å fortsette med forbruk av nye varer fremfor ombruk og reparasjoner. Hvis det i stedet hadde vært riktige avgifter på alle aktiviteter som skaper eksterne kostnader, ville behovet for virkemidler for å fremme sirkulær økonomi vært mindre. Samtidig er det vanskelig å se for seg at det er mulig å prise de eksterne virkningene av ressurs- og materialbruk i alle tilfeller. Skatteutvalget drøftet ulike virkemidler innenfor skatte- og avgiftssystemet som kan bidra til å stimulere sirkulære aktiviteter, herunder mindre uttak av råvarer samt mer gjenbruk, reparasjon, retur og materialgjenvinning. Skatteutvalget mener at det er et stort kunnskapsbehov om sirkulærøkonomi og anbefaler av den grunn at det gjennomføres en bred utredning av tiltak for å fremme sirkulære aktiviteter. Skatteutvalget anbefaler at tiltak på skatte- og avgiftssiden vurderes opp mot andre tiltak, herunder direkte reguleringer og informasjonstiltak.

Skatteutvalget vurderte hvordan miljøprising og andre økonomiske virkemidler kan bidra til økt sirkularitet. Hovedvekten av Skatteutvalgets analyser ble derfor lagt på virkemidler innenfor skatte- og avgiftssystemet. De drøftet avgift på plast, avgift på tekstiler, avgift på uttak av primære råvarer, differensiert merverdiavgift, redusert merverdiavgift på brukte varer, avgift på håndtering av avfall og EUs reguleringer. Skatteutvalget presiserte at listen ikke er uttømmende, men inkluderer forslag som har vært løftet i den offentlige debatten eller nylig innført i sammenlignbare land.

Forholdet mellom priser på nye varer, ombruk og reparasjoner av brukte varer er trolig en viktig del av forklaringen på hvorfor det er krevende å gjøre konsumet i Norge mer sirkulært. Innføring av enkelte avgifter vil kunne bidra til å endre de relative prisene. For eksempel avgift på plastemballasje, nye tekstiler, samt redusert merverdiavgift på omsetning av brukte varer og tjenester, kan fremme sirkulære aktiviteter. Tilsvarende kan avgift på deponering fremme mer sirkulære løsninger. Frem til nå har lave priser på en rekke varer i kombinasjon med høye priser på reparasjoner vært en barriere for økt sirkularitet i Norge. Redusert merverdiavgift på reparasjoner blir ofte fremhevet som en løsning, men gitt store relative forskjeller i lønnsnivå mellom land Norge importerer fra og Norge er det grunn til å tro at dette ikke vil ha avgjørende betydning for å gjøre reparasjon fremfor kjøp av nye varer lønnsomt.

Begrenset tilgjengelighet av reservedeler og av brukte varer, og lite kunnskap om hvordan man vurderer kvaliteten på en brukt vare, hemmer sirkularitet. Selv om man ønsker å kjøpe en brukt vare, må den være tilgjengelig på et tidspunkt og et sted hvor man har bruk for den. Det kan kreve mer kunnskap å vurdere kvaliteten til en brukt vare om det ikke finnes informasjon om dette i for eksempel et digitalt pass. Det kan også være behov for kompetanse til å reparere eller tilpasse den brukte varen til ønsket bruk, som det ikke er sikkert at kjøperen eller bedrifter som mottar produkter til reparasjon har.

Størrelsen på offentlige innkjøp tilsier at de har betydning for klimagassutslipp og tap av natur. Regelverket for offentlige anskaffelser åpner for at det kan kjøpes brukte varer, men det er ikke et krav. Det er ikke opplagt at alle er kjent med handlingsrommet som ligger i regelverket. Direktoratet for forvaltning og økonomistyring (DFØ) lager en rekke veiledere for offentlige innkjøp, herunder over 20 veiledere som omhandler klima og miljø, hvorav to veiledere om sirkulære anskaffelser (DFØ, 2023b) og (DFØ, 2023d). Regjeringen har satt ned et lovutvalg som blant annet skal utarbeide forslag som skal styrke klima- og miljøhensyn i regelverket for offentlige anskaffelser. Dette inkluderer vurderinger av hvordan offentlige innkjøp kan fremskynde overgangen til en grønn sirkulær økonomi. Utvalget skal levere en delleveranse i november 2023, og andre delleveranse i mai 2024. Regjeringen vedtok i 2023 at i offentlige anskaffelser er hovedregelen at klima- og miljøhensyn skal vektes med minimum 30 prosent, og det kommer konkrete krav som skal fremme grønne offentlige anskaffelser i en rekke EU/EØS-regelverk i årene fremover. Dette vil bidra til at offentlige innkjøp i større grad fremmer sirkulær økonomi i årene fremover.

De siste årene er det etablert flere norske forretningsmodeller knyttet til sirkulær økonomi. Målet har blant annet vært å gjøre sirkularitet lønnsomt for alle involverte parter i verdikjeden. Slike private initiativer kan få stor betydning i årene fremover.

Potensialet for økt sirkularitet fremstår som særlig høyt i bygg-, anlegg- og eiendomsbransjen. Sektoren står for en stor del av klimagassutslippene globalt, og de viktigste materialene er stål, betong, plast og aluminium. Materialene gir store utslipp i produksjonsfasen og fordrer bruk av naturressurser som sand og mineraler. Mer effektiv arealutnyttelse og mer effektiv materialbruk er det mest effektive klimatiltaket i bygg og anlegg. Den norske bransjen har relativt små direkte utslipp, men gir store indirekte utslipp gjennom import og bruk av byggevarer. Bygg- og anleggsbransjen står for ca. 14 prosent av direkte og indirekte norske utslipp. Nesten to tredjedeler av dette er produksjon og transport av materialer (Jahren et al., 2020). Materialene i næringen ombrukes i liten grad, og har stort sett vært begrenset til enkeltprosjekter. Noen aktører har imidlertid nylig etablert kommersiell omsetning av brukte byggematerialer. Næringen stod for 25 prosent av Norges totale avfallsproduksjon i 2021, og var den største enkeltkilden. Det er beregnet at over 80 prosent av dette avfallet ble materialgjenvunnet eller brukt til fyll- og dekkmasser i 2021, men tallene er usikre.

Viktige tiltak for å redusere utslippene i bygg og anlegg er å rive færre bygg, og velge sirkulære løsninger og byggevarer med lave utslipp i et livsløpsperspektiv. Dette vil kunne redusere utslipp både fra produksjon, fra avfallsbehandling og fra transport av materialer. En studie gjennomført på oppdrag fra Enova viser et gjennomsnittlig beregnet potensial for utslippsreduksjon i rehabiliterte lavutslippsbygg på 57 prosent. Det er med andre ord et stort potensial for utslippsreduksjoner ved å rehabilitere bygg med klimavennlige materialer, sammenlignet med å oppføre nye lavutslippsbygg (Fuglseth et al., 2020).

Det er gjennomført tiltak i Norge de siste årene som skal gjøre ombruk av byggevarer enklere og mer lønnsomt. Det anslås at sirkulærøkonomiske tiltak innen bygg og anlegg i Norden kan redusere bruken av bygningsmateriale med opptil 20 prosent og føre til en reduksjon i klimagassutslipp på opptil 10 millioner tonn CO₂ -ekvivalenter når en tar hensyn til utvinning, produksjon og transport av byggematerialer. Frem til nå er det blant annet gjort endringer i energi-, klima- og miljøkravene i byggteknisk forskrift og tilhørende endringer i byggesaksforskriften. Disse endringene innebærer krav om at nye bygg skal bygges slik at de senere kan demonteres, og at materialene skal bli kartlagt for ombruk ved større arbeid i eksisterende bygg. Kravet til sortering av avfall på byggeplass er økt fra 60 til 70 prosent. Det er også innført krav om klimagassregnskap for boligblokker og yrkesbygg. Videre er det innført nye regler om dokumentasjon av byggevarer som vil gjøre det enklere å selge brukte byggevarer.

Aktører som ønsker å bli mer sirkulære i bygg- og anleggsbransjen melder likevel fremdeles om en rekke barrierer. Det er for eksempel ofte mer lønnsomt å bygge nytt fremfor å rehabilitere eller bruke brukte materialer. Markedet for brukte materialer fungerer dårlig, og det er fremdeles få forpliktende krav i byggteknisk forskrift om ombruk av materialer. Det er heller ikke krav om innblanding av materialgjenvunnet råvare i produkter i dagens regelverk eller grenser for utslipp som følge av materialbruk. Et eksempel som nevnes av bransjeaktører er å skjerpe krav i byggtekniske forskrifter. Et annet eksempel som nevnes er fritak for dokumentavgift ved førstegangsoverføring for nybygg. I og med at de aller fleste av fremtidens bygninger allerede er bygget, er krav i forbindelse med rehabilitering vel så viktig som krav til nybygg. Det er derfor viktig med krav til bruk og håndtering av materialer, slik at det blir attraktivt å benytte ombruk, gjenvunnede materialer, begrense materialbruken og bruke materialer slik at de lett kan benyttes på nytt.

For god håndtering av sekundærmaterialer og avfall er det viktig at kostnaden for utslipp av fossil CO₂ innrettes slik at det gir insentiver til godt fungerende sirkulære verdikjeder, og at det blir en høy grad av materialgjenvinning. Det bør være en kostnad for fossile CO₂-utslipp, men kostnaden må innrettes slik at forberedelse til ombruk og materialgjenvinning prioriteres og slik at det gir insentiver for fangst og lagring av ikke bare fossil CO₂ men også biologisk CO₂.

Også i andre bransjer rapporteres det om barrierer mot en mer sirkulær økonomi. I klesbransjen kan det for eksempel vurderes krav om lengre levetid, reparerbarhet og økte muligheter for materialgjenvinning. Her kommer det, som nevnt tidligere, krav fra EU. Det er videre store mengder avfall fra mat, og det bør legges enda mer vekt på at dette reduseres i alle ledd, det vil si i produksjon, handel og konsum. Det er reguleringer, klassifiseringer og insentiver i avfallsbransjen som kan være til hinder for sirkularitet. Elektroniske forbruksvarer kan få lengre levetid og bli enklere å reparere, og EUs regelverk vil bidra til dette i årene fremover. Den pågående revisjonen av brukthandelloven kan legge bedre til rette for brukthandel, reparasjon og utlån.

Det næringsrettede virkemiddelapparatet kan stimulere til en mer sirkulær økonomi. Det næringsrettede virkemiddelapparatet tilbyr en rekke ordninger og programmer som lån, tilskudd, garantier og ulike kompetansetiltak for å hjelpe næringslivet med FoU, etablering, vekst, skalering og eksport. Målet er å støtte næringsutvikling som øker den samlede verdiskapingen i Norge innenfor bærekraftige rammer. Selv om andelen norske bedrifter som bruker det norske virkemiddelapparatet er relativt lav, er det positivt at apparatet i stadig større grad bidrar til å hjelpe næringslivet på veien til lavutslippssamfunnet. For at det næringsrettede virkemiddelapparatet i sterkere grad skal stimulere til en sirkulær økonomi, kan dette i større grad stilles som forutsetning for støtte til prosjekter.

En mer bærekraftig arealbruk vil fremme sirkularitet. Reguleringer og priser som fremmer en mer bærekraftig arealbruk innebærer at arealer får en høyere verdi. Det vil i sin tur øke kostnadene for bruk av energi og materialer som legger beslag på arealer, og som stimulerer til en mer sirkulær økonomi. Kommunene kan også tilrettelegge for sirkulære løsninger. De har tydelige roller som pådriver for samfunnsutvikling, som innkjøper og som planleggingsmyndighet. For eksempel kan de fremme delingsøkonomi, reparasjon, ombruk og materialgjenvinning, og de kan legge til rette for næringsklynger gjennom å sette av arealer til dette, og kommuner bør bruke sin innkjøpsmakt til å velge sirkulære varer og tjenester. Asker kommune har for eksempel lagt til rette for brukthandel gjennom et eget ombrukssenter og gjennom informasjon på kommunens nettsider.

Utvikling i sosiale normer og preferanser har også betydning for en utvikling i mer sirkulær retning. Fremveksten av både fysiske og digitale markeder for ombruk av byggevarer, brukte klær og andre konsumvarer er drevet av lønnsomhet, men også av trender som peker i retning av at brukte varer er mer akseptabelt for konsumentene. Også i næringsliv og offentlig sektor er ofte ombruk av materialer og varer like mye drevet av engasjement hos den enkelte for ombruk som økonomiske vurderinger. Slike normer og preferanser kan påvirkes av politikk i både positiv og negativ retning. Forskningen om hvordan politikk kan påvirke atferd og beslutninger hos enkeltindivider og organisasjoner er i rask utvikling. Det er viktig at myndighetene bygger politikken på slik kunnskap.

Delingsøkonomi vil også kunne bidra til mer effektiv ressursbruk. I en delingsøkonomi legges det til rette for bruk eller utveksling av tjenester og kompetanse, eiendeler og eiendom, ressurser eller kapital, i hovedsak mellom privatpersoner. Dette skjer uten at eierrettighetene overføres. Utvekslingen skjer særlig gjennom formidling i digitale plattformer. Når gjenstander og eiendom blir benyttet en større andel av tiden, kan det samlet sett føre til lavere produksjon om det innrettes på en bærekraftig måte. Dette kan virke positivt på ressursuttak og klimagassutslipp. Delingsøkonomien kan også bidra til mer effektiv ressursbruk gjennom økt konkurranse i markedene og potensielt lavere priser, bedre produkt og tjenesteutvalg og innovasjon. Samtidig er det en viss fare for at delingsøkonomi kan ha motsatt effekt. Bildeling kan for eksempel føre til at noen heller velger bil enn kollektivtransport for en reise. Det er viktig at politikken som regulerer og legger til rette for delingsløsninger også søker å motvirke slike effekter og sikrer positive effekter for klima og miljø samlet sett.

Delingsøkonomiens potensial er stort. Delingsøkonomien har gjennom bruk av digitale løsninger lagt til rette for at omsetning direkte mellom privatpersoner har blitt mer omfattende enn man forutså. Regelverk på ulike områder er i liten grad tilpasset dette. Forbrukervernreglene er for eksempel utformet med tanke på at profesjonelle bedrifter selger til forbrukere som har liten forhandlingsstyrke. Skattereglene er basert på at skattyterne driver økonomiske aktiviteter kontinuerlig og over en lengre periode. Og reguleringer i arbeidslivet tar utgangspunkt i bedrifter med ansatte.

Arbeid for en mer sirkulær økonomi bør prioriteres høyere. En økonomi som i større grad gjenbruker ressurser kan bidra til å løse klimakrisen. Klimautvalget støtter Skatteutvalgets anbefaling om en bred utredning av virkemidler for en mer sirkulær økonomi. En slik utredning bør vurdere et bredt sett av virkemidler, også utover skatte- og avgiftssystemet, som kan bidra til en mer sirkulær økonomi. Det bør etableres nasjonale beregninger og indikatorer over hvor sirkulær den norske økonomien er, hvor indikatorene er sammenlignbare med EUs indikatorer slik at man kan følge utviklingen over tid og sammenligne over landegrensene. Det kan gi grunnlag for å sette nasjonale mål for hvor sirkulær økonomien skal være i 2050.

Det bør settes av tilstrekkelige ressurser til å følge regelverksutviklingen i EU knyttet til sirkulærøkonomi, til å gi innspill til utformingen av regelverket, og til å forberede gjennomføring i norsk rett. Norge bør gjennom samarbeid med EU sikre at vi deltar i et fremtidig sirkulært marked. Involverte myndigheter må samarbeide tett og sikre korrekt og rask implementering. Veilederne for offentlige innkjøp som handler om sirkulære anskaffelser bør i større grad gjøres kjent, og utvides til flere typer innkjøp. Barrierer som bremser nye forretningsmodeller knyttet til sirkulær økonomi og mer sirkularitet i bygg- og anleggsbransjen bør identifiseres og bygges ned. Relevant regelverk, som Byggteknisk forskrift og Plan- og bygningsloven, må oppdateres med klare krav til ombruk av materialer, energieffektivisering og økt tilrettelegging for rehabilitering. Arbeidet for en mer sirkulær økonomi bør fortsette med full styrke i klesbransjen, i elektronikkbransjen, i matsystemene og i avfallsbransjen.

9.6 Utvalgets anbefalinger

Utvalgets utgangspunkt er at all økonomisk aktivitet må skje innenfor planetens tålegrenser og baseres på effektiv bruk av alle ressurser, og at all politikk må ha dette som utgangspunkt. Utvalget anbefaler derfor at:

• politikken vektlegger velferd mer enn materiell velstand, samt tar utgangspunkt i at ressurser er knappe og at det derfor er nødvendig med en mer sirkulær økonomi.

• den økonomiske politikken gjøres konsistent med overgang til et lavutslippssamfunn. Perspektivmeldingen bør inneholde analyser som viser i hvilken grad fremskrivninger av økonomisk vekst er konsistente med målsettingen om reduserte klimagassutslipp og en mer sirkulær økonomi.

• Skatteutvalgets anbefaling om en bred utredning av virkemidler for en mer sirkulær økonomi følges opp. En slik utredning bør vurdere et bredt sett av virkemidler, også utover skatte- og avgiftssystemet, som kan bidra til en mer sirkulær økonomi.

• det etableres nasjonale beregninger og indikatorer over hvor sirkulær den norske økonomien er, som ser hen til EUs indikatorarbeid, og som kan gi grunnlag for å sette nasjonale mål for hvor sirkulær økonomien skal være i 2050.

• Norge gjennom samarbeid med EU sikrer at vi deltar i et fremtidig sirkulært marked, inkludert materialstrømmer som passerer landegrenser.

• det settes av tilstrekkelige ressurser til å følge regelverksutviklingen i EU knyttet til sirkulærøkonomi, til å gi innspill til utformingen av regelverket, og til å forberede gjennomføring i norsk rett. Dette er viktig blant annet når det gjelder reparerbarhet av produkter og materialgjenvinning av kritiske råvarer.

• relevante regelverk oppdateres med klare krav og insentiver til ombruk av materialer, energieffektivisering og økt tilrettelegging for rehabilitering. For eksempel kan det vurderes krav i byggteknisk forskrift om gjenbruk av materialer, og innretning av dokumentavgiften.

• arbeidet for en mer sirkulær økonomi videreføres med full styrke og at barrierer som bremser nye løsninger knyttet til mer effektiv arealutnyttelse og mer sirkularitet i bygg- og anleggsbransjen, i klesbransjen, i elektronikkbransjen, i matsystemene og i avfallsbransjen bygges ned. Bruk og ombruk av eksisterende bygningsmasse er sentralt, for å begrense materialbruk, arealbeslag til nybygg og utnytte eksisterende infrastruktur. Regulatoriske og økonomiske virkemidler bør bidra til å vri investeringer fra nybygging til drift og vedlikehold av eksisterende bygg og infrastruktur.

• kostnaden for utslipp av fossil CO₂ innrettes slik at det gir insentiver til reduksjon av avfallsmengden og god håndtering av avfall gjennom godt fungerende sirkulære verdikjeder, og slik at det blir en høy grad av materialgjenvinning og etterspørsel etter gjenbrukte materialer.

10 Innovasjon, omstilling og næringsstruktur

Dette kapittelet beskriver et stort investeringsbehov i overgangen til et lavutslippssamfunn, og omtaler viktigheten av innovasjon og omstilling for å kutte klimagassutslipp. I tillegg drøftes konsekvenser for næringsstruktur, og rollen til næringspolitikken og handelspolitikken for å fremme en effektiv omstilling. En ambisiøs og troverdig klimapolitikk, som reduserer usikkerhet og gir private aktører forutsigbarhet og insentiver til klimavennlige og lønnsomme investeringer, styrker evnen til innovasjon og omstilling.

10.1 Å fjerne utslippene krever store investeringer

Klimaendringene og overgangen til et lavutslippssamfunn øker behovet for både offentlige og private investeringer. Særlig gjelder det infrastruktur og andre investeringer med lang levetid. En stor del av investeringene knyttet til omstillingen til et lavutslippssamfunn vil være knyttet til energiomstillingen fra fossil energi til fornybar energi. I tillegg vil det være behov for betydelige investeringer knyttet til transportsystem, matsystemer, avkarbonisering av industrielle prosesser og nye næringer. Mye av infrastrukturinvesteringene vil måtte dekkes over offentlige budsjetter, men omstillingen er ikke mulig uten å mobilisere betydelige mengder privat kapital. For å redusere bruken av fossil energi blir investeringer i energieffektivisering, ny fornybar energi og infrastruktur for distribusjon, lagring og tilbuds- og etterspørselseffektivitet særlig viktig. I overgangsperioden må det investeres i fremtidens energisystemer samtidig som man drifter dagens systemer (Naug, 2023).

Det er stor variasjon i anslagene for størrelsen på det samlede globale klimainvesteringsbehovet fremover. Mange anslag for investeringsbehov ser kun på behovet knyttet til energiomstillingen. Behovet for investeringer i energiomstillingen varierer betydelig mellom land, avhengig av dagens fossilintensitet. De landene som har mye fossil energiproduksjon i dag, må øke sin kapasitet av lavkarbon elektrisitet mest. Figur 10.1 er basert på et stilisert scenario fra OECD for energiomstilling frem til 2050 og viser hvordan kapasiteten i fornybare energikilder i ulike land trolig må øke sammenliknet med nivået i 2020 (OECD, 2023). Det fremgår av figuren at solkraft og vindkraft kan ha en særlig viktig rolle i mange land. Selv om Norge har et stort investeringsbehov og trolig må mer enn doble sin kapasitet fram til 2050, er behovet for økt kapasitet likevel mindre enn i andre land. IMF viser til at det globale behovet varierer mellom 3.000 og 6.000 milliarder dollar per år (dvs. i størrelsesorden 3-6 prosent av BNP) frem til 2050 (IMF, 2022). Størrelsen på investeringsbehovet er usikkert, blant annet knyttet til usikkerhet i faktorer som klimapolitikk og fremtidige klimagassutslipp, de økonomiske konsekvensene av klimaendringer og utviklingen i teknologikostnader (Prasad et al., 2022). De potensielt store konsekvensene av dramatiske klimaendringer gjør at investeringskostnaden knyttet til energiomstillingen er liten sammenlignet med kostnaden av å ikke handle. I IEAs lavutslippsscenario mot 2050 er verdien av markedet for lavutslippsteknologi sammenlignbar med dagens verdi av det globale oljemarkedet. I lavutslippsscenarioet motsvares økte investeringer i fornybare energikilder i stor grad av fallende investeringer i fossile energikilder.

Forstørr bilde

Kilde: OECD, 2023

Selv om det har vært en økning i klimarelaterte investeringer de siste årene, er det mye som gjenstår. IEA viser at det fremdeles investeres for lite i teknologiutvikling og i infrastruktur for nullutslippsteknologi (IEA, 2021). Ifølge Climate Policy Initiative er det meste av investeringene i fornybar energi nå finansiert med privat kapital. Både IEA og Climate Policy Initiative peker på at oppgangen i investeringene i sol- og landvindsteknologi gjenspeiler fallende kostnader i fornybarsektoren de siste årene, noe som har gitt økt bedriftsøkonomisk lønnsomhet. Også investeringene i nullutslippstransport vokser raskt, etter flere år med statlig støttepolitikk og fallende teknologikostnader (Buchner et al., 2021).

Verden trenger utrulling av nye løsninger i stor skala. Ifølge IEA er all teknologi som skal til for å nå målet mot 2030 tilgjengelig, mens nærmere halvparten av utslippskuttene mot 2050 vil måtte tas ved hjelp av teknologi som foreløpig er på demonstrasjons- eller prototypenivå. IEA trekker frem prosessindustri og langdistansetransport som de mest krevende utslippene. Ny teknologi er også avgjørende for å få til en rask og mindre turbulent energiomstilling (IEA, 2021). IEA viser til at det er et stort behov for atferdsendringer for at ny teknologi skal tas i bruk i større grad.

Både omfang og innretning på behov for klimarelaterte investeringer i Norge er usikkert. Selv om Norge allerede har mye fornybar energiproduksjon, er det behov for økte investeringer også her. Størrelsen på kraftbehovet er imidlertid ukjent og avhenger av mange ulike faktorer, blant annet hva slags beslutninger som gjøres av myndigheter og private aktører knyttet til energieffektivisering og kraftkrevende aktiviteter. Det må også investeres i teknologi som kan redusere utslippene fra prosessindustrien, blant annet karbonfangst og -lagring. Løsninger for å fange og lagre karbon fra omgivelsesluft er kapitalkrevende, og legger beslag på betydelige mengder kraft og areal. Det er usikkert hvor lenge det er behov for økte investeringer, og hva slags priser på energi og andre innsatsfaktorer Norge vil stå overfor på lang sikt. Det er blant annet avhengig av ulike politikkvalg. Teknologiutviklingen globalt og sammensettingen av teknologier som blir brukt vil spille en rolle. Samtidig kan omstilling av mobilitet i retning av mindre transport og mindre ressurskrevende transportformer, jf. kapittel 8 om mobilitet, redusere investeringsbehovet i transportinfrastruktur. Endringer i investeringsbehov, både på privat, og statlig og kommunalt nivå, som følge av omstillingen til lavutslippssamfunnet bør løpende vurderes nærmere, for eksempel i Perspektivmeldingen, se for øvrig kapittel 9 og 18. Hvordan investeringene vil påvirke den økonomiske utviklingen og sysselsettingen ellers i Norge er også usikkert. Det vil avhenge av både investeringenes omfang og lønnsomheten i den enkelte næring, samt av politikktiltak og i hvor stor grad næringsaktørene opplever betalingsvillighet (over tid) for mindre karbonintensive produkter eller nullutslippsprodukter. Bedrifter i Norges Banks Regionalt nettverk melder om at klimaomstillingen gir økte investeringer samlet sett. Over 40 prosent har investert i klimarelaterte prosjekter de siste årene, og mer enn 50 prosent vil gjøre det i 2023 til 2025 (Naug, 2023).

Det er vanskelig å avgjøre hvilke klimarelaterte investeringer som vil være samfunnsøkonomisk lønnsomme på lang sikt. Med stor ressursbruk til investeringer i både offentlig og privat sektor, er det viktig å håndtere risikoen for feil bruk av midler. Investeringer i reduserte utslipp er viktig, men det er like fullt nødvendig å prioritere mellom de ulike investeringsalternativene. Det må fattes investeringsbeslutninger under usikkerhet, som krever gode beslutningsprosesser og et grundig beslutningsgrunnlag. Når mange store prosjekter pågår samtidig, kreves god styring og ledelse for å opprettholde kostnadskontroll, transparens og koordinering av prosjekter som kan påvirke hverandre. Under denne usikkerheten er det viktig å legge til rette for en mest mulig effektiv bruk av markedet til å allokere kapital.

Privat finansiering er nødvendig for å dekke en stor del av investeringsbehovet. En effektiv og troverdig klimapolitikk er avgjørende for at private investorer skal ha insentiver til å investere i nye nullutslippsløsninger. Dersom karbon prises tilstrekkelig høyt (globalt), vil det øke insentivene for private investeringer. Klimapolitikk og finansnæringen er på denne måten komplementære. God politikk stimulerer private investeringer, og det bidrar til å oppnå klimamål. EUs klassifiseringssystem for bærekraftig økonomisk aktivitet (taksonomien) er et sentralt tiltak for å legge til rette for at finansmarkedene kanaliserer kapital til lønnsomme bærekraftige aktiviteter og prosjekter.

En effektiv planlegging og gjennomføring av offentlige investeringsprosjekter står sentralt i en vellykket omstilling til lavutslippssamfunnet. Det økte behovet for investeringer i offentlig infrastruktur, for eksempel knyttet til energi og transportsystemer, aktualiserer viktigheten av at det er høy kvalitet på planlegging og gjennomføring. Både internasjonale og norske analyser viser at store verdier går tapt som følge av ineffektive offentlige investeringsprosesser. IMF har et diagnostisk verktøy for å vurdere infrastrukturinvesteringer (PIMA), også med et klimaperspektiv (C-PIMA), på tvers av ulike land, og finner i snitt et effektivitetstap på 1/3 globalt og på 15 prosent i utviklede land. Norge har hittil ikke fått gjennomført en slik vurdering (IMF, 2023).

Forskningsprogrammet Concept ved NTNU vurderer konseptvalg, ressursutnytting og effekt av store statlige investeringsprosjekter i Norge. Kostnadskontroll av store statlige investeringer i Norge fremstår kanskje ikke som særlig svakere enn hva man finner internasjonalt, men det synes uansett å være et vesentlig rom for forbedring (Berg et al., 2022). Stikkord for å styrke kvaliteten på offentlige investeringsbeslutninger knytter seg ofte til å håndtere uheldige insentiver, stiavhengighet og politiske prioriteringer (Samset, 2023). Se for øvrig boks 3.3 om stiavhengighet.

For at omstillingen til et lavutslippssamfunn ikke skal bli mer krevende enn nødvendig, bør myndighetene ha større oppmerksomhet om å skape en mer effektiv planlegging og gjennomføring av offentlige investeringsprosjekter hvor omstilling til lavutslippssamfunnet er integrert. Å lære av, og å være med og utvikle, internasjonal beste praksis er en del av dette bildet. I del IV er det nærmere redegjort for hvordan klimahensyn bedre kan integreres i offentlig planlegging.

10.2 Omstilling og innovasjon

Norge har vært gjennom mange store omstillinger. Omstillingene har vært viktige i samfunnsutviklingen og mange mennesker har blitt berørt. Innføring av folketrygden på 1960-tallet har vært av særlig betydning for velferden, det samme har obligatorisk grunnskoleopplæring. En av de viktigste omstillingene for næringslivet har vært fremveksten av petroleumssektoren, som vred produksjon og sysselsetting over til en næring som er ekstremt lønnsom. Norge gikk fra å ha et stort innslag av primærnæringer, til industrinæringer, og senere til tjenesteproduksjon.

Endringer i norsk næringsstruktur over tid gjenspeiler at produksjonen har blitt vridd fra næringer med lav bedriftsøkonomisk lønnsomhet til næringer med høy bedriftsøkonomisk lønnsomhet. I en velfungerende økonomi vil en del bedrifter gå konkurs og enkelte bransjer bygges ned. Det frigjør arbeidskraft og kapital som kan nyttes i mer konkurransedyktige og lønnsomme bedrifter. Innenfor en næring kan også verdiskapingen øke ved at lite konkurransedyktige, ulønnsomme og lite produktive bedrifter erstattes av andre bedrifter. På samme måte kan produksjonen i et land øke når sammensetningen av næringer endres. En særskilt utfordring nå er å legge til rette for en omstilling bort fra det som har vært en svært lønnsom petroleumssektor, men som neppe vil ha en stor rolle i et lavutslippssamfunn, jf. nærmere drøfting i kapittel 12. Klimaomstillingen er særegen ved at den krever omstilling til næringer som ikke nødvendigvis er bedriftsøkonomisk lønnsomme på kort sikt, slik at klimapolitikk er nødvendige for å utløse private investeringer.

Figur 10.2 viser utviklingen i sysselsettingen fordelt på primærnæringer (som bruker naturen til å hente ut råvarer, slik som jordbruk og fiske), sekundærnæringer (som bearbeider råvarer, slik som industri) og tertiærnæringer (som yter tjenester, slik som varehandel, transport og offentlig forvaltning). Figur 10.3 viser sysselsettingsutviklingen innad i sekundærnæringene, og figur 10.4 viser utviklingen i verdiskapingen (bruttoproduktet) innad i sekundærnæringene (hvor petroleumssektorens lønnsomhet kommer klart til syne).

Forstørr bilde

Kilde: SSB

Forstørr bilde

Kilde: SSB

Forstørr bilde

Kilde: SSB

Konkurranseevnen for enkeltnæringer og for Norge som helhet er ikke det samme. Et lands konkurranseevne uttrykker evnen til å opprettholde en rimelig balanse i utenriksøkonomien over tid, samtidig som en har full utnyttelse av arbeidskraft og kapital. Konkurranseevnen for en næring avhenger av næringens lønnsomhet og dens evne til å betale for innsatsfaktorene. En lønnsom næring må både kunne hevde seg i konkurranse med utenlandske og norske bedrifter på produktmarkedene, og med andre norske næringer i særlig arbeidsmarkedet og kapitalmarkedet. En økonomi i vekst og med en høy omstillingsgrad vil være kjennetegnet av ulik utvikling i konkurranseevnen for ulike næringer. I konkurransen om knappe faktorer må noen næringer trappe ned sin virksomhet, mens andre kan ekspandere i takt med økt lønnsomhet.

Det er mange drivere bak god omstillingsevne og innovasjon i næringslivet, og mye kan påvirkes politisk. Arbeidsmarkedspolitikk, utdanningssystem, skattesystem, kvaliteten på offentlige tjenester og universelle velferdsordninger har betydning for hvor omstillingsdyktig næringslivet er og hvor attraktivt det er å drive næringsvirksomhet i Norge. Velferdsstaten gir et sikkerhetsnett som bidrar til at enkeltindivider er villige til å ta risiko. En økonomisk politikk som bidrar til stabil og forutsigbar utvikling, reduserer næringslivets kostnader knyttet til usikkerhet. Videre har konkurransepolitikken, handelspolitikken, skattepolitikken og hvordan det offentlige eierskapet i norsk næringsliv forvaltes betydning for dynamikken i næringslivet, bedriftenes konkurransekraft og landets næringsstruktur over tid. Samferdselspolitikken og kunnskapspolitikken har betydning for hvor produktivt næringslivet er. Næringslivet er videre avhengige av velorganiserte strukturer og lovverk som gjør det enkelt å starte, drive, utvikle og legge ned virksomheter. Tilliten til at disse politikkområdene fungerer godt er grunnleggende for dynamikken i næringslivet, og bidrar til at næringslivet evner å omstille seg i takt med endrede rammebetingelser. Det finnes ulike barometre som søker å måle lands evne til omstilling. Disse gir inntrykk av at Norge på mange områder har gode forutsetninger, men også rom for forbedring (Abelia, 2023) og (IMD, 2023).

Utdanning og kompetanse er avgjørende for en vellykket omstilling. Knapphet på relevant kompetanse kan bremse nødvendig omstilling til et lavutslippssamfunn. En brå næringsomstilling, hvor arbeidskraftbehov bygges ned i én næring uten at kompetanse er til stede for oppbygging i en annen næring, kan skape arbeidsledighet og økte sosiale forskjeller.

Kompetansebehovsutvalgets temarapport om kompetansebehov for grønn omstilling peker på at grønn omstilling fører til at jobber oppstår i nye næringer, men at omstillingen i hovedsak kommer innenfor eksisterende næringer (Kompetansebehovsutvalget, 2023). Utvalget finner at grønn omstilling særlig fører til økt etterspørsel etter yrkesgrupper som ingeniører, IKT-spesialister og fagarbeidere innen teknologi og håndverksfag – og undervisere innenfor disse utdanningsområdene. Dette er yrkesgrupper som blant annet er sentrale for utvikling av ny teknologi og fornybarnæringer, samt elektrifisering og utbygging av kapasiteten i kraftoverføringssystemet. Utvalget peker videre på at bredden av arbeidslivet etterspør arbeidstakere med forståelse for de klima- og miljøutfordringene verden står overfor, og for hvilken rolle virksomheten kan spille for å redusere klimagassutslipp og bevare natur. Ulike yrker og næringer kan forutsette ulike typer bærekraftskompetanse. Behovet for yrkes- og næringsspesifikk bærekraftskompetanse kan imøtekommes ved å tilpasse innholdet i eksisterende utdanninger, og ved at ansatte i hele bredden av arbeidslivet får relevant opplæring eller videreutdanning. Kompetansebehovsutvalget mener at det er stort behov for omstillingskompetanse, inkludert sosiale og emosjonelle ferdigheter, både for de som skal drive endringene frem og for de som utsettes for omstillinger. SpareBank 1 SMNs Bærekraftsbarometer viser at mellomstore bedrifter i større grad opplever å ikke ha tilstrekkelig kompetanse om bærekraft sammenlignet med store bedrifter (Sparebank 1, 2023).

Klimapolitikk er viktig for at teknologi utvikles for å svare på klimautfordringen. Klimapolitiske tiltak og virkemidler gir innovasjonen retning, som igjen påvirker hvilke teknologier det brukes ressurser på å utvikle og å spre. Mange av markedene som produktene leveres til er politisk skapt, spesielt i startfasen. Null- og lavutslippsteknologi etterspørres i markedet og forskere jobber med å utvikle løsninger fordi man har satt seg politiske mål og tatt i bruk virkemidler for å nå målet om å kutte utslipp, ikke primært fordi kunder etterspør disse teknologiene uavhengig av utviklingen i klimapolitikken. For eksempel har sterk offentlig virkemiddelbruk, både støtteordninger og andre virkemidler, gitt store kostnadsreduksjoner for elbiler, sol- og vindkraft. Hvis klimapolitikken støtter teknologiutvikling og implementering, og bidrar til å prise eksterne effekter og øke prisen på begrensede ressurser, vil markedet drive frem innovasjon på grunnlag av dette. Lønnsomheten i teknologiutviklingen kan derfor være knyttet til hvor ambisiøs klimapolitikken er. Samtidig er det slik at når noen gis fordeler andre ikke får, kan dette påvirke markedene og potensielt bremse andre innovasjonsprosesser. Om det offentlige skal støtte teknologi må det være basert på at teknologien på sikt skal være levedyktig uten offentlig støtte, og teknologinøytralitet er ofte et nyttig utgangspunkt.

Også andre barrierer enn kostnader hindrer at ny teknologi tas i bruk. Barrierer, som mangel på kunnskap, endringsvegring, sosiale normer, og tilgjengelighet hindrer rask spredning av nye utslippsfrie løsninger. De fleste tiltakene utredet av Miljødirektoratet står overfor mer enn én barriere (Miljødirektoratet, 2023c). Miljødirektoratet peker på at fordi de fleste klimatiltakene har flere barrierer vil ett virkemiddel alene sjelden være tilstrekkelig.

Vellykket omstilling og innovasjon avhenger av et godt fungerende samspill mellom mange aktører. Samspillet mellom offentlige og private aktører og sivilt samfunn blir viktigere når tverrsektorielle løsninger skal etableres. Også trepartssamarbeidet, det vil si regjeringen og partene i arbeidslivet, er viktig når slike store samfunnsutfordringer skal løses. Et eksempel er Rådet for rettferdig omstilling i arbeidslivet, som ledes av klima- og miljøministeren og med deltagelse fra de største arbeidstaker- og arbeidsgiverorganisasjonene. Et annet eksempel er klimapartnerskap som arena for dialog om grønn omstilling mellom staten og ulike deler av næringslivet, et initiativ som ble lansert i 2023 av klima- og miljøminister Barth Eide og næringsminister Vestre sammen med hovedorganisasjonene på arbeidsgiver- og arbeidstakersiden. Et godt samarbeid mellom myndigheter og de ulike sektorene vil være nyttig siden de sammen kan avdekke hvilke barrierer som må bygges ned for at nødvendige endringer skal kunne skje.

Et samspill mellom teknologisk og sosial innovasjon gjør en rask omstilling lettere. Da teknologien for batterier og elbiler ble bedre, og ulike løsninger for lading ble utviklet, ble det også lettere for forbrukere å bytte til elbilen. Økt aksept for elbiler ga et større marked for å videreutvikle teknologien. Læring på tvers av landegrenser er viktig for spredning av teknologi. Norges erfaringer med å tilrettelegge for større andel elbiler har fått mye internasjonal oppmerksomhet.

Nye løsninger må erstatte de gamle. Dersom ny teknologi skal bidra til å redusere utslipp, må den nye teknologien ikke bare bli enda et nytt produkt på markedet. Utslippseffekten kommer først når den utslippsfrie teknologien erstatter den utslippsintensive teknologien, eller når det utvikles nye løsninger i samfunnet som gjør at etterspørselen etter den gamle teknologien faller bort.

10.3 Næringsstruktur og næringspolitikk

Mange næringer vil ha betydning for omstillingen fremover, men av ulike grunner. Mens noen næringer vil få større betydning fordi de vil levere varer og tjenester som etterspørres i lavutslippssamfunnet (for eksempel fornybar energiproduksjon), spiller andre næringer en rolle i selve overgangen (for eksempel finansnæringen). Forventninger til klimaendringer og -politikk påvirker markedsprising og bedrifters tilpasning. Finansmarkeder er fremoverskuende, og dersom det forventes at noe skjer i fremtiden, vil det reflekteres i prisene finansmarkedene setter i dag.

Den norske næringsstrukturen i lavutslippssamfunnet vil avhenge av hvilke næringer som lykkes i overgangen. Hvor konkurransedyktig norsk næringsliv vil være i lavutslippssamfunnet vil bestemmes av en lang rekke forhold. Samtidig som næringslivets vilkår bestemmes av nasjonal politikk, bestemmes svært mye av utviklingen i ulike nasjonale og internasjonale markeder. Store deler av det norske næringslivet inngår i internasjonale verdikjeder, og påvirkes av utviklingstrekk i en lang rekke globale markeder. Norge er et stort produksjonsland innenfor petroleum, sjømat og metaller og har en betydelig maritim sektor. Innovasjon og teknologiutvikling i andre land vil være av stor nytte og betydning.

Omstilling til lavutslippssamfunnet kan gi nye muligheter for norske bedrifter. En effektiv og troverdig klimapolitikk vil kunne føre til nye, private initiativer. Allerede etablerte bedrifter kan finne nye forretningsmodeller og markeder, men også ny kompetanse og nye næringer vil bli verdifulle fremover. Hvilke næringer som vil være konkurransedyktige og lønnsomme i fremtiden er det ingen som vet i dag, og det er næringslivet selv som har best forutsetninger til å vurdere på hvilke områder det vil være fornuftig å satse. Samtidig er det en risiko for at næringspolitikken gir stiavhengighet dersom den primært rettes inn mot å ivareta interessene til allerede eksisterende næringsliv og derigjennom virker konserverende på næringsstrukturen.

De fleste bedrifter i Norge er små bedrifter med få ansatte. Det er over 600 000 bedrifter i Norge, og av disse er rundt 150 omfattet av EUs bedriftskvotesystem EU ETS. Under 5 000 bedrifter har flere enn 100 ansatte. Det betyr at de aller fleste private bedriftene i Norge er berørt av omstillingen til et lavutslippssamfunn på en annen måte enn gjennom EUs bedriftskvotesystem EU ETS. Politikken må legge til rette for at også disse bedriftene kan utnytte de forretningsmessige mulighetene som omstillingen til et lavutslippssamfunn gir.

Bedriftene må investere i teknologiutvikling, oppskalering og industrialisering. Det er bedriftene som skal forberede seg på et marked hvor det vil være betalingsvilje for investeringene som følger av klimaomstillingen. For at bedrifter skal kunne foreta investeringsbeslutninger må de ha oversikt over usikkerheter knyttet til teknologi og forutsigbarhet knyttet til rammebetingelser. Risikobildet er rikholdig og inkluderer teknologivalg, endrede utslippsbegrensninger, tilgang på kraft/varme, kompetansetilgang, fremtidige CO₂ -avgifter/priser, betalingsvilje for produkter med lavere/ingen karbonintensitet osv. Det vil være lettere for bedrifter å fatte en investeringsbeslutning med større forutsigbarhet knyttet til de mange faktorer som påvirker beslutningen. Hvilke tiltak bedriftene vil ønske å gjennomføre vil være avhengig av tilgang og modenhet på teknologi, kompetanse, kapitaltilgang og rammebetingelser. Ekspertutvalget for klimavennlige investeringer anbefalte blant annet for å øke forutsigbarheten at det bør legges opp til brede forlik både mellom ulike politiske partier og over tid mellom ulike stortingsperioder, og at lovvedtak kan være et nødvendig virkemiddel, sammen med deltakelse i bindende internasjonale samarbeid, herunder EØS. Ekspertutvalget pekte videre på at tiltak som medvirker til omstilling bidrar til å øke troverdigheten i målene og at virkemidlene bør være forutsigbare, men samtidig dynamiske slik at de endrer seg med endrede behov (Ekspertutvalget for klimavennlige investeringer, 2022).

En ambisiøs og troverdig klimapolitikk kan redusere usikkerhet og gi private aktører insentiver til klimavennlige og lønnsomme investeringer. Det er avgjørende å sende troverdige signaler om en stram klimapolitikk til markedet, hvor signaler om fremtidige kostnader, inntekter, reguleringer, rammevilkår for fri etablering og konkurranse er sentralt. Et konkurransedyktig næringsliv må bygges ut fra de generelle rammebetingelsene for hele næringslivet, og ikke baseres på permanente overføringer fra fellesskapet. I overgangen til et lavutslippssamfunn vil samspillet mellom offentlig og privat sektor, lønnsomheten i ulike næringer og hvordan norske myndigheter prioriterer sine virkemidler knyttet til klima, være viktig.

Statlig støtte er avgjørende for teknologiutviklingen. Bedrifter som investerer i å utvikle nye teknologier sitter ofte ikke igjen med hele gevinsten selv, blant annet fordi andre kan kopiere teknologien. Derfor har bedrifter ofte ikke insentiver til å investere tilstrekkelige i å utvikle ny teknologi, og deler av teknologiutviklingen bør derfor støttes gjennom offentlige virkemidler (se også kapittel 15).

Det er samtidig faglig og politisk uenighet om hvor stor statens rolle skal være. Debatten kan grovt sett deles i to. Den ene siden viser til at staten burde tilrettelegge for grønn omstilling gjennom spilleregler og sikre produktive insentiver i økosystemene rundt gründere og innovative vekstbedrifter, samt gi støtte til utvikling som ligger tett opp mot forskning ettersom de markedsmessige signalene kan sies å være svakest i den delen av innovasjonskjeden. Staten burde konsentrere seg om å spre kunnskap, mens markedet i hovedsak burde ta seg av spredning av innovasjon ettersom markedet koordinerer mange enkeltbeslutninger mest effektivt. Den andre siden i debatten fremhever at staten har en annen mulighet til å tenke langsiktig og påta seg risiko enn det næringsaktører har. Staten burde derfor også bidra med risikoavlastning i ulike ledd av innovasjonsprosessen, vise retning for private aktører gjennom at virkemiddelapparatet prioriterer viktige områder, samt at staten burde bidra til å bygge ned barrierer for spredning av innovasjon.

Det er i ferd med å vokse frem en erkjennelse i forskningen av at staten både bør koordinere og avlaste risiko. Høy karbonpris er effektivt for å stimulere utviklingen av ny teknologi, men for å få frem nødvendig teknologi i tide må prisen settes høyere enn de samfunnsøkonomiske kostnadene ved utslipp. Det eksisterer også mange barrierer for atferdsendringer, for eksempel i energieffektivisering, som gjør at pris alene ikke er nok til å løfte frem tilstrekkelig ny teknologi som må på plass på kort tid. IEA fremhever at stater må spille en avgjørende rolle i teknologiutvikling dersom verden skal klare den akselerasjonen av teknologiutvikling som det er behov for frem mot 2050 (IEA, 2020). Dette tankesettet er trolig bakgrunnen for flere av initiativene til EU, som bygger på at staten kan bidra med å koordinere innsats og avlaste risiko. Dette kan gi en bedre arbeidsfordeling mellom ulike aktører ved at de slipper å ta ansvar for noe de ikke har kompetanse til å gjøre.

Virkemiddelbruk for teknologiutvikling bør tilpasses hvor moden teknologien er. Teknologier, og andre løsninger som nye forretningsmodeller, varierer fra de som er så effektive og modne at de er lønnsomme, via løsninger som er teknologisk modne, men fortsatt koster mer enn alternativene som medfører utslipp, til løsninger som foreløpig er svært dyre og vil kreve mye mer utvikling før de kan konkurrere i et marked. Det gir derfor mening å tenke på valg av virkemiddel for teknologiutvikling og -bruk som en sekvens fra umoden til moden teknologi. Dette er illustrert i figur 10.5 under.

Forstørr bilde

Kilde: Klimautvalget 2050.

For en gitt teknologi er første steg ofte offentlig finansiering av grunnforskning. Deretter kan målrettede subsidier være egnet for å utvikle nye konsepter videre og redusere kostnadene i utviklingsfasen. Subsidier til tidlige brukere kan være formålstjenlig i en fase, før videre teknologiutvikling og stordriftsfordeler gjør det mulig og samfunnsøkonomisk gunstig heller å øke avgiftene på det forurensende alternativet. På et tidspunkt kan det også være mer hensiktsmessig å bruke reguleringer gjennom påbud og forbud enn økonomiske virkemidler. Når teknologien er kommersielt lønnsom vil det ofte være avgjørende å bygge ned andre barrierer, inkludert gjennom å innføre standarder og investere i infrastruktur (spesielt der det eksisterer nettverkseksternaliteter).

Det er krevende å finne riktig tidspunkt for utfasing av subsidier, siden en for tidlig utfasing vil bremse omstillingen, mens en for sen utfasing innebærer en unødvendig kostnad for staten. Det er viktig at de økonomiske og regulative virkemidlene støtter opp om den ønskede endringen, hvert til sin fase i teknologiutviklingen. En viktig fordel med en slik sekvensering av virkemidler over tid er at den første fasen bidrar til å utvikle nye løsninger, noe som gjør det mindre krevende å innføre avgifter og reguleringer senere når det er bygd opp interesse i næringsliv og hos andre aktører som også ønsker omstillingen velkommen.

Statlig støtte til teknologiutvikling bør unngå kjente fallgruver. En sentral utfordring med statlig støtte til innovasjon, er at private aktører med gode kontakter får støtte som kunne vært brukt av andre til mer produktive formål. Statlige virkemidler bør derfor utformes bredt med objektive kriterier for å sikre konkurranse mellom prosjekter og teknologier og å unngå tilkarringsvirksomhet og lobbyisme. En annen utfordring er at administrative kostnader, både for de som søker og de som behandler, må være mindre enn den samfunnsøkonomiske gevinsten. En tredje utfordring er å kalibrere omfanget av statlige virkemidler riktig, slik at aktører ikke bruker for mye ressurser mot virkemiddelapparatet på bekostning av mer verdiskapende aktivitet. En siste utfordring er at statlig støtte kan holde kunstig liv i bedrifter og hindre at finansiering trekkes unna mindre produktive bedrifter til fordel for å realisere mer produktive løsninger. Dette er også utfordringer Ekspertutvalget for klimavennlige investeringer trakk frem.

Statlig støtte til teknologiutvikling bør komme som et tillegg til private midler. Det er viktig at statlig støtte til teknologi er såkalt addisjonell. Det betyr at man er rimelig sikker på at støtten faktisk gir en ekstra ønsket effekt. Hvis staten støtter en ønsket teknologiutvikling, bør det være fordi man vurderer at en gitt aktør ikke vil gjøre det på egen hånd og at tiltaket gir en ønsket utvikling som ellers ikke ville ha funnet sted. I umodne markeder er det per i dag lite trolig at bedrifter vil utvikle løsninger for lavutslippssamfunnet på egen hånd raskt nok og i stor nok skala til å nå landets eller verdens klimamål. IEA understreker behovet for at stater bidrar til å teste ny teknologi på nåværende tidspunkt. Staten bør imidlertid kun støtte teknologi og prosjekter som potensielt er bærekraftige på sikt, både i klimamessig og økonomisk forstand, gitt markedsforhold, reguleringer, skatter og avgifter. Videre bør næringer og virksomheter konkurrere på like vilkår om støtte, noe som tilsier at statlig støtte til innovasjon i størst mulig grad er teknologinøytral, så lenge den fortrenger bruken av fossil energi og fremmer bedret ressursbruk. Om eksisterende næringspolitiske særinteresser påvirker næringspolitikken, er det risiko for at innovasjon og omstilling bremses. Dersom norske myndigheter i for stor grad peker på hvilke næringer og bedrifter som skal bli begunstiget for å vokse videre, kan det føre med seg uønsket atferd, feilsatsinger, manglende kompetanseutvikling og høye kostnader (Wennberg & Sandström, 2022).

På vei mot lavutslippssamfunnet bør land være varsomme med å delta i et kappløp om å subsidiere eget næringsliv. Etter at USA la frem Inflation Reduction Act (IRA), som blant annet inneholder store offentlige støtteordninger knyttet til etablering og utvikling av klimarelatert næringsvirksomhet, har det vært diskusjoner om proteksjonisme og at land og bedrifter utenfor USA frykter å tape en kamp om industriutvikling og arbeidsplasser. IRA har uheldige sider, men tiltakene vil trolig bidra til reduserte globale klimagassutslipp og utvikling av fornybar energi og nullutslippsteknologi. Det er alle land tjent med. For å nå de globale klimamålene må næringslivet i alle land omstille seg og alle land må kutte utslipp. Det er ikke opplagt at dette bør skje ved at hvert enkelt land deltar i et kappløp om å subsidiere sitt næringsliv. For utslippene har det lite å si hvor teknologien og nye forretningsmodeller som reduserer klimagassutslipp utvikles. Samtidig er det avgjørende for å nå klimamålene at nullutslippsteknologi utvikles og tas i bruk så raskt som mulig. Det kan innebære at det er effektivt at flere land arbeider med å utvikle teknologi på de samme områdene parallelt. Hovedformålet med klimapolitikken er ikke at verden samlet sett skal bli rikere, men at klimaproblemet skal løses. Når aktører i mange land konkurrerer om å utvikle de samme næringene, så kan de løsningene verden trenger bli billigere å ta i bruk og de vil rulles ut i høyt tempo. IEA viser til at mye av teknologien er utviklet, den er bare for dyr til at den tas i bruk i stor nok skala. Et subsidiert kappløp er sannsynligvis ikke optimalt for økt velstand på kort sikt på globalt nivå, men det kan gi en rask teknologiutvikling som fremskynder klimaomstillingen.

Klimapolitikk og næringspolitikk må trekke i samme retning. Veikart for grønt industriløft peker på næringer som må lykkes for å realisere klimaomstillingen i Norge og globalt, hvor effekten for Norge også skal være omstilling i form av jobber, økt aktivitet i distriktene og økt norsk eksport. De utvalgte satsningsområdene overlapper i stor grad med EUs satsinger, men dersom det legges stor vekt på effekter for Norge kan det føre til at det velges prosjekter som har liten eller usikker klimavirkning i global sammenheng. Det kan dermed gi gode finansielle resultater for næringsliv og investorer uten at effekten på klimaet er spesielt stor. Dersom det blir for mange slike eksempler kan veien til lavutslippssamfunnet bli dyr og vanskelig. Det er viktig at de næringspolitiske og klimapolitiske virkemidlene trekker i samme retning. Transparens om mål og prioriteringer, og synlig kostnadsfordeling mellom offentlige og private aktører, kan gi mer effektive tiltak og begrense kostnadene for det offentlige. På mange områder kan det dras nytte av innovasjonskraften, kompetansen og ressursene som finnes i norske bedrifter. I arbeidet med å nå de klimapolitiske målene kan dermed også næringspolitiske mål nås. Ekspertutvalget for klimavennlige investeringer peker på at virkemiddelapparatet bør dreies mot klimavennlighet og gis et tydeligere ansvar for omstillingen og at det bør bli en forutsetning for støtte at prosjektene er i tråd med klimamålene og utviklingen til et lavutslippssamfunn (Ekspertutvalget for klimavennlige investeringer, 2022).

Tilstrekkelig rask utrulling av ny teknologi er avhengig av virkemidler og politikk som støtter og tilrettelegger. Miljødirektoratet (Miljødirektoratet, 2023c) viser til at det er behov for flere virkemidler for utrulling av ny teknologi. For tiltak der teknologien er klar til å bli tatt i bruk, men fortsatt er dyr fordi den ikke er tatt i bruk i stor skala, vil det være behov for økonomisk støtte i en overgangsperiode. Miljødirektoratet viser til at dagens virkemiddelapparat ikke utløser utrulling i et omfang som tilsvarer potensialet som er utredet, og peker på differansekontrakter som et mulig virkemiddel som kan gi konkurrerende aktører nødvendig forutsigbarhet. Reguleringer gjennom forbud og påbud vil også kunne være viktig for å sikre overgang til nullutslippsløsninger når teknologien er moden.

Offentlig politikk kan redusere bedrifters omstillingsrisiko. Bedrifter står overfor en lang rekke usikkerhetsfaktorer når de skal lage sine investeringsplaner, både knyttet til utsiktene for klimapolitikk, teknologisk utvikling og markedsutvikling. Det er enklere å fatte investeringsbeslutninger når brikker faller på plass og usikkerhet reduseres. Bedrifters evne til å håndtere omstillingen avhenger av en rekke faktorer. I tillegg til at en troverdig klimapolitikk kan gi private aktører økonomiske insentiver til klimavennlige og lønnsomme investeringer, kan offentlig politikk redusere omstillingsrisiko for bedrifter ved å redusere andre former for risiko. Ett eksempel er å håndtere nødvendig kompetansebehov i omstillingen.

Vellykket innovasjon drives frem av entreprenører, men hviler på et system som bygger opp under det. Ofte fremheves individers rolle i å få nye teknologiske løsninger på markedet eller skape sosiale eller økonomiske omorganiseringer. Eksempler som kan trekkes frem er rollen Elon Musk har hatt for elbiler og Mohammad Yunus for mikrofinansiering. Individer må ta risikoen knyttet til å lede, men de er avhengige av et system eller bevegelse for å oppnå resultater. Dette gjelder teknisk så vel som sosial innovasjon.

Norsk politikk for næringsutvikling og teknologiutvikling bør tilpasses EUs grønne giv. Norske bedrifter kan risikere å tape konkurransekraft i det europeiske markedet dersom omstillingen i Norge går saktere enn den industrielle utviklingen som nå skjer i Europa. Mange europeiske land har valgt å innføre virkemidler nasjonalt rettet mot utslippskilder innenfor EUs bedriftskvotesystem EU ETS fordi de ser at kvotesystemet alene ikke gir tilstrekkelig raske utslippskutt, eller at andre hensyn tilsier det er viktig å forsere utviklingen. Store kvoteoverskudd i EU ETS historisk, som også delvis kan skyldes slik ekstra virkemiddelbruk, har gitt EU rom for ulike innstramminger i kvotesystemet, både raskere nedtrapping av kvotemengden og innføring av markedsstabiliseringsmekanismen, som innebærer at kvoter slettes når det er stort overskudd av kvoter etter gitte regler. Demonstrering av teknologi kan også bidra til at EU innfører sterkere virkemidler som igjen kan bidra til videre teknologiutvikling og kostnadsreduksjoner. Dette kan tale for at nasjonale virkemidler vil være viktige for å utvikle teknologi og omstille norske bedrifter på tross av at virkemidlene på EU-nivå blir mer omfattende og inngripende i tiden som kommer.

Nye krav til selskapsrapportering om klima- og bærekraftsrisiko er sentralt for å sikre bærekraftige virksomheter på lang sikt. Tilgang til relevant informasjon er viktig for at aktørene i finansmarkedene skal kunne vurdere og prise avkastningsutsikter og risiko riktig. Dersom finansforetak og investorer skal kanalisere kapital til de virksomhetene som er best rustet til å håndtere omstilling til et lavutslippssamfunn, er god informasjon avgjørende. For å kunne vurdere og sammenligne selskaper, trenger finansmarkedsaktører og andre interessenter både informasjon om hvordan selskapene påvirkes av og håndterer klima- og bærekraftsrelaterte forhold, og hvordan selskapenes virksomhet påvirker samfunnet og miljøet rundt dem. EUs direktiv om selskapers bærekraftsrapportering (Corporate Sustainability Reporting Directive, CSRD) innfører mer detaljerte rapporteringskrav, og det stilles også krav om å utarbeide bærekraftsrapporteringen i samsvar med kommende felleseuropeiske standarder. Norske myndigheter tar sikte på at de nye reglene kan innføres i Norge i samme takt som i EU, slik at regelverket vil begynne å gjelde for de største børsnoterte foretakene fra og med regnskapsåret 2024 (Finansdepartementet, 2023a).

Omstillingsplaner skal synliggjøre om bedrifters forretningsmodeller er lønnsomme i overgangen til et lavutslippssamfunn. I henhold til EUs nye bestemmelser om bærekraftsrapportering skal bærekraftsinformasjonen blant annet inneholde en kort beskrivelse av foretakets forretningsmodell og strategi, inkludert hvor motstandsdyktig forretningsmodellen og strategien er mot risiko knyttet til bærekraftsforhold. Videre skal det informeres om foretakets planer for å sikre at forretningsmodellen og strategien er forenlig med overgangen til en bærekraftig økonomi og med begrensning av global oppvarming til 1,5 grader i tråd med Parisavtalen og EUs mål om å oppnå klimanøytralitet innen 2050. Det har vært en vesentlig styrking av rapporteringskrav for store selskaper knyttet til bærekraft de siste årene.

Det er viktig at rapportering og informasjonsdeling videreutvikles i årene som kommer. Om kravene gjøres gjeldende på en egnet måte også for små og mellomstore bedrifter, kan det sammen med kunnskapsdeling og veiledning være et positivt tiltak for å stimulere bedriftene til å tenke på strategi og lønnsomhet i overgangen til et lavutslippssamfunn.

Det har vært sterk vekst i investorers engasjement knyttet til klimaspørsmål. Flere organisasjoner og nettverk er etablert av investorer som ønsker å styrke innsatsen på området. Det kan være flere grunner til at investorer arbeider mer med klimaspørsmål enn tidligere. Blant de viktigste grunnene er trolig at:

• Fysiske konsekvenser av klimaendringer i økende grad påvirker virksomheters lønnsomhet og risiko.

• Investorer har en sterk egeninteresse i å forstå og ta hensyn til både trusler og muligheter i omstillingen til et lavutslippssamfunn, særlig hvis det er troverdig at klimapolitikken vil tvinge frem en rask omstilling som kan gi store og raske virkninger på lønnsomhet i bedriftene de finansierer.

• Mange investorer vil også møte økte forventninger fra kunder og andre som berøres av deres virksomhet.

• Det er omfattende regulatoriske endringer for bedrifters aktiviteter, særlig knyttet til rapporteringskrav (jf. tidligere omtale). Regelverksutviklingen for hvordan selskaper arbeider med klimaspørsmål går svært raskt og berører mange norske selskaper, og dermed deres investorer.

• Det er mer oppmerksomhet om klimarisiko fra tilsynsmyndighetene. Network for Greening the Financial System (NGFS) samler over 100 finanstilsynsmyndigheter og sentralbanker som arbeider med hvordan klimarisiko kan påvirke finansmarkedene. Finansinstitusjoner må i økende grad redegjøre for hvordan de håndterer klimarisiko i sin virksomhet overfor tilsynsmyndighetene.

Også statens rolle som direkte eier i flere selskaper forplikter. Staten skal være en aktiv, ansvarlig og langsiktig eier som bidrar til selskapenes lønnsomhet og utvikling. Regjeringens eierskapsmelding beskriver hvordan statens eierskap kan bidra til høyest mulig avkastning og gode tjenester, samtidig som selskapene driver ansvarlig og bidrar til å akselerere det grønne skiftet (Nærings- og fiskeridepartementet, 2022). Den nye retningen i eierskapsmeldingen, ved at hensynet til bærekraft i statens mål som eier er tydeliggjort og forsterket, er nyttig i omstillingen til lavutslippssamfunnet. Også i dette arbeidet vil det være viktig med transparens om mål og prioriteringer, slik at eierskapet faktisk bidrar i positiv retning. Nye krav til selskapsrapportering om klima- og bærekraftsrisiko og utarbeiding av omstillingsplaner gir både private og statlige investorer et klart ansvar for å utøve sitt eierskap med sikte på å sikre lønnsomme selskaper med god kapitaldisiplin på veien til et lavutslippssamfunn. For petroleumsnæringen, som står overfor en betydelig omstilling, er dette spesielt viktig, se nærmere omtale i kapittel 12.

Utvalget mener at selskaper må sette klimamål og planlegge for hvordan disse skal nås. Klimamålene bør omfatte virksomhetens direkte utslipp og indirekte utslipp (scope 1, 2 og 3) basert på en vesentlighetsvurdering. Det bør være årlig, offentlig tilgjengelig rapportering på fremdrift mot målene. Det bør ikke legges opp til at målene skal nås gjennom kvotekjøp, men gjennom egne utslippsreduksjoner, se nærmere omtale i kapittel 15. Selskapene bør også vurdere hvordan relevant informasjon om utslipp fra varer og tjenester kan gjøres tilgjengelig for konsumenten.

10.4 Handelspolitikk

Regelverket for internasjonal handel og investeringer er viktig for en liten, åpen økonomi som Norge med en stor utenlandsformue. Mange bedrifter har lange, internasjonale verdikjeder og har både leverandører, kunder, konkurrenter og samarbeidspartnere i andre land. Et godt regelverk som støtter opp under omstillingen til et lavutslippssamfunn, er derfor viktig både for norsk næringsliv og norske utenlandsinvesteringer.

Internasjonal handel henger tett sammen med utslipp av klimagasser. Rundt 30 prosent av globale utslipp av CO₂ er knyttet til eksporterte varer og tjenester (World Trade Organization, 2022). Dette viser hvordan produksjon, handel og konsum henger sammen med utslipp med dagens teknologi og produksjonsprosesser.

Regelverket for internasjonal handel har betydning for gjennomføringen av global klimapolitikk. Dette gjelder både det multilaterale regelverket innenfor rammen av Verdens Handelsorganisasjon (WTO) og bilaterale handelsavtaler. Gjennom internasjonal handel kan en teknologi eller et produkt som bidrar til lavere utslipp spres til flere brukere i flere land. Dette kan gjøres både ved at barrierene for overføring av teknologi bygges ned, og ved at man stiller krav til bruk av lavutslippsteknologi i produksjonen av varer det handles med. Handelsregelverket er derfor et viktig virkemiddel for å bidra til at løsninger deles og iverksettes bredt.

Handelsregelverket kan gi rom for å stille krav til varer med store negative miljø- og klimaeffekter. Slike effekter kan skyldes egenskaper ved selve produktet som viser seg ved bruk eller avhending, eller måten en vare er produsert på. Krav kan slå ulikt ut for varer fra ulike land. Handelsregelverket gir rom for krav og begrensninger av hensyn til klima eller miljø som slår ulikt ut for varer fra ulike land, men ikke forskjellsbehandling basert på hvilke land varer kommer fra. Det er uklart hvor stort handlingsrommet for forskjellsbehandling er. Det gjelder særlig forskjellsbehandling basert på miljø- og klimaeffekter ved produksjon av varer. Miljø- eller klimaeffekter ved produksjon viser seg gjerne i landet der varer produseres eller på vei derfra til landet der varen benyttes. Produksjonsprosesser kan variere fra land til land, og skyldes ulike forutsetninger og valg basert på disse. Det kan være vanskelig å dokumentere forskjeller i klima- og miljøeffekter og at de krav eller begrensninger som settes skyldes disse effektene, og ikke landet varene er produsert i. Miljø- eller klimaeffekter ved bruk viser seg gjerne i det landet som setter krav eller begrensninger og kan være lettere å dokumentere. Derfor kan det være lettere å få gjennomslag for at slike forskjeller gjør varer ulike og at det derfor er dette og ikke produksjonslandet som ligger bak krav og begrensninger som slår ulikt ut for varer fra ulike land. Utvalget mener at Norge i større grad bør gå inn for at handelsregelverket også gir handlingsrom for krav og begrensninger basert på miljø- og klimaeffekter ved produksjon.

Handelspolitikken er ikke tilstrekkelig belyst i den norske lavutslippspolitikken nasjonalt og globalt. Effektene av de forpliktelser Norge påtar seg i handelspolitikken for overgangen til et lavutslippssamfunn er ikke tilstrekkelig forstått. Dette øker risikoen for at handelspolitikken ikke er samstemt med Norges forpliktelser og mål for lavutslippsomstillingen. Derfor bør de nye årlige redegjørelsene for Stortinget om handelspolitikk også ta for seg hvordan handelspolitikken støtter og hindrer omstillingen til et lavutslippssamfunn. Offentlige myndigheter bør i langt større grad enn i dag legge til rette for offentlig diskusjon om handelspolitikk og handelsavtaler, og hvordan dette støtter og hindrer omstillingen til et lavutslippssamfunn. Å offentliggjøre utgangsposisjoner for forhandlinger, som EU gjør, bør inngå i dette.

Hvordan handelsavtaler kan bidra til omstilling til et lavutslippssamfunn synes å være lavt prioritert i det norske arbeidet med flersidige frihandelsavtaler. Etter 2011 har de fleste avtalene som har blitt inngått inkludert et særkapittel som omhandler bærekraftig utvikling. I eksisterende avtaler er dette kapittelet mindre forpliktende og med svakere mekanismer for oppfølging enn øvrige deler av frihandelsavtalene (Fauchald, 2023b). Samtidig ser det ikke ut til at øvrige forpliktelser i avtalene har vært vurdert og justert i lys av behovet for en omstilling til et lavutslippssamfunn. Andre land, spesielt EU, har hatt en mer tydelig utvikling i retningen på sine handelsavtaler og hva de vil med handelspolitikken. Det er et betydelig potensial for en tydeligere norsk politikk på dette feltet. Selv om Norge har særkapitler om miljø i de tosidige frihandelsavtalene, og er til stede i relevante diskusjoner i WTO, er det indikasjoner på at det fortsatt er rom for betydelig politikkutvikling. Feltets kompleksitet og manglende åpenhet, sammen med lite og spredt kompetanse, gjør det vanskelig for myndighetene å trekke på relevante ressurser og kompetanse i privat sektor og sivilt samfunn. Norske tosidige handelsavtaler bør oppdateres til å følge den utviklingen internasjonalt som i størst grad stimulerer til lavutslippsutvikling, også utover det særskilte kapittelet om miljø og bærekraftig utvikling.

Håndheving av handelsregelverket gjennom internasjonale tvisteløsningsorganer kan gi utfordringer når det gjelder nasjonale miljø- og klimatiltak. Dette kan gjelde krav om at politikk ikke skal legge større begrensninger for handel enn nødvendig, eller krav om vitenskapelig bevis som grunnlag for ny politikk. Nasjonale myndigheter kan bli utfordret av andre land på hva som er nødvendig for å oppnå andre politiske målsettinger, hvor dette så skal avgjøres av et internasjonalt tvisteløsningsorgan. Dette organet vil ikke være bundet av de vurderinger som landet selv har gjort om hva som er nødvendig. Handelsavtalene regulerer sammensetning, kvalifikasjonskrav og prosedyre for slike organer, og innenfor dette oppnevnes de som skal behandle hver enkelt tvist. Kvalifikasjonskravene stiller sjelden spesifikke krav til klima- eller miljøkompetanse.

Tilsvarende utfordringer kan ligge i regelverket knyttet til beskyttelse av investeringer og mulighetene investorene har for å søke erstatning dersom strammere klimapolitikk fører til endrete utsikter til fortjeneste. Investeringsbeskyttelse reiser flere dilemmaer, blant annet fordi det er behov for betydelige investeringer i fornybar energi de nærmeste årene. Investorer kan mene at avtaler om investeringsbeskyttelse er nødvendig for å redusere risiko til et akseptabelt nivå. Like fullt er det utfordringer med dagens regelverk. Dette illustreres av utviklingen rundt Energicharteret den siste tiden hvor flere land, som Tyskland, Spania og Polen, har varslet at de vil trekke seg fra Energicharteret fordi de mener at avtalen ikke er forenelig med Parisavtalen og er et hinder for lavutslippsutvikling (Politico, 2022; Szumski, 2023). Energicharteret beskytter investeringer blant annet i fossil energi og gir internasjonale investorer i energiprosjekter mulighet til å saksøke stater for tap av profitt som følge av endringer i politikk.

Ifølge Stortingets nettsider har Norge ikke ratifisert denne avtalen, men implementerer den i praksis (Stortinget, 2022b). Det bør utarbeides et bedre og mer tilgjengelig kunnskapsgrunnlag for å vurdere hvorvidt eksisterende handels- og investeringsforpliktelser legger føringer som vanskeliggjør overgangen til et lavutslippssamfunn. Kunnskapsgrunnlaget bør inkludere både globale, regionale og bilaterale handelsavtaler, herunder bestemmelser om investeringsbeskyttelse. Vurderinger knyttet til immaterielle rettigheter, krav til lokalt innhold og spredning av teknologi bør også være en del av dette. Det bør også vurderes hvordan regelverket fremmer omstilling til et lavutslippssamfunn.

Det internasjonale regelverket for handel og investeringer, herunder regionale og flersidige handelsavtaler, bør videreutvikles slik at det styrker, og ikke legger hindringer for, overgangen til et lavutslippssamfunn. EU legger i økende grad vekt på klima i sine frihandelsavtaler, og implementering av Parisavtalen er en forutsetning for dypere handelssamarbeid. Som grunnlag for en videreutvikling av regelverket, både under WTO og i regionale og flersidige handelsavtaler, er en forståelse av konsekvenser og effekter sentralt. EU gjennomfører konsekvensutredninger av sine handelsavtaler (Fauchald, 2023b). Norge bør etablere en fast praksis med en bærekraftsvurdering av nye handelsavtaler, herunder en vurdering av hvordan den enkelte avtale bidrar til at handelsregelverket som system bidrar til lavutslippssamfunnet. Dette vil være et viktig tiltak for å øke forståelsen og utvikle politikken på dette feltet.

Også sirkulær økonomi og virkemidler som subsidier er relatert til handelspolitikk og handelsregelverk. Regelverket under Verdens Handelsorganisasjon (WTO) legger føringer for bruken av subsidier. Nylig er det fremforhandlet en avtale om fiskerisubsidier, og det er forhandlinger om å avvikle klimaskadelige subsidier. Handelsregelverket er også viktig for en mer sirkulær økonomi. Det er behov for å utvikle politikk for hvordan handelsregelverket kan fremme en sirkulær økonomi, for eksempel gjennom mindre fordelaktige tollsatser på varer som har en høyere andel jomfruelig materiale sammenlignet med samme vare med større andel gjenbrukt materiale, gjennom tekniske krav som stimulerer til lavere ressursbruk, reparerbarhet og mer gjenbruk, og mindre fordelaktige betingelser for handel med varer med høyt klimaavtrykk.

10.5 Utvalgets anbefalinger

Utvalgets utgangspunkt er at det viktigste for å sikre innovasjon og omstilling er en ambisiøs og troverdig klimapolitikk, som reduserer usikkerhet og gir private aktører forutsigbarhet og insentiver til klimavennlige og lønnsomme investeringer. Utvalget anbefaler derfor at:

• myndighetene har større oppmerksomhet om å skape en mer effektiv planlegging og gjennomføring av offentlige investeringsprosjekter hvor klimahensyn er integrert, slik at omstillingen til et lavutslippssamfunn ikke blir mer krevende enn nødvendig.

• endringer i investeringsbehov, både på privat, statlig og kommunalt nivå, som følge av omstillingen til lavutslippssamfunnet vurderes nærmere, for eksempel i Perspektivmeldingen.

• klimapolitikk og næringspolitikk trekker i samme retning.

• statlig støtte til teknologiutvikling er utløsende og ikke kommer i stedet for private midler.

• Norge ikke deltar i et kappløp om å subsidiere eget næringsliv på vei mot lavutslippssamfunnet.

• norsk politikk for næringsutvikling og teknologiutvikling tilpasses EUs grønne giv.

• samspillet mellom staten og partene i arbeidslivet videreutvikles for å sikre en vellykket omstilling, for eksempel ved å bygge videre på erfaringene med Rådet for rettferdig omstilling i arbeidslivet og klimapartnerskap med næringslivet.

• innholdet i eksisterende utdanninger tilpasses for å møte behovet for yrkes- og næringsspesifikk kompetanse knyttet til omstillingen.

• både private og statlige investorer har et klart ansvar for å utøve sitt eierskap med sikte på å sikre lønnsomme selskaper med god kapitaldisiplin på veien til et lavutslippssamfunn, et ansvar som er tydeliggjort gjennom nye krav til selskapsrapportering om klima- og bærekraftsrisiko og utarbeiding av omstillingsplaner.

• det bør vurderes om krav til selskapsrapportering om klima- og bærekraftsrisiko og utarbeiding av omstillingsplaner bør gjøres gjeldende på en egnet måte også for små og mellomstore bedrifter, som sammen med kunnskapsdeling og veiledning kan være et positivt tiltak for å stimulere bedriftene til å tenke på strategi og lønnsomhet i overgangen til et lavutslippssamfunn.

• selskaper setter klimamål og planlegger for hvordan disse skal nås. Klimamålene bør omfatte virksomhetens direkte utslipp og indirekte utslipp (scope 1, 2 og 3) basert på en vesentlighetsvurdering.

• handelspolitikken utvikles for å understøtte overgangen til et lavutslippssamfunn og en sirkulær økonomi, ved blant annet å:

  • oppdatere norske tosidige handelsavtaler til å følge den utvikling internasjonalt som i størst grad stimulerer til lavutslippsutvikling, også utover det særskilte kapittelet om miljø og bærekraftig utvikling.

  • utrede hvorvidt eksisterende handels- og investeringsforpliktelser legger føringer som vanskeliggjør eller fremmer overgangen til et lavutslippssamfunn.

  • etablere en fast praksis med en bærekraftsvurdering av nye handelsavtaler, herunder en vurdering av hvordan den enkelte avtale bidrar til at handelsregelverket som system bidrar til lavutslippssamfunnet.

  • i langt større grad legge til rette for offentlig diskusjon om handelspolitikk og handelsavtaler, blant annet gjennom å offentliggjøre utgangsposisjoner for forhandlinger, slik EU gjør.

  • vurdere tiltak for en mer sirkulær økonomi i handelsregelverket i forbindelse med en bred utreding om sirkulær økonomi. Se anbefalinger i kapittel 9.

11 Norges fotavtrykk

Dette kapittelet drøfter hvilken betydning utslipp som Norge bidrar til utenfor egne grenser bør ha for norsk klimapolitikk. I tillegg redegjør kapittelet for utslipp som skjer i Norge, men som ikke inngår i det norske utslippsregnskapet.

11.1 Veien til lavutslippssamfunnet handler om mer enn Norges egne utslipp og opptak

Grunnlaget for Norges klimamål er det norske regnskapet for klimagasser. Dette regnskapet omfatter utslipp og opptak av klimagasser som skjer på norsk territorium og dekker utslipp og opptak fra skog- og arealbruk, utslipp fra jordbruk, transport, industri, energiproduksjon og avfallshåndtering. Den territorielle avgrensningen og hvilke sektorer som er inkludert følger av retningslinjer fra FNs klimapanel, og er en avgrensing alle land følger i sin rapportering til FN.

Norsk politikk og samfunn påvirker samtidig en lang rekke utslipp som skjer andre steder, utover utslippene som inngår i utslippsregnskapet. Dette dreier seg om utslipp knyttet til produksjonen av varer som produseres andre steder og som så importeres til Norge og forbrukes, utslipp som skjer i forbindelse med forbruk av norsk eksport, spesielt petroleumsprodukter, konsekvenser som følge av valg tatt av selskaper hvor den norske staten har en eierandel, investeringene til Statens pensjonsfond utland (SPU), og også øvrig norsk politikk som påvirker andre aktører utover Norges grenser gjennom for eksempel bistand, handel, forskning og teknologiutvikling. Figur 11.1 illustrerer globale utslipp og reduserte utslipp som Norge påvirker gjennom politikk, samfunn og økonomi.

Forstørr bilde

Størrelsen på boblene tilsvarer estimater på årlige utslipp og utslippsreduksjoner. Regjeringens satsing på CO₂-håndtering gjennom Langskip-prosjektet vil bidra til utslippsreduksjoner i andre land, men CO₂-lageret som er under utvikling på norsk sokkel vil først være i drift fra 2024. Derfor er ikke estimerte utslippsreduksjoner fra dette prosjektet inkludert i illustrasjonen. Foreløpig har aktørene som skal drifte CO₂-lageret signert avtaler om å ta i mot 800 000 tonn CO₂ per år fra Nederland og 450 000 tonn CO₂ per år fra Danmark.

Kilde: Klimautvalget 2050

Petroleumssektoren står i en særstilling. Fossil energi utgjør kjernen i klimautfordringen, og utslippene fra forbrenning av olje og gass eksportert fra Norge er ti ganger større enn Norges territorielle utslipp, rundt 500 millioner tonn CO₂-ekvivalenter i året. Petroleumspolitikken og overgangen til et lavutslippssamfunn henger tett sammen. Dette betyr at Norge må innrette sin petroleumspolitikk slik at den tar hensyn til at verden skal nå Parisavtalens temperaturmål. Se kapittel 12 om petroleumssektoren.

Det er bare menneskepåvirkede utslipp som telles i utslippsregnskapet. Derfor skal ikke utslipp fra det som anses som naturlige prosesser, som utslipp fra myr som ikke er forvaltet, eller utslipp som resultat av tining av permafrost, inngå i utslippsregnskapet.

Importert biomasse har et fotavtrykk som ikke vises i det norske regnskapet. Utslippsregnskapet hviler på et prinsipp om at et utslipp bare skal telles en gang, og utslipp av CO₂ fra høsting og bruk av biomasse føres i det landet høstingen skjer. Utslippene fra bruk av biomasse hører hjemme i flere kategorier i utslippsregnskapet, både i sektoren for skog- og arealbruk, og i sektoren for energibruk, og dette gjør det mer komplekst å føre et oversiktlig regnskap. Man er avhengig av at alle land har gode utslippsregnskap for at systemet for å beregne utslipp av CO₂ fra bruk av biomasse skal gi et riktig bilde.

Veien til lavutslippssamfunnet handler om mer enn Norges egne utslipp og opptak. På samme måte som norsk økonomi henger tett sammen med resten av verden, henger også Norges vei til lavutslippssamfunnet tett sammen med veien til lavutslippssamfunnet for andre land. Utviklingen i verden generelt vil bety mye for hvordan Norges vei til lavutslippssamfunnet vil se ut. Gjennom politikk kan Norge bidra til å redusere eller til å øke utslipp som inngår i andre lands utslippsregnskap og forpliktelser under Parisavtalen. Dette er en naturlig forlengelse av Norges tette forbindelser til resten av verden gjennom blant annet næringslivets verdikjeder, norsk import og eksport, internasjonalt samarbeid, og miljøer for forskning og teknologiutvikling. Hvordan norsk politikk innrettes til å støtte opp under lavutslippsutvikling andre steder, er sentralt både for norsk omstilling, og for hvorvidt verden sammen skal nå målene i Parisavtalen.

Det kan trekkes en parallell til hvordan private bedrifter forventes å ta ansvar for klimagassutslipp i sine verdikjeder. Det er nå i økende grad forventninger om at private bedrifter både beregner og tar ansvar for å redusere utslipp i sine verdikjeder, i tillegg til å redusere bedriftens egne, direkte utslipp. Arbeidet med verdikjeder gjelder både innsatsfaktorer som bedriftene kjøper og benytter i sin produksjon, og utslipp fra bruk av de produkter som bedriften produseres.

Gjennom å bidra til omstillingen til et lavutslippssamfunn globalt, vil også omstillingen i Norge styrkes. Omstilling til lavutslippssamfunn i andre land kan gi nyttige erfaringer for Norge, både for utforming av politikk, bruk av virkemidler, utvikling av teknologi, etterspørsel etter varer og tjenester, og kunnskap og kompetanse generelt. Tilsvarende vil også Norges erfaring med omstilling kunne være nyttig for andre land. Elbilpolitikken er et eksempel på dette, hvor Norge både har blitt et viktig pionermarked for elbiler, og har nyttige erfaringer med ulike virkemidler for utrullingen av en ny teknologi og ladeinfrastruktur, og også hvordan elbiler har og i økende grad vil påvirke kraftsystemet. Det er i Norges interesse å støtte opp om lavutslippsutvikling andre steder, selv om Norges mulighet for å påvirke andre land har sine begrensninger. Hvor tung og hva slags påvirkning Norge kan utøve vil variere. For eksempel er Norge en sentral aktør innen redusert avskoging i tropiske land, selv om Norge ikke selv har tropisk skog.

I tillegg favner Parisavtalens forpliktelser bredere enn utslipp og opptak på det enkelte lands territorium. Det er full anledning til å sette nasjonalt bestemte bidrag under Parisavtalen som omfatter mer enn landenes territorielle utslipp. Avtalen inneholder også forpliktelser om blant annet finansiering og teknologioverføring. Også dette spiller en sentral rolle i overgangen til et lavutslippssamfunn på globalt nivå, og er et felt hvor politikken Norge fører har betydning for utviklingen til et lavutslippssamfunn både nasjonalt og globalt.

Klimahensynet må vektes tungt i norsk utenriks- og utviklingspolitikk. Dette har betydning for blant annet handelspolitikk, politikk som påvirker forbruk, politikk knyttet til eksport, forsknings- og innovasjonspolitikk, klimafinansiering og utviklingspolitikk, petroleumspolitikk og energipolitikk. Selv om utviklingstrekkene som beskrevet i kapittel 4 vil påvirke rammebetingelsene for norsk klimapolitikk, har Norge også mulighet til å påvirke enkelte av disse rammebetingelsene gjennom arbeidet for lavutslippsutvikling globalt. Dette gjelder spesielt andre lands ambisjoner i klimapolitikken, og teknologiutvikling. EU har utarbeidet et solid klimadiplomatisk apparat. Utvalget anbefaler at Norge videreutvikler samarbeidet med EU for å styrke effekten av Norges samlede internasjonale klimainnsats.

11.2 Utslipp på norsk territorium som ikke inngår i utslippsregnskapet

Det er noen menneskeskapte utslipp som skjer på norsk territorium som foreløpig ikke inngår i det norske utslippsregnskapet. Utslipp forbundet med nedbygging av kystområder som tidevannssumper, eller utslipp fra økosystemene til havs som følger av aktivitet på havet som tarehøsting og bunntråling, er foreløpig ikke en del av det norske utslippsregnskapet. Det norske utslippsregnskapet bør forbedres og videreutvikles, særlig for havets karbonlagre. Norge har et godt utviklet utslippsregnskap i tråd med retningslinjene fra FNs klimapanel, samtidig som det alltid er rom for forbedring. Det er noen utslipp som hittil ikke har vært inkludert, et særlig viktig eksempel er utslipp og opptak fra havets karbonlagre. Utvalget mener det er viktig å få på plass gode beregninger for disse utslippene. Det vil redusere risikoen for at man i fremtiden erstatter utslipp som inngår i utslippsregnskapet med utslipp som ikke inngår i utslippsregnskapet. Nye aktiviteter og næringsutvikling i områder eller på felt hvor man har mangelfullt grunnlag for å vurdere effekten på utslipp av klimagasser må ta høyde for dette. Dette kan for eksempel gjelde utvinning av mineraler på havbunnen og forvaltning av kystområder som påvirker tareskogen. Dette er nærmere omtalt i kapittel 6.

Regnskapet for utslipp fra høsting av biomasse må forbedres. Dette gjelder særlig i andre land, men også i Norge er det behov for bedre kunnskap om konsekvenser av høsting av biomasse fra naturens karbonlagre. Forbrenning av biomasse gir utslipp av CO₂, metan og lystgass. Utslipp av CO₂ fra forbrenning av biomasse i Norge beregnes i det norske utslippsregnskapet, men i tråd med reglene tas ikke utslippene med når man summerer opp samlede utslipp i det norske utslippsregnskapet, mens utslippene av lystgass og metan tas med. Utslippsregnskapet er satt opp slik fordi utslippene av CO₂ fra forbrenning av biomasse skal inkluderes i beregningen av utslipp og opptak under sektoren for skog- og arealbruk i det landet biomassen høstes. Biomasse, som tømmer og planteoljer, handles på det internasjonale markedet. Når importert biomasse forbrennes i Norge, er man avhengig av kvaliteten på utslippsregnskapet i landet som har høstet biomassen for at dette utslippet skal være reflektert i et utslippsregnskap. Mange land har mangelfulle beregninger for utslipp forbundet med høsting av biomasse.

Systemet for utslippsregnskap skal sikre at utslipp ikke dobbelttelles, men innebærer en risiko for at noen utslipp ikke telles i det hele tatt. Ett eksempel på dette er dersom landet som har produsert biomasse har et utslippsregnskap som ikke reflekterer utslipp fra høsting av biomasse i tråd med retningslinjene. Siden utslippene heller ikke telles i utslippsregnskapet når biomassen brennes i et annet land vil disse utslippene ikke fanges opp i noe utslippsregnskap. Dette må man ta høyde for ved utvikling av politikk som stimulerer til bruk av biomasse i Norge.

Utslipp fra internasjonal luftfart og skipsfart knyttet til Norge er ikke del av de norske klimamålene. På lik linje med andre land rapporterer Norge utslipp fra internasjonal luftfart og skipsfart til klimakonvensjonen, men disse tallene regnes ikke med når det norske bidraget til Parisavtalen skal beregnes. Da er det kun utslipp fra luft- og skipstrafikk mellom destinasjoner i Norge som telles med.

Beregningene av utslipp fra internasjonal transport er avgrenset slik at de ikke nødvendigvis viser utslippseffekten av aktiviteten i luftfart og sjøfart som er knyttet til et land. Andre avgrensninger av beregningene ville kunne gitt andre resultater. Beregningene for internasjonal luftfart viser for eksempel ikke utslippene knyttet til alle reiser nordmenn gjør i utlandet.

Utslipp fra internasjonal luftfart og sjøfart er knyttet til hvor mye drivstoff som forbrukes. I tråd med reglene for utslippsregnskapet rapporterer Norge utslipp ut fra hvor mye drivstoff som er solgt i Norge, og ikke basert på hvor det brukes. For internasjonal luftfart viser beregningene dermed utslipp for flygninger fra Norge til et annet land for alle reisende, beregnet ut fra drivstoffet som er solgt i Norge. Beregningene for internasjonal skipsfart viser også kun det som bunkres i Norge, og ikke utslipp fra skip som er norskeide, driftet eller registrert i Norge. I 2021 var utslippene fra bunkers solgt i Norge til internasjonal skipsfart beregnet til snaut 1 million tonn CO₂ -ekvivalenter, mens utslippene fra drivstoff solgt til internasjonal luftfart var litt over 1,7 millioner tonn CO₂-ekvivalenter i 2019 (på grunn av korona-pandemien er ikke tallene for 2020, 2021 og 2022 representative for den generelle trenden i utslipp fra internasjonal luftfart). Siden 1990 er dette er en tredobling i utslippene fra drivstoff til internasjonal luftfart, men mer enn en halvering av utslippene fra internasjonal skipsfart. Dette kan skyldes at skipsfartsnæringen har gjennomført tiltak for å redusere utslipp, men kan også skyldes at bunkring i større grad skjer i andre land med lavere kostnader. Utslipp fra militære luftfartøy og fartøyer i militære internasjonale operasjoner telles også som internasjonal luftfart og sjøfart.

Utslippene fra både skips- og luftfarten er noe av det som øker raskest på globalt nivå. Figur 11.2 viser hvordan internasjonal luftfart har hatt en helt annen utvikling enn andre utslippskilder i EU. I EU økte utslippene fra internasjonal luftfart med 146 prosent mellom 1990 og 2019, mens totale utslipp i samme periode falt med 26 prosent (EUs revisjonsrett, 2023). Da EUs klimamål for 2030 ble forsterket ble klimagassutslipp fra luft- og skipsfart internt i EU tatt med. Regelverksendringene under Klar for 55-pakken skal kutte disse utslippene, blant annet ved å stramme inn betingelsene for intern luftfart og inkludere skipsfart (100 prosent av intern trafikk og 50 prosent av trafikk mellom EU og havner i land utenfor regionen) i EUs kvotemarked. Andre direktiv skal stimulere til å omstille drivstofforbruket. EUs revisjonsrett (som har en tilsvarende funksjon som den norske riksrevisjonen) har vurdert EUs fremgang mot klimamålene, og blant annet anbefalt at luft- og sjøfart inn og ut fra EU også bør tas med i 2050-målet (EUs revisjonsrett, 2023).

Forstørr bilde

Kilde: EUs revisjonsrett, basert på data fra det europeiske miljøbyrået (EUs revisjonsrett, 2023).

Enkelte land har inkludert utslipp fra internasjonal luftfart og skipsfart i sine mål. Storbritannia har vedtatt å ta inn den britiske andelen av utslippene fra internasjonal luftfart og skipsfart i sine forpliktelser. Disse utslippene er en del av Storbritannias sjette karbonbudsjett for perioden fra 2033 til 2037. I Sverige foreligger det også forslag om å inkludere utslipp fra internasjonale fly og skip som bunkrer i Sverige i Sveriges mål om å oppnå netto nullutslipp fra svensk territorium innen 2045 (SOU 2022:15, 2022). Forslaget innebærer at innenriks flytrafikk gjøres fossilfri innen 2030, og bunkring for både nasjonale og internasjonale flyvninger gjøres fossilfri innen 2045. Halvparten av bunkring til internasjonal sjøfart er foreslått at skal inngå i Sveriges klimamål. Utvalget mener norske myndigheter bør vurdere hvordan utslipp fra utenriks luftfart og sjøfart kan inkluderes i Norges klimamål.

11.3 Utslipp knyttet til norsk eksport, spesielt petroleum

Noen av produktene som Norge eksporterer gir utslipp av klimagasser ved bruk. I en utredning gjort for Klimautvalget 2050 har Menon vurdert hvilke norske eksportvarer som gir utslipp av klimagasser ved bruk, og beregnet utslippene fra norsk eksport av olje, gass, mineralgjødsel og avfall (Menon Economics, 2022). Tallene er vist i figur 11.3.

Forstørr bilde

Utslippene fra avfall og mineralgjødsel som Norge eksporterer er svært små sammenlignet med utslippene fra olje og gass, og synes derfor nesten ikke i figuren.

Kilde: Menon, basert på data fra SSB

Utslipp fra forbrenning av eksportert olje og gass kommer i en særstilling. Med årlige utslipp på rundt 500 millioner tonn CO₂ -ekvivalenter er de rundt ti ganger større enn de totale årlige utslippene som inngår i det norske utslippsregnskapet på rundt 50 millioner tonn CO₂ -ekvivalenter. Utvalgets vurderinger knyttet til petroleumssektoren følger i kapittel 12. Det er også utslipp knyttet til blant annet bruk av eksportert mineralgjødsel og håndtering av avfall som er sendt ut av Norge, men disse er små sammenlignet med utslippene fra olje og gass som Norge eksporterer. Utvalget anbefaler at Norge fører et eget regnskap for direkte og indirekte utslipp knyttet til bruken av varer og tjenester som Norge eksporterer.

11.4 Utslipp som skjer i andre land relatert til norsk forbruk

Norsk forbruk er svært høyt i global målestokk og har et betydelig miljøfotavtrykk. Beregninger fra OECD viser at Norge har det tredje høyeste materielle forbruket av OECD-landene. Norsk forbruk er knyttet til utslipp i andre land gjennom utvinning av råvarer, produksjon av innsatsfaktorer og produksjon av ferdige varer. Anslag viser at utslippene knyttet til import er på om lag 40 millioner tonn CO₂ -ekvivalenter, i størrelsesorden litt lavere enn de norske territorielle utslippene (Menon Economics, 2022). WWF har anslått at dersom hele verdens befolkning levde som det vi gjør i Norge, ville verdens befolkning trengt 3,6 jordkloder for å produsere alle naturressursene som forbrukes og håndtere alt avfallet som genereres (WWF, 2022). I en sammenstilling av beregninger av utslipp knyttet til forbruk viser en rapport fra Menon Economics at anslagene for utslipp av klimagasser fra forbruk per person er høyest for Norge, se figur 11.4 (Menon Economics, 2022). Slike beregninger har betydelig usikkerhet og store variasjoner avhengig av blant annet metode og avgrensning, men gir like fullt en indikasjon på et nivå på utslippene fra norsk forbruk. For å gi et helt presist bilde er man avhengig av blant annet kvaliteten på utslippsregnskapet i andre land. Denne kvaliteten varierer, både mellom land og mellom utslippskilder. Utvalget mener utslipp knyttet til det norske materielle forbruket må reduseres i tråd med overgangen til et lavutslippssamfunn, selv om utslippene ikke inngår i det norske utslippsregnskapet.

Forstørr bilde

Det eksisterer ulike anslag med ulik metodikk og det er derfor usikkerhet knyttet til anslagene.

Kilde: Menon Economics (Menon Economics, 2022)

Kunnskapsgrunnlaget om forbruksbaserte utslipp bør styrkes. Forskning på og datatilgjengelighet for utslipp knyttet til forbruk er mangelfull både i Norge og i andre land (Framtiden i våre hender, 2023). Forskning i Norge begrenser seg stort sett til enkeltstående undersøkelser; det finnes ingen helhetlig, systematisk oversikt over utslipp fra forbruk som oppdateres jevnlig. Informasjon om hvordan utslipp er relatert til ulike karakteristika i befolkningen som for eksempel alder, kjønn, bosted, utdanning og arbeid er mangelfull. Klimagassregnskapet for kommuner som publiseres av Miljødirektoratet utarbeides etter de samme prinsippene som det nasjonale utslippsregnskapet, og inkluderer ikke indirekte utslipp fra for eksempel produksjon og transport av varer og tjenester som forbrukes i kommunen. Det mangler også tall som gjør det lettere å sammenligne utslipp fra forbruk på tvers av land.

Flere undersøkelser peker i retning av at høyere inntekt gir et høyere utslipp fra forbruk, både i Norge og globalt. De fleste undersøkelser som er gjennomført peker tydelig i retning av at ulikhet i inntekt henger tett sammen med ulikhet i utslipp knyttet til forbruk. På globalt nivå finner Lucas Chancel med flere at i motsetning til hva situasjonen var i 1990 er nå ulikhet mellom utslipp per person større innad i land enn på tvers av land (Chancel, 2022). IEA finner også store forskjeller i forbruksbaserte utslipp mellom ulike inntektsgrupper (IEA, 2023). En rapport fra Fremtiden i våre hender har estimert utslippet knyttet til ulike inntektsgrupper i Norge. Rapporten peker på at utslippene fra transport, særlig flyreiser, øker med stigende inntekt (Framtiden i våre hender, 2023). Se nærmere omtale av forholdet mellom inntekt og utslipp i kapittel 9.

Forstørr bilde

Beregningene fra FIVH viser CO₂-ekvivalenter, og OECD og EU viser kun CO₂. Grafen inkluderer ikke utslipp som skjer i Norge.

Kilde: Menon, basert på data fra Framtiden i våre hender (2021), OECD (2021) og Eurostat (2021b) (Menon Economics, 2022).

Norge må gjøre mer for å bidra til de globale bærekraftsmålene. Data fra rapportering på FNs bærekraftsmål indikerer at Norge har en mer negativ effekt på andre lands evne til å nå bærekraftsmålene enn for eksempel Sverige, Danmark, og Finland. Dette skyldes lav skår på indikatorer som vannforbruk knyttet til import, utslipp av svoveldioksid i importerte produkter, nitrogen og CO₂, eksport av plastavfall, og at importerte varer representerer en trussel mot naturmangfold (Sachs et al., 2022). Norge har også en lang vei å gå for å oppfylle bærekraftsmålet knyttet til forbruk og produksjon (SDG 12). Dette er spesielt knyttet til indikatorene for elektronisk avfall, importerte utslipp av svoveldioksid og nitrogen, mangelfull gjenvinning av kommunalt avfall, og eksport av plastavfall. Indikatorene for utslippene av svoveldioksid knyttet til bruk får derimot god skår. Norge får karakteristikken «store utfordringer gjenstår» også for SDG 2 knyttet til ernæring, SDG 13 klima og SDG 15 knyttet til livet på land (Sachs et al., 2022).

Norge bør samarbeide med EU for å styrke effekten av Norges samlede internasjonale klimainnsats. EU er Norges viktigste handelspartner. Når EU nå utvikler seg i retning av et sirkulært marked med lavt fotavtrykk må Norge være en del av denne omstillingen. Samarbeidet med EU er også viktig for å spre klimateknologi utviklet i Norge, for eksempel løsninger for karbonfangst og -lagring. EU har også utviklet et omfattende globalt klimadiplomati som Norge bør styrke samarbeidet med.

Andre land har satt seg mål og ambisjoner for klimapolitikken som dekker bredere enn de territorielle utslippene. Sverige har satt et såkalt generasjonsmål som sier at miljøpolitikkens overordnede mål er å overlevere et samfunn til neste generasjon der de store miljøproblemene er løst, uten å ha forårsaket økte miljø- og helseproblemer utenfor Sveriges grenser. Generasjonsmålet presiseres blant annet med at regjeringen skal jobbe for at forbruksmønstre forårsaker minst mulig miljø- og helseproblemer. En parlamentarisk komité hvor ulike partier er representert har ansvar for å foreslå politikk som skal bidra til at generasjonsmålet kan nås. De har blant annet foreslått at Sverige senest i 2045 skal ha et negativt globalt klimafotavtrykk og å etablere et mål for den svenske eksportens klimapåvirkning (SOU 2022: 15). Danmark har lansert en langsiktig strategi for global klimainnsats som setter retningen for Danmarks samlete internasjonale klimainnsats (Danmarks regjering, 2020). Regjeringen har forpliktet seg til å en gang i året rapportere tall som viser Danmarks globale klimapåvirkning. Analysen tar for seg hvordan danske forbrukere, dansk næringsliv og danske myndigheter på forskjellige måter påvirker utslipp av klimagasser utenfor Danmark. I rapporteringen for 2023 anslås det at Danmarks forbruksbaserte utslipp for 2021 var 63 millioner tonn CO₂-ekvivalenter, mens utslipp fra import totalt ga et utslipp på 103 millioner tonn CO₂-ekvivalenter. Utslipp fra eksport var beregnet til 129 millioner tonn CO₂-ekvivalenter. Til sammenligning ligger totale utslipp fra dansk territorium på rundt 44 millioner tonn CO₂-ekvivalenter (Danmarks energistyrelse, 2023).

Disse målene understøttes av statistikk. Sverige, Danmark, Storbritannia, New Zealand og enkelte andre land har offisiell statistikk for utslipp av klimagasser forbundet med forbruk, og både OECD og EU publiserer estimater for utslipp av klimagasser fra forbruk for sine respektive medlemsland og en håndfull andre stater. EUs revisjonsrett har anbefalt Kommisjonen å inkludere tall for utslipp fra forbruk i sin offisielle utslippsstatistikk (EUs revisjonsrett, 2023). Når EU etablerer en karbongrensejusteringsmekanisme (CBAM) vil Kommisjonen hente inn data som vil forenkle arbeidet med å måle utslipp fra forbruk i Europa på noen områder.

Utvalget anbefaler at Norge etablerer et nasjonalt mål om å redusere utslipp av klimagasser fra forbruk konsistent med Parismålene. Utvalget mener Norge bør utarbeide en mer helhetlig klimapolitikk som også innrettes for å støtte opp under lavutslippsutvikling andre steder slik at verden sammen skal nå målene i Parisavtalen. Et nasjonalt mål om å redusere forbruksbaserte utslipp vil gjøre en slik ambisjon mer konkret og bidra til at det jobbes mer systematisk med å redusere disse utslippene.

Et nytt mål bør understøttes av statistikk som gjøres tilgjengelig for offentligheten. Det er nødvendig å etablere bedre statistikk for forbruksbaserte utslipp. Slik statistikk kan gjerne baseres på etablerte kilder, som for eksempel OECD. Utslipp som skjer i andre land bør identifiseres særskilt. Norge kan også få drahjelp av samarbeidet med de andre nordiske landene gjennom Nordisk ministerråd, hvor det jobbes for å utarbeide bedre statistikk og felles løsninger for å redusere forbruksbaserte utslipp (Nordisk ministerråd, 2020). Miljødirektoratet har fått i oppdrag å gjennomføre en analyse av utslipp fra norsk økonomisk aktivitet, herunder forbruk. Dette kan på sikt danne grunnlaget for en fast statistikk. I dag er det begrenset kunnskap om fotavtrykket til både offentlig og privat forbruk i Norge. Flere norske kommuner jobber bevisst med eget fotavtrykk, men det er behov for et nasjonalt og helhetlig regnskap. Et mer helhetlig faglig grunnlag vil kunne gi bedre forståelse av hvordan Norge påvirker globale utslipp, og hva slags politikk som kan være aktuell for å redusere disse utslippene. Det vil også gjøre det enklere for klimabevisste forbrukere å ta valg i hverdagen med god klimaeffekt. Hittil har diskusjonen knyttet til Norges påvirkning på utslipp i andre land først og fremst dreid seg om bestemte varer, som eksport av olje og gass og import av palmeolje, eller bevaring av tropisk skog. Dette gir en fragmentert tilnærming til Norges rolle i arbeidet for en verden med lave utslipp. Det er også behov for å styrke kunnskap om hvordan kjønn, aldersgrupper, bosted eller variasjoner knyttet til andre karakteristika ved befolkningen henger sammen med enkeltpersoners fotavtrykk. Et bedre kunnskapsgrunnlag om befolkningens fotavtrykk og variasjoner i utslipp fra forbruk vil gjøre det mulig å vurdere om det er hensiktsmessig å tilpasse politikken ulike deler av befolkningen.

Omstilling til en sirkulær økonomi er avgjørende for å redusere utslipp knyttet til forbruk. Dette er helt sentralt i omstillingen til et lavutslippssamfunn. Overgangen til en sirkulær økonomi krever innsats og ny politikk både nasjonalt og internasjonalt dersom den skal bidra til et redusert fotavtrykk for det norske forbruket. Utvalget skriver mer om dette i kapittel 9.

11.5 Utviklingspolitikk og klimafinansiering

Gjennom utviklingspolitikk og klimafinansiering kan Norge påvirke utslipp i andre land, inkludert å bidra til et lavutslippssamfunn i utviklingsland. Etter Parisavtalen er Norge forpliktet til å gi klimafinansiering til utviklingsland for å bidra til at de kan nå sine mål for utslippskutt og klimatilpasning. I 2020 utgjorde klimarelatert norsk bistand omtrent 6,2 milliarder kroner, tilsvarende drøyt 16 prosent av den totale bistanden (Norad, 2021). Dette er finansiering både til utslippsreduksjoner og til tilpasning til klimaendringer, der mesteparten går til utslippsreduksjoner. Klimafinansiering er midler som påvirker utslipp av klimagasser og omstilling direkte, gjennom klimarelevante prosjekter. Utviklingspolitikken og finansiell bistand påvirker også utslipp og omstilling indirekte, gjennom støtte og utvikling av samfunn og økonomi generelt. Det er svært krevende å anslå den samlede utslippseffekten av norsk bistand og klimafinansiering, og Direktoratet for utviklingssamarbeid, Norad, peker på at det er mangel på kunnskap om hva som er utslippseffekten av ulike bistandsprosjekter (Norad, 2021).

Norges arbeid med energi i utviklingsland er et av innsatsområdene der man ser en endring fra mer tradisjonelt utviklingsarbeid til å se klima og utvikling i sammenheng. Tidligere var slikt arbeid rettet mot økt energitilgang, men i de senere år har det vært økt satsning på ny, ren energi som resultat av mer oppmerksomhet rundt klimautfordringene. Utviklingsprogrammet «Olje for Utvikling» avsluttes i 2024, og Norge har lansert et nytt klimafond som skal investere i fornybar energi i utviklingsland, med mål om å bidra til reduserte klimagassutslipp.

Det mest profilerte klimatiltaket som finansieres over bistandsbudsjettet er det norske klima- og skoginitiativet. Initiativet har som mål å stanse og reversere avskoging i tropiske land, og støtter utviklingsland i å sette seg ambisiøse mål for å ta vare på skogen, og gjennomføre politikk for å nå disse målene. Initiativet arbeider med et bredt spekter av temaer og aktører, først og fremst internasjonalt, og kan bidra til lavutslippsutvikling globalt. Klima- og skoginitiativet har ulike former for samarbeid eller dialog med blant annet store, private selskaper, media, sivilt samfunn, FN-organisasjoner og finansnæringen i tillegg til myndigheter i land med tropisk skog.

Utvalgets vurdering er at norsk utviklingspolitikk fortsatt har potensial til å bidra enda sterkere til omstilling til et lavutslippssamfunn internasjonalt. Det er viktig at Norge oppfyller sine forpliktelser under Parisavtalen om klimafinansiering, men også sentralt at utviklingspolitikken i stort bygger opp under omstillingen til et lavutslippssamfunn i de landene Norge er engasjert i. Dette gjelder kanskje spesielt bistand knyttet til arealer, natur, samfunnsplanlegging, energi, transport, biomasse og jordbruk. Dette vil også kunne bidra til at andre land fører en ambisiøs klimapolitikk, og slik redusere usikkerheter for utformingen av norsk klimapolitikk. Dette vil igjen kunne gi positive ringvirkninger for utvikling og spredning av teknologi. Utvalget anbefaler at Norge forsterker sitt bidrag til klimafinansiering og lager en opptrappingsplan og at dette kommuniseres til FN som Norges bidrag til klimafinansiering under Parisavtalen.

11.6 Utvalgets anbefalinger

Norge bør i større grad og mer systematisk arbeide for å redusere utslippene som ligger utenfor utslippsregnskapet. Utvalget anbefaler derfor at:

• Norge fører en mer gjennomgripende og helhetlig politikk for å bidra til å redusere utslipp i andre land som påvirkes av samhandling med Norge. Norge bør samarbeide mer med EU for å styrke effekten av Norges samlede internasjonale klimainnsats.

• myndighetene vurderer hvordan Norge kan inkludere utslipp fra utenriks luftfart og sjøfart knyttet til Norge i de norske, territorielle klimamålene.

• Norge etablerer et nasjonalt mål om å redusere utslipp av klimagasser fra forbruk konsistent med Parismålene. Målet må understøttes av et regnskap for utslipp knyttet til forbruk i Norge, herunder utslipp som skjer i andre land fra produksjon av varer og tjenester som forbrukes i Norge. Regnskapet bør offentliggjøres hvert år.

• det norske utslippsregnskapet forbedres og videreutvikles slik at utslippskilder som i dag ikke inngår blir tatt med i regnskapet. Dette gjelder spesielt knyttet til havet som økosystem, inkludert karbonlagre på havbunnen.

• Norge fører et eget regnskap for direkte og indirekte utslipp knyttet til bruken av varer og tjenester som Norge eksporterer, og at regnskapet offentliggjøres hvert år.

• Norge forsterker sitt bidrag til klimafinansiering og lager en opptrappingsplan som kommuniseres til FN som Norges bidrag til klimafinansiering under Parisavtalen.

• alle deler av norsk utviklingspolitikk, spesielt det som berører energi, arealer, natur og biomasse, støtter opp om overgangen til et lavutslippssamfunn, både lokalt og globalt.

12 Petroleumssektoren

Dette kapittelet drøfter norsk petroleumspolitikk i lys av den omstillingen Norge må gjennomføre for å bli et lavutslippssamfunn. Kapittelet vurderer sektorens rolle og utvikling fremover sett i lys av omstillingen til et lavutslippssamfunn, og redegjør for utvalgets vurderinger av videre utvikling i petroleumspolitikken knyttet til leting og utvinning.

12.1 Petroleumspolitiske veivalg er sentrale for Norge

Petroleumsvirksomheten er en svært viktig næring i Norge, og utgjør den klart største innvirkningen Norge har på klimaet og på det globale energisystemet. Oljen og gassen på norsk kontinentalsokkel har bidratt sterkt til både velstandsutvikling, næringsutvikling og offentlige inntekter. Petroleumsvirksomheten har de siste fem årene stått for om lag 20 prosent av Norges brutto nasjonalprodukt (Olje- og energidepartementet, 2023a). Norge er en betydelig leverandør av fossil energi, og en stabil og pålitelig leverandør av gass til våre nærområder. Samtidig er petroleumsvirksomheten Norges største kilde til klimagassutslipp, og en viktig grunn til at Norge ikke har oppnådd den samme utslippsreduksjonen som våre naboland. Figur 12.1 viser at Norge eksporterer petroleum som omregnet til klimagassutslipp utgjør langt mer enn utslippene fra norsk territorium. Totalt er det eksportert petroleum med en utslippseffekt på om lag 18 000 millioner tonn CO₂. Dersom alle gjenværende ressurser på norsk sokkel skal utvinnes, er det anslått at det vil gi en utslippseffekt på ytterligere 19 000 millioner tonn CO₂ (Klimaomstillingsutvalget, 2020). Av dette utgjør uoppdagede ressurser omtrent halvparten. Hvert år eksporterer Norge olje og gass med en utslippseffekt som er i størrelsesorden 10 ganger så store som Norges samlede innenlands klimagassutslipp, det vil si rundt 500 millioner tonn CO₂-ekvivalenter (Menon Economics, 2022). Valgene Norge gjør i skjæringspunktet mellom petroleumspolitikk og klimapolitikk er derfor viktige både for Norges klimagassutslipp og for Norges samlede påvirkning på omstillingen til et lavutslippssamfunn, både nasjonalt og globalt.

Forstørr bilde

Figuren baserer seg på Oljedirektoratets tall for historisk utvinning frem til 2020 og prognoser for utvinning 2021-2025.

Kilde: Robbie Andrew, CICERO (Andrew, 2021)

Utvinning av olje og gass på norsk kontinentalsokkel påvirker klimaet både direkte og indirekte. De direkte utslippene fra utvinningen og utslippene fra olje og gass som brukes i Norge omfattes av det norske utslippsregnskapet. Forbruk av olje og gass eksportert til andre land omfattes av importlandets utslippsregnskap. Olje- og gassvirksomheten påvirker også omstillingen til lavutslippssamfunnet på andre måter enn gjennom direkte utslipp, for eksempel gjennom sektorens bruk av elektrisitet, arbeidskraft og andre ressurser. Norsk olje- og gassnæring er en betydelig aktør også utenfor Norges grenser, og påvirker utviklingen av det europeiske energisystemet. Norsk petroleumsvirksomhet er derfor på flere måter av stor betydning for omstillingen til et lavutslippssamfunn, både i Norge, for Norges rolle globalt, og i andre land.

Et sentralt spørsmål er hva klimahensyn skal bety for det fremtidige utvinningsnivået på norsk sokkel. Hovedlinjen i norsk og internasjonal klimapolitikk har vært å rette tiltakene mot etterspørselen etter fossil energi, ut fra en forutsetning om at utvinningen over tid vil måtte tilpasse seg forbruket. De ambisiøse globale klimamålene i Parisavtalen har ført til økende diskusjon om behovet for å rette tiltak også mot tilbudet, det vil si utvinningen av kull, olje og gass. Det er både faglig og politisk uenighet om i hvilken grad tilbudssidetiltak i klimapolitikken gir reduserte utslipp globalt på kort og mellomlang sikt. Usikkerhet om utviklingen i olje- og gassmarkedene i en verden i rask endring gjør disse vurderingene krevende. De raske endringene i europeisk energipolitikk og i europeiske energimarkeder i kjølvannet av krigen i Ukraina illustrerer dette.

Et annet spørsmål er hvilke utslippsreduserende tiltak som bør gjennomføres i petroleumsvirksomheten både på kort og lang sikt. Som den største utslippskilden er olje- og gassvirksomheten avgjørende for å redusere Norges egne klimagassutslipp. Dersom petroleumsutvinningen uansett reduseres i tiårene fremover, vil effekten av utslippsreduserende tiltak som kraft fra land være forbigående. Store investeringer og ressursbruk for å hente kraft fra land til energiforsyning på sokkelen kan dermed gi liten effekt på lengre sikt. Men dersom olje- og gassnæringen skal utvikles videre, og aktiviteten videreføres frem mot og forbi 2050, vil omfattende tiltak for utslippsreduksjoner i sektoren være nødvendig. Selv med omfattende tiltak, vil det fortsatt være gjenværende utslipp fra aktiviteten på sokkelen, jf. gjennomgangen i kapittel 3. Når Norge i 2050 skal ha utslipp på 2,5-5 millioner tonn CO₂ -ekvivalenter, vil politiske valg knyttet til utviklingen av petroleumsvirksomheten avgjøre hvor stor del av utslippsbudsjettet virksomheten vil legge beslag på. Tiltak for utslippsreduksjoner i olje- og gassvirksomheten vil like fullt legge beslag på ressurser, for eksempel kraft og arbeidskraft, som påvirker hvor mye som vil være tilgjengelig for omstilling og utvikling i andre sektorer.

Norge må uansett håndtere omstillingen som følger av forventet nedgang i olje- og gassvirksomheten de neste tiårene. Dette er en omstillingsutfordring Norge må møte uavhengig av klimapolitikken, fordi olje og gass er ikke-fornybare ressurser som gradvis tømmes. Men tempoet i nedgangen, og dermed i den nødvendige omstillingen, er ikke gitt. Det er forskjell på en gradvis nedgang forårsaket av ressursuttømming, en nedgang forårsaket av lavere og mer uforutsigbare priser på olje og gass, og på en politikk som legger til rette for en kontrollert nedbremsing av olje- og gassutvinningen. Tempoet vil påvirkes av politiske valg både nasjonalt og internasjonalt. Tempoet i nedgangen påvirker dessuten i hvilken grad ressurser som arbeidskraft og elektrisk kraft vil være tilgjengelig for omstilling i andre sektorer. Selv om omstillingen til en mindre oljeavhengig økonomi ikke er et rent klimapolitisk spørsmål, er det altså viktige koblinger mellom omstillingsutfordringen og klimapolitiske veivalg.

12.2 Petroleumssektorens betydning for Norge er stor, men vil avta

Norge har opplevd en betydelig velstandsøkning de siste 50 årene, og petroleumsvirksomheten har vært en viktig kilde til dette. Utvinning av olje og gass på norsk kontinentalsokkel har betydd økt aktivitet og høyere inntekter i norsk økonomi. Økte priser på olje og gass bidro til spesielt høy lønnsomhet i næringen i perioden fra 1998 frem til 2014, da oljeprisen nådde toppen. Siden 1970 har Norge oppnådd en kraftig økning i den disponible realinntekten per innbygger. Petroleumsvirksomheten har gitt et betydelig bidrag til denne utviklingen, samtidig som økt arbeidsproduktivitet i fastlandsnæringene og høyere kvinnelig yrkesdeltakelse har vært de viktigste faktorene, se figur 12.2.

Forstørr bilde

Nasjonalregnskapets inntektsdefinisjon. Målt i 1000 2018-kroner.

Kilde: Perspektivmeldingen 2021

Parallelt med økt petroleumsutvinning har også utslippene fra sektoren økt, særlig fra 1990. I 1990 var utslippene fra petroleumsutvinning på norsk sokkel 8,21 millioner tonn CO₂ -ekvivalenter. Utslippene økte kraftig mot årtusenskiftet og stabiliserte seg på rundt 14 millioner tonn CO₂ -ekvivalenter. Denne økningen skyldes dels en økning i utvinningsnivå, og dels at utvinningen blir mer energikrevende etter hvert som feltene tømmes. Siden 2015 har utslippene gått ned og i 2022 var utslippene 12,2 millioner tonn CO₂ -ekvivalenter (SSB, 2023b). Gradvis lavere produksjon og elektrifisering vil redusere utslippene fremover. Olje- og gassutvinning er likevel fortsatt den enkeltsektoren som står for de største klimagassutslippene i Norge, med 25 prosent av de samlede utslippene.

Produksjon av gasskraft på plattformene er største kilde til utslipp fra utvinning av olje og gass, men andre deler av utvinningsprosessen gir også utslipp. Å utvinne, separere, prosessere og transportere olje og gass krever mye energi. Om lag 90 prosent av utslippene på norsk sokkel kommer fra å forbrenne naturgass eller diesel i turbiner, motorer og kjeler for å generere kraft og varme til å hente olje og gass opp fra havbunnen (Gavenas et al., 2015). Gassturbinene på plattformene er mindre effektive enn moderne gasskraftverk på land. I tillegg kommer det utslipp fra andre deler av prosessen. Overskuddsgass fakles eller ventileres. Dette kan være nødvendig av sikkerhetsmessige hensyn, men det gir store utslipp. Norge har innført et generelt forbud mot fakling ut over sikkerhetsmessige årsaker. Sektoren har også utslipp av uforbrent gass fra utstyr på installasjonene, og fra lagring og lasting av råolje og petroleumsprodukter. Dette er utslipp det er vanskelig å redusere betydelig, selv om det er mange tiltak som kan bidra til reduksjon av også disse utslippene. Mulige slike tiltak er omtalt i Miljødirektoratets tiltaksanalyser (Miljødirektoratet, 2022b).

Det er ikke mulig å fjerne alle utslippene knyttet til utvinning av olje og gass så lenge det er utvinningsaktivitet. Selv med elektrifisering og bruk av karbonfangst og -lagring vil det i et 2050-perspektiv være betydelige restutslipp fra olje- og gassutvinning knyttet til blant annet lekkasjer, fakling, lasting og lossing av petroleum og prosessanlegg. Dette gjelder også uten at nye felt settes i drift. En betydelig del av disse utslippene er ikke del av kvotesystemet og er heller ikke avgiftsbelagt. Dersom det legges til grunn at alle installasjoner og landanlegg som er i drift i 2050 er drevet med fornybar energi, samt at utslipp fra andre utslippskilder er redusert, mener Oljedirektoratet at en vil kunne ha et utslippsnivå i 2050 på under 1 million tonn CO₂ -ekvivalenter (se digitalt vedlegg til rapporten). Til sammenligning utgjør 1 million tonn CO₂ -ekvivalenter 20-40 prosent av Norges gjenværende utslipp i 2050 dersom klimamålene nås. Jo høyere aktivitetsnivå det er i olje- og gassnæringen, desto mer må utslippene i andre sektorer reduseres for at samlede utslipp i 2050 skal holdes innenfor rammen på 2,5-5 millioner tonn.

Det er stor usikkerhet knyttet til hvordan aktivitetsnivået på norsk sokkel vil utvikle seg mot 2050. Oljedirektoratet har i sin ressursrapport for 2022 illustrert tre ulike mulige baner for utvinningsnivået på norsk sokkel fremover (Oljedirektoratet, 2022). Anslagene omfatter også områder som i dag ikke er åpnet for leting og utvinning av petroleum som Lofoten, Vesterålen og Senja, Barentshavet nord og områdene rundt Jan Mayen. Figur 12.3 viser et forventet forløp (i midten) sammen med to alternative baner: En for lav ressurstilvekst og lite og sen teknologiutvikling for økt utvinning fra eksisterende felt, og en med høy ressurstilvekst og mye og rask teknologiutvikling. Samtlige tre baner viser betydelig nedgang i utvinningen til 2050, men nedgangen spriker fra en halvering av dagens nivå i det høyeste forløpet til en reduksjon på 97 prosent i det laveste. Det forventede forløpet innebærer en nedgang på 65 prosent fra 2020 til 2050 (Oljedirektoratet, 2022). Forskjellene skyldes ulike forutsetninger blant annet når det gjelder leteaktivitet og funnrate. En nedgang i olje- og gassutvinningen vil bety lavere utslipp, selv om det ikke er en en-til-en-sammenheng mellom utvinning og utslipp. Faktisk utvinning har gjennomgående overgått prognosene, og anslag for fremtidig utvinning har blitt justert opp blant annet fordi myndighetene har ført en aktiv politikk for leting og økt utvinning fra eksisterende felt, se figur 12.4. Direktoratets anslag tilsier at om lag halvparten av produksjonen om ti år vil komme fra prosjekter som per i dag ikke er besluttet gjennomført. Usikkerheten rundt slike anslag er dermed stor.

Forstørr bilde

Forløpene baserer seg på samme prisforutsetninger der prisen for olje fra 2030 er på 55 USD/fat, og for gass 5,85 USD/MMbtu. Banene tar dermed ikke utgangspunkt i ulike scenarioer for klimapolitikk eller andre faktorer som kan endre etterspørselen etter olje eller gass.

Kilde: Oljedirektoratet 2022

Forstørr bilde

Figuren viser at anslaget for utvinning frem mot 2030 har blitt justert opp for hver nye perspektivmelding som er fremlagt.

Kilde: Oljedirektoratet, Ressursrapport 2022

Det samlede fremtidige utvinningsnivået for olje og gass påvirkes i stor grad av politiske valg, først og fremst gjennom letepolitikken, beslutninger om utbygging av infrastruktur og skattepolitikken. Norsk olje- og gassutvinning er sterkt politisk regulert, men beslutninger om investering i ny utvinning er overlatt til petroleumsselskapene. Letepolitikken styres gjennom åpning av havområder for petroleumsvirksomhet etter petroleumsloven, fulgt av tildeling av utvinningstillatelser enten gjennom ordinære lisensrunder eller gjennom ordningen for tildeling i forhåndsdefinerte områder (TFO). Det er innenfor de forhåndsdefinerte områdene det foregår mest leteaktivitet i dag. Dersom det gjøres et drivverdig funn, må utbygging godkjennes gjennom behandling av Plan for utbygging og drift (PUD) og Plan for anlegg og drift (PAD). Skattesystemet for petroleumsvirksomheten er utformet med sikte på samsvar mellom bedriftsøkonomisk og samfunnsøkonomisk lønnsomhet. Staten tar en høy andel av avkastningen ved olje- og gassutvinning, men dekker også en tilsvarende høy andel av investeringskostnadene. Utformingen av skattesystemet og rammeverket for øvrig legger altså opp til at det er selskapene som vurderer risikoen og fatter beslutninger om investering i leting og utvinning, innenfor de rammene som letepolitikken og ressursforvaltningen etablerer.

En stor andel av antatt uoppdagede ressurser ligger langt fra eksisterende infrastruktur. Det var 93 felt i produksjon på norsk sokkel ved årsskiftet 2022/23. De fleste feltene er lokalisert i Nordsjøen (70), deretter Norskehavet (21) og dernest Barentshavet (2). Oljedirektoratet anslår at rundt halvparten av gjenværende ressurser på norsk sokkel er funnet per dags dato (Oljedirektoratet, 2022). Figur 12.5 viser at 60 prosent av anslåtte uoppdagede ressurser ligger i Barentshavet. Oljedirektoratet skriver i ressursrapporten for 2022 at uten større eksportkapasitet (for eksempel i form av rørledninger) er både påviste og uoppdagede gassressurser i Barentshavet av mindre interesse. Oljefelt vil også være krevende å bygge ut fordi petroleumsressurser under havbunnen inneholder både olje og gass slik at det fremdeles vil være behov for avsetningsmuligheter for gassen.

Forstørr bilde

Figuren viser at mens gjenværende ressurser i Nordsjøen og til dels Norskehavet hovedsakelig er reserver i eksisterende felt, er mesteparten av antatte ressurser i Barentshavet fortsatt uoppdagede. En stor del av disse ressursene er antatt å finnes i områder som i dag ikke er åpnet for petroleumsvirksomhet.

Kilde: Oljedirektoratets ressursrapport 2022

Petroleumsvirksomheten har store ringvirkninger i økonomien, men det er ulike syn på hva de vil være fremover. I 2020 var om lag 163 000 personer direkte eller indirekte sysselsatt i petroleumsnæringen, det vil si om lag 6 prosent av samlet sysselsetting i Norge (Hungnes et al., 2022). Næringen skaper arbeidsplasser mange steder i landet, og bidrar dermed til å gi grunnlag for spredt bosetting. Regjeringen skriver i en proposisjon til Stortinget i 2023 at næringen er høyproduktiv og teknisk avansert og dermed bidrar til teknologioverføringer og produktivitetsimpulser til andre sektorer på en måte som det ikke kan forventes at annen fremtidig industriell virksomhet vil ha. På den måten gir næringen grunnlag for utvikling av nye næringer (Olje- og energidepartementet, 2023a). Kompetansebehovsutvalget viser på den annen side til at høy aktivitet i olje- og gassnæringen kan bremse kompetanseoverføring til andre næringer fordi olje og gass sysselsetter mange personer i yrker som arbeidslivet generelt, inkludert nye energinæringer, vil ha behov for i den grønne omstillingen (Kompetansebehovsutvalget, 2023).

En stor del av Norges opprinnelige olje- og gassformue er allerede utvunnet og plassert i Statens pensjonsfond utland. Siden det finanspolitiske rammeverket i Norge skiller bruken av oljeinntektene fra opptjeningen, vil ikke den kommende nedgangen i petroleumsvirksomheten få direkte effekter på offentlige budsjetter, ut over skattenedgang som skyldes lavere aktivitet i tilknyttet virksomhet. Men lavere innbetaling til Statens pensjonsfond utland vil medføre at avsetningene til fondet gradvis blir mindre slik at veksten i fondet etter hvert stopper opp. Dette vil skje uavhengig av politiske beslutninger, men vil skje raskere med en brattere nedgang. I 2021 ble verdien av Statens pensjonsfond utland anslått til å være om lag tre ganger så stor som statens forventede fremtidige petroleumsinntekter (nåverdi av netto kontantstrøm), og om ti år anslås verdien av fondet å være åtte ganger større (se figur 12.6) (Finansdepartementet, 2021). Derfor er statsfinansene forholdsvis robuste overfor fall i olje- og gassinntektene, mens de er blitt stadig mer sårbare for fall i fondsverdien.

Forstørr bilde

Kilde: Perspektivmeldingen 2021

Norsk petroleumsvirksomhet vil spille en viktig rolle i norsk økonomi i mange år fremover, men virksomheten ventes ikke lenger å være en like stor vekstmotor frem mot og forbi 2030. Følgelig vil også den gunstige produktivitets- og lønnsutviklingen i resten av økonomien som følger av petroleumsaktiviteten trolig avta. Det kan ikke forventes at én ny enkeltnæring vil ta over som vekstmotor etter petroleumssektoren. At omfanget av petroleumsvirksomheten reduseres, vil derfor også bety en mer mangfoldig næringsstruktur. Lønnsomheten i fremtidig petroleumsvirksomhet vil påvirkes av kostnadsutviklingen, der ressursknapphet og modning av eksisterende felt vil trekke kostnadene opp, mens teknologiutvikling kan trekke i motsatt retning. Modning i teknologisk forstand vil normalt bidra til lavere kostnader og mer effektiv produksjon, mens et olje- og gassfelt som har produsert lenge kan gi høyere kostnader fordi det krever mer energi å utvinne petroleum når trykket i reservoaret gradvis faller. Klimapolitikken, både her hjemme og internasjonalt, vil også påvirke fremtidig lønnsomhet i petroleumsnæringen.

12.3 Lavere etterspørsel etter olje og gass

Parisavtalens mål gir liten eller ingen åpning for nye investeringer i fossil energi globalt. Ifølge FNs klimapanel må de globale utslippene av CO₂ kuttes til netto null rundt 2050 for å stanse oppvarmingen i tråd med Parisavtalens temperaturmål. Det er fortsatt bruk av petroleumsprodukter i scenarioer for lavutslippssamfunnet, men omfanget spriker og er sterkt avhengig av forutsetninger om teknologisk utvikling og kostnader. Det er likevel klart at planlagt utvinning globalt er høyere enn Paris-målene tillater. Ifølge FNs klimapanel vil allerede eksisterende fossil infrastruktur slippe ut mer klimagasser enn det gjenstående karbonbudsjettet for 1,5-gradersmålet dersom den står ut sin tekniske levetid (IPCC, 2022b). Fossile energireserver i felt som allerede er i produksjon eller under utbygging overstiger utslippsbudsjettet for 1,5 graders temperaturstigning (Trout et al., 2022). IEA sier i sitt scenario for hvordan 1,5-gradersmålet kan nås at ingen olje- og gassutvinning bør settes i gang ut over allerede eksisterende eller planlagte felt. Som vist i figur 12.7 vil planlagt utvinning av både kull, olje og gass frem mot 2040 langt overstige hva som er forenelig med Parisavtalens temperaturmål (SEI et al., 2021).

Forstørr bilde

Kilde: Stockholm Environment Institute med flere (SEI et al., 2021)

Hvordan olje- og gassutvinningen vil utvikle seg avhenger både av norsk politikk og av forhold utenfor Norge. En forventet global klimapolitikk med høyere karbonprising, strammere reguleringer av fossil energibruk og -utvinning og økt sirkularitet i økonomien vil, sammen med utvikling av ny teknologi, føre til en overgang til fornybare energikilder. Det vil igjen redusere verdens etterspørsel etter fossile brensler og dermed også prisene til oljeprodusentene. Fremtidig pris på olje påvirkes også av tilpasninger i tilbudet fra store oljeprodusenter, herunder oljekartellet OPEC. Olje og gass fra norsk kontinentalsokkel dekket i 2019 henholdsvis om lag 2 og 3 prosent av den globale etterspørselen. Nesten all gass som utvinnes i Norge eksporteres. Om lag 95 prosent blir transportert via rørledninger til andre land i Europa. Politikken som føres i Europa er derfor særlig viktig for hvordan etterspørselen etter norsk gass vil utvikle seg.

Etterspørselen etter olje vil falle med en ambisiøs global klimapolitikk, men det er ikke gitt at markedsutviklingen gir insentiver til gradvis omstilling i Norge. I en verden preget av ambisiøs klimapolitikk rettet mot forbruket av fossil energi, kombinert med velfungerende internasjonalt samarbeid, vil lønnsomheten i ny oljeutvinning være lavere enn i dag. Det vil gjøre nye investeringer i oljeutvinning mindre lønnsomt fra både et bedriftsøkonomisk og samfunnsøkonomisk perspektiv. I denne situasjonen vil konflikten mellom klimahensyn og petroleumspolitiske mål i Norge reduseres. Men med en mindre enhetlig og koordinert klimapolitikk globalt, kombinert med urolige markeder og internasjonal konflikt, kan oljeprisene og også gassprisene preges av brå skift og ustabilitet.

Brå skift i oljeprisen kan skape press på å innføre særordninger som er uheldige for en langsiktig omstilling. Slike særordninger vil bremse omstillingen av norsk oljevirksomhet og påvirke ressurstilgangen for omstillingen av samfunnet mer generelt. Brå endringer kan tolkes som midlertidige kriser, og det kan oppstå sterkt press for å opprettholde leting og investeringer gjennom gunstigere rammebetingelser for oljeselskapene. Da oljeprisen falt kraftig våren 2020 skapte dette press for å innføre særordninger som skulle opprettholde aktivitetsnivået i sektoren. En oljeskattepakke med gunstige ordninger for næringen ble vedtatt av Stortinget våren 2020. Disse ordningene har gitt utsikter til et svært høyt investeringsnivå i olje- og gassutvinning de nærmeste årene, og bidrar til å binde opp større ressurser i sektoren. Beregninger fra Rystad Energy viser at det i 2022 ble levert inn utbyggingsplaner som til sammen utgjør det største investeringsbeløpet i noe enkeltår i norsk petroleumshistorie, se figur 12.8. Oljeskattepakken og endringene i petroleumsskatteregimet som er gjennomført fører samtidig til reduserte skatteinntekter fra prosjektene (Finansdepartementet, 2023b). Nye tilfeller av brå prisfall de kommende tiårene kan gi tilsvarende politisk press som i 2020 for lettelser i skatter og avgifter. Utvalget mener det er viktig at det gis politiske signaler nå om at det ikke vil gis tilsvarende lettelser i lignende fremtidige situasjoner. En forventning om slike politiske pakker gir uheldige insentiver og gjør omstillingen vanskeligere både for petroleumsnæringen og andre næringer. Kompetansebehovsutvalget påpeker at usikkerhet om mulighetene for overføring av kompetanse fra olje- og gassektoren kan utgjøre en utfordring for å dekke kompetansebehov i nye energinæringer (Kompetansebehovsutvalget, 2023).

Forstørr bilde

Tallene viser år for godkjenning av PUD og ikke innleveringsår. For felt som har hatt flere utbyggingstrinn vil investeringene være inkludert i året da PUD for første utbyggingstrinn ble godkjent.

Kilde: Rystad Energy.

Etterspørselen etter gass vil ikke nødvendigvis gå ned like mye som for olje. Globale energimodeller spriker når det gjelder gassens rolle i lavutslippssamfunnet. Resultatene er svært avhengig av forutsetninger om utviklingen i fornybare energikilder og teknologi for karbonfangst og -lagring. I scenarioer som forutsetter begrenset fjerning av CO₂ fra luften reduseres gassbruken minst like kraftig som olje, mens reduksjonen er noe mindre dersom det forutsettes store mengder CO₂-fjerning (Achakulwisut et al., 2023). Etterspørsel etter norsk gass avhenger i stor grad av hvilken klima- og energipolitikk som føres i EU og europeiske land. På kort sikt har etterspørselen steget som følge av Russlands invasjon av Ukraina. Men bortfallet av russisk gass øker også presset på å fase ut gass i det europeiske energisystemet, så Norges rolle på lengre sikt er mer uavklart. I Europa brukes gass i dag til kraftgenerering (32 prosent), oppvarming av boliger/bygg (38 prosent) og industri (26 prosent) (Miljødirektoratet, 2022b). For å nå sine klimamål for 2030 viser EU til at det er behov for å redusere energibruk og omstille til utslippsfrie kilder i alle disse sektorene. Fornybar elektrisitetsproduksjon vil måtte dobles fra dagens nivå, mens olje- og gassforbruket vil måtte reduseres med henholdsvis 30 og 25 prosent fra 2015 til 2030. Etter Russlands invasjon av Ukraina og de sterke begrensningene på russisk gasstilførsel til Europa er EUs mål å forsere denne utviklingen. Russlands invasjon har også medført økt politisk ønske om å gjøre seg uavhengig av import av viktige varer som energi, råvarer og teknologi. EUs vitenskapelige klimaråd ser på ulike scenarioer mot et anbefalt utslippsmål på 90-95 prosent reduksjon fra 1990 for EU i 2040. De peker på at et felles utviklingstrekk for alle scenarioene er nesten fullstendig dekarbonisering av kraftproduksjonen innen 2040 gjennom utfasing av kull innen 2030 og utfasing av gasskraft uten fangst og lagring innen 2040. I tillegg forutsettes en kraftig økning i vind-, sol- og vannkraft og betydelig nedgang i import av fossil energi (European Scientific Advisory Board on Climate Change, 2023).

Utslippene knyttet til utvinning og bruk av naturgass kan reduseres kraftig ved at CO₂ skilles ut og gassen blir omgjort til blått hydrogen og ammoniakk. Dette forutsetter at teknologiløsninger og infrastruktur for fangst og lagring av CO₂ er tilgjengelig. Dersom slike løsninger innføres i stor skala, kan det bidra til å holde gassetterspørselen oppe. Fremtidig utvikling av disse teknologiene er usikker, og overdrevne forventninger til slike teknologier kan bidra til feilinvesteringer i videre olje- og gassutvinning og forsinket og/eller bråere omstilling til et lavutslippssamfunn. Nyere forskning indikerer også at lekkasjer av hydrogen kan gi store klimaeffekter (Sand et al., 2023). Etterspørselen etter blått hydrogen og ammoniakk vil være avhengig av at politikken støtter opp under etterspørselen, og det er ikke gitt at fossilbaserte utslippsfrie energibærere vil være det foretrukne valget.

Fordeling av olje og gass i ressursutvinningen kan i noen grad påvirkes.På kort sikt er norsk gass viktig for å bidra til energisikkerhet i Europa. Utvalget har bedt Olje- og energidepartementet om en vurdering av i hvilken grad det er mulig å påvirke fordelingen av olje og gass på ulike stadier i ressursforvaltningen (se elektronisk vedlegg). Petroleumsressursene i bakken inneholder både olje og gass, og mengden ressurser som kan utvinnes av hhv olje og gass avhenger blant annet hva slags utvinningsstrategi som velges. Basert på en geologisk kartlegging kan det sannsynliggjøres om et område i hovedsak inneholder gass eller olje, eller begge deler. Det vil imidlertid alltid være usikkerhet knyttet til slike vurderinger. I områder der det ikke er boret letebrønner, kan slik usikkerhet være betydelig. Siden oljeutvinning historisk har vært mer lønnsomt enn gassutvinning, har olje blitt prioritert både når det gjelder leting og utvinning. Ofte utvinnes oljen fra et reservoar før gassen, og ofte injiseres gass som følger brønnstrømmen tilbake i reservoaret, for å opprettholde trykket i reservoaret og dermed øke den samlede oljeutvinningen. Gassen vil da ofte utvinnes mot slutten av feltets levetid. På kort sikt vurderer Olje- og energidepartementet at det er mulig å øke uttaket av gass i de fleste felt uten at dette går på bekostning av oljeutvinningen over tid. Samtidig er økt gasseksport avhengig av at det er ledig kapasitet i eksportinfrastrukturen. På sikt vil en betydelig økning i gassuttaket bety redusert oljeutvinning.

Det er en diskusjon om tilbudet av fossil energi aktivt bør begrenses i tråd med klimamålene, eller om man skal satse på at markedene vil sikre tilstrekkelig reduksjon i planlagt utvinning. Flere forskningsbidrag innenfor statsvitenskap og politisk økonomi har vist hvordan politiske og økonomiske interesser og institusjoner som er knyttet til produksjon av fossil energi kan være en barriere mot at markedet sikrer effektiv omstilling (Aklin & Urpelainen, 2013; Cullenward & Victor, 2021; Lazarus & van Asselt, 2018; Mildenberger, 2020). Investeringer i fossil energiproduksjon skaper stiavhengighet og bidrar til å opprettholde maktforhold som gjør omstilling over tid vanskeligere. Utvalget inviterte et utvalg norske samfunnsforskere til å gi sine faglige perspektiver på maktforhold i norsk klimapolitikk. Petroleumsnæringens innflytelse i norsk politikk ble trukket frem av flere som en barriere mot omstilling i Norge (Gulbrandsen & Handberg, 2023).

Klimapolitikk er i de fleste land rettet mot etterspørselssiden, men noen land har også politikk rettet mot utvinning av fossil energi.Tyskland lovfestet i 2020 at kullutvinning og kullkraftproduksjon skulle fases ut innen 2038. Årstallet ble senere fremskyndet til 2030. Som følge av krigen i Ukraina besluttet regjeringen at enkelte kullkraftverk skulle holdes åpne av hensyn til beredskap, og kullutvinning fikk tillatelse til å utvide. Målsetningen om utfasing innen 2030 ligger likevel fast. Noen land har også vedtatt en styrt nedtrapping av olje- og gassutvinning som et supplement til ordinære mål for reduserte klimagassutslipp. Land som Danmark, Frankrike, Irland og New Zealand, og delstater som California og Quebec, har etablert mål om utfasing av eksisterende olje- og gassutvinning eller forbud mot ny virksomhet som en del av sin klimapolitikk. Det er også fremmet forslag om en internasjonal avtale eller andre former for internasjonalt samarbeid for å begrense utvinningen av fossil energi (Asheim et al., 2019; Newell & Simms, 2020). I USA innførte president Joe Biden i 2021 en midlertidig stans i tildeling av nye lisenser og produksjonstillatelser på føderalt land for å kunne revurdere rammevilkårene for petroleumsutvinning av klimahensyn. Stansen ble opphevet i 2022, og erstattet av en ny praksis som prioriterer utvinning i nærheten av eksisterende infrastruktur og inkluderer mer omfattende vurderinger av klimaeffektene av ny petroleumsvirksomhet (Det hvite hus, 2021; US DOI, 2022).

Den globale effekten av ensidige tiltak for å begrense tilbudet av fossil energi er usikker. Den direkte, markedsmessige effekten av å redusere produksjonen av en vare vil være at prisen går opp og at forbruket reduseres. Analyser av direkte markedseffekter viser at redusert norsk oljeutvinning vil bidra til en viss reduksjon i globalt oljeforbruk (Fæhn et al., 2017; Rystad Energy, 2023). Den samlede klimaeffekten avhenger av hvor stor andel som forutsettes erstattet og om denne oljen produseres med høyere eller lavere utslipp enn på norsk sokkel. Oljemarkedet er globalt og til dels preget av oligopol på tilbudssiden, og effekten av redusert norsk oljeutvinning avhenger særlig av hvordan store aktører som OPEC reagerer. Når det gjelder gass kan markedseffekten av redusert utvinning være både positiv og negativ for klimaet, avhengig av hva gassen erstattes med. På kort sikt peker analyser på en positiv klimaeffekt av gassutvinning fordi gassen fortrenger kullkraft (Rystad Energy, 2023). Den positive effekten forsterkes av at norsk gass gjennomgående produseres med relativt lave utslipp. På lengre sikt er effekten svært avhengig av utviklingen i global energibruk og klimapolitikk. Det er bred enighet om at klimaeffekten av redusert utvinning øker dersom flere produsentland samarbeider om gjennomføringen (Asheim et al., 2019).

Dersom mange aktører fortsetter å investere i fossil energiutvinning ut fra isolerte vurderinger av de direkte markedseffektene til hver enkelt utbygging, vil det være risiko for at man samlet sett overinvesterer i ny infrastruktur for utvinning, transport og bruk av fossil energi. Det kan bidra til en innlåsingseffekt som forsinker omstillingen i energisystemene og gjør det vanskeligere å trappe ned virksomheten eller omstille seg bort fra den på lengre sikt. Store investeringer og et høyt antall sysselsatte i sektoren kan også gjøre det vanskeligere for nye næringer å etablere seg eller gi mindre rom for gjennomføring av ønskelige klimatiltak, jf. også vurderingene til Kompetansebehovsutvalget.

Norske beslutninger om fremtidig utvinning av olje og gass kan gi sterke politiske signaler om hvilken retning man ønsker energisystemet skal utvikle seg i. Ved siden av direkte markedseffekter kan tiltak for å begrense olje- og gassutvinning ha politiske effekter som er vanskelige å tallfeste. Norge er nå Europas største leverandør av gass. I kraft av denne rollen har Norge en sterk påvirkning på energipolitiske vurderinger i EU. Hvilke signaler Norge sender om fremtidig utvinning av olje og gass kan dermed ha effekt også for andre aktørers langsiktige prioriteringer. Et signal fra Norge om omstilling i petroleumsnæringen vil for eksempel kunne gjøre det politisk vanskeligere for andre land å øke sin utvinning av fossil energi, og styrke viljen til å satse på alternativer. En fortsatt sterk satsing på fossil energiutvinning kan gjøre Norge utsatt for internasjonal kritikk.

De siste årene har det vært en økning av såkalte «klimasøksmål» både nasjonalt og internasjonalt, og flere av disse er knyttet til utvinning av petroleumsressurser. Norge er blant annet klaget inn for den europeiske menneskerettighetsdomstolen for å ikke gjøre nok for å redusere klimagassutslipp fra blant annet petroleumssektoren. Nasjonalt har Høyesterett også behandlet et søksmål om tildeling av letelisenser var i strid med Grunnlovens § 112 om retten til miljø. Høyesterett kom til at vedtaket ikke var ugyldig, men var tydelige på at staten har en rett og plikt til å ikke godkjenne plan for utbygging og drift (PUD) dersom hensynet til klima og miljø tilsier det. I august 2023 gikk Greenpeace og Natur og Ungdom til nytt søksmål mot staten fordi de mener staten har brutt Høyesteretts krav ved å ikke utrede klimakonsekvensene ved godkjenning av tre olje- og gassfelt i Nordsjøen.

Å redusere leting og utvinning nå er ikke ensbetydende med at ressursene er tapt. Selv om en del ressurser kan være tidskritiske å utvinne fordi de er avhengige av å kobles til eksisterende infrastruktur med begrenset levetid, vil andre ressurser fortsatt være utvinnbare på et senere tidspunkt. Det vil derfor alltid være en mulighet å vurdere utvinning av disse ressursene på nytt om det skulle vise seg at teknologiutvikling har gjort olje- og gassutvinning forenlig med et fremtidig lavutslippssamfunn. Skulle dette vise seg å bli tilfellet, kan verdien på olje og gass som har blitt liggende i bakken være høy. Generelt vil det ha en høy verdi å spare en ressurs til senere bruk når fremtiden er usikker. En pause i utvinningen gir altså en opsjonsverdi for ressursene på norsk sokkel som bør tas med i vurderingen av samfunnsøkonomiske konsekvenser av norsk petroleumspolitikk.

En verden som ikke går i retning av sterkere klimapolitikk og med fortsatt høy etterspørsel etter olje og gass vil forsterke dilemmaene knyttet til norsk petroleumspolitikk. Med høy etterspørsel og tilsvarende høy lønnsomhet i petroleumsvirksomheten vil det være sterke insentiver for fortsatt høye investeringer i leting og utvinning på norsk sokkel. En slik situasjon vil forsterke et dilemma som også har etiske og moralske dimensjoner: Skal vi videreføre høyest mulig utvinning for å møte global etterspørsel og dra nytte av inntektene ved dette, eller skal vi forholde oss til vår rettferdige andel av det globale ansvaret og det norske målet om omstilling, og basert på det redusere utvinningen? Forvaltningen av felles ressurser kan baseres på etiske prinsipper for rett handling, slik for eksempel forvaltningen av Statens pensjonsfond Utland gjør når det gjelder investeringer med negative konsekvenser for helse, miljø og menneskerettigheter. På den annen side kan det norske samfunnets kostnader ved en slik tilnærming bli store, og de direkte klimaeffektene små, dersom olje- og gassetterspørselen holder seg høy.

Tidsperspektivet gjør dette dilemmaet enda mer krevende. Verken svak klimapolitikk eller høy etterspørsel etter olje og gass vil nødvendigvis vare evig. Det kan være en beskrivelse av situasjonen på et bestemt tidspunkt, men situasjonen kan være en annen på et senere tidspunkt. Norges valg i en slik situasjon kan påvirke hvordan verden utvikler seg videre. Samtidig vil valgene Norge tar for olje- og gassnæringen gi betydelig stiavhengighet, slik at man blir bundet til et valg som senere kan vise seg å ikke være det mest hensiktsmessige, se boks 3.3 om stiavhengighet.

12.4 En fremtid uten olje og gass

Petroleumspolitikken må legges om dersom Norge skal bli et lavutslippssamfunn i 2050 og bidra til Parisavtalens temperaturmål. Det er utvalgets vurdering at Norge må redusere omfanget av petroleumsutvinningen mot 2050 mer enn det som ligger i dagens forventninger. Dette er viktig for å unngå at petroleumssektoren legger beslag på ressurser, inkludert karbonbudsjettet, som trengs til omstilling i andre sektorer, og for å forberede norsk næringsstruktur på et globalt energisystem som er i tråd med Parisavtalens mål. Utvalget viser til at ifølge FNs klimapanel må de globale utslippene av CO₂ kuttes til netto null rundt 2050 for å stanse oppvarmingen i tråd med Parisavtalens temperaturmål. IEA sier i sitt scenario for hvordan 1,5 grader målet kan nås at ingen olje- og gassutvinning bør tillates igangsatt ut over allerede eksisterende eller planlagte felt. OECD anbefaler Norge å forberede seg på en fremtid uten olje og gass (OECD, 2022). Utvalget støtter denne vurderingen.

Petroleumspolitikken må tilpasses klimapolitiske målsetninger.Som alle andre politikkområder må også petroleumspolitikken utformes i tråd med målet om at de norske utslippene skal være innenfor utslippsbudsjettet på 2,5-5 millioner tonn CO₂-ekvivalenter dersom Norge skal nå klimamålet i 2050. Som utvalget har vist i kapittel 3 er det begrenset rom for utslipp fra petroleumsvirksomheten i 2050. Selv med elektrifisering og bruk av karbonfangst og -lagring for å redusere utslippene knyttet til utvinning av petroleum vil det være betydelige utslipp så lenge det er aktivitet i næringen. Det er vanskelig å se for seg at det er mulig å fjerne helt utslipp fra blant annet lekkasjer, fakling, lasting og lossing av petroleum, prosessanlegg og leting. Derfor er det særlig viktig å vurdere aktivitetsnivået i denne sektoren. Jo høyere aktivitetsnivået i petroleumsvirksomheten er i 2050, desto mer må andre sektorer kutte. Petroleumsutvinningen vil reduseres mot 2050 uavhengig av politikk, men med myndighetenes vurderte ressurstilgang fremover vil virksomheten likevel i 2050 legge beslag på en svært stor del av utslippsbudsjettet. Det gjelder også selv om virksomheten baseres på bruk av utslippsfri kraft.

Å legge til rette for et høyt aktivitetsnivå i petroleumsvirksomheten frem mot 2050 innebærer å båndlegge ressurser som det vil bli knapphet på i omstillingen til lavutslippssamfunnet. Både EUs og Norges klimamål tilsier at all olje- og gassutvinning må drives med utslippsfri energi innen 2050. Det betyr bruk av kraft fra land, bioenergi, havvind eller eventuelt gasskraft med karbonfangst og -lagring. Som nevnt over vil virksomheten likevel medføre en del utslipp som ikke kan fjernes med elektrifisering. Høy lønnsomhet knyttet til utvinning av en verdifull ikke-fornybar ressurs gjør at petroleumsvirksomheten tiltrekker seg både kapital og arbeidskraft. Kompetansebehovsutvalget fremhever at kompetanseknappheten i det norske arbeidsmarkedet forsterkes av grønn omstilling (Kompetansebehovsutvalget, 2023). Videre leting etter olje- og gassressurser legger dermed opp til at både kraft, mulighet for fortsatte klimagassutslipp og ikke minst kompetanse og arbeidskraft prioriteres til petroleumsvirksomheten fremfor andre næringer i et 2050-perspektiv. En slik prioritering kan begrunnes med at man forventer at petroleumsvirksomheten fortsatt vil kunne gi betydelige inntekter til samfunnet, eller at det er viktig for å opprettholde virksomhet i næringer som leverer varer og tjenester til petroleumssektoren. Samtidig vil dette være et valg med betydelig risiko for en bråere og vanskeligere omstillingsprosess. Å legge til rette for videre utvikling av olje- og gassvirksomheten er altså et veivalg som har konsekvenser for andre samfunnssektorer og oppbygging av nye næringer, og dette må tydeliggjøres i politiske prosesser.

Dagens petroleumspolitikk legger til rette for et høyt aktivitetsnivå. Utvalget viser til at Norge gjennom oljeskattepakken har lagt til rette for et svært høyt aktivitetsnivå de nærmeste årene. Mens investeringene på globalt nivå har vært på en nedadgående trend de siste årene, har Norge hatt det mest stabile investeringsnivået globalt (Rystad Energy, 2021). Slik figur 12.8 viser, ble det i 2022 levert inn utbyggingsplaner med samlede investeringer på 270 milliarder kroner, det største samlede investeringsbeløpet i leverte planer i noe enkeltår i norsk petroleumshistorie. Det vil gi et høyt aktivitetsnivå i årene som kommer.

I dag vurderes klimaeffektene av norsk olje- og gassutvinning på en lite helhetlig og systematisk måte.De siste tiårene har den typiske ledetiden fra lisenstildeling til feltåpning ligget mellom 10 og 13 år (se Menon Economics, 2023, for en nærmere gjennomgang). Deretter kan feltets levetid være på 20–30 år eller mer. Dermed tar man beslutninger i dag som skal avveies mot forventninger til klimapolitikken over et tidsrom som strekker seg langt forbi 2050. Likevel er klimahensyn i begrenset grad innarbeidet i disse beslutningene, se figur 12.9. I letepolitikken gjøres det ingen vurderinger av klimaeffekter eller av hvilken betydning langsiktige klimamål bør ha for ressursforvaltningen på norsk sokkel. Når det gjelder utbygging av nye felt, slo Høyesterett i 2020 fast at klimakonsekvensene ved forbrenning av utvunnet olje og gass må konsekvensutredes. Etter dette har Olje- og energidepartementet innført en ny praksis med å beregne forbrenningsutslipp i forbindelse med behandling av nye feltutbygginger (PUD). Ingen tilsvarende beregninger gjøres ved etablering av ny infrastruktur som rørledninger (PAD). Samlede forbrenningsutslipp fra fremtidig norsk olje- og gassutvinning henger imidlertid sammen med det samlede utvinningsnivået. Dette påvirkes i større grad av letepolitikken og beslutninger om betydelige infrastrukturinvesteringer for eksport. Det bør derfor gjøres klimavurderinger også i letepolitikken og ved større infrastrukturinvesteringer. Utvalget mener at krav til klimahensyn i forvaltningen av petroleumsressursene bør forankres som et overordnet hensyn i petroleumsloven og tilhørende regelverk, og innarbeides systematisk i beslutningsprosesser på alle stadier av virksomheten, fra åpning av havområder, nominasjon, tildeling og fornyelse av lisenser, til behandling av PUD, PAD og øvrige beslutninger som har betydning for fremtidig produksjon og infrastruktur.

Forstørr bilde

Tidsangivelsene angir spennet i median-ledetider for de siste tre tiår, basert på beregninger utført for Klimautvalget 2050 (Menon Economics, 2023). Systematiske vurderinger av klimahensyn er i dag bare innarbeidet på ett punkt, mot slutten av prosessen.

Kilder: Klimautvalget 2050. Tidslinje basert på Menon Economics (2023).

Petroleumspolitikken må utvikles i tråd med et helhetlig perspektiv på omstillingen av norsk økonomi og næringsliv. Klimapåvirkningen av norsk olje- og gasseksport kan ikke reduseres til et spørsmål om brutto eksporterte utslipp eller netto markedseffekter av å øke eller redusere norsk utvinning isolert sett. Vurderinger av fremtidig virksomhet må også inkludere hvordan beslutninger om ny infrastruktur vil påvirke videre aktivitet i petroleumsvirksomheten og i andre virksomheter, og de politiske signalene Norge sender ved å utvide petroleumsvirksomheten til nye områder eller ved å begrense den. Vurderingen må sees i lys av at en treg omstilling av olje- og gassvirksomheten vil bremse omstillingen av norsk økonomi og næringsliv, mens en styrt nedtrapping vil gi større rom for nye næringer og fremskynde omstillingen av økonomien.

Norge er bedre rustet enn de fleste oljeproduserende land til å håndtere en omstilling bort fra olje- og gassutvinning. Som illustrert i figur 12.10 er Norge mindre ensidig avhengig av olje- og gassutvinning for offentlige inntekter enn de fleste andre større produsenter av fossil energi. Et høyt inntektsnivå, høyt utdanningsnivå og stor akkumulert finanssparing i Statens pensjonsfond utland gjør oss også godt rustet til å håndtere omstillingen sammenliknet med mange andre produsentland.

Forstørr bilde

På x-aksen viser figuren hvor stor andel av statens inntekter som kommer fra oljevirksomhet, som et mål på hvor avhengig staten er av oljesektoren. På y-aksen viser figuren brutto nasjonalprodukt per innbygger som et mål på økonomisk kapasitet til omstilling.

Kilde: Muttitt og Kartha (2020)

Norske myndigheter har allerede bidratt til at nye verdikjeder er under utvikling på norsk sokkel.Regjeringen etablerte Langskipprosjektet i 2020, et fullskala CO₂-håndteringsprosjekt som dekker hele verdikjeden og som skal demonstrere fangst av CO₂ fra industrielle kilder, transport og sikker lagring av CO₂. Infrastrukturen og verdikjeden som ble etablert med prosjektet skal bidra til at industri i andre land skal kunne fange og eksportere CO₂ for lagring i det norske lageret. Det norske lageret og transportløsningen, Northern Lights, er utviklet som et samarbeid mellom Equinor, Shell og TotalEnergies. Northern Lights skal i første fase kunne ta imot og lagre 1,5 millioner tonn CO₂ årlig innen 2024, men røret fra landanlegget ut til reservoaret er dimensjonert for 5 millioner tonn for å gjøre det mulig å skalere opp. Northern Lights er i dialog med mange industriaktører i Europa om lagring av CO₂. Utviklingen av CCS har fått drahjelp fra EU gjennom Kommisjonens forslag til et direktiv for netto nullutslipp fra industrien hvor Kommisjonen foreslår å sette et mål om årlig injeksjonskapasitet i EU på nær 50 millioner tonn CO₂ hvert år innen 2030. Konkraft, et samarbeid mellom interesseaktører på norsk sokkel, hevder i en statusrapport fra 2023 at dersom lagringskapasiteten skaleres opp raskt og alle ambisjoner knyttet til tildelte lagringslisenser skulle realiseres vil mellom 40 og 50 millioner tonn kunne lagres hvert år på norsk sokkel fra 2030 (se figur 12.11). Et lite fåtall av disse prosjektene er besluttet i dag (Konkraft, 2023). Equinor og det tyske selskapet Wintershall Dea vurderer mulighetene for å bygge en CO₂-rørledning mellom Norge og Tyskland innen 2032. Den skal kunne transportere 20 til 40 millioner tonn CO₂ i året for lagring på norsk sokkel.

Forstørr bilde

Kilde: KonKraft (2023)

Etableringen av infrastruktur for transport og lagring av CO₂ på norsk sokkel gjør det også mulig å produsere blått hydrogen. Blått hydrogen produseres ved å omgjøre naturgass til hydrogen, samtidig som CO₂-utslippene fra prosessen fanges og lagres. Denne konverteringen er svært energikrevende. Det er foreløpig få prosjekter i gang på norsk sokkel, men denne teknologien kan gjøre norsk eksport av gass til Europa mer i tråd med de langsiktige klimamålene til EU. Gassco og industrielle partnere i Norge og Tyskland utreder sammen mulighetene for storskala transport av hydrogen fra Norge til Tyskland. EU har sendt et tydelig politisk signal om at gassen skal være utslippsfri på sikt, blant annet gjennom et vedtak om at langsiktige kontrakter for naturgass uten karbonfangst og -lagring må avsluttes senest i 2049. Samtidig er blått hydrogen kontroversielt i Europa, blant annet fordi hydrogen basert på naturgass og karbonfangst og -lagring også vil ha utslipp. Lekkasjer av hydrogen gir også klimaeffekter (Sand et al., 2023). I tillegg krever fremstillingen store mengder energi. Fremtidig etterspørsel etter blått hydrogen vil være avhengig av utvikling i teknologi og politikk som er usikker.

Kompetanse fra olje og gass kan være viktig for videre utvikling av havvind. Det meste av havvind som bygges ut i verden i dag er bunnfaste installasjoner. Utvikling av flytende installasjoner gjør det mulig å utnytte større havområder. Her kan kompetanse fra olje og gass være nyttig. Hywind Tampen utvikles av Equinor og er foreløpig verdens største flytende havvindpark (Konkraft, 2023).

Samarbeid med EU om ny teknologi kan bli viktig for omstillingen av norsk sokkel. Både norske myndigheter og selskaper på norsk sokkel samarbeider i stadig tettere grad med aktører i Europa. Norge og EU blitt enige om tettere samarbeid om klima og energi, og både norske myndigheter og aktører på norsk sokkel samarbeider med aktører i flere europeiske land om utslippsreduserende prosjekter.

Utviklingen etter oljeprisfallet i 2014-2016 viste at virksomhetene tilknyttet petroleumsvirksomheten er omstillingsdyktige. Leverandørbedriftene leverer også til andre næringer enn petroleumsnæringen og har kompetanse som kan være overførbar til andre sektorer. Arbeidsmarkedet i Norge er dessuten fleksibelt. Mange som opplever at arbeidsplasser legges ned, vil finne en arbeidsplass andre steder i økonomien. Det kan likevel innebære negative konsekvenser for den enkelte for eksempel hvis en ny arbeidsplass har lavere lønn eller ligger et annet sted. For bedrifter som har spesialisert seg på leveranser til petroleumsnæringen, kan omstillingen bli krevende. Omstilling skjer ofte til beslektede næringer. Det finnes mange beslektede næringer til olje og gass hvor kunnskapen kan bli tatt i bruk. Samtidig indikerer utviklingen hittil at aktiviteten i andre næringer først øker når aktiviteten i petroleumsnæringen dempes. Dette illustreres i figur 12.12, som viser olje- og gassleverandørenes aktiviteter i havvind i lys av svingninger i oljemarkedet.

Forstørr bilde

Kilde: Mäkitie m.fl. (2019)

Når den forventede nedgangen i petroleumsindustrien frem mot 2050 legges til grunn, er det sannsynligvis begrensede samfunnsmessige kostnader ved å fremskynde nedtrappingen. SSB analyserte i 2020 virkningene av å stoppe tildeling av nye letelisenser til petroleumsindustrien (Aune et al., 2020). Dette vil føre til at petroleumsinvesteringene faller mer enn forventet ved en videreføring av dagens politikk. Men siden effektene kommer et stykke ut i tid og på et tidspunkt hvor oljenæringen allerede betyr mindre for norsk økonomi enn i dag, er de makroøkonomiske effektene av dette tiltaket gjennomgående små. På det meste faller BNP i Fastlands-Norge med en halv prosent i forhold til referansebanens nivå. Reallønn og konsum vokser noe mindre enn i referansebanen, men nedgangen er beskjeden i forhold til den veksten som uansett ventes frem mot 2050.

12.5 En pause for å stake ut veien videre

Utvalget anbefaler at regjeringen utarbeider en strategi for sluttfasen av norsk petroleumsvirksomhet.Gitt utvalgets vurdering om at Norge må redusere omfanget av petroleumsutvinningen mot 2050 mer enn det som ligger i dagens forventninger, mener utvalget at det er hensiktsmessig å utarbeide en strategi for sluttfasen av norsk petroleumsvirksomhet. Utvalgets utgangspunkt for en slik strategi er anbefalinger om begrensninger på letevirksomheten og mer restriktive rammevilkår for ny og eksisterende produksjon. Disse er omtalt i avsnitt 12.6.

En samlet strategi for hvordan petroleumspolitikken kan utvikles i tråd med Norges klimapolitiske forpliktelser kan gjøre det lettere å unngå feilinvesteringer og gjøre omstillingen mer forutsigbar for bedrifter og arbeidstakere. En slik strategi bør baseres på en bred vurdering av hva som er hensiktsmessig bruk av knappe ressurser, muligheter for å fremme omstilling basert på kompetansen i sektoren, og hvordan statens rolle som eier bør tilpasses sektorens reduserte betydning over tid. En samlet strategi kan gjøre det lettere å møte brå endringer i næringen på en måte som fremmer omstillingen til et lavutslippssamfunn. Strategien bør vurdere ulike virkemidler og konsekvenser av disse både for kraft fra land, andre utslippsreduserende tiltak og begrensninger på leting og utvinning.

Utvalget anbefaler at Regjeringen legger frem en slik strategi for Stortinget. Det er viktig at relevante samfunnsinteresser får medvirket i utarbeidelsen av kunnskapsgrunnlaget, og at bred kompetanse på klimapolitikk, fremtidige energimarkeder og industriell omstilling involveres i arbeidet.

Beslutninger om videre utvikling på norsk sokkel bør ikke tas før en slik strategi foreligger. Før man kan vurdere en endelig detaljert innretning på rammevilkårene for petroleumsvirksomheten i tråd med omstillingen til lavutslippssamfunnet, er det viktig å vurdere både hvilke innstramminger i rammebetingelsene som er hensiktsmessige og konsekvensene av disse. Samtidig er det viktig ikke å forskuttere utfallet av disse vurderingene og å unngå at det skapes insentiver til å raskt å fremme nye prosjekter før det eventuelt tas beslutninger om å begrense videre leting og utvinning på sokkelen. Utvalget tilrår derfor at det ikke tas beslutninger som bidrar til at det investeres i ny aktivitet inntil en samlet strategi er ferdigstilt. Det innebærer midlertidig stans i nye tillatelser til leting eller utvinning (PUD), at det ikke gis tillatelser til anlegg og drift (PAD) og at det ikke tas beslutninger om elektrifisering.

Dagens aktivitetsnivå på norsk sokkel gjør at det er forsvarlig å innføre en tenkepause nå. På grunn av oljeskattepakken som ble gitt i 2020 ligger det uansett an til et svært høyt investeringsnivå i olje- og gassutvinning på norsk sokkel de nærmeste årene. Dermed vil en pause i beslutninger om leting og investeringer som ikke er direkte knyttet til eksisterende installasjoner ikke utfordre europeisk energisikkerhet.

12.6 En retning mot lavutslipp

12.6.1 Letepolitikk

Olje og gass som det letes etter i dag vil gi utslipp langt frem i tid. Både politisk styring og selskapenes risikovurderinger kompliseres av den lange tidshorisonten for investeringer i olje- og gassektoren. Fra et område åpnes for petroleumsvirksomhet, via tildeling av utvinningslisenser, leting, funn, feltutvikling og til utvinningsstart kan det typisk gå mellom 10 og 15 år. Større funn kan deretter være grunnlag for utvinning av olje og gass i 30-50 år eller enda lenger (se figur 12.9). Ekofiskfeltet, det første feltet som startet utvinning på sokkelen i 1971, kan fortsatt være i produksjon i 2050. Dagens beslutninger i letepolitikken vil derfor påvirke petroleumsutvinningen langt forbi 2050. På kortere sikt, de neste 10-20 årene, bestemmes utvinningsnivået først og fremst av utvinningen fra eksisterende felt, der beslutninger om videre drift ikke avhenger av investeringskostnadene, men driftskostnadene.

Utvalget anbefaler at strategien for sluttfasen av norsk petroleumsvirksomhet ikke tillater bygging av ny infrastruktur som binder oss til utslipp mot og forbi 2050. Det betyr blant annet at man avstår fra ny gassinfrastruktur i Barentshavet. Figur 12.13 viser at det per i dag ikke eksisterer infrastruktur for gasseksport, med unntak av Melkøya, nord for Norskehavet. Petroleumsutvinningen i Norge er svært kapitalintensiv i utbyggingsfasen, og det er svært store investeringer knyttet både til installasjonene som utvinner petroleum og til ulike eksportløsninger for olje og gass som rørledninger. I modne områder på sokkelen kan nye funn og mindre ressurser lettere utnyttes, ettersom det allerede eksisterer infrastruktur slike ressurser kan kobles på. Investeringsbehovet er derfor mye mindre for slike ressurser i modne enn i umodne områder med lite utbygd infrastruktur. Petroleumsmyndighetene har gjerne gitt føringer for eksportløsninger som har tatt høyde for at flere ressurser kan knytte seg til på et senere tidspunkt. Dette har vært fornuftig i et samfunnsøkonomisk perspektiv, men betyr også at beslutninger om infrastrukturinvesteringer i umodne områder gjør senere eventuelle funn mer lønnsomme enn de ellers ville vært. En viktig del av en samlet klimastrategi for petroleumspolitikken vil derfor være å vurdere innretning og rammer for infrastrukturinvesteringer fremover.

Forstørr bilde

Illustrasjonen viser at det ikke eksisterer infrastruktur for gasseksport, med unntak av Melkøya, nord for Norskehavet.

Kilde: Oljedirektoratets ressursrapport 2022

Utvalget anbefaler også at strategien innebærer permanent stopp i letevirksomhet uten direkte tilknytning til eksisterende infrastruktur. Utvalget mener at det ikke er ønskelig å etablere infrastruktur i nye områder som binder oss til utslipp mot og forbi 2050, jf omtale ovenfor. Det gir da også liten mening å lete i slike områder. Dersom det skal åpnes for videre letevirksomhet bør den begrenses til etablerte områder der det er mulig å utvinne gassressurser med nærhet til aktuelle markeder, heller enn å binde opp knappe samfunnsressurser i utvikling av petroleumsvirksomhet i områder med lite eksisterende infrastruktur og usikkerhet om fremtidige funn. Det vil innebære en stopp i tildeling av lisenser uten umiddelbar nærhet til eksisterende infrastruktur, og at tildelte lisenser i slike områder ikke fornyes.

Stopp i letevirksomhet uten direkte tilknytning til eksisterende infrastruktur er et naturlig skritt på veien mot avvikling av all videre leting. Det kan være hensiktsmessig å opprettholde muligheten for videre leting der funn kan knyttes direkte til eksisterende felt, da slike ressurser ofte vil kunne bygges ut relativt raskt ved å knyttes til eksisterende infrastruktur og dermed med lavere utslipp. Særlig gassressurser som kan utvikles og produseres de nærmeste årene kan være et verdifullt bidrag til å redusere Europas avhengighet av russisk gass. En full stans i tildeling av leteareal vil sende et sterkere politisk signal, men samtidig ha større og mer uforutsigbare økonomiske konsekvenser. Slike avveiinger bør gjøres i forbindelse med utarbeidelsen av den helhetlige strategien utvalget anbefaler.

12.6.2 Eksisterende produksjon

De fremtidige rammevilkårene for petroleumsvirksomheten bør gjøres mer restriktive for å begrense utslipp og utvinning fra eksisterende felt. Rammevilkårene kan endres gjennom skattepolitikken for utvinning fra eksisterende felt, fra planlagte felt, eller fra lisenser som allerede er tildelt, men hvor aktivitet ikke har startet ennå. Videre kan man skjerpe miljø- og klimakravene som ligger til grunn for godkjenning av utbygging og drift. Dette vil heve kostnadsnivået, og bidra til at færre nye felt blir besluttet utbygd. Det kan for eksempel stilles krav til at felt må stenge når utvinningen faller under et visst nivå eller når energibruken per utvunnet enhet øker over et visst nivå. Petroleumsloven åpner for dette, men det er ikke gjort før og vil kunne være krevende både juridisk og politisk. Økonomiske virkemidler kan ha tilsvarende effekt og vil ikke være juridisk krevende å innføre. Myndighetene kan også være mer restriktive i å tillate eller gi insentiver til prosjekter for økt utvinning. Det vil kunne føre til raskere utfasing av marginale olje- og gassfelt fordi det ofte er behov for slike tiltak for å få ressursene ut (Gavenas et al., 2015).

Det bør ikke være et selvstendig mål å øke utvinningsgraden fra eksisterende felt der dette gir høye utslipp eller høyt kraftforbruk. Staten har til nå tatt en aktiv rolle i å forlenge og øke utvinningen fra eksisterende felt gjennom å øke utvinningsgraden. Dette skjer både gjennom støtte til teknologiutvikling, gjennom skattesystem og direkte tilskudd, og gjennom PUD-behandling og dialog med oljeselskapene i lisensstyrene. Ifølge Oljedirektoratets tildelingsbrev er et av direktoratets delmål å særlig følge opp økt utvinning, effektive områdeløsninger og realisering av tidskritiske ressurser. Delmålet er inkludert under det overordnede målet om å arbeide for samfunnsøkonomisk lønnsom utvinning av petroleum. Direktoratet skriver i sin årsrapport at dette delmålet følges opp ved at direktoratet arbeider for å sikre høyest mulig utvinning fra et felt og følger opp potensialet for økt utvinning i alle faser i arbeidet med å følge opp utvinningstillatelser. Offentlige myndigheter bør ikke være pådrivere for å økt utvinning, effektive områdeløsninger og realisering av tidskritiske ressurser ut over det selskapene finner kommersielt interessant eller som er samfunnsøkonomisk lønnsomt.

Med en stigende pris på utslipp vil petroleumsutvinningen bli mindre lønnsom.Prisen for utslipp fra olje og gass vil øke på grunn av et strammere europeisk kvotemarked og økende CO₂ -avgift på norsk sokkel. Da vil det bli krevende for de mest utslippsintensive feltene å holde seg konkurransedyktig. Utslippene per produsert enhet øker når et olje- og gassfelt har lite ressurser igjen å hente ut. Det skyldes at det naturlige trykket i reservoaret faller og mer og mer vann kommer opp sammen med oljen. Da krever det mer energi å utvinne oljen. Denne fasen kalles gjerne «halefasen» for utvinning av olje og gass, og vil avsluttes tidligere dersom prisen for CO₂ er høy (Szulecki, 2021).

En utvinningsavgift er en alternativ måte å prise utslipp på som er mer rettet mot aktivitetsnivået enn utslippsnivået ved en installasjon. Klimaomstillingsutvalget i 2020 foreslo en produksjonsavgift hvor det var mulig å få fritak eller refusjon av avgiften der det kunne dokumenteres at petroleumsproduktene bidrar til utvikling av utslippsfrie løsninger (Klimaomstillingsutvalget, 2020). Utvalget anbefalte også at netto proveny fra avgiften skulle øremerkes til tiltak som har som hovedformål å omstille norsk sokkel mot å levere nullutslippsløsninger. En slik avgift er tenkt knyttet til den globale klimabelastningen ved norsk oljevirksomhet. Avhengig av hvor høy avgiften settes, kan en slik avgift redusere lønnsomheten i petroleumsprosjekter og gi lavere skatteinntekter til staten. Regjeringen har forpliktet seg til å utrede en omstillingsavgift på utvinning av olje og gass. Dette tiltaket bør også vurderes i en strategi for sluttfasen av norsk petroleumsutvinning.

Norge bør ta en aktiv internasjonal rolle for en koordinert omstilling fra fossil energi, som inkluderer omstilling på tilbudssiden. Internasjonalt samarbeid på dette området kan blant annet omfatte økt transparens om planlagt utvinning av og infrastruktur for fossil energi, for eksempel som en del av rapporteringen under Parisavtalen. Det kan også innebære felles initiativ med andre medlemmer av Arktisk Råd om en stans i petroleumsutvinning i Arktis.

Klimamål som tar hensyn til utslipp når olje og gass forbrennes kan bidra til raskere omstilling. Foreløpig er norsk klimapolitikk i hovedsak innrettet mot utslipp som skjer på norsk territorium. I enkelte land, som USA, vurderes allerede forbrenningsutslippene ved ny petroleumsvirksomhet og -infrastruktur som en del av den ordinære konsekvensutredningsprosessen. I privat sektor er det vanlig at selskaper rapporterer på utslipp i hele verdikjeden, inkludert såkalte scope 3-utslipp, og setter seg mål for å redusere disse. For petroleumsselskaper vil scope 3-utslipp omfatte utslipp ved forbrenning av produktene hos sluttbruker. Parisavtalen er ikke til hinder for at land setter seg tilsvarende mål. En slik tilnærming kan bidra til å få fortgang i omstillingen over til nye næringer. Spørsmålet er hva slags mål og reguleringer som kan være hensiktsmessig. Det er for eksempel mulig å etablere overordnede mål for utslippene knyttet til norsk eksport, som over tid kan innebære en nedtrapping av samlet petroleumsutvinning, eller eventuelt å dekarbonisere gass og eksportere den som hydrogen.

12.6.3 Kostnader og ringvirkninger

Beslutninger om nye investeringer i olje- og gassvirksomhet må reflektere alle kostnader for samfunnet. Myndighetene må sikre at alle beslutninger om tiltak også reflekterer indirekte og eksterne kostnader. I dag er det stor interesse blant aktørene på norsk sokkel for å hente kraft fra land til installasjoner på sokkelen. Dette er et resultat av at aktørene lenge har vært underlagt en høy utslippskostnad og tiltaket derfor har blitt lønnsomt for selskapene i mange tilfeller. Samtidig er det flere eksterne kostnader knyttet til elektrifisering som ikke er priset. Aktørene er derfor ikke i dag ansvarlig for å dekke de reelle kostnadene tiltaket har for samfunnet. Utvalget anbefaler at alle kostnader ved klimatiltak i olje- og gassnæringen så langt som mulig bæres av oljeselskapene selv, også eksterne kostnader knyttet for eksempel til kraftforsyning. Det er også viktig at prisfall eller kostnadsøkninger for olje og gassnæringen må håndteres uten kompenserende tiltak av næringspolitisk eller skattemessig art. I motsatt fall vil omstillingen bremses.

Elektrifisering av olje- og gassutvinningen vil redusere norske utslipp i dag, men er også svært kraftkrevende. Elektrifisering er tiltaket med størst potensial til å redusere utslipp på norsk sokkel i dag. I 2023 ventes kraft fra land å dekke om lag 45 prosent av kraftbehovet på norsk sokkel (Oljedirektoratet, 2020). Å øke denne andelen er et effektivt tiltak for å redusere det norske forbruket av fossil energi, men vil samtidig legge beslag på store kraftressurser. Petroleumsvirksomheten brukte i 2021 drøyt 8 TWh av et samlet norsk kraftforbruk på 138 TWh. Fremskrivningen av norske klimagassutslipp frem mot 2030 forutsetter en elektrifisering av petroleumssektoren som vil kreve 9 TWh kraft på toppen av dagens kraftforbruk, altså mer enn en dobling. Dette betyr at olje- og gassutvinning vil kreve kraft tilsvarende godt over 10 prosent av dagens kraftproduksjon. Miljødirektoratet har identifisert tiltak for videre utslippsreduksjoner innen petroleumssektoren som vil kreve ytterligere 1 TWh dersom de gjennomføres (Miljødirektoratet, 2022a). I 2020 hadde 16 felt etablert eller vedtatt å ta i bruk kraft fra land(Oljedirektoratet, 2020). Dersom alle prosjekt som inngikk i Oljedirektoratets analyse gjennomføres kan over 50 prosent av kraftbehovet på norsk sokkel bli dekket med elektrisk kraft fra land (Oljedirektoratet, 2020). Samtidig er det ikke alle innretninger som kan elektrifiseres. En antakelse om full elektrifisering av alle innretninger som er i drift på norsk sokkel er per i dag ikke realistisk.

Elektrifisering av olje- og gassutvinningen vil etter alt å dømme forlenge levetiden til virksomheten. Selskapene på norsk sokkel stilles overfor en relativt høy utslippspris ved at de pålegges CO₂-avgift på toppen av kvoteplikt. Dette gir virksomhetene sterkere insentiver til å gjennomføre utslippsreduserende tiltak enn kvotesystemet alene gir, og gjør elektrifisering mer lønnsomt for oljeselskapene. Samtidig reflekterer ikke nødvendigvis den prisen som selskapene er villige til å betale for elektrifisering samfunnets kostnader ved en så stor økning i kraftforbruket. Kraftprisen oljeselskapene betaler reflekterer dermed heller ikke nødvendigvis hva som er best anvendelse av kraften for samfunnet sett under ett. Elektrifisering vil øke kraftprisen for husholdninger og andre næringer. I tillegg vil elektrifisering øke presset for å bygge ned natur for å øke kraftproduksjonen på land. Uten elektrifisering vil CO₂-avgifter og kvotekostnader bidra til høyere utvinningskostnader, mindre lønnsomhet og tidligere nedstenging av felt. Installasjoner som forsynes med kraft fra land vil dermed i mange tilfeller kunne forlenge levetiden.

Elektrifisering av sokkelen må vurderes i lys av knappe kraftressurser og ønsket om å prioritere formål som er forenelig med et lavutslippssamfunn i 2050.Utvalget mener at det må synliggjøres godt hvilke kraftressurser som vil være nødvendige for å opprettholde denne virksomheten. Det kan sees på som et paradoks om knappe fornybare kraftressurser skal prioriteres til virksomhet som utvinner fossile ressurser som bidrar sterkt til klimautfordringen, og som også forutsettes utfaset i en lavutslippsverden. Samtidig er elektrifisering nærmest en forutsetning for å fortsette med petroleumsvirksomhet i en verden som går mot lavutslipp. Ved vurdering av eventuell ny infrastruktur og ny aktivitet må derfor behovet for kraft vies særlig oppmerksomhet. Utvalget legger til grunn at en samlet strategi for sluttfasen av petroleumsvirksomheten gjør en kritisk vurdering av strategier for elektrifisering og at eventuelle nye prosjekter for elektrifisering utsettes til en samlet utredning foreligger, jf. nærmere omtale nedenfor. Det bør også vurderes behov for justeringer i skattesystemet, bl.a. knyttet til grenseflater mellom virksomhet innenfor og utenfor petroleumsskatteregimet.

Andre utslippsreduserende tiltak enn kraft fra land bør vurderes kontinuerlig. Utover elektrifisering kan utslippene fra petroleumsutvinning reduseres ved å ta i bruk teknologi som reduserer utslippene fra energiproduksjonen offshore eller ved landanlegg, for eksempel energieffektivisering, reduserte lekkasjer, ved karbonfangst og -lagring, bruk av fornybar energi på installasjonene, ammoniakk/hydrogen, brenselsceller eller andre teknologier. Karbonfangst- og lagring (CCS) vil ikke kunne fange all CO₂ fra energiproduksjonen, men er et alternativ til elektrifisering. Å elektrifisere ved hjelp av havvind reduserer behovet for å bygge ut kraft på fastlandet, men har mindre effekt på utslippsreduksjoner.Hvis plattformer elektrifiseres med havvind vil det også sannsynligvis være nødvendig å beholde gassturbiner for å sikre krafttilførsel ved lite vind.

Det er mulig å stille krav til aktører som utvinner olje og gass som tar hensyn til utslipp fra forbrenning. Et eksempel er å etablere forpliktelser om dekarbonisering for den enkelte operatøren på norsk sokkel. Forskere ved Universitetet i Oxford har foreslått en «panteordning» for karbon, der utvinning av olje og gass knyttes til en forpliktelse om å fange og lagre en tilsvarende mengde CO₂ som vil slippes ut ved forbrenning den oljen og gassen som hvert selskap utvinner (Jenkins et al., 2021). Dette kan for eksempel gjøres gjennom å ta inn et krav om CO₂-fangst og -lagring i utslippstillatelsene for det enkelte prosjekt eller i forbindelse med godkjenning av PUD. Det bør stilles krav til at selskapene stiller midler til disposisjon til dette i forkant av godkjenning. Kravet kan trappes opp over tid slik at det når 100 prosent i 2050. Et forslag i denne retningen er under utvikling i EU, med en forpliktelse for den enkelte produsent til å ta imot en bestemt mengde CO₂ for lagring. Utvalget mener at Norge bør følge utviklingen i EU når det gjelder krav til CO₂-lagring ved olje- og gassutvinning, og vurdere om man kan gå lengre enn EU i å kreve fangst og lagring av CO₂ knyttet til produksjonsvolum.Dette kan bidra til å etablere infrastruktur og forretningsmodeller for CO₂-fangst og -lagring, og vil være fornuftig å vurdere uavhengig av hvilke valg man gjør for omfanget av fremtidig petroleumsvirksomhet.

Omstillingsplaner skal synliggjøre om bedrifters forretningsmodeller er lønnsomme i overgangen til et lavutslippssamfunn.Som omtalt i kapittel 10 ligger det an til at mer detaljerte krav om selskapers bærekraftsrapportering, herunder omstillingsplaner, vil begynne å gjelde for de største børsnoterte foretakene fra og med regnskapsåret 2024. Flere av selskapene som opererer på norsk sokkel vil omfattes av slike nye rapporteringskrav, men omstillingsplaner kan stilles som et krav for alle selskaper som ønsker å operere på norsk sokkel. En omstillingsplan for petroleumsselskaper bør synliggjøre hvordan de skal innrette seg på kort og lang sikt for å være kompatibel med et lavutslippssamfunn og inkludere en vurdering av hvordan egne direkte utslipp vil håndteres og også hvordan forbrenningsutslippene kan kompenseres for. Det vil være naturlig at en strategi for sluttfasen av norsk petroleumsutvinning også vurderer bruk av slike omstillingsplaner i petroleumspolitikken.

12.7 Utvalgets anbefalinger

Utvalget mener at petroleumspolitikken må trekke i samme retning som klimapolitikken. Det betyr at den må ta utgangspunkt i utslippsbudsjettet for 2050 og i at beslutninger som tas i dag kan legge beslag på knappe ressurser, som kraft og kompetanse, som vanskeliggjør omstillingen til et lavutslippssamfunn. Både utslippene og aktiviteten må reduseres ut over forventet aktivitetsnivå frem mot 2050. Å meisle ut en petroleumspolitikk i tråd med klimamålene haster, og utvalget anbefaler at det utarbeides en strategi for sluttfasen av norsk petroleumsvirksomhet. Nedenfor følger først utvalgets anbefalinger for utarbeidelsen av en slik strategi, og deretter nærmere anbefalinger om hvordan petroleumspolitikken bør legges om.

For å vurdere alle aspekter av petroleumspolitikken i sammenheng med klimamålene og samfunnets behov for omstilling frem mot 2050, anbefaler derfor utvalget at:

• det utarbeides en strategi for sluttfasen av norsk petroleumsvirksomhet, og at denne legges frem for Stortinget så raskt som mulig.

• det ikke gis ytterligere tillatelser til leting, utvinning (PUD), eller anlegg og drift (PAD) inntil en slik strategi er ferdigstilt, og at det er bred offentlig involvering i utarbeidelsen av kunnskapsgrunnlaget for strategien.

• strategien blant annet vurderer:

  • hvordan klimapolitikken globalt vil påvirke rammebetingelsene for norsk petroleumsvirksomhet og hvordan den overordnete petroleumspolitikken bør håndtere omstillingsrisiko, herunder stresstesting mot ulike klimascenarioer og lønnsomhetsvurderinger og rollen til nye forretningsmodeller, for eksempel knyttet til blått hydrogen og karbonfangst og -lagring.

  • hvor stor del av utslippsbudsjettet for 2050 næringen vil legge beslag på ved ulike strategier for leting og utbygging, herunder konsekvenser av ny infrastruktur for gasseksport. Og hvordan omstillingen av petroleumsvirksomheten vil påvirke og samvirke med omstillingen i andre næringer, særlig når det gjelder kraft, areal, arbeidskraft og kompetanse.

  • konsekvenser for norsk økonomi, statens inntekter og arbeidsmarkedet av å redusere omfanget av petroleumsutvinningen mot 2050 mer enn det som ligger i dagens forventninger.

  • hvordan beslutnings- og styringssystemer kan legge til rette for en bred vurdering av alle konsekvenser ved beslutninger knyttet til petroleumsvirksomheten, jf. utvalgets anbefaling om at alle kostnader ved klimatiltak i olje- og gassnæringen så langt som mulig bæres av oljeselskapene selv, også eksterne kostnader knyttet for eksempel til kraftforsyning.

  • hvordan letepolitikken kan strammes inn videre for å legge til rette for en gradvis reduksjon i aktiviteten.

  • hvordan miljø- og klimakrav som ligger til grunn for godkjenning av utbygging og drift kan skjerpes. For eksempel kan utslippskonsekvensene av eventuelle nye utbygginger vurderes systematisk opp mot Parisavtalens mål.

  • eventuelle behov for justeringer i skattesystemet for å legge til rette for omstilling, blant annet knyttet til grenseflater mellom virksomhet innenfor og utenfor petroleumsskatteregimet, og også vurderer muligheten for eksempel for en produksjonsavgift.

  • Statens rolle som eier, både gjennom Equinor og Statens direkte økonomiske engasjement (SDØE).

  • ulike muligheter for å pålegge oljeselskapene større ansvar for forbrenningsutslippene fra norskprodusert olje og gass, for eksempel ved å følge EUs krav til lagringskapasitet eller en mer omfattende «panteordning».

  • krav om at selskaper som opererer på norsk sokkel utarbeider omstillingsplaner som synliggjør hvordan selskapenes virksomhet kan være i tråd med lavutslippssamfunnet, og hvordan et slikt krav eventuelt kan utformes.

  • om det er hensiktsmessig å etablere overordnede mål for utslippene knyttet til norsk eksport.

Utvalget peker på at det begrensede utslippsbudsjettet som følger av 2050-målene og behovet for en bredere omstilling av samfunnet gir tydelige rammer for fremtidig petroleumsvirksomhet, og at disse må ligge til grunn for strategien. Utvalget anbefaler derfor:

• permanent stopp i letevirksomhet uten direkte tilknytning til eksisterende infrastruktur. Utvalget vurderer dette som et naturlig skritt på veien mot avvikling av all videre leting.

• at det ikke besluttes bygging av ny infrastruktur som binder oss til utslipp frem mot og forbi 2050.

• at prisfall eller kostnadsøkninger for olje- og gassnæringen håndteres uten kompenserende tiltak av næringspolitisk eller skattemessig art.

• at alle kostnader ved klimatiltak i olje- og gassnæringen så langt som mulig bæres av oljeselskapene selv, også eksterne kostnader knyttet for eksempel til kraftforsyning.

• som hovedregel å unngå kraft fra land som utslippsreduserende tiltak, og vurdere dette opp mot knappe kraftressurser og ønsket om å prioritere formål som er forenelig med et lavutslippssamfunn i 2050. Andre utslippsreduserende tiltak enn kraft fra land bør vurderes kontinuerlig.

• å forankre krav til vektlegging av klimahensyn i forvaltningen av petroleumsressursene som et overordnet hensyn i petroleumsloven og tilhørende regelverk, og systematisk innarbeide dette i beslutningsprosesser på alle stadier av virksomheten, fra åpning av havområder, nominasjon, tildeling og fornyelse av lisenser, til behandling av PUD, PAD og øvrige beslutninger som har betydning for fremtidig produksjon og infrastruktur.

• at offentlige myndigheter ikke er pådrivere for økt utvinning, effektive områdeløsninger og realisering av tidskritiske ressurser ut over det selskapene finner kommersielt interessant eller som er samfunnsøkonomisk lønnsomt.

• Statnett og NVE bør få en rolle i behandlingen av PUD for nye olje- og gassfelt, og det bør vurderes en grense for kraftbehov som utløser stortingsbehandling av PUD.

• at Norge tar en aktiv rolle internasjonalt for en koordinert omstilling fra fossil energi som inkluderer omstilling på tilbudssiden.

• at Norge samarbeider med EU om teknologiutvikling for å legge til rette for en rask omstilling på norsk sokkel.

Forstørr bilde

Forstørr bilde